I. Ustanovení § 66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba vykládat tak, že žadatelem o povolení k trvalému pobytu může být buď nezletilé dítě (lhostejno zda zaopatřené či nezaopatřené), anebo zletilé nezaopatřené dítě.
II. Podá-li žadatel žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, jako nezletilé dítě a v průběhu správního řízení nabude zletilosti, je poté správní orgán povinen žadatele vyzvat k doložení podmínky nezaopatřenosti.
III. Podmínka nezaopatřenosti zakotvená v § 66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, se s ohledem na výkladové ustanovení § 178a odst. 2 věta první téhož zákona posuzuje podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a to včetně otázky studia; § 64 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky se nepoužije.
Žalobce podal dne 27 . 9 . 2011 u Ministerstva vnitra žádost o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky podle § 66 odst . 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky . Ministerstvo vnitra žádost rozhodnutím ze dne 28 . 2 . 2012 zamítlo s odůvodněním, že žalobce nesplňuje podmínku nezaopatřenosti, neboť předložil- -li doklad o studiu na Národní pedagogické univerzitě M . Drahomanova v Praze, nejednalo se o studium ve smyslu § 64 zákona o pobytu cizinců na území České republiky . Proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podal žalobce odvolání, ve kterém poukázal na to, že žádost podal jako nezletilé dítě a že podmínku nezaopatřenosti splňuje, protože studuje 1 . Slovanské gymnázium . Dále žalobce namítl, že nebyl vyzván k předložení dokladu o studiu, který by odpovídal požadavkům správního orgánu . Odvolání bylo žalovaným zamítnuto rozhodnutím ze dne 25 . 2 . 2014 .
Žalovaný předně shledal, že správní orgán I . stupně postupoval správně, když posuzoval splnění podmínek pro vydání pobytového povolení k okamžiku vydání rozhodnutí, nikoli k okamžiku podání žádosti . Dále se žalovaný ztotožnil se správním orgánem I . stupně v tom, že ke dni vydání jeho rozhodnutí žalobce nesplňoval podmínku nezaopatřenosti . K tomu žalovaný dodal, že bylo na žalobci, aby v řízení o žádosti, které je ovládáno zásadou dispoziční, tvrdil rozhodné skutečnosti a navrhoval důkazy k jeho prokázání .
Žalovaný dovodil, že se žalobce dovolával nedodržení poučovací povinnosti o hmotných právech; poučovací povinnost se však vztahuje jen na procesní práva . K odstranění vad žádosti nebylo třeba vyzývat, protože netrpěla žádnými nedostatky, které by bránily meritornímu rozhodnutí; výzva by byla na místě, kdyby žalobce nepředložil žádný doklad studiu . K tvrzení žalobce, SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016 obsaženému v odvolání, že žalobce studuje 1 . Slovanské gymnázium, žalovaný uvedl, že potvrzení o tomto studiu je datováno dnem 18 .
4 . 2011, tudíž mohlo být předloženo již v řízení na prvním stupni . Uplatní se zde tedy koncentrační zásada (§ 82 odst . 4 správního řádu), a proto žalovaný k uvedené skutečnosti nemohl přihlédnout .
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Městského soudu v Praze žalobu, ve které uvedl, že podal žádost o vydání povolení k trvalému pobytu dne 27 . 9 . 2011 . Podle § 169 odst . 1 písm . e) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, „[p]okud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, rozhodnutí se vydá ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 69, je-li žádost podaná na území“ .
Pokud by správní orgán dodržel zákonnou lhůtu, rozhodnutí o žádosti žalobce by bylo vydáno nejpozději ke dni 27 . 11 . 2011, tedy v době nezletilosti žalobce . Skutečnost, že správní orgán téměř třikrát překročil zákonnou lhůtu pro rozhodování, vedla ke změně podmínek, nutných pro vydání povolení dle § 66 odst . 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky . V době podání žádosti byla jedinou podmínkou pro vydání povolení k trvalému pobytu, vztahující se k osobě žalobce, jeho nezletilost .
V době vydání rozhodnutí však žalobce musel prokazovat svoji nezaopatřenost . Odkázal-li žalovaný na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7 . 4 . 2011, čj . 1 As 24/2011-79, dle něhož „pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí “ a „podmínky pro vydání správního rozhodnutí musí […] být splněny nejen v době žádosti a v průběhu správního řízení, ale především k okamžiku rozhodnutí“, nejedná se o přiléhavý odkaz . Tento judikát dle názoru žalobce dopadá na situace, kdy rozhodnutí je vydáno v zákonné lhůtě a žadatel tedy již na začátku řízení musel být srozuměn s tím, že během lhůty pro rozhodování ke změně zákonných podmínek nutně dojde .
Pokud však správní orgán zamítne žádost žadatele pro nesplnění podmínek, které se nově přidružily v souvislosti s jeho vlastní SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016 nečinností, jde o postup v rozporu s právem na spravedlivý proces i se zásadou legitimního očekávání (§ 2 odst . 4 správního řádu) . Poukazuje-li žalovaný na to, že žalobce již v průběhu řízení na prvním stupni nepředložil potvrzení o studiu na Slovanském gymnáziu v Praze, neučinil tak jednoduše proto, že v této době nebyl nucen prokazovat svoji nezaopatřenost .
Žalobce taktéž nesouhlasil s hodnocením splnění podmínek nezaopatřenosti . Dle § 11 odst . 1 písm . a) zákona o státní sociální podpoře se za nezaopatřené dítě považuje „dítě do skončení povinné školní docházky a poté, nejdéle však do 26. roku věku, jestliže se soustavně připravuje na budoucí povolání“ . Dle § 12 odst . 1 písm . a) se za soustavnou přípravu dítěte na budoucí povolání považuje studium na středních a vysokých školách v České republice . Dle odstavce 3 „[s]tudiem na vysokých školách podle odstavce 1 se pro účely tohoto zákona rozumí studium na vysokých školách v bakalářském, magisterském a doktorském studijním programu“ .
V případě Národní pedagogické univerzity jde sice o soukromou univerzitu, nicméně shodně s univerzitami státními je zde možné nastoupit k bakalářskému či magisterskému programu . Proto je vadný názor žalovaného, že v případě studia na uvedené škole se nejedná o studium ve smyslu § 64 zákona o pobytu cizinců na území České republiky . Výklad pojmu studium dle § 64 zákona o pobytu cizinců na území České republiky zde není na místě; je třeba ve smyslu § 178a odst . 2 tohoto zákona vycházet ze zákona o státní sociální podpoře .
Žalovaný ve vyjádření k obsahu žaloby konstatoval, že s argumentací žalobce ohledně doložených podkladů, resp . důvodů, pro které při podání žádosti nebyl nucen prokazovat svoji nezaopatřenost, nesouhlasí . Ze stejného důvodu by totiž žalobce nemusel předkládat ani potvrzení o studiu na Národní pedagogické univerzitě M . Drahomanova, které však k žádosti přiložil . Za této situace správní orgán oprávněně vycházel z předložených listin a neměl žádný důvod se domnívat, že žalobce souběžně studuje na dalších školách . Žalovaný podotkl, že potvrzení o studiu na uvedené škole bylo vystaveno později než potvrzení o studiu na 1 . Slovanském gymnáziu, o kterém žalobce teprve v odvolání začal tvrdit, že studuje souběžně . Žalovaný byl proto přesvědčen, že nepochybil, když k dalšímu dokladu o studiu přiloženému teprve až k odvolání nepřihlédl s odkazem na § 82 odst . 4 správního řádu .
Žalobce v řízení neprokázal, že je neza- opatřeným dítětem podle zákona o státní sociální podpoře, resp . zákona o pobytu cizinců na území České republiky, nesplňoval proto podmínky pro vydání povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst . 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky .
V řízení bylo zjištěno, že studium na Národní pedagogické univerzitě M . Drahomanova není „soustavnou přípravou na budoucí povolání“ ve smyslu zákona o státní sociální podpoře . Ze sdělení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy vyplývá, že uvedená soukromá instituce „nerealizuje studium v akreditovaných studijních programech podle zákona [č . 111/1998 Sb .,] o vysokých školách“ . Přestože je tedy dle tvrzení žalobce možné nastoupit tam k „bakalářskému či magisterskému programu“, nejedná se o studium na středních a vysokých školách v České republice ve smyslu zákona a žalobce v řízení nebylo možné považovat za zletilé nezaopatřené dítě .
Žalovaný připustil, že rozhodnutí nebylo vydáno v zákonem stanovené lhůtě . Zákonem stanovené lhůty k vydání rozhodnutí jsou však pouze pořádkové a jejich nedodržení nemá za následek nesprávnost nebo nezákonnost napadeného rozhodnutí . Na řešení případného nedodržení stanovených lhůt zákon pamatuje pomocí institutu ochrany před nečinností správního orgánu, jiné důsledky nedodržení zákonné lhůty ve vztahu k meritornímu rozhodnutí zákon nepřipouští . Z toho důvodu správní orgán nemá možnost změnu ve skutkovém stavu v průběhu řízení nezohlednit a nepřihlédnout k němu . Žalovaný byl tedy přesvědčen, že žádost žalobce byla posouzena správně s ohledem na to, že v průběhu řízení dovršil 18 let .
Městský soud v Praze rozhodnutí žalova- ného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
III.
Posouzení žaloby
( . . .) Podle § 66 odst . 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky „[p]ovolení k trvalému pobytu se bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto povolení žádá jako nezletilé nebo zletilé nezaopatřené dítě cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců“ .
V prvé řadě se městský soud zabýval výkladem slovního spojení nezletilé nebo zletilé nezaopatřené dítě, které je obsaženo v právě citovaném zákonném ustanovení . Jde o to, zda se znak nezaopatřenosti vztahuje pouze ke znaku zletilosti, ke kterému je bezprostředně přimknut, nebo i ke znaku nezletilosti; jiným slovy, zda žadatelem může být 1 . nezletilé dítě či zletilé nezaopatřené dítě, anebo 2 . nezletilé nezaopatřené dítě či zletilé nezaopatřené dítě .
Logicko-systematický výklad je v posuzované věci založen na tom, že jakékoli dítě je buď zletilé, nebo nezletilé (neexistuje třetí možnost) . Pokud by se znak nezaopatřenosti vztahoval na nezletilé i zletilé děti, vztahoval by se na všechny děti . Pak by byla ovšem přirozenější formulace, která nerozlišuje kategorii zletilosti a nezletilosti: „Povolení k trvalému pobytu se bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto povolení žádá jako nezaopatřené dítě cizince“ . Z právě uvedeného i z výkladového principu racionálního zákonodárce vyplývá, že pokud by zákonodárce hodlal znak nezaopatřenosti vztáhnout ke všem dětem (a nikoli jen k dětem zletilým), použil by jednoduššího a stručnějšího slovního vyjádření . Shodný závěr, tedy že znak nezaopatřenosti se vztahuje toliko ke zletilým dětem, vyplyne rovněž tehdy, vezme-li městský soud SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016 jako interpretační vodítko evropské právo .
Podle čl . 4 odst . 1 směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny:
„Členské státy povolí vstup a pobyt níže uvedených rodinných příslušníků podle této směrnice a s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16: a) manžela nebo manželky osoby usilu- jící o sloučení rodiny; b) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny a jejího manžela nebo jeho manželky, včetně dětí osvojených, v souladu s rozhodnutím příslušného orgánu v dotyčném členském státě nebo rozhodnutím, které je bez dalšího vykonatelné na základě mezinárodních závazků dotyčného členského státu, nebo které musí být uznáno v souladu s mezinárodními závazky; c) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny včetně dětí osvojených, pokud má osoba usilující o sloučení rodiny děti v opatrování a děti jsou na ní závislé. Členské státy mohou povolit sloučení s dětmi, které jsou zároveň v opatrování jiného opatrovníka, za předpokladu, že druhý opatrovník k tomu poskytne souhlas;
d) nezletilých dětí manžela nebo manželky včetně dětí osvojených, pokud má tento manžel nebo manželka děti v opatrování a děti jsou na něm závislé. Členské státy mohou povolit sloučení s dětmi, které jsou zároveň v opatrování jiného opatrovníka, za předpokladu, že druhý opatrovník k tomu poskytne souhlas.
Nezletilé děti uvedené v tomto článku musí být pod věkovou hranicí zletilosti stanovenou právem dotyčného členského státu a musí být svobodné.
Odchylně od výše uvedeného, pokud je dítě starší 12 let a přichází nezávisle na zbytku své rodiny, může členský stát před vydáním povolení ke vstupu a pobytu podle této směrnice ověřit, zda toto dítě splňuje podmínku integrace stanovenou v jeho právních předpisech platných ke dni provedení této směrnice.“
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
V citovaném článku směrnice 2003/86/ ES se hovoří o nezletilých dětech bez dalšího (tj . i bez podmínky nezaopatřenosti) . Tudíž i prozařování evropského práva potvrzuje výše uvedený interpretační závěr .
Lze shrnout, že žadatelem o pobytové povolení dle § 66 odst . 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky může být nezletilé dítě, aniž by muselo splňovat podmínku nezaopatřenosti . Tato podmínka naopak musí být splněna, je-li podle téhož zákonného ustanovení žadatelem zletilé dítě .
V posuzované věci žalobce, který se narodil 3 . 12 . 1993, podal žádost o povolení k trvalému pobytu dle § 66 odst . 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky dne 27 . 9 . 2011 . Žádost podal žalobce jako nezletilý, tedy za situace, kdy nemusel splňovat podmínku nezaopatřenosti . Žádost měla být v souladu s § 169 odst . 1 písm . e) zákona o pobytu cizinců na území České republiky vyřízena bezodkladně, nejpozději 60 dnů ode dne podání žádosti (tj . do 28 . 11 .
2011) . Z toho plyne, že i v nejzazší době pro vydání rozhodnutí by byl žalobce stále nezletilý a nemusel by splňovat podmínku nezaopatřenosti . Žalobce v uvedeném období tedy nejenže podmínku nezaopatřenosti splňovat nemusel, ale nemusel ji ani prokazovat . S ohledem na to, že správní orgán I . stupně nevydal v zákonné lhůtě rozhodnutí o žalobcově žádosti, se významně změnilo postavení žalobce jakožto žadatele o pobytové oprávnění dle § 66 odst . 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky v tom směru, že ode dne 3 . 12 . 2011 musel pro úspěch své žádosti nově splňovat podmínku nezaopatřenosti . V tomto ohledu považuje městský soud za přiléhavý poukaz žalovaného na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 1 As 24/2011--79, dle kterého „pro rozhodování správního orgánu v prvním stupni je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, nikoliv v době zahájení řízení“ .
Správní orgán I . stupně proto musel v případě žalobce posuzovat splnění podmínky nezaopatřenosti . Správní orgán I . stupně však pochybil v tom, že nedocenil změnu právního posta- vení žalobce, ke které došlo nabytím jeho zletilosti . Žalobce, jak již bylo uvedeno, podával žádost o pobytové oprávnění jako nezletilý, nemusel tak splňovat podmínku nezaopatřenosti . Proto podmínku nezaopatřenosti nemusel ani dokládat . Žalobce sice ke své žádosti o pobytové povolení předložil potvrzení o studiu ze dne 15 .
11 . 2011 na Národní pedagogické univerzitě M . Drahomanova v Praze, ovšem jednalo se o předložení podkladu, ke kterému při podání své žádosti nebyl jakožto nezletilý povinen . Změnilo-li se v průběhu správního řízení na prvním stupni významně právní postavení žalobce, kdy od 3 . 12 . 2011 musel splňovat (i prokazovat) podmínku nezaopatřenosti, správní orgán I . stupně se nemohl oprávněně spoléhat na to, že podklady, které žalobce k podmínce nezaopatřenosti doložil v době, kdy tuto podmínku splňovat nemusel, jsou úplné .
Jinými slovy, nebylo možno důvodně předpokládat, že žalobce doložil veškeré podklady k podmínce, kterou dosud splňovat nemusel .
Správní orgán I . stupně však takovouto myšlenkovou zkratku učinil, což zvláště v situaci, kdy sám zavinil svou nezákonnou nečinností, že právní postavení žalobce se ve správním řízení zásadně změnilo, zatěžuje jeho postup vadou řízení, která ovlivňuje zákonnost rozhodnutí . S ohledem na změnu v právním postavení žalobce, a tím charakteru jeho žádosti, bylo namístě, aby správní orgán v souladu s § 45 odst . 2 správního řádu vyzval žalobce k doložení nově nastalé podmínky žádosti, totiž k doložení nezaopatřenosti žalobce .
I kdyby takový postup snad neplynul přímo z § 45 odst . 2 správního řádu, jak žalovaný svou textualistickou interpretací naznačuje ve vyjádření k žalobě, vyplývá přinejmenším z § 4 odst . 4 správního řádu, dle něhož „[s]právní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy“ . Za tohoto stavu věci se další vady řízení dopustil žalovaný, a to chybnou aplikací koncentrační zásady dle § 82 odst . 4 správního řádu . Podle tohoto ustanovení „[k] novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.
Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.“ Předložil-li spolu s odvoláním (resp . jeho doplněním) žalobce potvrzení o studiu na 1 . Slovanském gymnáziu, jednalo se o podklad, který žalobce v důsledku výše popsaného pochybení správního orgánu I . stupně nemohl dříve uplatnit .
S ohledem na uvedené by bylo v tuto chvíli předčasné, aby se městský soud zabýval tím, zda žalobce splňuje podmínku nezaopatřenosti zakotvenou v § 66 odst . 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, neboť skutkový stav ohledně této otázky dosud nebyl v důsledku procesních pochybení dostatečně vyhodnocen správními orgány, a městský soud by tak v této procesní fázi nahrazoval jejich úvahy . Toliko v obecné rovině městský soud může konstatovat, že podmínka nezaopatřenosti zakotvená v § 66 odst .
1 písm . d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky se s ohledem na výkladové ustanovení § 178a odst . 2 věty první téhož zákona posuzuje podle zákona o státní sociální podpoře včetně otázky studia . V tomto ohledu se při posuzování nezaopatřenosti nepoužije § 64 odst . 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, neboť ten by se s ohledem na své návětí použil jen tehdy, hovořil-li by § 66 odst . 1 písm . d) téhož zákona o podmínce studia; toto ustanovení však hovoří o podmínce nezaopatřenosti .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
POZNÁMKY:
POZNÁMKY:
Ivan Z . proti Ministerstvu vnitra, Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, *) S účinností od 18. 12. 2015 byl § 64 odst. 1 změněn zákonem č. 314/2015 Sb. o povolení k trvalému pobytu .