25 Cdo 2120/2000
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z
předsedkyně JUDr. Olgy Puškinové a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra
Vojtka v právní věci žalobce C. I. F., a. s., zastoupeného advokátem, proti
žalované České republice – Komisi pro cenné papíry, se sídlem v Praze 1,
Washingtonova 7, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 15 C 51/99, o
401.566,- Kč, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
15. března 2000, č. j. 13 Co 57/2000 38, t a k t o :
I. Dovolání žalobce se z a m í t á.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Žalobce se proti žalované označené jako Česká republika – Ministerstvo financí
ČR domáhal náhrady škody ve výši 401. 566,- Kč - představující hodnotu
zaknihovaných cenných papírů, které byly ve vlastnictví žalobce - z důvodu
nesprávného úředního postupu Ministerstva financí ČR (dále jen „ministerstvo“)
spočívajícího v tom, že dne 28. 6. 1996 vydalo příkaz k „odblokování těchto
cenných papírů“, v důsledku čehož došlo k jejich zcizení. Žalobu odůvodnil tím,
že statutární orgány žalobce v rozporu se stanovami společnosti a v rozporu se
zákonem uzavřeli dne 22. 3. 1996 s advokátem smlouvu o depozitním uložení
cenných papírů na účtě uschovatele u Střediska cenných papírů (dále jen
„Středisko“), kterou se dohodli, že příkazce ukládá příkazníkovi, aby z
portfolia uschoval na účtě č. ... cenné papíry, jejichž seznam je ve smlouvě
uveden. Účastníci se dále dohodli, že jako depozitní účet příkazníka bude
použit osobní účet JUDr. O., advokátní koncipientky příkazníka, a že příkazník
je povinen zajistit, aby takto uložené cenné papíry nebyly zneužity v
neprospěch C., a. s., resp. akcionářů C., a. s., a že další pohyb uvedených
akcií z portfolia je možný pouze na základě řádného usnesení příkazce
provedeného v souladu s jeho právy zapsanými v obchodním rejstříku. Na základě
této smlouvy došlo prostřednictvím SCP k převodu cenných papírů na účet JUDr.
O., která je však v rozporu se smlouvou ze dne 22. 3. 1996 (na základě úkonu
nazvaného jako plná moc - bezúplatný převod) dne 11. 4. 1996 převedla na
společnost G., s.r.o., obchodníka s cennými papíry. Proto žalobce - ve snaze
zabránit neoprávněným převodům cenných papírů - požádal ministerstvo o
„pozastavení práva nakládat se zaknihovanými cennými papíry“, čemuž bylo
vyhověno třemi rozhodnutími ze dne 18. 4. 1996, jimiž byla provedena tzv.
„blokace cenných papírů v SCP“. Dne 28. 6. 1996 vydalo ministerstvo k žádosti
Ing. M., která však nebyla oprávněna za žalobce jednat, pokyn Středisku k
„uvolnění blokace“ předmětných cenných papírů. Následně na to pak společnost
G., s. r. o., převedla dne 9. 7. 1996 předmětné cenné papíry bezplatně zpět na
JUDr. O., jejímž prostřednictvím se uskutečnil jejich prodej.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 16. 11. 1999, č. j. 15 C 51/99 – 21,
zamítl žalobu proti žalované České republice, zastoupené Komisí pro cenné
papíry, se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7, a dále rozhodl o náhradě nákladů
řízení. Soud prvního stupně po provedeném dokazování, v jehož průběhu provedl
důkaz smlouvou ze dne 22. 3. 1996, výpisem z obchodního rejstříku žalobce a
písemnými vyjádřeními žalobce a Komise pro cenné papíry, dospěl k závěru, že
požadavek žalobce na náhradu škody podle zákona č. 58/1969 Sb., jež mu podle
jeho tvrzení měla vzniknout vydáním „příkazu k odblokování cenných papírů“,
není opodstatněný, neboť ministerstvo nemělo zákonnou pravomoc vydat příkaz k
registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry (§ 27 odst. 3 zák. č.
591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění účinném ke dni 30. 6. 1996 – dále
jen „ZOP“), a pokud jej vydalo, stalo se tak v rozporu se zákonem o cenných
papírech. Jestliže později vydalo ministerstvo příkaz k „odblokování obchodu s
cennými papíry“, nedopustilo se nesprávného úředního postupu, nýbrž jen
napravilo protiprávní stav, k němuž došlo právě vydáním příkazu k registraci
pozastavení práva nakládat s cennými papíry. Podle ust. § 27 odst. 3 písm. d/
cit. zák. může sice příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými
papíry dát příslušný státní orgán, pokud to vyplývá ze zvláštního zákona. Za
takovýto zákon však nelze považovat zákon o cenných papírech, neboť ten nemůže
být zvláštním zákonem „sám k sobě“, ale např. ust. § 313 o.s.ř., na nějž cit.
ustanovení odkazuje pod čarou.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 3. 2000, č. j. 13
Co 57/2000 - 38, rozsudek soudu prvního stupně proti žalované označené jako
Česká republika - Komise pro cenné papíry se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7,
potvrdil, rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení a proti svému rozsudku
připustil dovolání k řešení právní otázky výkladu ustanovení § 27 odst. 3 písm.
d/ zák. č. 591/1992 Sb., o cenných papírech. Odvolací soud vycházel ze
skutkových zjištění obvodního soudu a shodně s ním dovodil, že ministerstvo
nebylo ve smyslu ust. § 27 odst. 3 písm. d/ zák. č. 591/1992 Sb. ve vztahu k
majiteli cenných papírů subjektem, který by byl oprávněn vydat příkaz k
registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry, i když bylo orgánem
státního dozoru. Za nesprávný považoval městský soud názor žalobce, že toto
oprávnění ministerstva vyplývalo z ust. § 36 odst. 2 písm. c/ zákona č.
248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, ve znění
účinném do 30. 6. 1996 (dále jen „ZISIF“), podle kterého bylo ministerstvo
povinno dbát na zajištění ochrany zájmů podílníků a akcionářů investičního
fondu, a mohlo tedy v zájmu zajištění této ochrany postupovat podle § 27 odst.
3 písm. d/ ZCP. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že výkon státního dozoru není
právně neomezená činnost příslušného státního orgánu, ale jde o činnost, při
které je vymezen předmět státního dozoru, okruh subjektů, na které se státní
dozor vztahuje, a opatření, která může nebo nemusí orgán dozoru učinit k
odstranění zjištěných nedostatků (§ 82, § 83 a § 86 ZCP). V ust. § 36 ZISIF je
sice upraven státní dozor, přičemž odst. 1 tohoto ustanovení taxativně vymezuje
okruh subjektů, jejichž činnost tomuto dozoru podléhá (investiční společnost,
investiční fond, depozitář), a cit. zákon též taxativně vymezuje opatření a
sankce, kterých může orgán státního dozoru použít, avšak pouze proti subjektům
podléhajícím státnímu dozoru, které porušily povinnosti uvedené v tomto zákoně
nebo ve statutu fondu. Odvolací soud se z uvedených důvodů ztotožnil se závěrem
soudu prvního stupně, že zrušilo-li ministerstvo nesprávný příkaz k pozastavení
práv majitele nakládat s cennými právy, nedošlo z jeho strany k nesprávnému
úřednímu postupu podle § 18 zák. č. 58/1969 Sb.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání z důvodu podle §
241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř., tedy pro nesprávné právní posouzení věci, neboť
nebylo uvažováno o aplikaci ust. § 415 obč. zák. Podle dovolatele stát odpovídá
za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, který při plnění úkolů
státních orgánů nespočívá pouze ve vydávání rozhodnutí a dokonce s rozhodnutím
vůbec nemusí souviset. Nesprávným je podle odborné literatury i ustálené
judikatury takový úřední postup, který buď porušil normu či určitý daný pořádek
postupu, přičemž nesprávným postupem lze rozumět i nečinnost příslušného
orgánu, který měl jednat či rozhodnout, případně učinit jiné opatření. Vychází-
li se z ust. § 20 zákona č. 58/1969 Sb., které subsidiárně zavádí pro režim
tohoto zákona pravidla občanského zákoníku, pokud není v tomto zákoně stanoveno
jinak, je třeba dovodit, že žalovaná měla jednat v souladu se smyslem a účelem
státního dozoru a vzhledem k podpůrnému dopadu občanského zákoníku v rámci své
kompetence též pravidlem obsaženým v ust. § 415 obč. zák.; nemuselo se tudíž
jednat jen o postup podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP, nýbrž prevenční povinnost
v daném případě byla namístě bez ohledu na jiné právní a skutkové souvislosti.
Povinnost žalované jednat v souladu s ust. § 415 obč. zák. vyplývá i z ust. §
89 ZCP, které ohledně škody odkazuje na ustanovení obchodního zákoníku o
náhradě škody, a vzhledem k nedostatku speciální úpravy v něm obsažené je třeba
vycházet ohledně prevence škod z obecného ustanovení, a dále též z ust. § 36
odst. 1, odst. 2 písm. c/ ZISIF), které v rámci vymezení státního dozoru (dříve
vykonávaného ministerstvem) ukládá dbát o zajištění ochrany zájmů podílníků a
akcionářů investičního fondu. K nesprávnému úřednímu postupu žalované došlo
podle dovolatele i z toho důvodu, že nepříslušelo-li ministerstvu financí dát
příkaz k registraci pozastavení výkonu práva nakládat s cennými papíry, nebylo
kompetentní ani k tzv. deblokačnímu opatření, které se tak ocitá v rozporu s
dobrými mravy a nepožívá tedy ochrany (§ 3 odst. 1 obč. zák.) řádného úkonu.
Navrhl, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen a aby mu věc byla vrácena k
dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém písemném vyjádření k dovolání se ztotožnila s rozsudkem
odvolacího soudu a navrhla, aby dovolání bylo jako nedůvodné zamítnuto.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) vzhledem k části dvanácté,
hlavě první, bodu 17. zákona č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963
Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,
dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu vydanému přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona (dne 20. 5. 1999) projednal a rozhodl o něm podle dosavadních
právních předpisů (to jest podle občanského soudního řádu ve znění účinném před
1. 1. 2001 - dále jen „o.s.ř.“). Po zjištění, že dovolání bylo podáno ve lhůtě
stanovené v § 240 odst. 1 o.s.ř. a že je podle § 239 odst. 1 o.s.ř. přípustné,
přezkoumal napadený rozsudek odvolacího soudu a dospěl k závěru, že dovolání
není důvodné.
Výrokem odvolacího soudu o připuštění dovolání podle § 239 odst. 1 o.s.ř. je -
ve spojitosti s odůvodněním rozsudku - současně vymezen i dovolací důvod a
dovolání nelze odůvodnit jinak, než námitkou nesprávného posouzení té otázky,
kterou odvolací soud považoval za významnou a pro kterou připustil dovolání.
Pokud tedy odvolací soud připustil dovolání k řešení právní otázky výkladu ust.
§ 27 odst. 3 písm. d/ zák. č. 591/1992, o cenných papírech, vymezil tím závazně
dovolací důvod a tímto důvodem je vázán dovolatel i dovolací soud. Vzhledem k
tomu, že pro řešení jiných otázek žalobce přípustnost dovolání nenavrhl (§ 239
odst. 2 o.s.ř.), mohl se Nejvyšší soud zabývat jen uvedenou právní otázkou,
kterou odvolací soud považoval pro své rozhodnutí za zásadního právního
významu.
Nesprávné právní posouzení věci ve smyslu § 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř. může
spočívat v tom, že soud na správně zjištěný skutkový stav věci aplikoval
nesprávný právní předpis nebo že správně použitý právní předpis nesprávně
vyložil.
V posuzované věci odvolací soud, shodně se soudem prvního stupně, založil své
rozhodnutí o neopodstatněnosti nároku žalobce na náhradu škody na závěru, že
zrušením příkazu k registraci pozastavení výkonu práva majitele cenného papíru
nakládat se zaknihovaným cenným papírem (dále jen pozastavení výkonu práva)
nedošlo ze strany žalované k nesprávnému úřednímu postupu podle § 18 zák. č.
58/1969 Sb., nýbrž k odstranění protiprávního stavu, který vydáním příkazu k
registraci pozastavení výkonu práva nastal, neboť ministerstvo nebylo ve smyslu
ust. § 27 odst. 3 písm. d/ zák. č. 591/1992 Sb. ve vztahu k majiteli cenných
papírů subjektem, který by byl oprávněn vydat příkaz k registraci pozastavení
práva nakládat s cennými papíry, i když bylo orgánem státního dozoru.
Vzhledem k tomu, že příkaz k registraci pozastavení výkonu práva nakládat s
cennými papíry byl ministerstvem vydán dne 18. 4. 1996, je podle ustanovení §
36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné
moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, třeba aplikovat předpis
účinný k tomuto datu, tj. zákon č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, jak
ostatně soudy obou stupňů správně učinily.
Podle § 18 odst. 1 cit. zákona stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci
plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v § 1
odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle § 18
odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Podle tohoto ustanovení stát objektivně (bez ohledu na zavinění) odpovídá za
škodu při současném splnění tří podmínek : 1/ existence škody (majetkové újmy
vyjádřitelné v penězích), 2/ nesprávný úřední postup orgánu státu a 3/ příčinná
souvislost mezi škodou a nesprávným úředním postupem. Namísto porušení právní
povinnosti jakožto jednoho z předpokladů obecné odpovědnosti za škodu podle §
420 obč. zák. založené na principu presumovaného zavinění, včetně porušení
prevenční povinnosti podle § 415 obč. zák., je podmínkou objektivní
odpovědnosti státu za škodu podle § 18 zák. č. 58/1969 Sb. nesprávný úřední
postup, který je příčinou vzniku škody. Nelze tudíž odvolacímu soudu vytýkat,
že „neuvažoval o aplikaci ust. § 415 obč. zák.“, jak žalobce v dovolání namítá,
neboť porušení právní povinnosti není předpokladem odpovědnosti státu podle §
18 zák. č. 58/1969 Sb.
Nesprávným úředním postupem se rozumí porušení pravidel předepsaných právními
normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti (zpravidla jde o postup,
který nesouvisí s rozhodovací činností). Ačkoliv není vyloučeno, aby k
nesprávnému úřednímu postupu došlo v rámci činnosti rozhodovací, je pro
odpovědnost podle § 18 zákona určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o
sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v
jeho obsahu neodrazí. Z tohoto hlediska je nesprávným úředním postupem
souvisejícím s rozhodovací činností např. i nevydání či opožděné vydání
rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno
ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve
způsobu vedení řízení.
Zákonem č. 15/1998 Sb., jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 1998, přešla na Komisi
pro cenné papíry, jako nově vzniklý ústřední orgán státní správy pro dozor nad
kapitálovým trhem, celá řada pravomocí náležejících dosud ministerstvu, mimo
jiné i pravomoci vyplývající ze zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech.
Legislativně technicky byla tato změna provedena tak, že ustanovením § 33 bod 1
zák. č. 15/1998 Sb. (s výjimkami v něm uvedenými, jež na danou věc nedopadají)
byla legislativní zkratka „ministerstvo“ nahrazena legislativní zkratkou
„Komise“. Zákon č. 15/1998 Sb. přitom neobsahuje žádnou jinou úpravu, která by
intertemporálně upravila poměr pravomoci Ministerstva financí a Komise pro
cenné papíry. Z uvedeného je zřejmé, že soudy obou stupňů jednaly za stát
(Českou republiku) správně s pracovníkem Komise pro cenné papíry, neboť ta je
státním orgánem, jehož se věc týká ve smyslu ust. § 21 odst. 2 o. s. ř.
S ohledem na právní otázku, pro niž odvolací soud připustil dovolání, a
vzhledem k námitkám uplatněným v dovolání, jde v dané věci o posouzení otázky,
zda ministerstvo bylo na základě žádosti žalobce oprávněno vydat příkaz k
pozastavení výkonu práva nakládat se zaknihovanými cennými papíry podle § 27
odst. 3 písm. d/ ZCP, tj. zda pro něj takové oprávnění vyplývalo ze zvláštního
zákona.
Podle § 27 odst. 1 ZCP Středisko zaregistruje pozastavení výkonu práva majitele
cenného papíru nakládat se zaknihovaným cenným papírem (dále jen „pozastavení
výkonu práva“) na základě příkazu k registraci pozastavení výkonu práva. Podle
odst. 2 tohoto ustanovení registrací pozastavení výkonu práva se rozumí
provedení příslušného zápisu v evidenci Střediska. Podle odst. 3 písm. d/
tohoto ustanovení příkaz k registraci pozastavení výkonu práva může dát
příslušný státní orgán, pokud to vyplývá ze zvláštního zákona. Podle odst. 7
tohoto ustanovení osoba, která dá neoprávněně příkaz k registraci pozastavení
práva nebo příkaz podle odst. 6, odpovídá za škodu, kterou tímto způsobila.
Dovolatel namítá, že zvláštním zákonem, podle kterého bylo ministerstvo
oprávněno vydat příkaz k registraci pozastavení výkonu práva bylo ust. § 36
odst. 2 písm. c/ ZISIF (ve znění účinném do 30. 6. 1996). Tato námitka je
nesprávná.
Ustanovení § 36 odst. 1 písm. c/ ZISIF obsažené v části deváté cit. zákona
nazvané „Státní dozor“, bylo do zák. č. 248/1992 Sb. vloženo zákonem č.
151/1996 Sb. s účinností od 1.7.1996. Před uvedenou novelou ustanovení § 36
ZISIF znělo:
„1. Činnost investiční společnosti a investičního fondu a činnost depozitáře
podle tohoto zákona podléhají státnímu dozoru, který vykonává příslušný státní
orgán.
2. Při výkonu státního dozoru je příslušný státní orgán povinen dohlížet na
dodržování tohoto zákona a statutu fondu, dbát na ochranu zájmů podílníků
podílového fondu a akcionářů investičního fondu a při zjištění nedostatků je
oprávněn ukládat sankce podle § 37 tohoto zákona.
3. Při výkonu státního dozoru je příslušný státní orgán oprávněn požadovat od
investiční společnosti a investičního fondu informace o jejich činnosti a o
podílových fondech, které investiční společnost spravuje, a to v rozsahu
potřebném pro výkon státního dozoru.“
Ministerstvu tedy posuzované ustanovení ukládalo jen obecnou povinnost dbát při
výkonu státního dozoru nad investičními společnostmi a investičními fondy na
zajištění ochrany zájmů podílníků podílového fondu a akcionářů investičního
fondu, avšak nezmocňovalo jej k vydání jakéhokoliv opatření či sankce. Ty
upravovalo ustanovení § 37 ZISIF, a to jen pro případ, že ministerstvo zjistilo
při výkonu státního dozoru nedostatky v činnosti osob uvedených v § 36 odst. 1
ZISIF spočívající zejména v tom, že porušily povinnosti uvedené v cit. zákoně,
nebo ve statutu fondu. Na základě takového zjištění mohlo ministerstvo podle
závažnosti a povahy zjištěných nedostatků proti tomu, kdo povinnosti porušil,
použít některou ze sankcí taxativně vyjmenovaných v § 37 ZISIF.
V posuzované věci, jak ze skutkových zjištění vyplývá, se však o takovou
situaci nejednalo, nehledě na to, že mezi opatřeními či sankcemi, které bylo
ministerstvo oprávněno uložit podle § 37 ZISIF, nebylo opatření spočívající ve
vydání příkazu Středisku k registraci pozastavení výkonu práva ani zakotveno,
neboť použitelnými sankcemi bylo jen kontrolovanému subjektu možno
- uložit, aby zjištěné nedostatky ve stanovené lhůtě odstranil a současně
informoval příslušný státní orgán o přijatých opatřeních,
- uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kčs,
- pozastavit na vymezenou dobu, nejdéle však na šest měsíců, a ve vymezeném
rozsahu nakládání s majetkem v podílovém fondu a nakládání s majetkem
investičního fondu a pozastavit na tuto dobu další prodej podílových listů a
vydávání akcií a současně určit na tuto dobu správce majetku, aby akcionáři a
podílníci neutrpěli na svých právech újmu,
- odejmout povolení udělené ke vzniku investiční společnosti nebo investičního
fondu.
Dovolací soud se s ohledem na shora uvedené ztotožňuje s názorem odvolacího
soudu, že ministerstvo, které v daném případě vydalo příkaz k registraci
pozastavení výkonu práva jen na základě žádosti žalobce mimo rámec státního
dozoru, nebylo takovéto opatření oprávněno podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP
Středisku vydat. Jestliže příkaz k registraci pozastavení výkonu práva zrušilo,
resp. dalo pokyn Středisku ke zrušení tohoto příkazu, odstranilo jen
protiprávní stav, který vydáním příkazu k registraci pozastavení výkonu práva
vznikl, neboť jinak by odpovídalo za škodu, kterou tímto neoprávněným příkazem
způsobilo (§ 27 odst. 7 ZCP). Lze proto uzavřít, že ze strany žalované nedošlo
k nesprávnému úřednímu postupu podle ust. § 18 zák. č. 58/1969 Sb.
Z uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska
dovolacího důvodu podle 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř. správný, a proto dovolací
soud dovolání žalobce zamítl (§ 243b odst. 1 o. s. ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 4 věty
první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 věty první a § 142 odst. 1 o.s.ř., neboť
žalobce s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu nákladů
dovolacího řízení právo a žalované v tomto řízení žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 22. srpna 2002
JUDr. Olga Puškinová,v.r.
předsedkyně senátu