25 Cdo 2345/2002
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudkyň JUDr. Marty Škárové a JUDr. Olgy Puškinové v právní věci
žalobce Dr. K. H., zastoupeného advokátkou, proti žalovanému Městu P., o
40.173,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Pardubicích pod sp.
zn. 10 C 232/2000, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 13. května 2002, č. j. 24 Co 159/2002-55, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že
žalobci byl platebním výměrem Magistrátu města P. ze dne 22. 5. 1995, č. j.
62/95, vyměřen „místní poplatek z prodeje alkoholu a tabákových výrobků za I.
pololetí roku 1994 - restaurace F. – A., R. 2686, P.“ ve výši 24.915,- Kč. Tato
částka spolu s exekučními náklady a pokuta ve výši 15.000,- Kč uložená žalobci
dne 3. 1. 1995 (celkem 40.713,- Kč) byla dne 17. 6. 1996 (správně 17. 6. 1999)
odepsána ze soukromého účtu žalobce na základě exekučních příkazů ze dne 30. 4.
1999, č. j. EO-2/99/E-12/99/Dv a EO-2/E-142/99/Vš, (námitky žalobce proti oběma
exekučním rozhodnutím byly rozhodnutím Magistrátu města P. ze dne 31. 8. 1999,
č. j. EO-2/99/Dv, zamítnuty pro opožděnost); to vše za situace, kdy
provozovatelem Restaurace A. v P., R. 2686, nebyl žalobce, nýbrž společnost F.
F., spol. s r.o., jejímž byl společníkem a jednatelem. Soud proto dovodil, že
byl-li předmětný platební výměr nesprávně vydán a následně realizován vůči
žalobci (jako fyzické osobě), ačkoliv pasivně legitimovaným subjektem k placení
místního poplatku z prodeje alkoholu a tabákových výrobků byla společnost F. F.
spol. s r.o., je splněna podmínka odpovědnosti žalovaného za škodu podle
ustanovení § 420 obč. zák. spočívající v porušení právní povinnosti. Protože v
příčinné souvislosti s tím vznikla žalobci škoda snížením stavu finančních
prostředků, je žalovaný povinen škodu nahradit (nejde o nárok na vydání
bezdůvodného obohacení, jak byl kvalifikován v žalobě).
K odvolání žalovaného Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 13. 5.
2002, č. j. 24 Co 159/2002-55, rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že
žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů. Vyšel
ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, avšak dospěl k odlišnému právnímu
závěru. Žalobce podle odvolacího soudu netvrdil ani neprokázal protiprávní úkon
na straně zaměstnanců žalovaného, který by zakládal soukromoprávní delikt, a
námitky proti postupu žalovaného směřují proti těm rozhodnutím jeho orgánů
(platebních výměrů a exekučních příkazů), která byla podkladem pro provedení
exekuce postihující majetek žalobce. Obecným soudům přitom nepřísluší
přezkoumávat zákonnost rozhodnutí vydaných správními orgány (mimo postup
upravený částí pátou občanského soudního řádu) a platí předpoklad správnosti
správního aktu, dokud nebude změněn či zrušen, a to i kdyby byl vadný
(nezákonný nebo věcně nesprávný). V daném případě obě rozhodnutí o platební
povinnosti žalobce nabyla právní moci a pokud by bylo možné vůbec uvažovat o
tom, že jejich realizací byla žalobci způsobena škoda, jednalo by se o nárok na
náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vydaným orgány státu ve správním
řízení (§ 1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. ve spojení s § 36 zákona č. 82/1998
Sb.). Povinným k náhradě škody by pak byl stát (Česká republika), předpokladem
pro vznik práva na náhradu škody by bylo zrušení nezákonného rozhodnutí (§ 4
odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb.) a podmínkou pro jeho uplatnění u soudu předchozí
projednání s příslušným ústředním orgánem (§ 9 zákona č. 58/1969 Sb.). V dané
věci jednak žalovaný postrádá pasivní věcnou legitimaci, jednak rozhodnutí
správního orgánu nebyla zrušena a žalobce nárok předběžně neprojednal s
příslušným ústředním orgánem. Uplatněný nárok nelze hodnotit ani jako
bezdůvodné obohacení, neboť žalovaný odepsáním finančních prostředků z účtu
žalobce získal majetkový prospěch na základě pravomocného platebního výměru a
takto vymožené plnění nelze považovat za plnění bez právního důvodu (resp. z
neplatného právního úkonu nebo z právního důvodu, který odpadl).
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, které odůvodňuje podle ustanovení
§ 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Namítá, že exekuční příkazy byly sice vydány
příslušným správním orgánem a s odkazem na příslušný právní předpis, avšak v
rozporu s tímto právním předpisem. Dovolatel nesouhlasí s argumentací
odvolacího soudu, podle níž jakkoliv vadný akt správního orgánu, je-li řádně
doručen, může založit práva a povinnosti občana. V průběhu dokazování byl
nepochybně zjištěn rozpor exekučních příkazů s platnými právními předpisy a
sama skutečnost, že žalobce nevyužil svého zákonného práva a odvolání nepodal,
nemůže být důvodem k tomu, aby mu na základě nezákonného rozhodnutí byla
způsobena majetková újma. Takový výklad by byl v rozporu i s ústavními
předpisy, podle nichž je možno sankce ukládat jen na základě zákona. Dovolatel
se domnívá, že mu byla způsobena majetková újma v rozporu s právními předpisy,
přičemž za takto způsobenou škodu odpovídá žalovaný. Navrhl proto, aby dovolací
soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že
dovolání bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno oprávněnou
osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o.s.ř.,
a po přezkoumání věci podle § 243a odst. 1 věty první o.s.ř. dospěl k závěru,
že dovolání, které je přípustné podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. a) o.s.ř.,
není opodstatněné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatel uplatňuje jako dovolací důvod
podle § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř., spočívá v tom, že odvolací soud aplikoval
na zjištěný skutkový stav nesprávný právní předpis nebo že správně použitý
právní předpis nesprávně vyložil. Dovolatel konkrétně odvolacímu soudu vytýká,
že při posouzení nároku na náhradu škody vzniklé na základě rozhodnutí vydaných
ve správním řízení nepřihlédl k jím tvrzenému rozporu těchto rozhodnutí s
příslušnými právními předpisy.
Vzhledem k tomu, že podle tvrzení žalobce mu majetková újma vznikla výkonem
rozhodnutí správního orgánu, jimiž mu byla v rozporu s právními předpisy
uložena povinnost, kterou měl jiný subjekt, odvolací soud správně jeho nárok
posuzoval podle předpisu, který je speciální normou upravující odpovědnost za
škodu způsobenou výkonem veřejné moci.
Podle § 36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou
rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou
ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu
způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za
škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se
řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Protože rozhodnutí (platební výměr Magistrátu města P. ze dne 22. 5. 1995, č.
j. 62/95, jímž byl žalobci vyměřen místní poplatek, i rozhodnutí téhož orgánu
ze dne 3. 1. 1995, jímž mu byla uložena pokuta), na jejichž základě byla
žalobci exekučně sražena žalovaná částka, byla vydána před uvedeným datem,
posuzoval odvolací soud věc správně podle dosavadního předpisu, tj. podle
zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu
státu nebo jeho nesprávným úředním postupem.
Podle § 1 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu
způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení
před státním notářstvím, v řízení správním a dále v řízení trestním, pokud
nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní
organizace. Podle § 1 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze
zprostit. Podle § 4 odst. 1 věty první zákona nárok na náhradu škody nelze
uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro
nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Podle § 4 odst. 2 zákona výjimkou z
ustanovení odstavce 1 lze uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným
rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na jeho právní moc, jestliže toto
rozhodnutí bylo na základě opravného prostředku zrušeno nebo změněno.
Zákon zakládá objektivní odpovědnost (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze
zprostit, na současném splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí, 2) vznik
škody a 3) příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem
škody; současně však osobou povinnou k náhradě škody (pasivně legitimovaným
subjektem) určuje stát, zatímco žalobce svůj nárok uplatnil vůči městu, jehož
orgán předmětné rozhodnutí vydal. Již z tohoto důvodu nebylo možno jeho žalobě
vyhovět.
Kromě toho je nesporné, že rozhodnutí Magistrátu města P., odboru místního
hospodářství a obchodu, ze dne 22. 5. 1995, č. j. 62/95, kterým byl žalobci
vyměřen místní poplatek z prodeje alkoholických nápojů a tabákových výrobků, a
rozhodnutí téhož orgánu ze dne 3. 1. 1995, jímž byla žalobci uložena pokuta,
zrušena nebyla - žalobce sám ostatně ani opravný prostředek proti nim (odvolání
k okresnímu úřadu) nepodal. Protože soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu
není oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení
(podmínka nezákonnosti rozhodnutí, od nějž je odvozován vznik škody, je splněna
pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí jako nezákonné zrušeno),
odvolací soud správně dovodil, že tato podmínka odpovědnosti za škodu uvedená v
§ 1 a § 4 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. není splněna a že ani stát za případnou
škodu vzniklou v souvislosti s tímto rozhodnutím podle zákona č. 58/1969 Sb.
neodpovídá.
Dovolateli nelze přisvědčit ani v tom, že jeho nárok vůči žalovanému městu lze
dovodit z vad správního aktu, kterým mu byla uložena platební povinnost, a že
soud z nich měl vyvodit právní důsledky.
Podle § 135 odst. 2 o.s.ř. otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu,
může soud posoudit sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem
rozhodnutí, soud z něho vychází.
Podle této úpravy je soud oprávněn sám posoudit jako předběžnou (prejudiciální)
otázku, o níž jinak přísluší rozhodovat jinému, např. správnímu orgánu. V
případě, že otázka, která je pro rozhodnutí soudu podstatná, již byla
rozhodnutím jiného orgánu vyřešena, je soud povinen z takového rozhodnutí
vycházet. Toto pravidlo by se neuplatnilo a sporná rozhodnutí Magistrátu města
P., odboru místního hospodářství a obchodu, by právní důvod k plnění
nezakládala, pokud by byla tzv. nicotným aktem. Za akty nicotné (nulitní) se
považují akty, jejichž vady jsou tak závažné, že se neuplatňuje presumpce
jejich správnosti. Takové akty nevyžadují zvláštní proces k odstranění vad
(nebo aktů samotných), ale nikdo jich nemusí dbát a od počátku se na ně pohlíží
jako na akty neexistující. Obecné soudy jsou přitom oprávněny zkoumat
rozhodnutí správních orgánů mimo rámec správního soudnictví zásadně jen se
zřetelem k tomu, zda určitý správní akt je vůbec správním aktem (zda není
paaktem) a zda jde o akt vydaný v mezích pravomoci příslušného správního orgánu
(srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97, a
ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96, publikované ve Sbírce soudních
rozhodnutí a stanovisek pod č. 9/1999 a č. 11/2000 – dále též jen „R 9/1999“ a
„R 11/2000“).
Legislativní vymezení vad, jež činí správní akt nicotným, české právo
neobsahuje. Právní teorií a soudní praxí je pokládán za nicotný správní akt
vydaný k tomu „absolutně“ nepříslušným orgánem, přičemž za takový se obecně
pokládá správní orgán, který podle svého zákonného vymezení není oprávněn (není
v jeho pravomoci) o určité věci rozhodnout, buď proto, že tato pravomoc byla
právním řádem udělena výhradně jinému orgánu (soudnímu nebo správnímu) nebo
proto, že nebyla výslovně přiznána ani jemu, ani jinému orgánu. Nicotnost v
uvedeném smyslu je přičítána zejména správnímu aktu vydanému tzv. absolutně
věcně nepříslušným orgánem, to jest orgánem, do jehož kompetence věc z hlediska
kategorizace správních úřadů nespadá (srov. např.: Hendrych, D.: Správní právo
- obecná část, Nakladatelství C. H. BECK/SEVT, Praha 1994, str. 65, nebo
rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94,
uveřejněný v časopise Správní právo č. 5, ročník 1996, pod číslem 126 a
rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 3. 1995, sp. zn. 7 A 129/1994,
uveřejněný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních č. 7, ročník 1998,
pod číslem 239).
V posuzované věci o takový případ nejde. Město P. mělo oprávnění vybírat místní
poplatky z prodeje alkoholických nápojů a tabákových výrobků za rok 1994 a
obecně závaznou vyhláškou upravit podrobnosti jejich vybírání [§ 1 písm. h) a §
15 odst. 1 věta první zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění
zákona č. 184/1991 Sb. a zákona č. 338/1992 Sb., tj. ve znění účinném do 30. 6.
1994] a platební výměr Magistrátu města P., odboru místního hospodářství a
obchodu, ze dne 22. 5. 1995, č. j. 62/95, i rozhodnutí téhož orgánu ze dne 3.1.
1995 byly vydány správním orgánem, do jehož kompetence věc spadala. Výhrada
dovolatele, že poplatková povinnost byla uložena nesprávnému subjektu, není
způsobilým důvodem k závěru o nicotnosti rozhodnutí; směřuje totiž proti věcné
správnosti rozhodnutí a tu soud není oprávněn mimo rámec správního soudnictví
přezkoumávat. U kategorie aktů, jež jsou toliko věcně vadné nebo nezákonné,
totiž platí presumpce jejich správnosti, což znamená, že dokud nejsou
stanoveným postupem opraveny nebo zrušeny, jsou považovány za bezvadné a mají
právní účinky (srov. R 9/1999 a R 11/2000). Odvolací soud tedy nepochybil,
považoval-li uvedená rozhodnutí Magistrátu města P., odboru místního
hospodářství a obchodu, za právní důvod plnění, jehož vrácení se dovolatel
domáhá, a vyloučil-li tak možnost vzniku bezdůvodného obohacení podle § 451
obč. zák. na straně žalobce.
Ze všech těchto důvodů je zřejmé, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska
uplatněného dovolacího důvodu [§ 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.] správný;
Nejvyšší soud České republiky proto dovolání žalobce podle ustanovení § 243b
odst. 2 části věty před středníkem o.s.ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5 věty
první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 věty první a § 142 odst. 1 o.s.ř., neboť
žalobce s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu nákladů
dovolacího řízení právo a žalovanému náklady v dovolacím řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 18. prosince 2003
JUDr. Petr V o j t e
k, v. r.
předseda senátu