Podstatná změna okolností [§ 84 odst. 2 písm. d) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách], v jejímž důsledku odpadnou důvody pro pokračování v zadávacím řízení, může spočívat i v markantním snížení prostředků na výdajové straně rozpočtu zadavatele.
[27] Ustanovení § 84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách reglementuje tzv. fakultativní důvody pro zrušení zadávacího řízení, tedy podmínky, při jejichž nastoupení je na zvážení zadavatele, zda zadávací řízení zruší nebo ne. Při této úvaze je ovšem zadavatel časově omezen, neboť k případnému zrušení zadávacího řízení musí přistoupit bez zbytečného odkladu.
[28] Podle § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách pak může zadavatel zrušit zadávací řízení, pokud odpadly důvody pro pokračování v zadávacím řízení v důsledku podstatné změny okolností, které nastaly v době od zahájení zadávacího řízení a které zadavatel s přihlédnutím ke všem okolnostem nemohl předvídat a ani je nezpůsobil.
[29] Z uvedeného plyne, že důvod pro zrušení zadávacího řízení spočívající v odpadnutí důvodů pro jeho pokračování je podmíněn kumulativním splněním čtyř předpokladů: 1. odpadnutí důvodů pro pokračování zadávacího řízení bylo zapříčiněno podstatnou změnou okolností, 2. ke změně okolností došlo po zahájení zadávacího řízení (a současně před zrušením zadávacího řízení), 3. tuto změnu nemohl zadavatel předvídat, 4. a zároveň tuto změnu nezpůsobil. Je zřejmé, že při zkoumání oprávněnosti postupu zadavatele je třeba zabývat se primárně splněním zmiňovaných podmínek, a to vždy na základě konkrétních skutkových zjištění.
[30] V daném případě směřuje argumentace žalobkyně proti závěru žalovaného o splnění uvedených podmínek, a to s výjimkou podmínky 4.
[31] Žalobkyně v prvé řadě namítla, že zrušení zadávacího řízení bylo předčasné. Měla za to, že za okamžik, s nímž by bylo možné spojovat změnu okolností, lze považovat toliko usnesení vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010. Soud se však ztotožnil s názorem správních orgánů, že v daném případě by byl takový závěr poněkud zjednodušující a zejména formalistický.
[32] Předmětná problematika má svůj základ zejména v povaze „změny okolností“, jež měly nastat. Zde má soud v prvé řadě za to, že změna rozpočtové (či obecněji finanční) situace zadavatele může být takovou změnou okolností, která vyústí v odpadnutí důvodů pro pokračování zadávacího řízení (viz též komentářovou literaturu, např. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 3. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 553, či Podešva, V. a kol. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2011). Zda je taková změna relevantní z hlediska aplikace § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, ovšem bude záviset na jejích detailech.
[33] Pokud pak jde o otázku, „kdy“ ke změně rozpočtové situace zadavatele dochází, je třeba z hlediska aplikace § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách odlišovat formální a materiální stránku. Je vcelku zřejmé, že z čistě formálního hlediska a též z pohledu rozpočtových předpisů je podstatný správní akt, jímž je taková změna vyjádřena. V nyní souzené věci by v této souvislosti šlo hovořit o zmiňovaném usnesení vlády č. 552/2010 ze dne 28. 7. 2010. Současně je však tento akt třeba považovat za výsledek určitého procesu. Zároveň je tento akt formalizovaným vyjádřením materiální informace o snížení rozpočtu. Ve věci je předmětem sporu zejména to, kdy se o materiální podstatě dané informace zadavatel relevantně [z hlediska aplikace § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách] dozvěděl.
[34] Řešení hospodářské krize a jejích důsledků je předmětem celospolečenské diskuze. Na straně veřejné moci je k jednání v tomto ohledu předurčena primárně její exekutivní složka, byť některé její kroky mohou vyžadovat schválení složkou jinou (a to zejména zákonodárnou, např. při schvalování státního rozpočtu). V rámci odborného diskursu dochází k předkládání a posuzování návrhů, jakým způsobem na ekonomické potíže reagovat. Při řešení vzrůstajícího deficitu veřejných financí se samozřejmě naskýtají různé ekonomické nástroje. Jedním z legitimních nástrojů státu je nepochybně i zásah do výdajové stránky veřejných rozpočtů. V daném případě se exekutiva zabývala výběrem opatření k zabezpečení podílu deficitu veřejných rozpočtů na hrubém domácím produktu. Je zřejmé, že v průběhu tohoto procesu vrcholícího usnesením vlády o vázání výdajů jednotlivých rozpočtových kapitol a o snížení vybraných nároků z nespotřebovaných výdajů dochází jednak ke konkretizaci a upřesňování informace, který ekonomický nástroj a v jakém rozsahu bude použit, jednak k opakované výměně mezi Ministerstvem financí a jednotlivými správci rozpočtových kapitol.
[35] Lze předpokládat, že těsně před vydáním dotčeného usnesení disponuje Ministerstvo financí dostatečně konkrétními informacemi o tom, jaká opatření a v jakém rozsahu se budou s vysokou mírou pravděpodobnosti uplatňovat vůči jednotlivým správcům rozpočtových kapitol. Finální schválení takových opatření příslušným orgánem je samozřejmě zcela nezbytnou podmínkou jejich platnosti a účinnosti, při aplikaci § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách však tato skutečnost může hrát sice podstatnou, ale přesto sekundární roli.
[36] Tak tomu bylo i v daném případě. Zde je zcela zásadním dokumentem zápis z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010. Porady se zúčastnili ministr spravedlnosti, tři jeho náměstci a vrchní ředitelka sekce kabinetu ministra. Zápis obsahuje mimo jiné bod 8. „Ekonomická situace resortu, úspory“, který zní:
„Obtížná finanční situace dosahující aktuálně podfinancování i mandatorních agend
Ministerstvo financí informovalo MSp o dalším ponížení střednědobého výdajového rámce rozpočtu
Úkol: navrhnout a realizovat úsporná opatření, zrušit zadávacích řízení s nejvyššími nároky na rozpočet
Odpovědný: nám. K. ve spolupráci se všemi vedoucími sekcí.“
[37] Tento bod zápisu sice nevypovídá o detailech rozpočtové situace zadavatele, to ostatně ani není jeho úkolem. Co je však podstatné, je z něj zřejmé, že zadavatel obdržel od Ministerstva financí informaci o dalším ponížení výdajového rámce rozpočtu. Jestliže se již na základě takové informace zadavatel rozhodl přistoupit ke zrušení zadávacích řízení, z hlediska podmínek § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách tak příslovečně vstoupil na tenký led. Vycházel totiž z informace, o níž lze předpokládat poměrně vysokou míru konkrétnosti, ale která ještě nebyla formalizována usnesením vlády. Zde je však významné, že dne 28. 7. 2010, tedy pět dnů po zrušení předmětného zadávacího řízení byla informace o podstatném vázání výdajů rozpočtové kapitoly zadavatele a o snížení vybraných nároků z nespotřebovaných výdajů potvrzena vydáním usnesení vlády č. 552/2010.
[38] V této souvislosti nelze opomenout, že ke zrušení zadávacího řízení dle § 84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách může zadavatel přistoupit pouze za podmínky, že tak učiní bez zbytečného odkladu. Jak správně podotkl předseda žalovaného, bezodkladným zrušením zadávacího řízení zadavatel zabránil tomu, aby případní uchazeči zvažující účast v zadávacím řízení nevynakládali zbytečné transakční náklady, a to tím spíše, že tak zadavatel učinil ještě v rámci běžící lhůty k podání nabídek a zároveň v situaci, kdy ještě žádná nabídka podána nebyla.
[39] Pokud pak žalobkyně ve vztahu k uvedenému poukázala na změnu právních a skutkových závěrů na základě týchž podkladů a na porušení principu ochrany legitimních očekávání, je nutno uvést, že se mýlí. Zde je třeba uvést, že není v rozporu se zákonem, pokud orgán rozhodující o odvolání (rozkladu) má na hodnocení spisových podkladů jiný právní názor než správní orgán prvního stupně. Naopak, jedná se o samou podstatu odvolacího řízení. Ostatně je též zásadou, že rozhodnutí odvolacího orgánu tvoří s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně jeden celek. Závěry obsažené v prvém rozhodnutí žalovaného současně nemohly u žalobkyně vyvolat žádná legitimní očekávání, jednalo se o rozhodnutí dosud nepravomocné.
[40] Nelze též souhlasit s tvrzením žalobkyně, že žalovaný v druhém rozhodnutí dospěl na základě týchž podkladů ke zcela opačným skutkovým závěrům. V prvé řadě je nutno uvést, že v rámci nového řízení před žalovaným došlo k doplnění podkladů ze strany zadavatele. Co je však pro danou námitku podstatným, hodnocení, zda pro aplikaci dotčeného ustanovení zákona o veřejných zakázkách je zásadním usnesení vlády či zda postačuje zápis z porady vedení zadavatele, je zcela jednoznačně závěrem právním, nikoli skutkovým. Na základě týchž podkladů nedošlo ke změně skutkového stavu, již v rámci prvního rozhodnutí se žalovaný zabýval i obsahem zápisu z porady vedení zadavatele. V rámci druhého rozhodnutí však nedošlo k tomu, že by žalovaný shledal, že z tohoto zápisu plynou jiné skutečnosti. Veden závazným právním názorem předsedy žalovaného žalovaný pouze přehodnotil význam těchto skutečností z hlediska jejich subsumpce pod § 84 písm. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Tento právní závěr pak dostatečným způsobem odůvodnil.
[41] Preferencí zápisu z porady vedení zadavatele ze dne 19. 7. 2010 přitom žalovaný neignoroval možnost, že by vláda posléze svým usnesením zredukovala zadavatelův rozpočet v menší míře, nebo dokonce vůbec. Jak uvedeno již výše, zadavatel svým postupem, který byl na jedné straně bezodkladný, na straně druhé však byl učiněn ještě před formálním stvrzením získaných informací o snížení rozpočtu, poměrně značně riskoval. Pokud by totiž k onomu formálnímu stvrzení v daném rozsahu nedošlo, bylo by nutno dospět k závěru o nezákonnosti postupu zadavatele. Tento závěr je z rozhodnutí správních orgánů jasně patrný, byť implicite.
[42] Žalobkyně dále namítla, že v daném případě neexistoval dostatečně závažný důvod pro zrušení zadávacího řízení. Žalobkyně v této souvislosti poukázala zejména na poměr výše zbývající části žalobkynina rozpočtu „Ostatní věcné výdaje“ (cca 5,1 mld. Kč) k předpokládané výši předmětné veřejné zakázky (120 mil. Kč na pět let). I s touto problematikou se správní orgány dle soudu zabývaly dostatečným způsobem. Nelze též dospět k závěru, že by v tomto ohledu nevedly žádné dokazování. Ostatně k dokazování v tomto směru byl žalovaný zavázán prvním rozhodnutím předsedy žalovaného a v novém řízení tak učinil (viz zejména usnesení ze dne 4. 10. 2010 a vyjádření zadavatele ze dne 12. 10. 2010 s přílohami). Žalobkyně na danou problematiku nahlíží poměrně subjektivně (což ovšem lze pochopit). Při objektivním pohledu však nelze přehlédnout, že došlo k velmi razantnímu snížení na výdajové straně rozpočtu zadavatele. Zásadní relevanci má též skutečnost, že zadavatel na základě informace o snížení rozpočtu přistoupil ke zrušení všech zahájených a dosud neukončených zadávacích řízení, a to s jedinou řádně odůvodněnou výjimkou.
[43] Krajský soud pak neshledal sporným ani závěr správních orgánů, že zkrácení rozpočtu zadavatele bylo možné považovat za nepředvídatelnou okolnost. Jak bylo uvedeno již výše, podstatnou je v daném případě konkrétnost informace o snížení výdajové stránky rozpočtu. Žalobkyně přitom přiléhavou argumentaci správních orgánů (viz zejména bod 82. druhého rozhodnutí žalovaného či bod 27. druhého rozhodnutí předsedy žalovaného) dovádí ad absurdum. Je zcela zřejmé, že ke zrušení zadávacího řízení mohl zadavatel přistoupit až v okamžiku, kdy mu byl s vysokou mírou pravděpodobnosti znám konkrétní rozsah snížení rozpočtu. Nelze tedy přistoupit na tvrzení, že snížení rozpočtu muselo být žalobkyni zřejmé již před samotným zahájením zadávacího řízení. Ano, zadavatel mohl do jisté míry předpokládat, že rozpočtová situace se nebude vyvíjet expanzivním směrem. Podstatnou je ovšem již zmiňovaná konkrétnost informace o snížení rozpočtu zadavatele a o jeho rozsahu. Informace v takové míře konkrétnosti, která by u zadavatele měla vyvolat závěr, že předmětnou veřejnou zakázku nemá vůbec zadávat, resp. že by měl zadávací řízení zrušit dříve, než jak učinil, zadavatel neměl. Takovou informací rozhodně nebyla jak probíhající celosvětová ekonomická krize, projevující se též růstem deficitu veřejných financí, tak výsledky voleb Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, či předpoklad, že i přes volební vítězství ČSSD bude vláda sestavena z představitelů pravicových a středopravicových stran.
[44] V této souvislosti pak nelze hovořit ani o tom, že by rozhodnutí správních orgánů byla vnitřně nesourodá a protiřečila si. K takovému závěru lze dospět pouze velmi extenzivním výkladem jejich obsahu. Z rozhodnutí správních orgánů je jasně patrná konzistentní myšlenková linie týkající se aplikace § 84 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Jak soud uvedl již výše, závěr o splnění podmínek uvedených v tomto ustanovení je závislý na konkrétních skutkových okolnostech dané věci. Správní orgány dotčené ustanovení vyložily správně, se zdůrazněním jednotlivých skutečností, které ve svém souhrnu jeho uplatnění v daném případě umožnily.