25 Cdo 215/2006
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci
žalobce MUDr. M. E., zastoupeného, proti žalované České republice –
Ministerstvu zdravotnictví, o náhradu škody, vedené u Obvodního
soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 17 C 9/2002, o dovolání žalované
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. května 2005, č. j.
11 Co 467/2004-86, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. května 2005, č. j. 11 Co
467/2004-86, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
uložil žalované povinnost zaplatit žalobci 81.697,03 Kč a rozhodl o náhradě
nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobce je provozovatelem nestátního
zdravotnického zařízení a poskytuje zdravotnickou péči hrazenou z veřejného
zdravotního pojištění. Ve smlouvě o poskytování a úhradě zdravotní péče (ve
znění dodatků z let 1997, 1998, 1999, 2000, 2001), kterou žalobce uzavřel dne
27. 2. 1995 se Z. p. Š. (dále též jen „ZPŠ“), se ZPŠ zavázala žalobci uhradit
péči poskytnutou jejím pojištěncům, přičemž dodatky smlouvy obsahovaly
regulační mechanismy uveřejněné ve Věstnících Ministerstva zdravotnictví ČR
č. 11/1999 (usnesení vlády č. 1374), č. 7/2000 a č. 13/2000. Na základě
zmocnění v § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění
a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, vláda ČR usnesením č. 1374
stanovila hodnotu bodu, kterou limitovala časem (počtem hodin za kalendářní
den) a množstvím (procentem z porovnávacího objemu úhrady) a stanovila krácení
úhrady za poskytnutou péči při převýšení těchto limitů. Žalobce provedl a
vykázal zdravotnickou péči, avšak ZPŠ podle limitací stanovených v uvedeném
usnesení vlády přistoupila ke krácení úhrad za poskytnutou péči, a to za měsíce
březen, červen a prosinec 2000 a červen 2001 v celkové částce 81.697,03 Kč.
Nálezem Ústavního soudu č. 167/2000 Sb. bylo ke dni 31. 12. 2000 zrušeno
ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. Soud prvního stupně na tomto
skutkovém základě dospěl k závěru, že stát se dopustil nesprávného úředního
postupu ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád), tím, že usnesení vlády č. 1374 o stanovení hodnoty
bodu pro první pololetí roku 2000 nemělo formu nařízení vlády a nebylo
publikováno ve Sbírce zákonů, ačkoli je toho pro normativní a obecně závaznou
povahu třeba. Výsledky dohodovacího řízení zástupců zdravotních pojišťoven a
poskytovatelů zdravotní péče pro období druhého pololetí roku 2000 a prvního
pololetí roku 2001, zveřejněné ve Věstnících Ministerstva zdravotnictví ČR č.
7/2000 a č. 13/2000, pak rovněž obsahovaly tzv. regulační mechanismy hrazené
zdravotní péče, jejichž vydání však tehdy účinné ustanovení § 17 odst. 5 zákona
č. 48/1997 Sb. neumožňovalo. Protože ZPŠ na základě této regulace krátila
žalobci platby za fakticky poskytnutou a vyúčtovanou zdravotnickou péči,
majetek žalobce se v důsledku nesprávného úředního postupu zmenšil, a soud
proto shledal žalobu v celém rozsahu důvodnou.
K odvolání žalované Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 5.
2005, č. j. 11 Co 467/2004-86, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl
o náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného
soudem prvního stupně a ztotožnil se i s jeho právním závěrem, že zavázala-li
vláda svým postupem při vydání regulačních rozhodnutí ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví direktivně účastníky smluvního vztahu limitací výše úhrady za
zdravotnickou péči, překročila rámec svého zmocnění, vymezeného v § 17 odst.
5 zákona č. 48/1997 Sb., a dopustila se nesprávného úředního postupu ve smyslu
zákona č. 82/1998 Sb. Za nesprávný úřední postup lze totiž obecně považovat
každý postup státního orgánu či správního úřadu, který při výkonu veřejné moci
postupuje v rozporu s obecně závaznými právními předpisy nebo v rozporu se
zásadami výkonu veřejné moci. Vláda pochybila ve svém legislativním postupu a v
příčinné souvislosti s ním vznikla žalobci škoda. Okolnost, že rozhodnutí vlády
mají normativní povahu, je z hlediska odpovědnosti státu z nesprávného úředního
postupu bez významu. S poukazem na charakter postavení účastníků ve sféře
poskytování zdravotní péče soud odmítl argumentaci žalované, že účastníci
nemuseli s ohledem na smluvní volnost smlouvy uzavírat.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalovaná dovolání, jehož přípustnost
dovozuje z § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř., a považuje je za zásadně
právně významné, neboť v těchto otázkách „neexistuje doposud judikatura, kterou
lze označit za ustálenou, jelikož složitost související s úhradovým
mechanismem není vždy dostatečně pochopena a doposud nebylo v obdobných věcech
vydáno dostatečné penzum rozhodnutí, na jehož základě by bylo možné dedukovat
konstantnost judikatury“. Žalovaná považuje za podstatné rozlišit období
do 31. 12. 2000 (den nabytí účinnosti zákona č. 459/2000 Sb.
novelizujícího zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění), kdy pro
1. pololetí roku 2000 přijala vláda usnesení č. 1374 ke stanovení hodnot
bodu a výše úhrad zdravotní péče, neboť nedošlo k dohodě mezi poskytovateli
zdravotní péče a pojišťovnami, pro 2. pololetí roku 2000 pak již došlo v
oblasti ambulantních specialistů k dohodě, jejíž výsledky byly publikovány ve
Věstníku Ministerstva zdravotnictví č. 7/2000, a po tomto datu, kdy došlo
rovněž k uzavření dohody následně publikované ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví č. 13/2000. Shora uvedené „akty, kterými byly stanoveny
(zveřejněny) hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného
zdravotního pojištění“, mají povahu obecně závazných právních předpisů, nikoli
individuálních správních aktů, přijatých na základě platného a účinného znění
zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, a proto nemůže jít o
nesprávný úřední postup. Žalovaná dále namítá, že soudy obou stupňů se
dostatečně nevypořádaly s otázkou výkladu pojmu „výše úhrad“ ani s námitkou
žalované, že i když úprava smluvních podmínek v oblasti poskytování zdravotní
péče je regulována právními předpisy, nezakládá tato ingerence státu v žádném
případě povinnost smlouvu uzavřít. Navrhuje, aby dovolací soud zrušil
rozhodnutí odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se ve vyjádření k dovolání ztotožnil se závěry soudů obou stupňů.
Dovolání považuje za nepřípustné, neboť žádná z předložených otázek není
otázkou zásadního právního významu, dovolatelka ostatně ani nekonkretizuje
právní otázky, které pokládá za zásadně právně významné, pouze namítá obecný
nedostatek judikatury ve věcech zdravotnických, což však pro založení
přípustnosti dovolání nepostačuje. Z nálezu Ústavního soudu č. 167/2000 Sb.
žalobce dovozuje, že normativní činnost státu spadá do věcného rozsahu
odpovědnosti za nesprávný úřední postup, a pokud je tato činnost v rozporu se
zákonem nebo s Ústavou, jedná se o nesprávný úřední postup; žalovaná však
tvrdí, aniž by pro toto své tvrzení uvedla normativní podklad, že pokud orgán
veřejné moci vydá obecně závazný právní předpis, poruší tím Ústavu a způsobí
někomu škodu, neodpovídá za ni. Nesprávný úřední postup vlády při vyhlášení
závazných výsledků dohodovacího řízení ve Věstnících Ministerstva zdravotnictví
spočívá v tom, že Ministerstvo zdravotnictví neodhalilo nezákonnost v těchto
výsledcích a nevrátilo je k přepracování, ačkoli tyto výsledky byly v
rozporu se zákonem. Žalobce nesouhlasí s názorem dovolatelky, že legislativní
činnost vlády není úředním postupem, a poukazuje na judikaturu
Evropského soudního dvora, který se podobnými otázkami zabýval a shledal stát
odpovědným za škodu, která vznikla individuálním osobám v důsledku nesprávné
legislativní činnosti státu. Odmítá dále námitky dovolatelky, že žalobce
smlouvu se ZPŠ uzavírat nemusel, a má za to, že pokud jsou smluvní podmínky
nadiktovány státem, o smluvní volnost se v žádném případě nejedná.
Navrhl, aby dovolací soud dovolání jako nepřípustné odmítl, případně jako
nedůvodné zamítl.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o.s.ř.),
řádně zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 odst. 1 o.s.ř., dospěl k závěru, že
dovolání proti rozsudku odvolacího soudu, jímž byl rozsudek soudu prvního
stupně potvrzen, je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. pro řešení
právní otázky odpovědnosti státu za škodu způsobenou zdravotnickému zařízení
snížením úhrad od zdravotní pojišťovny na základě regulace vládou ČR. Protože
tuto otázku řešil odvolací soud odlišně od dosavadní rozhodovací praxe
dovolacího soudu, je dovolání důvodné.
Především je třeba uvést, že Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 26. 9. 2007, sp.
zn. 25 Cdo 2064/2005, který bude publikován ve Sbírce soudních rozhodnutí a
stanovisek, ve skutkově obdobném případě vyslovil, že vydání
normativního právního aktu vládou ČR není úředním postupem ve smyslu § 13
zákona č. 82/1998 Sb., který by zakládal odpovědnost státu za škodu. Dovolací
soud zde shodně se závěry Ústavního soudu, který v nálezu č.
167/2000 Sb. řešil otázku právní povahy předmětných rozhodnutí, označil
usnesení vlády č. 1374 ze dne 22. 12. 1999 (bylo sice přijato na základě
zrušeného ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., avšak samo zrušeno
nebylo) za normativní právní akt, z jehož obsahu jsou zřetelné charakteristické
znaky – abstraktnost, obecnost; nejedná se o akt individuálně právní, který by
byl výsledkem rozhodovací činnosti v konkrétních věcech. Je tedy nutné na něj
nahlížet jako na výsledek tzv. odvozené normotvorby vlády. Vládě je Ústavou
(čl. 78) svěřena pravomoc vydávat normativní právní akty ve formě nařízení k
provedení zákona a v jeho mezích a k tomu není nutné výslovné zákonné
zmocnění.
Předmětné rozhodnutí vlády tedy není individuálním správním aktem, má právně
normativní obsah a byť je označeno jako usnesení, je výsledkem normotvorné
činnosti vlády, který není úředním postupem. Není proto správný názor
odvolacího soudu, který z případu normotvorného postupu vlády dovodil
odpovědnost státu za nesprávný úřední postup.
Uvedené ovšem platí jen ve vztahu k náhradě škody vzniklé v období první
poloviny roku 2000, na které dopadalo usnesení vlády č. 1374. Dovolatelka
správně poukazuje na rozdílnou situaci, která nastala od poloviny roku 2000,
kdy pro následující dvě pololetí dospělo dohodovací řízení k výsledku, který
byl zveřejněn ministerstvem zdravotnictví ve Věstníku. To ostatně
správně rozlišil i soud prvního stupně, který řešil nesprávný úřední postup
ministerstva zdravotnictví ohledně nároků za druhé pololetí 2000 a první
pololetí 2001; protože však odvolací soud svou argumentaci omezil pouze na
nesprávnost úředního postupu vlády ČR, postrádá jeho rozhodnutí k uvedené dílčí
otázce přezkoumatelné odůvodnění a dovolací soud, který nemá prostor
pro dovolací přezkum, rozhodnutí v této části zrušil pro nepřezkoumatelnost,
resp. pro nedostatek důvodů, tj. pro tzv. jinou vadu řízení, která měla vliv na
správnost rozhodnutí podle § 241a odst. 2 písm. a) o.s.ř.
Ze všech těchto důvodů vyplývá, že napadené rozhodnutí zčásti spočívá na
nesprávném právním posouzení věci ve smyslu § 241 odst. 2 písm. b) o.s.ř.,
zčásti trpí tzv. jinou vadou ve smyslu § 241 odst. 2 písm. a) o.s.ř.;
Nejvyšší soud České republiky soud proto rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§ 243b odst. 1, 2 o.s.ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci
rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale
znovu i o nákladech původního řízení (§ 243d odst. 1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 22. dubna 2008
JUDr. Petr Vojtek,
v. r.
předseda senátu