25 Cdo 3113/2005
U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Jana Eliáše, Ph. D., v právní věci
žalobců a) S. H. a b) J. H., obou zastoupených advokátem, proti žalované České
republice – Ministerstvu financí, zastoupené advokátem, o 921.888,- Kč s
příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 24 C 77/2004,
o dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. července
2005, č. j. 20 Co 165/2005-76, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žalobci jsou povinni zaplatit žalované na náhradě nákladů
dovolacího řízení částku 7.575,- Kč k rukám advokáta, do tří dnů od právní moci
tohoto usnesení.
zamítl žalobu na zaplacení částky 921.888,- Kč s příslušenstvím a rozhodl o
náhradě nákladů řízení. Shledal neopodstatněným nárok žalobců (spoluvlastníků
po ideální ½ nemovitosti - nájemního domu) na náhradu škody, způsobené
nesprávným úředním postupem, který spatřují v regulaci nájemného a v nepřijetí
zákona, který by nahradil vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb.,
zrušenou nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. Soud s poukazem na rozhodnutí
soudu vyšší instance ve věci se stejným skutkovým i právním základem dospěl k
závěru, že nepřijetí zákona není nesprávným úředním postupem státního orgánu, i
když neústavnost tohoto stavu dovozuje Ústavní soud ČR ve svých nálezech (ten
však nemůže rozhodovat o tom, jaký právní předpis a kdy má Parlament ČR
přijmout). Pokud stát činí kroky směřující k přijetí zákona podáním jeho návrhu
k projednání v zákonodárném sboru a k přijetí zákona nedojde zejména pro
absenci konsensu politických sil, je tento stav výrazem principu zastupitelské
demokracie a nejde o nesprávný úřední postup. Nebyly tak splněny předpoklady
odpovědnosti státu podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád) – dále též jen „zákon“. Dále soud uvedl, že nařízení
vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů,
bylo až do zrušení nálezem Ústavního soudu dnem 20. 3. 2003 součástí českého
právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jeho
zrušením zůstala podle § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže
nájemné z bytů bylo až do 20. 3. 2003 regulováno a od tohoto data není upraveno
žádným obecně závazným právním předpisem. Nárok žalobců nelze posuzovat ani
podle § 420 obč. zák., neboť vztah mezi občanem a státem ve státoprávní rovině
výkonu zákonodárné moci státu není občanskoprávním vztahem podle § 1 odst. 2
obč. zák.
K odvolání žalobců Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 7. 2005, č. j. 20
Co 165/2005-76, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě
nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního
stupně a ztotožnil se i s jeho právním posouzením. Poslanecké sněmovně byly po
zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb. opakovaně předkládány návrhy legislativního
řešení výše nájemného z bytů, žádný z nich však nebyl potřebným počtem hlasů
poslanců přijat. Z této okolnosti nelze nesprávný úřední postup orgánu státu
dovozovat, neboť postup při přijímání zákonů porušen nebyl a ze skutečnosti, že
se v zákonodárném sboru nedaří dosáhnout politické shody pro přijetí zákona,
nelze dovozovat nečinnost státu ve smyslu nesprávného úředního postupu, za niž
by stát odpovídal podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb; nemohlo tedy dojít ani k
porušení práv, které by žalobcům zakládalo nárok na náhradu škody podle čl. 36
odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Nálezy Ústavního soudu vztahující se
k problematice regulovaného nájemného nelze interpretovat tak, že na jejich
základě je zákonodárný orgán povinen přijmout v určité lhůtě novou právní
úpravu, neboť takovou pravomoc Ústavnímu soudu Ústava České republiky
nesvěřuje. Odvolací soud dospěl k závěru, že nárok žalobců nelze podřadit pod
zákon č. 82/1998 Sb. a nelze jej posuzovat ani podle obecného ustanovení § 420
obč. zák. Vzhledem k tomu, že poslední předpis regulující výši nájemného z bytů
(nařízení vlády č. 567/2002) byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 84/2003 Sb.
ke dni 20. 3. 2003, nemohou žalobci požadovat náhradu za dobu od 1. 1. 2002 do
tohoto data z důvodu, že v té době neexistovala právní úprava.
Proti tomuto rozsudku podali žalobci dovolání, jehož přípustnost dovozují z §
237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a podávají je pro rozpor tohoto rozsudku s hmotným
právem a s nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. Otázku zásadního právního
významu spatřují v tom, „zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky
zakládá či nezakládá dovolatelům jako žalobcům soukromoprávní nárok podle
zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné
moci nesprávným úředním postupem, spočívající v jeho nečinnosti a zda
nepřiznání nároku na náhradu škody z uvedeného titulu je či není porušením
jejich práva ve smyslu § 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod“.
Namítají, že napadené rozhodnutí nerespektuje nález Ústavního soudu č. 231/2000
Sb., který je podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazný pro všechny orgány i osoby, a
poukazují na to, že Ústavní soud v tomto nálezu vyjádřil důvod k postupu podle
§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. tak, „aby legislativě poskytl dostatek času
k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“, a tím „stanovil nepřímo
lhůtu“ pro přijetí příslušného zákona. Citují čl. 2 odst. 3, čl. 9 odst. 3, čl.
1 odst. 1 a čl. 89 odst. 2 Ústavy a tvrdí, že názor odvolacího soudu na
nečinnost Parlamentu ČR projevující se v absenci právní úpravy nájmu, je v
rozporu s čl. 9 odst. 3 Ústavy, podle nějž „výkladem právních norem nelze
oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu“. Tím, že
odvolací soud rozhodl, že nečinnost zákonodárce není postižitelná, toleruje
nečinnost Parlamentu a zasáhl tak do základů právního státu. Podle dovolatelů
zákonná koncepce odpovědnosti státu vychází z principu primátu občana nad
státem, který je zakotven v čl. 2 odst. 3 Ústavy a jež nachází adekvátního
výrazu v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který zakládá právo
každého na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného
orgánu či orgánů veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, a že pod
pojem „výkon státní moci“ uvedený v § 1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. spadá i
činnost zákonodárná, jak konstatoval i Ústavní soud v nálezu I. ÚS 245/1998.
Dovozují, že stát odpovídá za škodu, která vznikla v důsledku nečinnosti orgánů
legislativy, když absence ústavně konformního zákona je výsledkem nečinnosti
orgánů veřejné moci ve smyslu § 13 zákona, a této odpovědnosti se nemůže
zprostit. Možnost žaloby o nahrazení souhlasu nájemce k dohodě o zvýšení
nájemného nebo snahu o zvýšení nájemného dohodou s nájemci mají za nepřípadnou,
když neexistuje zákon, podle kterého by bylo nájemné stanoveno. Dovolatelé
proto navrhli, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření označila dovolání za nedůvodné s tím, že soudy obou
stupňů rozhodly v souladu s právním řádem České republiky i s Úmluvou na
ochranu lidských práv a základních svobod. Ztotožňuje se s právním názorem
soudů obou stupňů a napadené rozhodnutí má za správné i s ohledem na dělbu moci
zakotvenou v Ústavě České republiky. Cituje čl. 15 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod a vyjadřuje názor, že pokud by soud
nároku žalobců vyhověl, nahradil by fakticky svým rozhodnutím činnost
zákonodárnou, což by znamenalo nepřípustný zásah do výkonu zákonodárné moci.
Navrhla, aby dovolací soud dovolání jako nedůvodné odmítl.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, účastníky řízení, zastoupenými advokátem ve smyslu § 241 odst. 1
o.s.ř., věc projednal a dospěl k závěru, že dovolání není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje
ustanovení § 237 o.s.ř.
Podle ustanovení § 237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku
odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno
rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno
rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci
samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním
názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž
bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není
přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že
napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy,
řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována
rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§ 237 odst. 3
o.s.ř.).
V daném případě se přípustnost dovolání řídí ustanovením § 237 odst. 1 písm. c)
o.s.ř. Dovolání je podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení
právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti
skutkových zjištění přípustnost dovolání nezakládají – srov. § 241a odst. 3
o.s.ř.) a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu.
Dovolatelé zásadní právní význam napadeného rozhodnutí vymezili ve dvou
otázkách. Žádná z nich však ve smyslu § 237 odst. 3 o.s.ř. zásadní právní
význam nemá.
Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá či nezakládá
podle zákona č. 82/1998 Sb. žalobcům nárok na náhradu škody způsobené
nečinností státu, byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě
řešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo
1124/2005, kdy s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České
republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké
sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998
Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za
škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. Na tom nic nemění ani nález Ústavního
soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se uvádí, že „Ústavní soud dospěl k
závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1
Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny
a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil
dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření
nového kvalitního právního předpisu“. Nelze totiž dovozovat, že by tímto
Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového
právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud
nedisponuje; podle Ústavy České republiky (zákon č. 1/1993 Sb., ve znění
pozdějších změn) ani podle jiného zákona touto pravomocí není nadán [podle čl.
87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo
jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o
zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v
rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem]. K argumentaci dovolatelů nálezem
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 245/1998 se dovolací soud rovněž vyjádřil v
odůvodnění rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl
v prvé řadě splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při
uplatňování veřejné moci, je správný a je v souladu s hmotným právem i
judikaturou dovolacího soudu.
Rovněž druhou, dovolacímu soudu předloženou právní otázkou, se Nejvyšší soud
opakovaně zabýval. Proto ani otázka, zda nepřiznání náhrady škody dovolatelům
je či není porušením jejich práva ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny základních
práv a svobod, není otázkou zásadního právního významu ve smyslu § 237 odst. 3
o.s.ř.
Podle Čl. 36 odst. 1 Listiny se může každý domáhat stanoveným postupem svého
práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného
orgánu. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby
přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci
soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se
základních práv a svobod podle Listiny. Podle odstavce 3 tohoto ustanovení má
každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného
státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem.
Podle odstavce 4 tohoto ustanovení podmínky a podrobnosti upravuje zákon.
V tomto směru lze poukázat např. na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10.
2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, z jehož odůvodnění jednoznačně vyplývá, že
ustanovení Listiny nezakládají přímý nárok na náhradu škody. Ustanovení čl. 36
nestanoví přímé hmotněprávní nároky poškozeného proti odpovědnému subjektu a v
tomto směru odst. 4 výslovně odkazuje na zákonnou úpravu, která ve zvláštním
zákoně, jímž je v daném případě zákon č. 82/1998 Sb. stanoví předpoklady, za
nichž má každý právo na náhradu škody. Nejsou-li tyto předpoklady splněny,
nelze nad rámec tohoto zvláštního zákona odškodnění přiznat. Ostatně i Ústavní
soud v rozhodnutí ze dne 24. 8. 2005, sp. zn. III. ÚS 152/05, vyslovil, že
kromě nároků upravených ve zvláštním zákoně (tehdy zákon č. 58/1969 Sb.) soud
nemůže nějaké další nároky konstituovat.
Jak vyplývá z výše uvedeného, není důvodu pro závěr, že by napadené rozhodnutí
odvolacího soudu mělo ve věci po právní stránce zásadní význam ve smyslu § 237
odst. 1 písm. c) a odst. 3 o.s.ř. Dovolání tak není podle těchto ustanovení
přípustné a Nejvyšší soud je odmítl podle § 243b odst. 5 a § 218 písm. c) o.s.ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b odst. 5, věty
první, § 224 odst. 1 a § 146 odst. 3 o.s.ř., neboť žalovaná má právo na náhradu
účelně vynaložených nákladů řízení, které sestávají z odměny za zastoupení
advokátem za 1 úkon v částce 7.500,- Kč [odměna z částky určené podle § 15 a §
14 odst. 1 vyhlášky č. 484/2000 Sb., ve znění účinném do 31. 8. 2006 (dovolací
řízení bylo zahájeno dne 17. 10. 2005), a snížená na polovinu podle § 18 odst.
1 vyhlášky] a náhrady hotových výdajů podle § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996
Sb., ve znění účinném do 31. 8. 2006 (vyjádření k dovolání bylo sepsáno dne 7.
11. 2005), v částce 75,- Kč; celkem má tedy žalovaná právo na částku 7.575,- Kč.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. října 2007
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu