25 Cdo 1961/2005-2
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr.
Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Jana Eliáše, Ph. D., v právní
věci žalobce O. spol. s r. o., zastoupeného advokátkou, správkyní konkurzní
podstaty úpadce O. spol. s r. o., proti žalovanému m. O., o 64.289,- Kč s
příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Karviné pod sp. zn. 27 C 130/2004, o
dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. dubna
2005, č. j. 11 Co 184/2005-60, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
2% úrokem z prodlení od 30. 1. 2004 do zaplacení, a rozhodl o náhradě nákladů
řízení. Rozhodl tak poté, co jeho předchozí rozsudek ze dne 14.5.2004, č. j. 27
C 130/2004-21, jímž byla žaloba zamítnuta, byl zrušen usnesením Krajského soudu
v Ostravě ze dne 25. 11. 2004, č. j. 15 Co 666/2004-37, a věc mu byla vrácena k
dalšímu řízení. Okresní soud vyšel ze zjištění, že žalovaný jako zadavatel
veřejné soutěže na „Zajištění provozu krytého bazénu D.n“, vyhlášené dne 4. 9.
2000, rozhodl dne 17. 6. 2003 tak, že pořadí nejvhodnějších nabídek je: 1. S.,
m. a. s. O., s nabídkovou cenou včetně DPH ve výši 17.982.785,- Kč, a 2.
žalobce s nabídkovou cenou včetně DPH ve výši 12.857.628,- Kč. Toto rozhodnutí
bylo schváleno radou žalovaného dne 16. 6. 2003, žalobce podal proti němu
námitky, jimž starosta žalovaného města nevyhověl. Žalobce podal návrh na
zahájení řízení o přezkoumání tohoto rozhodnutí u Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže (dále též jen „ÚOHS“). Platebním výměrem ze dne 5. 8. 2003 ÚOHS vyzval
žalobce k zaplacení správního poplatku ve výši 64.289,- Kč vyměřeného podle § 6
odst. 2 zákona č. 368/1992 Sb., zákona o správních poplatcích, a žalobce
vyměřený poplatek zaplatil dne 18. 8. 2003. Rozhodnutím ÚOHS ze dne 6. 10.
2003, které nabylo právní moci dne 25. 10. 2003, bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného podle § 59 písm. a) zákona č. 199/1994 Sb. pro věcnou nesprávnost,
rozpor se zákonem, netransparentnost a nepřezkoumatelnost a žalovanému bylo
uloženo provést nový výběr nejvhodnější zakázky. Žalovaný dne 6. 11. 2003 v
souladu s ustanovením čl. II. bodu 13. 1 soutěžních podmínek předmětnou
veřejnou soutěž zrušil. Soud dospěl k závěru, že nárok na náhradu správního
poplatku zaplaceného podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád), není důvodný. Rozhodnutí starosty žalovaného města,
jež bylo zrušeno, je rozhodnutím obce vydaným v samostatné působnosti, neboť se
týká hospodaření s majetkem obce, a bylo vydáno postupem neupraveným předpisy o
správním řízení ve smyslu § 21 odst. 2 zák. č. 82/1998 Sb. Územní samosprávný
celek je v takovém případě odpovědný za škodu jen tehdy, jestliže pro
nezákonnost bylo zrušeno vykonatelné rozhodnutí, avšak předmětné rozhodnutí
nesplňuje požadavek vykonatelnosti, neboť je nelze autoritativně vykonat.
Protože nebyly splněny podmínky stanovené zákonem č. 82/1998 Sb., neshledal
soud odpovědnost žalovaného za tvrzenou škodu.
K odvolání žalobce Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 20. 4. 2005, č. j.
11 Co 184/2005-60, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě
nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního
stupně a ztotožnil se s jeho závěrem, že podle zákona č. 82/1998 Sb. není dána
odpovědnost žalovaného. Rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 6. 2003, jakož i
následné rozhodnutí starosty, je sice rozhodnutím územního celku v samostatné
působnosti, nejedná se však o rozhodnutí vydaná při výkonu veřejné správy, jak
stanoví § 19 zák. č. 82/1998 Sb. Odpovědnost územních samosprávných celků je
stanovena pouze tam, kde tyto vykonávají veřejnou moc v rámci samostatné
působnosti. V daném případě se jedná o rozhodnutí vydané v rámci hospodaření
obce s vlastním majetkem, které sice lze zahrnout do samostatné působnosti
obce, není však součástí správy, která má veřejnoprávní charakter, nýbrž má
charakter soukromoprávní. Proto nejsou splněny podmínky pro aplikaci zákona č.
82/1998 Sb., zejména § 19 a § 1 odst. 2, a nárok nelze přiznat ani z hlediska
obecné odpovědnosti za škodu podle § 420 obč. zák. pro chybějící příčinnou
souvislost mezi zaplaceným správním poplatkem a rozhodnutím žalovaného. I když
rozhodnutím, které bylo Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže zrušeno,
žalovaný porušil zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, toto
rozhodnutí bezprostředně nezpůsobilo žalobci majetkovou újmu, žalobce správní
poplatek zaplatil až poté, co se s rozhodnutím žalovaného nespokojil a domáhal
se zjednání nápravy u ÚOHS.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož přípustnost
dovozuje z ust. § 237 odst. 1 písm. c) o. s .ř., a podává je z důvodu podle §
241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Dovolatel nesouhlasí s názorem odvolacího soudu,
že hospodaření obce není součástí správy, která má veřejnoprávní charakter, je
přesvědčen, že rozhodování obce o zadávání veřejných zakázek podle zákona č.
199/1994 Sb. má veřejnoprávní charakter a jedná se o výkon veřejné správy. Dále
namítá nesprávné právní posouzení otázky příčinné souvislosti, neboť má zato,
že pokud žalovaný vydal nezákonné rozhodnutí v rámci zadávání veřejných zakázek
a žalobce se v souladu a v rámci zákona č. 199/1994 Sb. domáhal nápravy tohoto
nezákonného rozhodnutí a v důsledku toho musel vynaložit náklady, došlo tím ke
zmenšení jeho majetku, a nebýt tohoto nezákonného rozhodnutí, nemusel by
náklady na správní poplatek vynaložit. Dovolacímu soudu předkládá k řešení
jednak otázku, zda činnost obce při zadávání veřejných zakázek má charakter
veřejnoprávní a zda tedy jsou tato rozhodnutí vydávána při výkonu veřejné
správy ve smyslu § 19 zákona č. 82/1998 Sb., a dále otázku, zda v případě
vydání nezákonného rozhodnutí obce při zadávání veřejných zakázek a jeho
následným přezkoumáním příslušným orgánem, je možno správní poplatek, který byl
zaplacen za toto přezkumné řízení, považovat za majetkovou újmu, která je v
příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím obce. Navrhl, aby dovolací soud
rozsudek odvolacího soudu zrušil.
Žalovaný ve vyjádření k dovolání žalobce uvedl, že neporušil žádný právní
předpis, právní vztah či smlouvu, čímž by žalobci způsobil škodu, rozhodování
zadavatele o úspěšném nebo neúspěšném uchazeči veřejné obchodní soutěže na
provozování nemovitosti, která je ve vlastnictví obce, nepovažuje za rozhodnutí
při výkonu veřejné moci, a proto za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb.
neodpovídá. Navrhl, aby Nejvyšší soud dovolání žalobce odmítl.
V průběhu dovolacího řízení byl na majetek žalobce prohlášen konkurs a v
řízení bylo pokračováno na návrh správkyně konkurzní podstaty.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, účastníkem řízení, zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 odst. 1
o. s. ř., dospěl k závěru, že dovolání je přípustné podle § 237 odst. 1 písm.
c) o. s. ř., není však důvodné.
Podle ustanovení § 237 odst. 1 o. s. ř. je dovolání přípustné proti rozsudku
odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno
rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno
rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci
samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním
názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž
bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není
přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že
napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy,
řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována
rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§ 237 odst. 3
o. s. ř.).
Rozhodnutí odvolacího soudu je založeno na závěru, že na uplatněný nárok na
náhradu škody proti obci nelze aplikovat ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. o
odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, neboť předmětné
rozhodnutí bylo vydáno v rámci hospodaření obce s vlastním majetkem, které není
součástí správy, jež má veřejnoprávní charakter, a že nárok nelze přiznat ani
podle ustanovení občanského zákoníku o obecné odpovědnosti za škodu, a to pro
nedostatek příčinné souvislosti mezi výdajem žalobce na zaplacení správního
poplatku a rozhodnutím žalovaného, jež bylo zrušeno. V řešení těchto otázek
dovolatel spatřuje zásadní právní význam rozhodnutí a za takové je ve smyslu §
237 odst. 3 o. s. ř. považuje i dovolací soud, neboť otázka odpovědnosti za
škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím zadavatele veřejné zakázky o výběru
nejvhodnější nabídky nebyla v praxi dovolacího soudu řešena a zásadní význam
pro rozhodnutí zejména z hlediska odpovědnosti za škodu podle § 420 a násl.
obč. zák. má i otázka příčinné souvislosti. Dovolací soud shledal proto
dovolání přípustným (§ 237 odst. 1 písm c/, odst. 3 o. s. ř.).
Podle § 1 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb. územní samosprávné celky odpovídají za
podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti (dále jen \"územní celky v
samostatné působnosti\").
Podle § 19 písm. a) uvedeného zákona územní celky v samostatné působnosti
odpovídají za škodu, kterou způsobily při výkonu veřejné správy nezákonným
rozhodnutím.
Z uvedených ustanovení zák. č. 82/1998 Sb. je zřejmé, že obec jakožto územní
samosprávný celek odpovídá za škodu způsobenou rozhodnutím jejích orgánů, došlo-
li ke škodě při výkonu jejích pravomocí v rámci samostatné působnosti, a s
odvolacím soudem je třeba souhlasit v tom, že v daném případě šlo o výkon
samosprávy v samostatné působnosti obce ve smyslu § 14 zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Další podmínkou odpovědnosti obce podle uvedeného zákona je, že škoda byla
způsobena nezákonným rozhodnutím obce vydaným při výkonu veřejné správy, tedy
takovým rozhodnutím, kde obec uplatňuje veřejnou moc, jejímž je nositelem. V
daném případě nezákonným je rozhodnutí vydané obcí jakožto zadavatelem veřejné
soutěže o pořadí nejvhodnějších nabídek na zajištění provozu bazénu ve
vlastnictví obce. Je jednoznačné, že při výběru provozovatele svého zařízení a
při rozhodnutí o výsledku zadané veřejné soutěže obec vystupuje a rozhoduje
jako vlastník a vykonává svá oprávnění při nakládání a hospodaření se svým
majetkem. Dispozice s obecním majetkem má povahu soukromoprávní a rozhodování
obce o výběru provozovatele jejího majetku není výkonem veřejné moci, a nelze
proto s tímto rozhodnutím, byť bylo příslušným orgánem zrušeno, spojovat
odpovědnost obce podle § 19 a násl., § 31 zákona č. 82/1998 Sb. (v tomto směru
obdobně např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 2001, č. 141/2001).
Je proto správný právní názor odvolacího soudu, že pokud v rámci samostatné
působnosti obec hospodaří a nakládá se svým majetkem, její odpovědnost nemůže
být založena aplikací zákona č. 82/1998 Sb.
Pokud jde o odpovědnost obce z hlediska § 420 obč. zák., otázka existence
příčinné souvislosti je otázkou skutkovou, neboť v řízení se zjišťuje, zda
škodní událost či protiprávní úkon a vzniklá škoda na straně poškozeného jsou
ve vzájemném poměru příčiny a následku. Příčinná souvislost se nepředpokládá,
musí být prokázána, a v tomto směru jde o otázku skutkových zjištění;
rozhodující je přitom věcná souvislost příčiny a následku.
Právní posouzení příčinné souvislosti spočívá ve stanovení, mezi jakými
skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována. V tomto směru šlo o
otázku příčinné souvislosti mezi konkrétním rozhodnutím žalovaného o výsledku
veřejné obchodní soutěže na veřejnou zakázku a náklady následně vynaloženými
žalobcem na zahájení správního řízení, v němž bylo toto rozhodnutí pro
nezákonnost zrušeno.
Je zřejmé, že příčinou vzniku povinnosti žalobce zaplatit správní poplatek
nebylo rozhodnutí zadavatele veřejné obchodní soutěže o výběru nejvhodnější
nabídky, jež bylo později zrušeno, neboť žádná platební povinnost z tohoto
rozhodnutí pro žalobce nevyplývala, a i ze samotného platebního výměru vydaného
ÚOHS dne 5. 8. 2003 se podává, že správní poplatek byl žalobci tímto úřadem
vyměřen z důvodu, že žalobce navrhl přezkoumání uvedeného rozhodnutí a stal se
tak poplatníkem podle zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích.
Povinnost žalobce k zaplacení vyměřeného správního poplatku není tedy přímým
důsledkem předmětného rozhodnutí žalovaného, nýbrž je důsledkem té skutkové
okolnosti, že žalobce jakožto právnická osoba dal podnět k úkonu správnímu
orgánu a byl mu vyměřen poplatek (§ 3 odst. 1, § 6 odst. 2 zákona č. 368/1992
Sb.) s poučením, že nezaplatí-li poplatek ve stanovené lhůtě, správní orgán
zastaví zahájené řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného. I když žalobce
podal zřejmě návrh na základě svého - a jak se později ukázalo i důvodného -
přesvědčení o nesprávnosti rozhodnutí žalovaného, bez jeho návrhu podaného
správnímu úřadu by mu poplatková povinnost nevznikla a bylo zcela na něm, zda
návrh podá či nikoliv. Pohnutka, jež vedla žalobce k podání návrhu, však nemá
právní význam.
Z uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska námitek v
dovolání správný, proto Nejvyšší soud dovolání žalobce podle § 243b odst. 2
části věty před středníkem o. s. ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5, věty
první, § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř., neboť žalobce s ohledem na
výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu nákladů právo a žalovanému v
dovolacím řízení náklady nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. září 2007
JUDr. Marta Škárová, v.
r. předsedkyně senátu