25 Cdo 2101/2005
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci
žalobců 1) V. D., a 2) J. D., obou zastoupených advokátem, proti žalované České
republice - Ministerstvu pro místní rozvoj, o 1.086.297,- Kč, vedené u
Okresního soudu v Českých Budějovicích pod sp. zn. 22 C 89/99, o dovolání
žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. května
2005, č. j. 8 Co 822/2005-448, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Žalobci se po změně žaloby domáhali zaplacení částky 1.086.297,- Kč s
příslušenstvím z titulu odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným
úředním postupem Stavebního úřadu v T. n. V., který o žádosti žalobců o
stavební povolení k výstavbě obytného domu s provozovnou ze srpna 1992 rozhodl
až dne 13. 8. 1993. Podle žaloby spočíval nesprávný postup v tom, že stavební
úřad v rozporu se stavebním zákonem spojil řízení o vydání stavebního povolení
s řízením o vydání územního rozhodnutí a teprve po zásahu Okresního úřadu v Č.
B. provedl obě řízení odděleně, čímž došlo ke zpoždění, v jehož důsledku
žalobcům vznikla škoda. Ta sestává z nákladů na přepracování projektové
dokumentace (12.810,- Kč) a ušlého zisku z provozovny (83.333,- Kč), dále pak
ze zvýšených cen stavebních prací a materiálů (604.149,- Kč) a nárůstu úroků z
prostředků opatřených úvěrem pro zajištění stavby (386.005,- Kč), když žalobci
měli sjednáno provedení stavby v cenách platných v roce 1992, pokud uzavřou
smlouvu o dílo do 31. 3. 1993. Vinou průtahů ve stavebním řízení se tak nestalo
a žalobci byli nuceni vynaložit na stavební práce vyšší částky a v souvislosti
s tím i zvýšené náklady úvěru.
Okresní soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 31. 8. 1995, č. j. 7 C
192/94-28, žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky.
Vyšel ze zjištění, že žalobci dne 19. 10. 1992 podali žádost o stavební
povolení u Stavebního úřadu v T. n. V., který vedl stavební řízení společně s
územním řízením do okamžiku, kdy mu bylo Okresním úřadem v Č. B. sděleno, že
řízení mají proběhnout samostatně. Poté, co bylo stavební řízení dvakrát
přerušeno rozhodnutími ze dne 2. 11. 1992 a 22. 2. 1993 a co proběhlo i
samostatné územní řízení, bylo stavební povolení vydáno dne 13. 8. 1993. Soud
prvního stupně dovodil, že ustanovení § 18 zákona č. 58/1969 Sb., o
odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným
úředním postupem (dále též jen „zákon“), uvažuje pouze o škodě, která nesouvisí
s rozhodovací činností, avšak v daném případě celé řízení vyústilo ve vydání
stavebního povolení, tedy jde o rozhodování orgánu státu, na které se vztahují
ustanovení § 1, § 3 a § 4 zákona. Podmínky pro uplatnění takového nároku nebyly
splněny, neboť jednak nebylo příslušné napadené rozhodnutí podle zákona
zrušeno, jednak navrhovatelé neprokázali příčinnou souvislost mezi postupem
orgánů a vzniklou škodou.
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 3. 1996, č. j. 6 Co
302/96-48, jímž byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen, byl k dovolání
žalobců zrušen rozsudkem Nejvyššího soudu ČR ze dne 24. 6. 1999, č. j. 2 Cdon
804/96-62, a věc byla vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Dovolací
soud vyložil, že za nesprávný úřední postup, vedoucí k odpovědnosti státu, je
třeba považovat i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu
s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná
nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení, to vše
samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma
vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem,
tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a
následku. Skutečnost, že řízení vedené orgánem státu při výkonu jeho pravomoci
vyústilo v rozhodnutí, jehož se účastníci domáhali, přitom odpovědnost státu za
škodu způsobenou nesprávným úředním postupem sama o sobě nevylučuje.
Okresní soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 30. 4. 2002, č. j. 22 C
89/99-201, uložil žalované povinnost zaplatit žalobcům 756.965,50 Kč s
příslušenstvím, ohledně částky 331.329,50 Kč s příslušenstvím a 16% úroku z
prodlení z částky 756.962,50 Kč od 15. 7. 1994 do zaplacení žalobu zamítl a
rozhodl o náhradě nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky a vůči státu. K
odvolání žalované Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 10. 9.
2002, č. j. 19 Co 1890/2002-214, rozsudek soudu prvního stupně vyjma té části,
kterou byla zamítnuta žaloba ohledně částky 331.329,50 Kč s příslušenstvím,
zrušil a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení. Okresní soud v Českých
Budějovicích poté rozsudkem ze dne 30. 9. 2003, č. j. 22 C 89/99-283, uložil
žalované povinnost zaplatit žalobcům 158.341,- Kč s příslušenstvím, ohledně
částky 598.621,50 Kč s příslušenstvím žalobu zamítl a rozhodl o náhradě
nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky a vůči státu. K odvolání všech
účastníků Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 25. 2. 2004, č.
j. 8 Co 2/2004-316, rozsudek soudu prvního stupně, pokud jím bylo rozhodnuto o
platební povinnosti úroků z prodlení z částky 754.967,50 Kč ve výši 3% od 1. 6.
1993 do 14. 7. 1994 a ve výši 16% od 15. 7. 1994 do 11. 8. 1994, zrušil a
řízení v této části zastavil, ve zbytku jej zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Okresní soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 31. 12. 2004, č. j. 22 C
89/99-418, uložil žalované povinnost zaplatit žalobcům částku 12.810,- Kč s
příslušenstvím, ohledně částky 742.157,50 Kč s příslušenstvím žalobu zamítl a
rozhodl o náhradě nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky a vůči státu. Vázán
právním názorem dovolacího soudu, zabýval se zejména tím, zda při řádném
průběhu řízení bez průtahů mohlo být stavební rozhodnutí pravomocně vydáno před
31. 3. 1993. Vyšel ze zjištění, že dne 19. 10. 1992 podal první žalobce žádost
o vydání stavebního povolení, ovšem bez zákonných náležitostí, z toho důvodu
Městský úřad - odbor výstavby v T. n. V. sloučené územní a stavební řízení dne
2. 11. 1992 přerušil a vyzval žalobce k odstranění nedostatků; od 2. 1. 1993
(po odstranění vad podání) běžela stavebnímu úřadu lhůta k vydání rozhodnutí
podle § 49 správního řádu, přičemž jak územní tak stavební řízení lze v tomto
případě považovat za zvlášť složité, proto byla podle názoru soudu dána zákonná
šedesátidenní lhůta pro vydání každého rozhodnutí. Pro doručení rozhodnutí do
vlastních rukou uvažoval soud nejméně s pětidenní lhůtou, pro nabytí právní
moci s patnáctidenní lhůtou, pro doručení odvolání s třídenní lhůtou, celkem
tedy 83 dní, přičemž pro dvě řízení je to 166 dní prodloužených o 3 dny
potřebné pro podání žádosti o vydání stavebního povolení po právní moci
územního rozhodnutí. Od 169 dnů odečetl dobu přerušení řízení pro odstranění
nedostatků žádosti o vydání stavebního povolení (13 dní); vychází tedy lhůta
156 dní počínaje 2. 1. 1993 pro vydání rozhodnutí ve stavebním řízení. Pokud by
tedy stavební úřad postupoval v souladu se zákonem, předmětná řízení by musela
skončit vyznačením právní moci rozhodnutí o vydání stavebního povolení
nejpozději dnem 21. 5. 1993. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že mezi
vznikem škody v podobě nárůstu cen stavebních prací a materiálu a úhrady úroků
z úvěru, který za účelem pokrytí zvýšených nákladů museli žalobci čerpat, jejíž
náhrady se žalobci domáhají, a jednáním stavebního úřadu neexistuje vztah
příčinné souvislosti. Rovněž požadavek žalobců na náhradu ušlého zisku
neshledal soud důvodným. Soud přiznal žalobcům náhradu nákladů vynaložených na
přepracování projektové dokumentace, neboť je museli žalobci vynaložit v
důsledku pochybení stavebního úřadu.
Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 3. 1996, č. j. 6 Co
302/96-448, byl k odvolání žalobců rozsudek soudu prvního stupně potvrzen a
rozhodnuto o náhradě nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud se ztotožnil se
skutkovými zjištěními i právními závěry soudu prvního stupně o tom, že
nebylo-li do 31. 3. 1993 (do kdy měli žalobci garantovánu cenu díla v cenové
úrovni roku 1992) stavební povolení vydáno, resp. nenabylo právní moci, nestalo
se tak nesprávným úředním postupem stavebního úřadu. Za zvlášť složité považuje
odvolací soud řízení o vydání územního rozhodnutí, vyžadující řešení podmínek
umístění stavby na pozemku, kde byla předtím povolena demolice objektu, v
jejímž důsledku došlo k narušení sousedícího objektu, tedy musely být řešeny
urbanistické a architektonické otázky včetně otázky sporné římsy atd. Zákonem
předpokládanou lhůtu šedesáti dní pro vydání územního rozhodnutí považoval soud
za nutné prodloužit o dobu potřebnou na doručení tohoto rozhodnutí a o odvolací
lhůtu 15 dní; tuto přinejmenším osmdesátidenní lhůtu prodloužil o třicetidenní
lhůtu pro vydání stavebního povolení, přičemž i zde bral v úvahu lhůtu pro
doručení a pro podání odvolání; výsledkem je minimálně stotřicetidenní lhůta
pro nabytí právní moci stavebního povolení, avšak uvedené lhůty jsou pouze
pořádkovými. Proto by ani při respektování zákonných postupů nebylo reálné
dosáhnout právní moci stavebního povolení do 31. 3. 1993.
Proti rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání, jehož přípustnost
dovozují z § 237 odst. 1 písm. b) o.s.ř. a rovněž z § 237 odst. 1 písm. c)
o.s.ř. a za otázku zásadního právního významu považují, „zda lze odpovědnost
státu za prodlení s vydáním rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě vyloučit s
odkazem na možné hypotetické prodlevy s doručováním rozhodnutí“, a dále otázku
složitosti řízení ve smyslu § 49 odst. 2 správního řádu, pokud jde o územní a
stavební řízení, a zda lze ve vadném, tedy nezákonném řízení vydávat zákonná
rozhodnutí a zda lze s nimi uvažovat při posuzování odpovědnosti státu za škodu
vzniklou v důsledku průtahů v řízení. Žalobci považují závěr odvolacího soudu o
pořádkové povaze lhůt ve správním řádu k vydání rozhodnutí za rozporný s
judikaturou (2 Cdon 804/96) a mají za to, že délka průtahů v řízení je
nerozhodná, pokud již i krátkodobé prodlení bylo příčinou vzniku škody.
Odvolací soud neodůvodnil svůj závěr o zvláštní složitosti územního řízení,
když nespecifikoval, jaké architektonické a urbanistické otázky nad rámec
standardního územního řízení bylo nutné v daném případě řešit, takovou otázkou
pak rozhodně nemohla být výše římsy ani narušení sousedního objektu demolicí;
ani neozřejmil, proč klade počátek běhu stodenní lhůty do prvních měsíců roku
1993 s tvrzením, že i kdyby byla obě uvedená řízení jednoduchá, nebylo by
reálné dosáhnout právní moci stavebního povolení do 31. 3. 1993, tedy do doby,
kdy žalobci měli garantovánu cenu díla v cenové relaci roku 1992. Žalobci jsou
dále přesvědčeni, že ve vadném řízení správní orgán nemůže nikdy vydat bezvadné
rozhodnutí, proto rozhodnutí o přerušení řízení ze dne 2. 11. 1992 (pro
odstranění vad návrhu na vydání stavebního povolení) a 22. 2. 1993 (z důvodu
nevyřešeného problému s výškou římsy) jsou vadná, avšak i přesto je soudy obou
stupňů braly v potaz při počítání lhůt. Stavební úřad tedy začal ve věci
správně postupovat až 30. 4. 1993, kdy bylo zahájeno řádné územní řízení, a
zavinil proto, že do 31. 3. 1993 nebylo vydáno pravomocné stavební povolení,
čímž žalobcům vznikla škoda v podobě nákladů vynaložených za navýšené stavební
práce, navýšení úvěru a ušlého zisku z nebytových prostor. I přes shora uvedené
skutečnosti, které žalobci opakovaně v průběhu řízení tvrdili a dokazovali,
vycházel odvolací soud z „představy jakéhosi nového imaginárního průběhu
územního a stavebního řízení a stanovil jako ´optimální lhůty´ lhůty na úrovni
lhůt maximálních a dovodil, že od 19. 10. 1992 do 31. 3. 1993 nebylo možné
řízení řádně ukončit a vydat stavební povolení“. Žalobci proto navrhují, aby
dovolací soud zrušil rozsudky soudů obou stupňů v částech, jimiž jim nebylo
vyhověno, a věc vrátil v tomto rozsahu soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že
dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo oprávněnou osobou -
účastníkem řízení - podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o.s.ř.,
přezkoumal rozsudek ve smyslu ustanovení § 242 o.s.ř. a dospěl k závěru, že
dovolání, které je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. b) o.s.ř., není důvodné.
Podle § 18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., účinného v době, kdy žalobcům měla
vzniknout tvrzená škoda, stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů
státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v § 1 odst. 1
nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle § 18 odst. 2
zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Není pochyb o tom, že vydání správního rozhodnutí po uplynutí lhůt uvedených v
§ 49 správního řádu je nesprávným úředním postupem (srov. předchozí zrušovací
rozhodnutí dovolacího soudu či rozsudek NS ČR ze dne 27. 5. 1998, sp. zn. 2
Cdon 607/97, publikovaný v časopise Právní rozhledy 9/1998, str. 472). Stát
odpovídá za škodu, která vznikla v příčinné souvislosti s průtahy v řízení,
tedy v důsledku toho, že správní rozhodnutí nebylo vydáno v zákonných lhůtách.
Vzhledem k tomu, že tvrzená majetková újma žalobcům měla vzniknout proto, že
jim pravomocné stavební povolení nebylo vydáno do 31. 3. 1993, dokdy měli
garantováno provedení stavebních prací za nižší cenu, zcela správně odvolací
soud zkoumal, zda při průběhu řízení nezatíženém průtahy mohlo být očekávané
rozhodnutí do tohoto data skutečně reálně vydáno. V této souvislosti nelze
přisvědčit dovolatelům, že celé období do dubna 1993, kdy byla zjištěna
nezákonnost spojení obou fází stavebního řízení, je nutno automaticky považovat
za vadné řízení a že již pouze z toho je zřejmé, že rozhodnutí nebylo vydáno
včas. Rozhodující je totiž, jaká byla reálná délka řízení, jestliže by k žádným
vadám nedošlo.
Podle § 18 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve
znění účinném před novelou č. 29/2000 Sb., řízení se zahajuje na návrh
účastníka řízení nebo z podnětu správního orgánu. Podle odst. 2 věty první
tohoto ustanovení řízení je zahájeno dnem, kdy podání účastníka řízení došlo
správnímu orgánu příslušnému ve věci rozhodnout.
Podle § 19 odst. 1 věty první správního řádu podání lze učinit písemně nebo
ústně do protokolu. Podle odstavce 2 podání se posuzuje podle jeho obsahu. Z
podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje.
Zvláštní právní předpisy mohou stanovit jeho další náležitosti. Podle odstavce
3 pokud podání nemá předepsané náležitosti, pomůže správní orgán účastníku
řízení nedostatky odstranit, popřípadě jej vyzve, aby je ve stanovené lhůtě
odstranil; zároveň ho poučí, jaký význam může mít neodstranění nedostatků pro
další průběh řízení.
Podle § 29 odst. 1 správního řádu správní orgán přeruší řízení, jestliže bylo
zahájeno řízení o předběžné otázce (§ 40) nebo jestliže byl účastník řízení
vyzván, aby ve stanovené lhůtě odstranil nedostatky podání (§ 19 odst. 3).
Podle odst. 2 tohoto ustanovení správní orgán může též přerušit řízení nejdéle
na dobu 30 dnů, jestliže to z důležitých důvodů navrhnou shodně účastníci
řízení. Podle odst. 3 tohoto ustanovení proti rozhodnutí o přerušení řízení se
nelze odvolat. Podle odst. 4 správní orgán v řízení pokračuje z vlastního
podnětu nebo z podnětu účastníka řízení, jakmile pominuly překážky, pro které
bylo řízení přerušeno, popřípadě jakmile uplynula lhůta uvedená v odstavci 2.
Podle odst. 5 tohoto ustanovení pokud je řízení přerušeno, lhůty podle tohoto
zákona neběží.
Podle § 49 odst. 1 správního řádu v jednoduchých věcech, zejména lze-li
rozhodnout na podkladě dokladů předložených účastníkem řízení, rozhodne správní
orgán bezodkladně. Podle odst. 2 tohoto ustanovení v ostatních případech,
nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, je správní orgán povinen rozhodnout
ve věci do 30 dnů od zahájení řízení; ve zvlášť složitých případech rozhodne
nejdéle do 60 dnů; nelze-li vzhledem k povaze věci rozhodnout ani v této lhůtě,
může ji přiměřeně prodloužit odvolací orgán (orgán příslušný rozhodnout o
rozkladu). Nemůže-li správní orgán rozhodnout do 30, popřípadě do 60 dnů, je
povinen o tom účastníka řízení s uvedením důvodů uvědomit.
Z uvedené úpravy je zřejmé, že správní řád, účinný v době posuzovaného
správního řízení, předepisoval pro rozhodování správních úřadů zákonné lhůty,
které v zásadně běžných případech činily 30 dní a v případech zvlášť složitých
60 dní. Zákon kritéria pro rozlišení zvláštní složitosti nestanovil a šlo v
každém konkrétním případě především o úvahu samotného správního orgánu, zda lze
vzhledem k náročnosti případu dodržet třicetidenní lhůtu či nikoliv (srov.
např. Správní řád. Komentář. JUDr. Matrasová, E., JUDr. Příhoda, P., JUDr.
Šlauf, V., JUDr. Šmíd, L., Linde Praha, a. s., 1998, str. 82). Odvolací soud
vyložil, v čem spatřoval konkrétní důvody pro uplatnění šedesátidenní lhůty, a
ostatně samotný průběh stavebního řízení, které bez ohledu na zjištěnou
procesní chybu probíhalo bez nějakých významnějších období nečinnosti
stavebního úřadu, této úvaze odpovídá. Přisvědčit nelze dovolatelům, vytýkají-
li naopak stavebnímu úřadu konkrétní úkony či kroky jako nadbytečné, které
podle jejich názoru prodloužily řízení, neboť právě v posouzení, jaké podklady
potřebuje shromáždit pro své rozhodnutí, je dána autonomie správního úřadu ve
smyslu ustanovení § 49 odst. 1 správního řádu; je-li totiž pro posouzení
důvodnosti žalobci uplatněného nároku třeba stanovit hypotetickou délku řízení,
kterou lze označit za odpovídající požadavku na přiměřenou dobu řízení, nelze v
tomto specifickém případě zpochybňovat zákonem stanovenou maximální dobu řízení
poukazem na konkrétní postup správního úřadu v řízení skutečně probíhajícím. S
ohledem na konkrétní okolnosti věci je proto úvaha odvolacího soudu o přiměřené
délce řízení bez průtahů reálná a opodstatněná.
Odvolací soud nepochybil ani tím, že do zákonem předepsané lhůty pro vydání
rozhodnutí nepočítal dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, tj. dobu od
přerušení řízení do okamžiku uplynutí doby, na kterou bylo řízení přerušeno,
případně do pominutí důvodu přerušení. Má-li být zjištěno, v jaké přiměřené
lhůtě byl správní orgán povinen rozhodnutí vydat, resp. překročení jaké doby
již lze považovat za průtah řízení (porušení § 49 správního řádu), nelze dobu
přerušení řízení opomenout (srov. 29 odst. 5 správního řádu). Z toho je zřejmé,
že odvolací soud správně zvažoval dobu přerušení řízení v konkrétní věci od 2.
11. 1992 a i když ne zcela přesně vymezil, kdy překážka řízení pominula, nemění
to nic na správnosti jeho výsledného závěru, neboť je třeba přihlédnout ještě i
k přerušení řízení zhruba v délce jednoho měsíce od 22. 2. 1993, kdy šlo o
řešení předběžné otázky. Jestliže tedy muselo být stavební řízení na dobu
přibližně dvou měsíců přerušeno, nebylo reálné, aby stavební povolení nabylo
právní moci do 31. 3. 1993, jestliže je zároveň třeba mít na zřeteli ještě
dvojí patnáctidenní odvolací lhůtu. Nevydání rozhodnutí do uvedeného data proto
nelze označit za porušení ustanovení § 49 odst. 1 správního řádu, které by
představovalo nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení § 18 zákona č.
58/1968 Sb. a zakládalo odpovědnost státu za škodu, která měla žalobcům
vzniknout nárůstem stavebních nákladů a s tím spojeného úvěrového zatížení.
Je proto zřejmé, že dovolání žalobců není z hlediska uplatněného dovolacího
důvodu opodstatněné; Nejvyšší soud České republiky je proto zamítl (§ 243b
odst. 2 část věty před středníkem o.s.ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5, věty
první, § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1, neboť žalobci nemají na náhradu nákladů
dovolacího řízení právo a žalované v dovolacím řízení žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. března 2008
JUDr. Petr Vojtek, v.
r.
předseda senátu