K odvolání žalované Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 9. 2000, č. j. 20
Co 221/2000-49, rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu v celém
rozsahu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů.
Dovodil, že soud prvního stupně překročil meze své pravomoci tím, že mimo rámec
správní žaloby podle ustanovení § 247 a násl. o.s.ř. přezkoumával zákonnost
pravomocného správního rozhodnutí, jímž byla žalobkyni uložena poplatková
povinnost, ačkoliv podle § 135 odst. 2 o.s.ř. byl takovým rozhodnutím, vydaným
kompetentním správním orgánem v rámci jeho pravomoci, v celém jeho rozsahu
vázán. Existence pravomocného správního rozhodnutí pak brání vzniku
bezdůvodného obohacení na straně žalované (§ 451 a násl. obč. zák.), která
předmětné poplatky nepřijala bez právního důvodu. Nárok žalobkyně podle
odvolacího soudu není založen ani z titulu náhrady škody ve smyslu zákona č.
58/1969 Sb., protože rozhodnutí, o něž se přijetí sporných plateb žalovanou
opírá, nebylo jako nezákonné zrušeno (§ 4 zákona č. 58/1969 Sb.) a žalobkyně
ani nevyužila možnosti podat proti němu rozklad (§ 3 cit. zákona), naopak se
této možnosti vzdala.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, které odůvodňuje
podle ustanovení § 241 odst. 3 písm. c) a d) o.s.ř. Podle dovolatelky z
provedeného dokazování vyplynulo, že vlastní vyměření a vybírání poplatků za
provozování a poskytování telekomunikačních služeb bylo v posuzovaném případě
stanoveno pouze výměrem vrchního ředitele Českého telekomunikačního úřadu,
který nebyl veřejně publikován ve Sbírce zákonů, a není obecně závazným právním
předpisem. Uložení a vybírání těchto poplatků nemá oporu v zákoně, proto na
straně žalované vzniklo bezdůvodné obohacení plněním bez právního důvodu. Na
tom nic nemění skutečnost, že žalobkyně proti rozhodnutí nepodala odvolání, ani
jej nenapadla správní žalobou. K vyměření a vybírání poplatků neexistoval
právní důvod, čímž mohlo docházet ke zneužívání v postupu Českého
telekomunikačního úřadu. Až zákon č. 151/2000 Sb. přesně vymezil systém
vytváření cen a poplatků za vydání a provozování audiotextových služeb.
Dovolatelka dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 17. 12. 1998,
sp. zn. 3 Cdon 1091/96, který má v posuzované věci význam z hlediska otázky,
zda jde o správní akt (jestli nejde o paakt), zda byl správní akt vydán v
mezích pravomoci příslušného správního orgánu a je pravomocný nebo vykonatelný.
Odvolací soud tedy podle dovolatelky pochybil, když vlastní správní rozhodnutí
nepřezkoumal a nevyslovil jeho neplatnost, jak učinil soud prvního stupně.
Český telekomunikační úřad navíc svým rozhodnutím evidentně překročil svou
pravomoc, když rozhodnout v daném případě mohl jedině ministr hospodářství.
Dovolatelka navrhla, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen a aby mu věc byla
vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvádí, že dovolací důvod podle § 241 odst. 3
písm. c) o.s.ř. není naplněn, přičemž dovolatelka ani netvrdí, že by odvolací
soud při rozhodování vycházel ze skutečností, které nemají oporu ve spise.
Podle žalované soud prvního stupně skutečně učinil právní závěr o bezdůvodném
obohacení na základě přezkumu zákonnosti správního rozhodnutí, aniž k tomu byl
oprávněn. Souhlasí se závěrem odvolacího soudu, že existuje-li pravomocné
správní rozhodnutí, soud prvního stupně nebyl oprávněn učinit závěr, že
žalovaná přijala vyměřené poplatky bez právního důvodu, naopak byl tímto
rozhodnutím podle ustanovení § 135 odst. 2 o.s.ř. vázán. Žalovaná navrhla, aby
dovolací soud dovolání zamítl.
Vzhledem k ustanovení části dvanácté, hlavy první, bodu 17. zákona č. 30/2000
Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
pozdějších předpisů, a některé další zákony, Nejvyšší soud České republiky jako
soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) dovolání projednal a rozhodl o něm podle
dosavadních předpisů, (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před
1. 1. 2001 - dále jen „o.s.ř.“). Po zjištění, že dovolání, které je přípustné
podle § 238 odst. 1 písm. a) o.s.ř., bylo podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení
§ 240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení - a po přezkoumání
věci ve smyslu ustanovení § 242 odst. 3 o.s.ř. dospěl k závěru, že dovolání
není opodstatněné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako dovolací
důvod podle § 241 odst. 3 písm. d) o.s.ř., spočívá v tom, že odvolací soud
aplikoval na zjištěný skutkový stav nesprávný právní předpis nebo že správně
použitý právní předpis nesprávně vyložil.
Podle ustanovení § 451 odst. 1 obč. zák. kdo se na úkor jiného bezdůvodně
obohatí, musí obohacení vydat. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení bezdůvodným
obohacením je majetkový prospěch získaný plněním bez právního důvodu, plněním
z neplatného právního úkonu nebo plněním z právního důvodu, který odpadl, jakož
i majetkový prospěch získaný z nepoctivých zdrojů.
Institut bezdůvodného obohacení vyjadřuje zásadu občanského práva, že nikdo se
nesmí bezdůvodně obohatit na úkor jiného, a pokud k tomu dojde, je povinen
takto získaný prospěch vrátit. Plnění bez právního důvodu je jednou ze
skutkových podstat bezdůvodného obohacení, k němuž dochází tím, že jednomu z
účastníků se dostalo majetkové hodnoty (došlo ke zvýšení aktiv jeho majetkového
stavu) plněním, k němuž v době jeho poskytnutí neexistoval žádný právem
stanovený důvod, jímž může být např. dohoda účastníků, povinnost plynoucí ze
zákona, z právní skutečnosti či z rozhodnutí apod. Jedná se tedy o případy, v
nichž právní důvod k okamžiku plnění vůbec neexistoval.
V posuzovaném případě se důvod k zaplacení částky 6.361.459,32 Kč opíral o
rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu ze dne
7. 3. 1994, č. j. 2178/1994-611, jímž byly žalobkyni v této výši správní
poplatky vyměřeny. Odvolací soud za použití § 135 odst. 2 o.s.ř. dovodil, že
bylo-li právním důvodem plateb, které žalobkyně státu poukázala, toto
pravomocné rozhodnutí správního orgánu, nemohlo jít o plnění bez právního
důvodu a žalované tedy nevzniklo bezdůvodné obohacení podle § 451 obč. zák.
Podle § 135 odst. 2 o.s.ř. otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu,
může soud posoudit sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem
rozhodnutí, soud z něho vychází.
Podle této úpravy je soud oprávněn sám posoudit jako předběžnou (prejudiciální)
otázku, o níž jinak přísluší rozhodovat jinému, např. správnímu orgánu. V
případě, že otázka, která je pro rozhodnutí soudu podstatná, již byla
rozhodnutím jiného orgánu vyřešena, je soud povinen z takového rozhodnutí
vycházet. Dovolatelce lze přisvědčit v tom, že uvedené pravidlo by se
neuplatnilo a sporné rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého
telekomunikačního úřadu by právní důvod k plnění nezakládalo, pokud by bylo
tzv. nicotným aktem. Za akty nicotné (nulitní) se považují akty, jejichž vady
jsou tak závažné, že se neuplatňuje presumpce jejich správnosti. Takové akty
nevyžadují zvláštní proces k odstranění vad (nebo aktů samotných), ale nikdo
jich nemusí dbát a od počátku se na ně pohlíží jako na akty neexistující.
Obecné soudy jsou přitom oprávněny zkoumat rozhodnutí správních orgánů mimo
rámec správního soudnictví zásadně jen se zřetelem k tomu, zda určitý správní
akt je vůbec správním aktem (zda není paaktem) a zda jde o akt vydaný v mezích
pravomoci příslušného správního orgánu (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne
26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97, a ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon
1091/96, publikované ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 9/1999 a
č. 11/2000 – dále též jen „R 9/1999“ a „R 11/2000“).
Legislativní vymezení vad, jež činí správní akt nicotným, české právo
neobsahuje. Právní teorií a soudní praxí je pokládán za nicotný správní akt
vydaný k tomu „absolutně“ nepříslušným orgánem, přičemž za takový se obecně
pokládá správní orgán, který podle svého zákonného vymezení není oprávněn (není
v jeho pravomoci) o určité věci rozhodnout, buď proto, že tato pravomoc byla
právním řádem udělena výhradně jinému orgánu (soudnímu nebo správnímu) nebo
proto, že nebyla výslovně přiznána ani jemu, ani jinému orgánu. Nicotnost v
uvedeném smyslu je přičítána zejména správnímu aktu vydanému tzv. absolutně
věcně nepříslušným orgánem, to jest orgánem, do jehož kompetence věc z hlediska
kategorizace správních úřadů nespadá (srov. např.: Hendrych, D.: Správní právo
- obecná část, Nakladatelství C.H. BECK/SEVT, Praha 1994, str. 65, nebo
rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94,
uveřejněný v časopise Správní právo č. 5, ročník 1996, pod číslem 126 a
rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 3. 1995, sp. zn. 7 A 129/1994,
uveřejněný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních č. 7, ročník 1998,
pod číslem 239).
V posuzované věci o takový případ nejde. Ministerstvo hospodářství bylo v
rozhodné době ústředním orgánem státní správy, do jehož působnosti spadalo
vydávání povolení ke zřízení a provozování telekomunikačních zařízení (podle §
22a zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění zákonů č. 146/1971 Sb.
a 150/1992 Sb., do doby nabytí účinnosti zákonů národních rad uvedených v § 21
odst. 4 rozhoduje federální ministerstvo spojů ve správním řízení i v jiných
věcech podle tohoto zákona, než uvedených v § 21 odst. 3. Podle Čl. 3 odst. 3
ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se
zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, působnost
ústředních orgánů státní správy České a Slovenské Federativní Republiky zánikem
České a Slovenské Federativní Republiky přebírají ústřední orgány státní správy
České republiky, které jsou podle předpisů o působnosti ústředních orgánů
státní správy České republiky podle povahy věci k tomu zřízeny nebo jimž je
tato působnost podle povahy věci nejbližší. V pochybnostech rozhodne vláda
České republiky nařízením. Podle § 3 odst. zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění
účinném do 20. 3. 1994, ministerstvo hospodářství je ústředním orgánem státní
správy pro pošty a telekomunikace s výjimkou správy kmitočtového spektra
určeného pro rozhlasové a televizní vysílání.)
Rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu ze dne
7. 3. 1994, č. j. 2178/1994-611, o povolení k poskytování teleinformační služby
A. tak bylo vydáno věcně příslušným orgánem, tj. správním orgánem, do jehož
kompetence věc spadala. Výhrada dovolatelky, že pro uložení poplatkové
povinnosti neměl tento orgán zákonnou oporu, není způsobilým důvodem k závěru o
nicotnosti rozhodnutí; směřuje totiž proti věcné správnosti rozhodnutí a tu
soud není oprávněn mimo rámec správního soudnictví přezkoumávat. U kategorie
aktů, jež jsou toliko věcně vadné nebo nezákonné, totiž platí presumpce jejich
správnosti, což znamená, že dokud nejsou stanoveným postupem opraveny nebo
zrušeny, jsou považovány za bezvadné a mají právní účinky (srov. R 9/1999 a R
11/2000). Odvolací soud tedy nepochybil, vyšel-li v souladu s ustanovením § 135
odst. 2 o.s.ř. z uvedeného rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého
telekomunikačního úřadu, považoval-li je za právní důvod plnění, jehož vrácení
se dovolatelka domáhá, a vyloučil-li tak možnost vzniku bezdůvodného obohacení
podle § 451 obč. zák. na straně žalované. Správně za této situace zvažoval i
podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím.
Podle § 36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou
rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou
ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu
způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za
škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se
řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí, s nímž žalobkyně spojuje vznik škody, bylo
vydáno před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud věc správně podle
dosavadního předpisu, tj. podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem.
Podle § 1 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu
způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení
před státním notářstvím, v řízení správním a dále v řízení trestním, pokud
nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní
organizace. Podle § 1 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze
zprostit. Podle § 4 odst. 1 věty první zákona nárok na náhradu škody nelze
uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro
nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Podle § 4 odst. 2 zákona výjimkou z
ustanovení odstavce 1 lze uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným
rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na jeho právní moc, jestliže toto
rozhodnutí bylo na základě opravného prostředku zrušeno nebo změněno.
Zákon zakládá objektivní odpovědnost státu (bez ohledu na zavinění), jíž se
nelze zprostit, na současném splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí, 2)
vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a
vznikem škody. Soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu není oprávněn sám
posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení; podmínka nezákonnosti
rozhodnutí, od nějž je odvozován vznik škody, je splněna pouze tehdy, bylo-li
toto pravomocné rozhodnutí jako nezákonné zrušeno.
V daném případě je nesporné, že rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého
telekomunikačního úřadu ze dne 7. 3. 1994, č. j. 2178/1994-611, jímž byly
žalobkyni vyměřeny poplatky, zrušeno nebylo - žalobkyně sama dokonce opravný
prostředek proti němu (rozklad) podat odmítla. Odvolací soud tedy správně
dovodil, že tato podmínka odpovědnosti státu za škodu uvedená v § 1 a § 4 odst.
1 zákona č. 58/1969 Sb. není splněna a že stát za případnou škodu vzniklou v
souvislosti s tímto rozhodnutím podle zákona č. 58/1969 Sb. neodpovídá. Ze
všech těchto důvodů je zřejmé, že rozhodnutí odvolacího soudu je z hlediska
dovolacího důvodu uvedeného v § 241 odst. 3 písm. d) o.s.ř. správné.
Dovolací důvod podle § 241 odst. 3 písm. c) o.s.ř., který dovolatelka rovněž
uplatňuje, spočívá v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu vychází ze skutkového
zjištění, které nemá v podstatné části oporu v provedeném dokazování. Skutkové
zjištění nemá oporu v provedeném dokazování, jestliže výsledek hodnocení důkazů
soudem neodpovídá ustanovení § 132 o.s.ř., protože soud vzal v úvahu
skutečnosti, které z provedených důkazů nebo přednesů účastníků nevyplynuly ani
jinak nevyšly za řízení najevo, protože soud pominul rozhodné skutečnosti,
které byly provedenými důkazy prokázány nebo vyšly za řízení najevo, protože v
hodnocení důkazů, popř. poznatků, které vyplynuly z přednesů účastníků nebo
které vyšly najevo jinak, z hlediska závažnosti (důležitosti), zákonnosti,
pravdivosti, event. věrohodnosti je logický rozpor, nebo jestliže výsledek
hodnocení důkazů neodpovídá tomu, co mělo být zjištěno způsobem vyplývajícím
z ustanovení § 133 až 135 o.s.ř. Skutkové zjištění nemá oporu v provedeném
dokazování v podstatné části tehdy, týká-li se skutečností, které byly významné
pro posouzení věci z hlediska hmotného (případně i procesního) práva.
Dovolatelka sice skutková zjištění podrobuje obecně kritice, avšak proti
skutkovým závěrům, na kterých odvolací soud založil své rozhodnutí a která mají
oporu v provedených, především listinných důkazech, konkrétní výhrady nemá.
Otázka, zda předmětné rozhodnutí zakládá právní důvod pro plnění a zda lze v
tomto soudním řízení přezkoumávat jeho správnost, není předmětem skutkových
zjištění, nýbrž právního posouzení věci. Dovolací důvod podle ustanovení § 241
odst. 3 písm. c) o.s.ř. proto naplněn není.
Protože rozsudek odvolacího soudu je z hlediska uplatněných dovolacích důvodů
správný a protože vady řízení uvedené v § 241 odst. 3 písm. a) a b) o.s.ř., k
nimž dovolací soud přihlíží i bez návrhu, nebyly dovolatelkou tvrzeny ani
dovolacím soudem zjištěny, Nejvyšší soud dovolání žalobkyně zamítl (§ 243b
odst. l část věty před středníkem o.s.ř.).
Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení vychází ze skutečnosti, že
dovolatelka nebyla úspěšná a žalované náklady dovolacího řízení, na jejichž
úhradu by měla právo (§ 243b odst. 4, § 224 odst. 1, § 142 odst. 1 o.s.ř.),
nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně 23. října 2002
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu