25 Cdo 5521/2007
ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobce J. V., zastoupeného JUDr. Jaroslavem Novotným, advokátem se sídlem v Praze 1, Národní 25, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské nám. 6, zastoupené prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc., advokátem se sídlem v Praze 1, Dlouhá 13, o 615.500,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 21 C 53/2005, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. července 2007, č. j. 16 Co 190/2007-64, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. července 2007, č. j. 16 Co 190/2007-64, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 26. února 2006, č. j. 21 C 53/2005-54, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Žalobce se domáhal po žalovaném státu náhrady škody spočívající v nákladech, které zbytečně vynaložil na projektovou dokumentaci nerealizovaného řešení stavby, a v částce odpovídající smluvní pokutě, kterou zaplatil za neodebrání technologického zařízení pro stavbu. Škoda byla způsobena nesprávným úředním postupem stavebního úřadu ve Varnsdorfu, jenž provedl územní a stavební řízení ve sloučeném řízení a sám předem vyzval žalobce ke zpracování a předložení té alternativy řešení umístění stavby, která odporovala územnímu plánu.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 26. 2. 2006, č. j. 21 C 53/2005-54,
zamítl žalobu na zaplacení 615.500,- Kč s příslušenstvím, a rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky. Vyšel ze zjištění, že dne 7. 11. 2002 podal žalobce žádost o sloučené územní a stavební řízení stavby čerpací stanice pohonných hmot, směnárny a spedice ve Varnsdorfu, jíž dne 24. 1. 2003 stavební úřad ve Varnsdorfu rozhodnutím v plném rozsahu vyhověl. Toto rozhodnutí Krajský úřad v Ústí nad Labem zrušil rozhodnutím ze dne 30. 5. 2003 mimo jiné s tím, že předmětem stavebního povolení byla stavba, na níž je třeba vést územní a stavební řízení zvlášť; stavební úřad ve Varnsdorfu následně žádost o stavební povolení rozhodnutím ze dne 18. 7. 2003 zamítl (rozhodnutí nabylo právní moci dne 23. 8. 2003). K žádosti žalobce ze dne 12. 1. 2004 bylo stavebním úřadem dne 12. 3. 2004 vydáno územní rozhodnutí a dne 12. 4. 2004 stavební povolení. Z uvedeného obvodní soud dovodil, že v daném případě není dána odpovědnost státu za škodu ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) - dále též jen „zákon“, neboť zde nebylo pravomocné rozhodnutí stavebního úřadu, které by bylo příslušným orgánem pro nezákonnost zrušeno nebo změněno, a není dána ani odpovědnost státu podle § 13 zákona, neboť vady řízení, které měly za následek vydání nesprávného rozhodnutí, ji nezakládají (v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 2 Cdon 129/97).
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 7. 2007, č. j. 16 Co 190/2007-64, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení ve vztahu mezi účastníky. Vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se i s jeho právním posouzením věci. Podle odvolacího soudu postup stavebního úřadu, který rozhodl o umístění stavby a o stavebním povolení, aniž přihlédl k tomu, že předmětem stavebního povolení byla stavba, na kterou je zapotřebí vést zvlášť územní řízení a zvlášť stavební řízení, a že sám k tomuto postupu žalobce vyzval, představuje nesprávné hodnocení okolností při jeho rozhodovací činnosti nacházející odraz v samotném rozhodnutí. Jedná se o vady při zjišťování podkladů a jejich posouzení, jež vedly k zahájení územního a stavebního řízení a posléze se bezprostředně odrazily v obsahu rozhodnutí, soud prvního stupně tak správně odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, a dovodil, že se v daném případě nejedná o nesprávný úřední postup stavebního úřadu.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř., a odůvodňuje je podle ustanovení § 241a odst. 2 písm. a), b) o.s.ř. Dovolatel se domnívá, že soudy obou stupňů nepřihlédly k některým důležitým skutečnostem a zejména se náležitě nezabývaly tím, co je předmětem podané žaloby, a v podstatě řešily problematiku, která nebyla pro posouzení důvodnosti žaloby podstatná. Oba soudy odkázaly na rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 2 Cdon 129/97, avšak podle dovolatele je aplikace tohoto judikátu na daný případ nesprávná, byť v daném případě není sporu o tom, že stavební úřad ve Varnsdorfu postupoval nesprávně, což vyústilo i ve vydání nezákonného rozhodnutí, které bylo v dalším řízení na základě řádného opravného prostředku zrušeno. Neuvědomily si totiž, že pochybení stavebního úřadu nenastalo v průběhu stavebního řízení, které bylo zahájeno až podáním návrhu. Dovolatel namítá, že poukazoval-li ve své žalobě na nesprávný úřední postup stavebního úřadu, resp. jeho pracovnice, jednalo se o činnost stavebního úřadu ještě před podáním návrhu, tedy v době, kdy ještě nebylo stavební řízení zahájeno, a kdy tedy ani stavební úřad nemohl dosud vyvíjet žádnou činnost předpokládanou v citovaném rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, o které se soudy obou stupňů opíraly. Stavební úřad tedy nemohl v této fázi zjišťovat podklady a posuzovat je, jak nesprávně dovozuje odvolací soud. Z těchto důvodů bylo podle názoru dovolatele namístě zabývat se otázkou, jaké je postavení stavebního úřadu při vyvíjení této činnosti, tj. při poskytování určitých konzultací a poučení občanům či jiným právním subjektům. Dovolatel má za to, že třebaže se jedná o úkony, které nejsou součástí stavebního řízení, přesto i v takových případech stavební úřad vystupuje vůči jiným subjektům jako orgán státní správy, a je proto povinen postupovat v souladu se zákony a jinými právními předpisy a je povinen chránit zájmy státu a společnosti, práva a zájmy občanů a organizací; odkazuje přitom na rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR např. sp. zn. 25 Cdo 1935/2004, podle nějž i nesprávné poučení může být posuzováno jako nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. Ve své žalobě – jak dovolatel tvrdí - právě poukazoval na to, že se mu dostalo nesprávného poučení ze strany pracovnice stavebního úřadu, v důsledku kterého vynaložil určité náklady spojené s opatřením podkladů nezbytných k podání návrhu na zahájení tzv. sloučeného řízení. To znamená, že podstatná část škody, kterou uplatnil v žalobě, vznikla ještě před zahájením stavebního řízení právě v důsledku nesprávného úředního postupu stavebního úřadu. Soudy obou stupňů tak v tomto směru pochybily; v podstatě se omezily toliko na postup stavebního úřadu ve stavebním řízení a své závěry pak vztáhly i na tu část činnosti stavebního úřadu, která tomuto stavebnímu řízení předcházela a která ve skutečnosti jako jediná byla předmětem soudního sporu. Z těchto důvodů navrhuje, aby dovolací soud rozhodnutí soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení, se nejprve zabýval přípustností dovolání. Vzhledem k tomu, že dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 17. 7. 2007, Nejvyšší soud dovolání projednal a rozhodl o něm podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12. čl. II zákona č. 7/2009 Sb.).
Podle § 237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Přípustnost dovolání proti výroku rozsudku odvolacího soudu, jímž byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně o zamítnutí žaloby, aniž mu předcházelo zrušující usnesení odvolacího soudu, lze posuzovat pouze podle § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Dovolání může být podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění, přípustnost dovolání neumožňují) a jde-li zároveň o právní otázku zásadního významu. Přípustnost dovolání není založena již tím, že dovolatel tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam; přípustnost dovolání nastává tehdy, jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam skutečně má.
Odvolací soud vyšel ze zjištění [správnost skutkových závěrů není v dovolání zpochybňována, ostatně vzhledem k přípustnosti dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. nepodléhá dovolacímu přezkumu], že stavební úřad poučil žalobce o možnosti spojit územní řízení se stavebním a k jeho žádosti o sloučené řízení, k němuž byla doložena potřebná dokumentace, ve sloučeném řízení vydal stavební povolení, které bylo odvolacím orgánem pro nezákonnost zrušeno; žalobce tak získal stavební povolení teprve poté, co znovu podal žádost o územní rozhodnutí a následně o stavební povolení. Odvolacímu soudu je třeba v obecné rovině přisvědčit v závěru, že zákon č. 82/1998 Sb. rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem veřejné moci. Prvotní podmínkou odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle § 1 - 12 zákona (specifickým případem je odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření) je existence rozhodnutí, jímž v konkrétní věci orgán státu aplikuje obecné pravidlo právní normy na jím posuzovaný případ a rozhoduje tak o oprávněních a povinnostech individuálních subjektů. Druhá forma objektivní odpovědnosti státu (§ 13) se spojuje s nesprávným úředním postupem, jímž je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti; zpravidla jde o postup, který s rozhodovací činností nesouvisí. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Z tohoto hlediska je nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností např. nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení. Oproti tomu shromažďuje-li tedy orgán státu podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí, a případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu podle § 1 - 12 zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura, 1/2000, pod č. 5, či rozsudek téhož soudu ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí NS pod C 1000). O takový případ se však v dané věci nejedná.
Žalobce (jak vyplývá z obsahu spisu) uplatňuje nárok na náhradu škody, který se odvíjí od toho, že stavební úřad nesprávně sloučil řízení o vydání stavebního povolení s územním řízením, takže stavební povolení vydané dne 24. 1. 2003 muselo být zrušeno a po dalším řízení bylo vydáno až 12. 4. 2005; protože žalobce byl nesprávně poučen a vyzván k podání žádosti o sloučené řízení, byly náklady, které v souvislosti s tím vynaložil, zbytečné. Bez ohledu na to, jak žalobce právně kvalifikuje odpovědnost státu, je zřejmé, že skutkové vymezení pochybení při výkonu veřejné moci se nespojuje s rozhodnutím o stavebním povolení ze dne 24. 1. 2003 jako takovým (pro žalobce bylo příznivé), nýbrž s tím, že bylo vydáno po nesprávně vedeném sloučeném řízení; žalobce pak tvrdí, že mu vznikly zbytečné výdaje v důsledku toho, že byl stavebním úřadem ještě před tímto řízením poučen a vyzván, aby podal návrh na sloučené řízení, tedy na řízení, které nemohlo vést (a také ani nevedlo) k vydání stavebního povolení.
Odvolací soud vyšel ze skutkového zjištění, že stavební úřad žalobce nesprávně vyzval, aby návrh podal právě ke sloučenému řízení; pak nelze takový případ podřadit pod činnost označenou jako shromažďování a posouzení podkladů pro rozhodnutí, které by se přímo odrazilo v obsahu následně vydaného rozhodnutí. Jistě se procesní závěr stavebního úřadu o možnosti řízení sloučit projevil v tom, že bylo stavební povolení po takové proceduře vydáno, nicméně z pohledu toho, jak je charakterizována škoda, je rozhodující, že žalobce vynaložil zbytečné náklady potřebné k vyřízení stavebního povolení, které bylo poté zrušeno, a to právě v důsledku nesprávného poučení, kterého se mu dostalo ještě před zahájením řízení. Právě v nesprávném poučení (výzvě) o způsobu, jak postupovat v řízení, je třeba spatřovat nesprávný úřední postup stavebního úřadu (srov. obdobně rozsudek NS ČR ze dne 22. 3. 2001, sp. zn. 25 Cdo 2272/99, publikovaný v časopise Soudní judikatura, 8/2001, pod č. 101).
Jestliže odvolací soud výrok rozsudku soudu prvního stupně, jímž byla žaloba zamítnuta, potvrdil se závěrem, že za dané situace o nesprávném úředním postupu nelze uvažovat, není tento jeho právní závěr v souladu s výše citovanou judikaturou dovolacího soudu, rozhodnutí má po právní stránce zásadní význam ve smyslu ustanovení § 237 odst. 3 o.s.ř., a dovolání je tak přípustné § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Protože z hlediska uplatněného dovolacího důvodu podle § 241 odst. 2 písm. b) o.s.ř. je dovolání důvodné, dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil (§ 243b odst. 2 věta za středníkem o.s.ř.) a vzhledem k tomu, že důvody, pro které byl rozsudek zrušen, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil i jeho rozsudek a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení (§ 243b odst. 2 věta druhá o.s.ř.).
Vyslovený právní názor dovolacího soudu je pro další řízení závazný (§ 243d odst. 1 o.s.ř.). V novém rozhodnutí soud znovu posoudí podmínky odpovědnosti státu za škodu, především pak zváží, jaké konkrétní újmy měly žalobci vzniknout a zda představují škodu, která je v příčinné souvislosti s popsaným nesprávným úředním postupem (je-li nesprávné poučení skutečně prokázáno), tj. jednak zda a v jakém rozsahu byly náklady na projektovou dokumentaci zbytečné (nepoužité či nepoužitelné v dalším řízení), jednak zda a nakolik byla povinnost žalobce k úhradě smluvní pokuty vyvolána právě předmětným nesprávným úředním postupem. Soud potom znovu rozhodne o náhradě nákladů řízení, včetně nákladů řízení dovolacího (§ 243d odst. 1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 11. března 2010
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu