Čestná rada České lékařské komory má ze zákona devítičlenné složení a vykoná- vá disciplinární pravomoc prostřednictvím ukládání disciplinárních opatření (6 18 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů). Ačkoliv podle $ 13 odst. 2 disciplinárního řádu České lékařské komory platí, že o uložení disciplinárního opatření rozhoduje tříčlenný senát čestné rady, nemá toto interní pravidlo žádnou oporu v zákoně, který neobsahuje žádné zmocnění pro komory ke stanovení po- drobnější organizační struktury čestné rady. Z toho důvodu jsou rozhodnutí vydaná tříčlenným senátem čestné rady nezákonná v důsledku nesprávného složení věcně příslušného správního orgánu, nikoliv však nicotná (6 77 odst. 1 věta první správ- ního řádu z roku 2004).
Čestná rada České lékařské komory má ze zákona devítičlenné složení a vykoná- vá disciplinární pravomoc prostřednictvím ukládání disciplinárních opatření (6 18 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů). Ačkoliv podle $ 13 odst. 2 disciplinárního řádu České lékařské komory platí, že o uložení disciplinárního opatření rozhoduje tříčlenný senát čestné rady, nemá toto interní pravidlo žádnou oporu v zákoně, který neobsahuje žádné zmocnění pro komory ke stanovení po- drobnější organizační struktury čestné rady. Z toho důvodu jsou rozhodnutí vydaná tříčlenným senátem čestné rady nezákonná v důsledku nesprávného složení věcně příslušného správního orgánu, nikoliv však nicotná (6 77 odst. 1 věta první správ- ního řádu z roku 2004).
1112 Prejudikatura: č. 773/2006 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 125/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 728/01) a č. 58/2003 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 181/2001). Věc: MUDr. Ivana B. proti České lékařské komoře o vyloučení z České lékařské komory, o ka- sační stížnosti žalované. x Žalovaná (resp. tříčlenný senát čestné ra- dy žalované) rozhodla dne 14. 4. 2007 o vy- loučení žalobkyně z České lékařské komory, neboť bylo shledáno, že se disciplinárně pro- vinila tím, že v rámci zdravotní péče poskyto- vané pacientce Jiřině S. tuto pacientku po- drobně instruovala, jak má postupovat při zdravotní prohlídce ze strany Okresní správy sociálního zabezpečení tak, aby při této pro- hlídce byl zdravotní nález objektivně horší než nález odpovídající skutečnému zdravot- nímu stavu pacientky. Tuto pacientku navíc vybavila léky, které vzhledem ke svému sku- tečnému zdravotnímu stavu nepotřebovala a jejichž užívání by ji mohlo poškodit. Tímto jednáním se dopustila porušení povinnosti vykonávat lékařské povolání odborně v soula- du s etikou a způsobem stanoveným zákony, stavovskými předpisy a závaznými stanovisky Komory dle $ 9 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. a $ 7 odst. 2 písm. a) Organizač- ního řádu komory. V žalobě ze dne 19. 9. 2007 se žalobkyně domáhala zrušení napadeného rozhodnutí. Poukázala na skutečnost, že po- die zákona č. 220/1991 Sb. je stanovena věcná příslušnost orgánu, který byl oprávněn roz- hodnout v dané věci dle „závažnosti“ poru- šení povinností člena komory. Tento právní pojem je podle jejího názoru zcela klíčovým předpokladem pro určení věcné příslušnosti. Jedná se o neurčitý právní pojem, s nímž se ovšem žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí nevypořádala dostatečně. Z toho důvodu nebyla podle žalobkyně dána věcná příslušnost žalované, neboť ta byla dána Čest- né radě okresního sdružení České lékařské komory. Proto je podle názoru žalobkyně na- místě se nejprve zabývat tím, zda napadené rozhodnutí je vůbec právním aktem. V doplnění žaloby dále konkretizovala svou námitku nicotnosti napadeného rozhod- nutí a uvedla, že z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že bylo vydáno jiným orgánem, než který k tomu má ze zákona č. 220/1991 Sb. pravomoc a působnost. Konkrétně namítla, že senát čestné rady komory je zřízen pouze disciplinárním řádem stěžovatelky, aniž by je- ho zřízení a přenesení rozhodovací pravomo- ci předpokládal zákon č. 220/1991 Sb. Dle $ 18 zákona č. 220/1991 Sb. je k vydání napa- deného rozhodnutí oprávněna pouze Čestná rada komory, která o tomto disciplinárním opatření rozhoduje svými devíti členy. Dis- ciplinární řád komory nemá jako právní předpis veřejnoprávní charakter a má nižší právní sílu než zákon č. 220/1991 Sb. Krajský soud v Ostravě žalobu odmítl usnesením ze dne 10. 1. 2008 pro opoždě- nost. Toto usnesení však bylo ke kasační stíž- nosti žalobkyně zrušeno rozsudkem rozšíře- ného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 4 Ads 39/2008-83, který dospěl k závěru, že žaloba byla podána včas, a to v důsledku nesprávného poučení obsa- ženého v napadeném rozhodnutí žalované. Krajský soud rozsudkem ze dne 2. 4. 2010 prohlásil nicotnost napadeného rozhodnutí žalované. Nejprve se zabýval charakteristikou disciplinárního řízení vedeného před žalova- nou a dovodil, že toto řízení je správním říze- ním ve smyslu $ 180 odst. 1 správního řádu. S odkazem na $ 13 a $ 18 zákona č. 220/1991 Sb. dále dovodil, že i kdyby bylo možno žalobky- ni přisvědčit v tom, že Čestná rada žalované nebyla příslušná rozhodovat o vytýkaném jednání žalobkyně v prvním stupni, podle $ 77 odst. 1 správního řádu nelze za nicotné pova- žovat rozhodnutí, které bylo vydáno orgá- nem nadřízeným věcně příslušnému správní- mu orgánu. K námitce, že napadené rozhodnutí žalo- vané bylo vydáno jiným orgánem, než který k tomu má dle zákona č. 220/1991 Sb. pravo- moc a působnost, soud odkázal na $ 18 záko- na č. 220/1991 Sb. a konstatoval, že slovo „se- nát“ se v žádném z jeho tvarů v tomto zákoně vůbec nevyskytuje. Podle $ 2 odst. 11 věty 1113 2159 prvé a druhé stavovského předpisu žalované č. 4 - Disciplinárního řádu (dále jen „discipli- nární řád“) čestné rady jednají v plénu nebo v tříčlenných senátech jmenovaných předse- dou čestné rady. Čestná rada v plénu analyzu- je a vyhodnocuje své poznatky, předkládá doporučení ostatním orgánům komory a roz- hoduje o vhodném způsobu zveřejnění dis- ciplinárních kauz. Dle $ 12 odst. 1 discipli- nárního řádu o odvolání rozhoduje senát čestné rady určený předsedou čestné rady, přičemž čestná rada žalované může rovněž rozhodovat i v první instanci za podmínek $ 13 odst. 1 disciplinárního řádu. Dle $ 13 odst. 2 věty prvé disciplinárního řádu je se- nát čestné rady komory tříčlenný. Zákon č. 220/1991 Sb. svěřuje rozhodování o discip- linárních opatřeních na úrovni žalované jako celku čestné radě žalované, která má 9 členů, aniž by jakkoli upravoval jakékoli senáty to- hoto orgánu. Oproti tomu disciplinární řád přijatý žalovanou podle $ 15 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. vůbec nepředpokládá rozhodování konkrétního případu „v plénu“ čestné rady žalované (srov. $ 2 odst. 11 větu druhou disciplinárního řádu), ale toliko v tří- členném senátu ($ 12 odst. 1,$ 13odst.1a2 disciplinárního řádu). Z těchto úvah pro kraj- ský soud vyplynulo, že nelze než přisvědčit žalobkyni v názoru, že disciplinární řád svě- řuje v rozporu s výslovným zněním zákona rozhodování o disciplinárních věcech na úrovni žalované jako celku jinému orgánu, který není zákonem předvídán. Krajský soud dále zkoumal, zda oprávně- ní určit orgán příslušný k projednání discipli- nární věci jako vnitřní věci samosprávné korporace nevyplývá z obecně závazného právního předpisu, zde ze zmocnění k vydání disciplinárního řádu obsaženého v $ 15 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb., nebo z ústav- ních předpisů či z povahy samosprávy jako takové. Uvedené oprávnění však ani v jed- nom z těchto případů neshledal. Dospěl proto k závěru, že pokud vnitřní stavovský předpis žalované určuje k rozhodo- vání v disciplinárních věcech lékařů na úrovni této komory jako celku pravomoc tříčlenné- ho senátu vytvořeného ze členů devítičlenné 1114 čestné rady žalované, je tato úprava v rozpo- ru s výslovným zněním $ 18 odst. 1 a 2 zákona č. 220/1991 Sb., a proto je neplatná. Rozhod- nutí vydaná v disciplinární věci lékaře tako- vým tříčlenným senátem jsou vydána orgá- nem, který k takovému rozhodnutí není věcně příslušný, a proto jsou veškerá taková rozhodnutí podle $ 77 odst. 1 správního řádu nicotná. Proti tomuto rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž odmítla závěr krajského soudu, že tříčlenný senát čestné rady stěžovatelky nebyl příslušný ve věci rozhodovat z důvodu rozporu s $ 18 zá- kona č. 220/1991 Sb. Tento zákon ani jiný právní předpis nestanoví Čestné radě stěžo- vatelky povinnost rozhodovat vždy v plénu všemi devíti členy. Pokud jde o $ 18 odst. 2 větu první tohoto zákona, ta pouze určuje po- čet členů disciplinárního orgánu - čestné ra- dy stěžovatelky. V žádném případě z něho nelze usuzovat, že určení počtu členů orgánu znamená také povinnost vždy v tomto počtu rozhodovat či snad nemožnost procesně- právní úpravy disciplinárního řízení podzá- konným vnitřním předpisem, zvláště, když je k tomuto stěžovatelka zákonem výslovně zmocněna. Pokud by měl platit názor krajské- ho soudu, pak si lze jen stěží představit jeho aplikaci u orgánů, jejichž počet členů zákon č. 220/1991 Sb. neurčuje pevným počtem, nýbrž např. rozmezím, anebo není dáno ani početní rozmezí a počet členů je určen podle klíče stanoveného vnitřním předpisem. Stěžovatelka dále namítla, že procesní po- stup při disciplinárním řízení v rámci komo- ry není tímto zákonem ani jiným obecně zá- vazným právním předpisem upraven, a proto je podle jejího názoru třeba vycházet z jejích kompetencí zakotvených v $ 2 odst. 1 písm. a), $ 2 odst. 2 písm. e), ©), ai) a $ 15 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb., které ji, podle jejího názoru, jednoznačně zmocňují k vlastní pro- cesněprávní úpravě disciplinárního řízení vnitřním stavovským předpisem, jímž je v tomto případě disciplinární řád stěžovatel- ky. Rozhodování v tříčlenném senátu proběh- lo zcela v souladu s $ 13 odst. 2 tohoto discip- linárního řádu, a nemůže tedy být důvodem krajským soudem tvrzené nicotnosti právní- ho aktu. Navíc až dosud byla tato praxe roz- hodování čestné rady stěžovatelky běžnou praxí. Pokud by šlo o nicotná rozhodnutí vý- daná k tomu nepříslušným orgánem stěžova- telky, musely by jak krajský soud, tak i Nejvyš- ší správní soud tuto skutečnost z úřední povinnosti zjistit a konstatovat již podstatně dříve, neboť ze všech rozhodnutí přezkoumá- vaných soudy bylo vždy jasně patrné, že byly vydány senátem čestné rady stěžovatelky, ni- koliv plénem tohoto orgánu. Lze konstatovat, že disciplinární praxe v dané formě, kdy roz- hodují senáty čestné rady, a nikoliv plénum čestné rady, probíhá prakticky od založení komory jako takové, tedy po dobu cca 18 let, a pokud by bylo akceptováno stanovisko kraj- ského soudu, byly by vlastně všechny dosud vy- dané disciplinární akty komory akty nicotný- mi, a to včetně těch, které byly přezkoumávány krajským soudem i Nejvyšším správním sou- dem, aniž byla jejich nicotnost konstatována. x“4 pi Nejvyšší správní soud rozsudek Krajské- ho soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Zodůvodnění: C Podle $ 76 odst. 2 s. ř. s. platí, že po- kud soud zjistí, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vy- sloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Samotný pojem nicotnost pojednává teorie správního práva tak, že se jedná o „takové va- dy rozhodnutí, které vzhledem ke své povaze a závažnosti představují překážku nastou- Dpení uvažovaných právních účinků [..), a proto také v jejich důsledku nelze ani ho- vořit o tom, že se jedná o správní akt, resp. že došlo ke vzniku správního aktu. V takových případech jde o právně nerelevantní výsle- dek jednání určitého správního orgánu“ (k tomu blíže Průcha, P. Správní právo. Obec- ná část. 7. vyd. Masarykova univerzita : Brno, 2007, s. 369). Nicotný správní akt je tedy správní akt trpící natolik závažnou vadou, že je nutno jej považovat za „baakť“ či též „práv- ní nullum“. K problematice nicotnosti správ- ních rozhodnutí se již dříve Nejvyšší správní soud vyjádřil ve své judikatuře, z níž lze při- pomenout zejména rozsudek ze dne 30. 9. 2003, čj. 6 A 82/2000-43, jakož i Ústavní soud ČR (k tomu blíže např. nález ze dne 10. 10. 2002, sp. zn. III. ÚS 728/01, č. 125/2002 Sb. ÚS). Problematika nicotnosti správních roz- hodnutí je s účinností od 1. 1. 2006 upravena správním řádem z roku 2004 v $ 77 a $ 78 Cpodie $ 182 správního řádu se jeho ustano- vení o nicotnosti použijí pro úkony správ- ních orgánů učiněné po účinnosti tohoto zá- kona). Zde je uvedena i legální definice nicotnosti, která je založena na myšlence ur- čité kategorizace důvodů nicotnosti, a to i se zřetelem k orgánu kompetentnímu k jejímu deklaratornímu prohlášení či vyslovení (viz k tomu Vedral J. Správní řád. Komentář. Bo- va Polygon : Praha, 2006, s. 453). Podle $ 77 odst. 1 správního řádu je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvo- du zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který ni- cotné rozhodnutí vydal. Dalšími důvody ni- cotnosti jsou podle $ 77 odst. 2 správního řá- du i takové vady rozhodnutí, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jiné vady, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správ- ního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vy- slovuje soud podle soudního řádu správního. Jakkoliv má být nicotnost správního roz- hodnutí z důvodu absolutní věcné nepřísluš- nosti k vydání rozhodnutí řešena v prvé řadě již ve správním řízení, správní soudy k ní sa- mozřejmě musí v intencích $ 78 odst. 2 a 3 s. ř. s. přihlížet ex offo, stejně jako k nicotnos- ti dané vnitřní rozporností, právní či faktic- kou neuskutečnitelností správního rozhod- nutí a dalšími vadami vylučujícími kvalifikaci správního aktu jako rozhodnutí. V posuzované věci se dle právního názo- ru zastávaného krajským soudem zjevně mě- lo jednat o nicotnost rozhodnutí stěžovatelky z důvodu nedostatku věcné příslušnosti k vy- dání rozhodnutí podle $ 77 odst. 1 správního řádu. Jak dovozuje k pojmu věcné příslušnosti doktrína, věcná příslušnost vyjadřuje „vztah 1115 2159 určitého správního orgánu k předmětu da- ného řízení. Určuje, která kategorie správ- ních orgánů a v rámci kategorie též orgán kterého stupně je oprávněn a povinen pro- vádět určitý druh správního řízení [..] Po- kud existuje v rámci vnitřně strukturova- ných správních úřadů nebo právnických osob více správních orgánů, je třeba též ur- čit, který z těchto více orgánů bude rozhodo- vat. Jedná se o zvláštní případ určení věcné příslušnosti, který se označuje též jako tzv. příslušnost funkční“ (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vyd. C. H. Beck : Praha, 2003, s. 324-325). Věcná pří- slušnost správních orgánů k vydávání kon- krétních správních aktů je primárně stanove- na složkovými předpisy správního práva (tzn. jeho zvláštní části). V souladu s čl. 2 odst. 2 Listiny je i správní rozhodování jako jedna z forem výkonu veřejné moci ovládáno zása- dou zákonnosti, což znamená, že je lze uplat- ňovat jen v případech a v mezích stanove- ných zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Jde-li zároveň o ukládání povinností prostřednictvím správního rozhodování, pak v souladu s čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být ty- to povinnosti ukládány toliko na základě zá- kona a v jeho mezích a jen při zachování zá- kladních práv a svobod. Z těchto ústavních pramenů práva vyplývá základní rámec, v němž se musí správní orgán při výkonu své rozhodovací pravomoci pohybovat, a to po- vinnost vykonávat svou pravomoc pouze tam, kde to zákon výslovně umožňuje a tako- vé mocenské oprávnění mu přiznává. Přiná- ležitost určitého rozhodovacího oprávnění určitému typu (kategorii) správního orgánu v určitém procesněprávním vztahu znamená zároveň i věcnou příslušnost takového správ- ního orgánu k rozhodování věci. Od tohoto kruciálního právního vztahu správního orgá- nu je třeba odlišit výše uvedenou funkční pří- slušnost. Jakkoliv ji lze považovat za relativně samostatnou složku věcné příslušnosti, nelze s jejím nedostatkem spojovat vždy tytéž práv- ní následky, jako s nedostatkem samotné věc- né příslušnosti ve výše vymezeném smyslu. Obdobně tento rozdíl reflektuje i samotný správní řád, který nespojuje nicotnost správ- ního rozhodnutí se situacemi, v nichž je roz- 1116 hodnutí vydáno nadřízeným orgánem (ze- jména v případech atrakce či opatření proti nečinnosti), ani se situacemi, pokud by roz- hodnutí bylo vydáno správním orgánem, ale ni- koliv oprávněnou úřední osobou (viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 3 Azs 277/2004-70, dále ta- ké ze dne 13. 11. 2003, čj. 2 A 1146/2002-59). Podle $ 2 odst 2 písm. © zákona č. 220/1991 Sb. je stěžovatelka oprávněna uplatňovat disciplinární pravomoc v rozsahu stanoveném tímto zákonem. Výkon discipli- nární pravomoci je dále vymezen v $ 13 té- hož zákona, který zakládá věcnou příslušnost čestné rady okresního sdružení komory k vý- konu disciplinární pravomoci vůči členům okresního sdružení s tím, že může ukládat ja- ko disciplinární opatření pouze méně závaž- né druhy sankcí (důtku, pokutu v rozmezí od 2 000 do 20 000 Kč), a dále v $ 18 téhož zá- kona, který zakládá univerzální pravomoc čestné rady komory vůči všem členům komo- ry. Přitom může Čestná rada komory uložit za „Izlávažné porušení povinností člena komo- ry uvedených v f 9 odst. 2 písm. a) zákona Jako disciplinární opatření a) pokutu od 3 000 do 30 000 Kč, b) podmíněné vyloučení z komory, c) vyloučení z komory“. Citovaný zákon dále stanoví, že Čestná rada komory má 9 členů. Volí ze svých členů předsedu a místopředsedu. Členem čestné rady komo- ry nemůže být člen jiného orgánu komory. Výkladem uvedených ustanovení lze dospět k jednoznačnému | závěru, že © zákon č. 220/1991 Sb. zakládá pro výkon discipli- nární pravomoci komory dělenou věcnou příslušnost mezi dva její orgány: čestnou ra- du okresního sdružení komory a čestnou ra- du komory, která je v prvním stupni věcně příslušná k projednání disciplinárního delik- tu v rozsahu závažných porušení povinností uvedených v $ 9 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. (tj. porušení povinnosti vyko- návat své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony). Z toho plyne, že zákonné vymezení věcné příslušnosti orgánů komory k výkonu discip- linární pravomoci skutečně nepočítá s orgá- nem typu „senáí“ čestné rady komory, který V posuzované věci vydal napadené rozhodnutí stěžovatelky. Tento orgán stěžovatelky (resp. její čestné rady) je upraven pouze v discipli- nárním řádu stěžovatelky (tzn. stavovském předpisu č. 4 účinném od 1. 1. 2001), kon- krétně v $ 13 tohoto vnitřního předpisu. Ustanovení $ 13 odst. 2 disciplinárního řádu stanoví, že „[slenát čestné rady komory je tří- členný, může být určen náhradník. O složení senátu rozhoduje předseda čestné rady ko- mory.“ Komora je ze zákona oprávněna pro- střednictvím sjezdu delegátů vydávat svůj dis- ciplinární řád [$ 15 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb.]. Podstatné však je, že tento zákon v žádném ze svých ustanovení neuvádí, v jakém poměru je tento vnitřní předpis k zá- konné úpravě disciplinárního řízení, resp. co má být jeho obsahem a jaká ustanovení záko- na má disciplinární řád provádět. Věcná pů- sobnost disciplinárního řádu byla tedy záko- nem č. 220/1991 Sb. poměrně nedostatečně vymezena, pročež je otázkou, do jaké míry se tento vnitřní předpis při úpravě procesních pravidel disciplinárního řízení pohybuje se- cundum legem a do jaké míry jsou jeho pra- vidla praeter legem či dokonce contra legem. Nejvyššímu správnímu soudu však nepřísluší na tomto místě a v tomto řízení pravomoc přezkoumávat zákonnost vnitřního předpisu stěžovatelky v abstraktním slova smyslu, přísluší mu pouze zkoumat soulad aplikace konkrétních pravidel tohoto předpisu se zá- konným rámcem disciplinárního řízení upra- veným v zákoně č. 220/1991 Sb. Ze zákona č. 220/1991 Sb. tedy nevyplývá, že by zákonodárce zamýšlel svěřit stěžovatelce oprávnění dotvářet svým prováděcím předpi- sem věcnou a funkční příslušnost orgánů ko- mory, kterým zákon svěřuje pravomoc rozho- dovat o disciplinárních opatřeních. Z této právní úvahy tedy vyplývá, že žalobkyni lze dát za pravdu v tom směru, že zákon neupra- vuje „sená!“ čestné rady komory a nesvěřuje mu €0 ipso ani výkon žádných veřejněmocen- ských oprávnění. Pokud je takový orgán ko- mory vytvořen pouze na základě disciplinár- ního řádu komory coby vnitřního předpisu, pak v tomto rozsahu jde disciplinární řád nad rámec zákona (praeter legem). Pokud stěžo- vatelka rozhodovala v posuzované věci tímto orgánem („senátem čestné rady komorýy“), ačkoliv měla rozhodovat čestnou radou ko- mory, pak byl její postup zjevně nezákonný. Nejvyšší správní soud dále vážil, zda se jedná o natolik zásadní nedostatek věcné pří- slušnosti, který by naplňoval podmínky $ 77 odst. 1 správního řádu, a byl tak podřaditelný pod pojem „absolutní věcné nepříslušnosti“, jež by způsobovala nicotnost napadeného rozhodnutí, kterou vyslovil v napadeném roz- sudku krajský soud. Dospěl k závěru, že o ta- kový fatální nedostatek věcné příslušnosti se nejednalo, a to z následujících důvodů. xx Jak již Nejvyšší správní soud dříve judiko- val, ne každý nedostatek správního rozhodnu- tí či dokonce samotného složení správního orgánu, který rozhodnutí vydal, způsobuje nicotnost takového rozhodnutí. V rozsudku ze dne 16. 2. 2006, čj. 6 Ads 2/2005-95, kde si- ce správní rozhodnutí bylo vydáno orgánem věcně i funkčně příslušným, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nicotnost nezpůso- buje, pokud správní rozhodnutí vydá organi- zační útvar správního orgánu příslušný podle interních předpisů k řešení takové věci a po- kud je písemné vyhotovení rozhodnutí ozna- čeno v hlavičce správním orgánem i jeho příslušným útvarem. Citovaný rozsudek zdej- šího soudu vychází z logiky, že vnitřním před- pisem nelze v souladu s ústavním rámcem vý- konu veřejné moci delegovat pravomoc správního orgánu, nicméně lze jím strukturo- vat jednotlivé organizační útvary správních orgánů z hlediska funkční příslušnosti, je- jichž věcná příslušnost k rozhodování určité- ho druhu věcí je dána zákonem. Tento právní názor lze vztáhnout i na strukturu a fungová- ní orgánů samosprávných korporací územní- ho i zájmového (profesního) charakteru. Analogicky lze poukázat na obdobnou úpra- vu u územních samosprávných celků (obcí a krajů) vykonávajících rovněž rozhodovací pravomoc ve strukturované působnosti (sa- mostatné a přenesené). Jak zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, tak i zákon č. 129/2000 Sb., o kra- jích, zřizují obecní (resp. krajský) úřad jako jeden z orgánů obce (kraje), přičemž zvláštní zákony svěřují těmto orgánům rozhodovací 1117 2159 pravomoci v konkrétních oblastech veřejné správy. Ustanovení $ 109 odst. 2 zákona o ob- cích a $ 68 odst. 2 zákona o krajích výslovně umožňují další organizační členění obecního a krajského úřadu, s nímž výslovně zákony počítají, avšak které se ovšem již děje cestou vnitřních předpisů, konkrétně usnesením ra- dy obce o zřízení odborů obecního úřadu a jejich oddělení, resp. vydáním organizační- ho řádu krajského úřadu jeho ředitelem [$ 69 odst. 2 písm. £) zákona o krajích]. Dalšími pří- klady obdobné úpravy přímo z prostředí ji- ných profesních komor lze najít např. u orgá- nů České advokátní komory, jejichž struktura může být dle zákonného vymezení a na zákla- dě zákonného zmocnění dále dotvářena orga- nizačním řádem ($ 49 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii), dále u České ko- mory autorizovaných inženýrů a techniků a České komory architektů ($ 30 zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizo- vaných architektů a o výkonu povolání auto- rizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě), u Komory patentových zástupců České republiky ($ 63 odst. 2 zákona č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví). Z tohoto stručného srovnání právní úpra- vy organizační struktury jiných samospráv- ných korporací je zřejmé, že vnitřním předpi- sem takové samosprávné korporace v zásadě může být blíže stanovena struktura zákonem předpokládaných správních orgánů nada- ných rozhodovací pravomocí, a to na základě zákonného zmocnění, které citované zákony obsahují a které umožňuje samosprávným korporacím stanovit si tuto bližší úpravu vlastními vnitřními (v případě profesních korporací tzv. stavovskými) předpisy. Zákon č. 220/1991 Sb. tak ovšem nečiní ani obecně pro všechny orgány komory, ani speciálně pro orgány komory příslušné k vedení dis- ciplinárního řízení; obsahuje pouze opravňu- jící normu k vydání organizačního a discipli- nárního řádu jako stavovských předpisů komory a na straně druhé povinnost jejích členů tyto předpisy dodržovat [$ 15 odst. 2 písm. a), $ 9 odst. 2 písm. b) tohoto zákona]. 1118 Z tohoto „mlčení zákonodárce“ je třeba v souladu s citovaným čl. 2 odst. 2 Listiny (který umožňuje delegovat výkon veřejné moci pouze výslovně, a nikoliv tacitně) dovo- dit per argumentum a contrario, že pokud zákon výslovně nezmocnil stěžovatelku k ur- čení dalšího organizačního členění jejích or- gánů příslušných k vedení disciplinárního ří- zení (tzn. k vymezení jmenovitých funkčních organizačních útvarů těchto orgánů), pak se z hlediska rozměru funkční příslušnosti těch- to orgánů jedná o vadu jejich složení. Kromě toho, v samotném organizačním řádu komo- ry (stavovském předpisu č. 1 účinném od 1. 11. 2000) navíc není stran existence nějaké- ho dalšího funkčního členění čestné rady ko- mory ani zmínka, tento vnitřní předpis orgán typu „senát“ nezná. Existence senátu čestné rady komory jako určitého jejího „útvaru“ se tedy opírá pouze o citovaný $ 13 odst. 2 dis- ciplinárního řádu, a jelikož zákonodárce stě- žovatelku výslovně nezmocnil k provedení dalšího vnitřního členění jejích zákonem sta- novených orgánů, nelze než uzavřít, že senát čestné rady komory jako samostatný správní orgán sui generis nemá žádný právní základ, a jedná se tedy o právně samostatně neexis- tující funkční útvar čestné rady komory (k charakteristice senátu jako orgánu komory sui generis viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2005, čj. 6 As 36/2003-115), a rozhodování „senátu“ čestné rady komory je tak nutno vnímat jako rozho- dování čestné rady komory, avšak v nedosta- tečném obsazení či nesprávném složení. Z výše uvedených premis Nejvyšší správ- ní soud dovodil v posuzované věci tento právní závěr: krajský soud dospěl k nespráv- nému právnímu názoru, pokud dovodil, že napadené rozhodnutí stěžovatelky je nicot- né, neboť je „toliko“ nezákonné. Toto rozhod- nutí bylo bez jakýchkoliv pochybností vydá- no čestnou radou komory, která je k jeho vydání věcně příslušná dle $ 18 odst. 1 a 3 zá- kona č. 220/1991 Sb., avšak v takovém složení jejích členů, které neodpovídá zákonné úpra- vě (devět členů). K odlišné funkční úpravě složení své čestné rady pro účely ukládání disciplinárních opatření však stěžovatelka nebyla zákonem oprávněna, tzn. nebyla oprávněna zřídit tříčlenné senáty upravené v $ 13 odst. 2 disciplinárního řádu komory. Nešlo tedy - jak nesprávně uzavřel krajský soud - o „jiný orgán“, který k takovému roz- hodnutí není věcně příslušný, nýbrž o věcně příslušný orgán, který rozhodoval v nedosta- tečném (tj. pouze tříčlenném) složení. Tako- vý nedostatek příslušnosti správního orgánu neznamená, že by správní orgán nebyl vůbec věcně příslušný (jak to vyžaduje $ 77 odst. 1 správního řádu), ale znamená zásadní vadu funkční příslušnosti správního orgánu spočí- vající v nesprávném složení způsobující nezá- konnost napadeného rozhodnutí. Nad rámec potřebného odůvodnění Nej- vyšší správní soud považuje za vhodné podot- knout, že nezákonnost (na rozdíl od „nicot- nosti“) není vadou, k níž by soud přihlížel ex offo, aniž by tato byla vůči napadenému roz- hodnutí namítnuta [$ 76 odst. 2, $ 78, $ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Pokud tedy již dříve soudy v obdobných věcech k uvedené pro- cesní vadě rozhodnutí čestné rady komory (rozhodování „senátem“, nikoliv čestnou ra- dou jako celkem) nepřihlédly, bylo tomu tak proto, že to žalobci nenamítali, resp. v přípa- dě řízení o kasační stížnosti byla stěžovatel- kou komora, takže taková námitka z její stra- ny logicky nepřipadla v úvahu (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2010, čj. 4 Ads 99/2009-64, č. 773/2006 Sb. NSS). V nyní posuzované věci se však žalobkyně předmětné vady v žalobě výslovně dovolávala. Jak Nejvyšší správní soud výše uzavřel, na- padené rozhodnutí v posuzované věci, a tím pádem ani jiná rozhodnutí vydaná senátem čestné rady komory, nejsou nicotná, a soudy také nebyly povinny rušit je z úřední povin- nosti bez příslušné námitky účastníka pro nezákonnost. Koneckonců je třeba také při- pomenout, že obdobně problematické roz- hodnutí o disciplinárním opatření posuzoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 4. 2003, sp. zn. IL ÚS 181/2001, č. 58/2003 Sb. ÚS, V němž se jednalo o rozhodnutí senátu čestné rady komory veterinárních lékařů České re- publiky ze dne 20. 1. 2001 o uložení písemné- ho napomenutí a uložení povinnosti k náhra- dě nákladů disciplinárního řízení, kdy stěžovatel taktéž nenamítal, že nesprávně rozhodoval namísto čestné rady komory toli- ko její senát. Ústavní soud toto rozhodnutí shledal protiústavním, protože ukládalo stě- žovateli další sankce (náhradu nákladů říze- ní) a dále nesplňovalo základní náležitosti správního rozhodnutí, především řádné odů- vodnění. K datu vydání tohoto správního roz- hodnutí, ani k datu vydání citovaného nálezu Ústavního soudu, zákon č. 381/1991 Sb., o Ko- moře veterinárních lékařů České republiky, ve znění účinném do 26. 5. 2004, rovněž ne- obsahoval zmocnění Komory veterinárních lékařů k bližší úpravě organizačního členění orgánů této komory (konkrétně čestné rady), ani zmocňující normu definující blíže obsah disciplinárního řádu, v němž tyto senáty byly upraveny (v zásadě obdobně jako v případě České lékařské komory). Jednalo se tedy o srovnatelný případ vady složení správního orgánu samosprávné profesní korporace ja- ko v nyní posuzované věci, a přesto Ústavní soud toto rozhodnutí z uvedeného důvodu, při absenci takového návrhu stěžovatele, ani nezrušil, 4 dokonce ani nevytkl nesprávné složení čestné rady Komory veterinárních lé- kařů při jeho vydání, a ani je neprohlásil za nicotné. Ve vztahu k této úpravě je však třeba pro úplnost poznamenat, že pozdější novelou zákona č. 318/2004 Sb. bylo do jeho $ 18 odst. 3 začleněno výslovné pravidlo svěřující kompe- tenci k rozhodování o odvolání tříčlennému senátu čestné rady Komory veterinárních lé- kařů. Zákon č. 220/1991 Sb. však ani takto, ani jinak podobně, novelizován nebyl. I citovaný nález Ústavního soudu tak po- dle Nejvyššího správního soudu potvrzuje, že posuzovaný nedostatek funkční příslušnosti správního orgánu nenaplňuje pojmové znaky nicotnosti, jak je v současné platné a účinné právní úpravě vymezen $ 77 odst. 1 správní- ho řádu. 1119 2160 2160 Hospodářská soutěž: zakázané rozhodnutí sdružení soutěžitelů k $ 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zá- konů (zákon o ochraně hospodářské soutěže)“) 2M Rozhodnutí představenstva České lékárnické komory o zamítnutí žádosti o vy- dání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce, které bylo třeba k registraci nestátního zdravotnického zařízení (lékárny), může být zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení soutěžitelů podle $ 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochra- ně hospodářské soutěže, neboť v důsledku něho může dojít k zabránění vstupu no- vých soutěžitelů na trh lékárnických služeb.
MUDr. Ivana B. proti České lékařské komoře o vyloučení z České lékařské komory, o ka-
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Meritum věci spočívá v posouzení rozhodovacího důvodu napadeného rozsudku, kterým krajský soud prohlásil nicotnost napadeného rozhodnutí stěžovatelky. Krajský soud v napadeném rozsudku k žalobní námitce posuzoval, zda senát Čestné rady Komory, který vydal napadené rozhodnutí stěžovatelky, byl k vydání tohoto rozhodnutí věcně příslušný. Dospěl k závěru, že nikoliv, neboť zákon č. 220/1991 Sb. svěřuje rozhodování o disciplinárních opatřeních vůči členům Komory za závažné porušení povinností člena komory uvedených v § 9 odst. 2 písm. a) zákona pouze Čestné radě Komory jako celku. Delegaci této pravomoci podle krajského soudu neumožňuje ani právo na samosprávu. Nejvyšší správní soud tedy v rámci uplatněných kasačních důvodů posuzoval, zda napadené rozhodnutí stěžovatelky bylo skutečně vydáno věcně nepříslušným správním orgánem a zda z tohoto důvodu bylo od samého počátku nicotné.
Podle ustanovení § 76 odst. 2 s. ř. s. platí, že pokud soud zjistí, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Samotný pojem nicotnost pojednává teorie správního práva tak, že se jedná o „takové vady rozhodnutí, které vzhledem ke své povaze a závažnosti představují překážku nastoupení uvažovaných právních účinků …, a proto také v jejich důsledku nelze ani hovořit o tom, že se jedná o správní akt, resp. že došlo ke vzniku správního aktu. V takových případech jde o právně nerelevantní výsledek jednání určitého správního orgánu“. (k tomu blíže Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 7., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 369.) Nicotný správní akt je tedy správní akt trpící natolik závažnou vadou, že je nutno jej považovat za „paakt“ či též „právní nullum“. K problematice nicotnosti správních rozhodnutí se již dříve Nejvyšší správní soud vyjádřil ve své judikatuře, z níž lze připomenout zejména rozsudek ze dne 30. 9. 2003, č. j. 6 A 82/2000 - 43, přístupný na www.nssoud.cz, jakož i Ústavní soud ČR (k tomu blíže např. nález ze dne 10. 10. 2002, sp. zn. III. ÚS 728/01, přístupný na http:\\nalus.usoud.cz).
Problematika nicotnosti správních rozhodnutí je s účinností od 1. 1. 2006 upravena správním řádem v ustanovení § 77 a § 78 (podle § 182 správního řádu se jeho ustanovení o nicotnosti použijí pro úkony správních orgánů učiněné po účinnosti tohoto zákona). Zde je uvedena i legální definice nicotnosti, která je založena na myšlence určité kategorizace důvodů nicotnosti, a to i se zřetelem k orgánu kompetentnímu k jejímu deklaratornímu prohlášení či vyslovení (viz k tomu Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, Praha, 2006, s. 453). Podle ustanovení § 77 odst. 1 správního řádu je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Dalšími důvody nicotnosti jsou podle ustanovení § 77 odst. 2 správního řádu i takové vady rozhodnutí, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jiné vady, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního.
Jakkoliv má být nicotnost správního rozhodnutí z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti k vydání rozhodnutí řešena v prvé řadě již ve správním řízení, správní soudy k ní samozřejmě musí v intencích § 78 odst. 2 a 3 s. ř. s. přihlížet ex offo, stejně jako k nicotnosti dané vnitřní rozporností, právní či faktickou neuskutečnitelností správního rozhodnutí a dalšími vadami vylučujícími kvalifikaci správního aktu jako rozhodnutí.
V posuzované věci se dle právního názoru zastávaného krajským soudem zjevně mělo jednat o nicotnost rozhodnutí stěžovatelky z důvodu nedostatku věcné příslušnosti k vydání rozhodnutí podle ustanovení § 77 odst. 1 správního řádu. Jak dovozuje k pojmu věcné příslušnosti doktrína, věcná příslušnost vyjadřuje „vztah určitého správního orgánu k předmětu daného řízení. určuje, která kategorie správních orgánů a v rámci kategorie též orgán kterého stupně je oprávněn a povinen provádět určitý druh správního řízení... Pokud existuje v rámci vnitřně strukturovaných správních úřadů nebo právnických osob více správních orgánů, je třeba též určit, který z těchto více orgánů bude rozhodovat. Jedná se o zvláštní případ určení věcné příslušnosti, který se označuje též jako tzv. příslušnost funkční“ (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 324 – 325). Věcná příslušnost správních orgánů k vydávání konkrétních správních aktů je primárně stanovena složkovými předpisy správního práva (tzn. jeho zvláštní části). V souladu s ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny je i správní rozhodování jako jedna z forem výkonu veřejné moci ovládáno zásadou zákonnosti, což znamená, že je lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Jde-li zároveň o ukládání povinností prostřednictvím správního rozhodování, pak v souladu s čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být tyto povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Z těchto ústavních pramenů práva vyplývá základní rámec, v němž se musí správní orgán při výkonu své rozhodovací pravomoci pohybovat, a to povinnost vykonávat svou pravomoc pouze tam, kde to zákon výslovně umožňuje a takové mocenské oprávnění mu přiznává. Přináležitost určitého rozhodovacího oprávnění určitému typu (kategorii) správního orgánu v určitém procesněprávním vztahu znamená zároveň i věcnou příslušnost takového správního orgánu k rozhodování věci. Od tohoto kruciálního právního vztahu správního orgánu je třeba odlišit výše uvedenou funkční příslušnost. Jakkoliv ji lze považovat za relativně samostatnou složku věcné příslušnosti, nelze s jejím nedostatkem spojovat vždy tytéž právní následky, jako s nedostatkem samotné věcné příslušnosti ve výše vymezeném smyslu. Obdobně tento rozdíl reflektuje i samotný správní řád, který nespojuje nicotnost správního rozhodnutí se situacemi, v nichž je rozhodnutí vydáno nadřízeným orgánem (zejména v případech atrakce či opatření proti nečinnosti), ani se situacemi, pokud by rozhodnutí bylo vydáno správním orgánem, ale nikoliv oprávněnou úřední osobou (viz k tomu např. ze dne 27. 10. 2004, č. j. 3 Azs 277/2004 - 70, dále také ze dne 13. 11. 2003, č. j. 2 A 1146/2002 - 59, přístupné na www.nssoud.cz).
Podle ustanovení § 2 odst. 2 písm. f) zákona č. 220/1991 Sb. je stěžovatelka oprávněna uplatňovat disciplinární pravomoc v rozsahu stanoveném tímto zákonem. Výkon disciplinární pravomoci je dále vymezen v ustanovení § 13 téhož zákona, které zakládá věcnou příslušnost Čestné rady okresního sdružení Komory k výkonu disciplinární pravomoci vůči členům okresního sdružení s tím, že může ukládat jako disciplinární opatření pouze méně závažné druhy sankcí (důtku, pokutu v rozmezí od 2000 do 20 000 Kč), a dále v ustanovení § 18 téhož zákona, které zakládá univerzální pravomoc Čestné rady Komory vůči všem členům Komory. Přitom může Čestná rada Komory uložit za „závažné porušení povinností člena komory uvedených v § 9 odst. 2 písm. a) zákona jako disciplinární opatření a) pokutu od 3000 do 30 000 Kč, b) podmíněné vyloučení z komory, c) vyloučení z komory“. Citovaný zákon dále stanoví, že Čestná rada komory má 9 členů. Volí ze svých členů předsedu a místopředsedu. Členem čestné rady komory nemůže být člen jiného orgánu komory. Výkladem uvedených ustanovení lze dospět k jednoznačnému závěru, že zákon č. 220/1991 Sb. zakládá pro výkon disciplinární pravomoci Komory dělenou věcnou příslušnost mezi dva její orgány: Čestnou radu okresního sdružení Komory a Čestnou radu Komory, která je v prvním stupni věcně příslušná k projednání disciplinárního deliktu v rozsahu závažných porušení povinností uvedených v ustanovení § 9 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. (tj. porušení povinnosti vykonávat své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony).
Z toho plyne, že zákonné vymezení věcné příslušnosti orgánů Komory k výkonu disciplinární pravomoci skutečně nepočítá s orgánem typu „senát“ Čestné rady Komory, který v posuzované věci vydal napadené rozhodnutí stěžovatelky. Tento orgán Komory (resp. její Čestné rady) je upraven pouze v disciplinárním řádu Komory (tzn. stavovském předpisu č. 4 účinném od 1. 1. 2001), konkrétně v ustanovení § 13 tohoto vnitřního předpisu. Ustanovení § 13 odst. 2 disciplinárního řádu stanoví, že „senát čestné rady komory je tříčlenný, může být určen náhradník. O složení senátu rozhoduje předseda čestné rady komory“. Komora je ze zákona oprávněna prostřednictvím sjezdu delegátů vydávat svůj disciplinární řád (§ 15 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb.). Podstatné však je, že tento zákon v žádném ze svých ustanovení neuvádí, v jakém poměru je tento vnitřní předpis k zákonné úpravě disciplinárního řízení, resp. co má být jeho obsahem a jaká ustanovení zákona má disciplinární řád provádět. Věcná působnost disciplinárního řádu byla tedy zákonem č. 220/1991 Sb. poměrně nedostatečně vymezena, pročež je otázkou, do jaké míry se tento vnitřní předpis při úpravě procesních pravidel disciplinárního řízení pohybuje secundum legem a do jaké míry jsou jeho pravidla praeter legem či dokonce contra legem. O tom, že normotvorná pravomoc profesních komor je jejich typickým charakteristickým rysem, avšak její výkon je v konkrétních případech různými zvláštními zákony upraven s rozdílnou mírou úplnosti, se již zmínil Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 40/06 vydaném ve věci posouzení ústavnosti povinného členství v České lékařské komoře. Při té příležitosti rovněž konstatoval, že jednou z nejúplnějších právních úprav (implicite srovnáváno právě oproti zákonu č. 220/1991 Sb.) je úprava obsažená v zákoně č. 85/1996 Sb. o advokacii, ve znění pozdějších předpisů).
Nejvyššímu správnímu soudu však nepřísluší na tomto místě a v tomto řízení pravomoc přezkoumávat zákonnost vnitřního předpisu Komory v abstraktním slova smyslu, přísluší mu pouze zkoumat soulad aplikace konkrétních pravidel tohoto předpisu se zákonným rámcem disciplinárního řízení upraveným v zákoně č. 220/1991 Sb.
Ze zákona č. 220/1991 Sb. tedy nevyplývá, že by zákonodárce zamýšlel svěřit Komoře oprávnění dotvářet svým prováděcím předpisem věcnou a funkční příslušnost orgánů Komory, kterým zákon svěřuje pravomoc rozhodovat o disciplinárních opatřeních. Z této právní úvahy tedy vyplývá, že žalobkyni lze dát za pravdu v tom směru, že zákon neupravuje „senát“ Čestné rady Komory a nesvěřuje mu eo ipso ani výkon žádných veřejněmocenských oprávnění. Pokud je takový orgán Komory vytvořen pouze na základě disciplinárního řádu Komory coby vnitřního předpisu, pak v tomto rozsahu jde disciplinární řád nad rámec zákona (praeter legem). Pokud stěžovatelka rozhodovala v posuzované věci tímto orgánem („senátem Čestné rady Komory“), ačkoliv měla rozhodovat Čestnou radou Komory, pak byl její postup zjevně nezákonný.
Nejvyšší správní soud dále vážil, zda se jedná o natolik zásadní nedostatek věcné příslušnosti, který by naplňoval podmínky ustanovení § 77 odst. 1 správního řádu a byl tak podřaditelný pod pojem „absolutní věcné nepříslušnosti“, jež by způsobovala nicotnost napadeného rozhodnutí, kterou vyslovil v napadeném rozsudku krajský soud. Dospěl k závěru, že o takový fatální nedostatek věcné příslušnosti se nejednalo, a to z následujících důvodů.
Jak již Nejvyšší správní soud dříve judikoval, ne každý nedostatek správního rozhodnutí či dokonce samotného složení správního orgánu, který rozhodnutí vydal, způsobuje nicotnost takového rozhodnutí. V rozsudku ze dne 16. 2. 2006, č. j. 6 Ads 2/2005 - 95 (přístupný na www.nssoud.cz), kde sice správní rozhodnutí bylo vydáno orgánem věcně i funkčně příslušným, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nicotnost nezpůsobuje, pokud správní rozhodnutí vydá organizační útvar správního orgánu příslušný podle interních předpisů k řešení takové věci a pokud je písemné vyhotovení rozhodnutí označeno v hlavičce správním orgánem i jeho příslušným útvarem. Citovaný rozsudek zdejšího soudu vychází z logiky, že vnitřním předpisem nelze v souladu s ústavním rámcem výkonu veřejné moci delegovat pravomoc správního orgánu, nicméně lze jím strukturovat jednotlivé organizační útvary správních orgánů z hlediska funkční příslušnosti, jejichž věcná příslušnost k rozhodování určitého druhu věcí je dána zákonem. Tento právní názor lze vztáhnout i na strukturu a fungování orgánů samosprávných korporací územního i zájmového (profesního) charakteru. Analogicky lze poukázat na obdobnou úpravu u územních samosprávných celků (obcí a krajů) vykonávajících rovněž rozhodovací pravomoc ve strukturované působnosti (samostatné a přenesené). Jak zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, tak i zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, zřizují obecní (resp. krajský) úřad jako jeden z orgánů obce (kraje), přičemž zvláštní zákony svěřují těmto orgánům rozhodovací pravomoci v konkrétních oblastech veřejné správy. Ustanovení § 109 odst. 2 zákona o obcích a ustanovení § 68 odst. 2 zákona o krajích výslovně umožňují další organizační členění obecního a krajského úřadu, s nímž výslovně zákony počítají, avšak které se ovšem již děje cestou vnitřních předpisů, konkrétně usnesením rady obce o zřízení odborů obecního úřadu a jejich oddělení, resp. vydáním organizačního řádu krajského úřadu jeho ředitelem (§ 69 odst. 2 písm. f) zákona o krajích). Dalšími příklady obdobné úpravy přímo z prostředí jiných profesních komor lze najít např. u orgánů České advokátní komory, jejichž struktura může být dle zákonného vymezení a na základě zákonného zmocnění dále dotvářena organizačním řádem (§ 49 odst. 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů), dále u České komory autorizovaných inženýrů a techniků a Česká komora architektů (§ 30 zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů), u Komory patentových zástupců České republiky (§ 63 odst. 2 zákona č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví, ve znění pozdějších předpisů).
Z tohoto stručného srovnání právní úpravy organizační struktury jiných samosprávných korporací je zřejmé, že vnitřním předpisem takové samosprávné korporace v zásadě může být blíže stanovena struktura zákonem předpokládaných správních orgánů nadaných rozhodovací pravomocí, a to na základě zákonného zmocnění, které citované zákony obsahují a které umožňuje samosprávným korporacím stanovit si tuto bližší úpravu vlastními vnitřními (v případě profesních korporací tzv. stavovskými) předpisy. Zákon č. 220/1991 Sb. tak ovšem nečiní ani obecně pro všechny orgány Komory, ani speciálně pro orgány Komory příslušné k vedení disciplinárního řízení; obsahuje pouze opravňující normu k vydání organizačního a disciplinárního řádu jako stavovských předpisů Komory a na straně druhé povinnost jejích členů tyto předpisy dodržovat (§ 15 odst. 2 písm. a), § 9 odst. 2 písm. b) tohoto zákona). Z tohoto „mlčení zákonodárce“ je třeba v souladu s citovaným ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny (který umožňuje delegovat výkon veřejné moci pouze výslovně, a nikoliv tacitně) dovodit per argumentum a contrario, že pokud zákon výslovně nezmocnil Komoru k určení dalšího organizačního členění jejích orgánů příslušných k vedení disciplinárního řízení (tzn. k vymezení jmenovitých funkčních organizačních útvarů těchto orgánů), pak se z hlediska rozměru funkční příslušnosti těchto orgánů jedná o vadu jejich složení. Kromě toho, v samotném organizačním řádu Komory (stavovském předpisu č. 1 účinném od 1. 11. 2000) navíc není stran existence nějakého dalšího funkčního členění Čestné rady Komory ani zmínka, tento vnitřní předpis orgán typu „senát“ nezná. Existence senátu Čestné rady Komory jako určitého jejího „útvaru“ se tedy opírá pouze o citované ustanovení § 13 odst. 2 disciplinárního řádu, a jelikož zákonodárce Komoru výslovně nezmocnil k provedení dalšího vnitřního členění jejích zákonem stanovených orgánů, nelze než uzavřít, že senát Čestné rady Komory jako samostatný správní orgán sui generis nemá žádný právní základ a jedná se tedy o právně samostatně neexistující funkční útvar Čestné rady Komory (k charakteristice senátu jako orgánu Komory sui generis viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2005, č. j. 6 As 36/2003 - 115, přístupný na www.nssoud.cz), a rozhodování „senátu“ Čestné rady Komory je tak nutno vnímat jako rozhodování Čestné rady Komory, avšak v nedostatečném obsazení či nesprávném složení.
Z výše uvedených premis Nejvyšší správní soud dovodil v posuzované věci tento právní závěr: Krajský soud dospěl k nesprávnému právnímu názoru, pokud dovodil, že napadené rozhodnutí stěžovatelky je nicotné, neboť je „toliko“ nezákonné. Toto rozhodnutí bylo bez jakýchkoliv pochybností vydáno Čestnou radou Komory, která je k jeho vydání věcně příslušná dle ustanovení § 18 odst. 1 a 3 zákona č. 220/1991 Sb., avšak v takovém složení jejích členů, které neodpovídá zákonné úpravě (devět členů). K odlišné funkční úpravě složení své Čestné rady pro účely ukládání disciplinárních opatření však Komora nebyla zákonem oprávněna, tzn. nebyla oprávněna zřídit tříčlenné senáty upravené v § 13 odst. 2 disciplinárního řádu Komory. Nešlo tedy – jak nesprávně uzavřel krajský soud - o „jiný orgán“, který k takovému rozhodnutí není věcně příslušný, nýbrž o věcně příslušný orgán, který rozhodoval v nedostatečném (tj. pouze tříčlenném) složení. Takový nedostatek příslušnosti správního orgánu neznamená, že by správní orgán nebyl vůbec věcně příslušný (jak to vyžaduje § 77 odst. 1 správního řádu), ale znamená zásadní vadu funkční příslušnosti správního orgánu spočívající v nesprávném složení způsobující nezákonnost napadeného rozhodnutí.
Nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud považuje za vhodné podotknout, že nezákonnost (na rozdíl od „nicotnosti“) není vadou, k níž by soud přihlížel ex offo, aniž by tato byla vůči napadenému rozhodnutí namítnuta (§ 76 odst. 2, § 78, § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.). Pokud tedy již dříve soudy v obdobných věcech k uvedené procesní vadě rozhodnutí Čestné rady Komory (rozhodování „senátem“, nikoliv Čestnou radou jako celkem) nepřihlédly, bylo tomu tak proto, že to žalobci nenamítali, resp. v případě řízení o kasační stížnosti byla stěžovatelkou Komora, takže taková námitka z její strany logicky nepřipadla v úvahu (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2010, č. j. 4 Ads 99/2009 – 64, přístupný na www.nssoud.cz). V nyní posuzované věci se však žalobkyně předmětné vady v žalobě výslovně dovolávala.
Jak Nejvyšší správní soud výše uzavřel, napadené rozhodnutí v posuzované věci, a tím pádem ani jiná rozhodnutí vydaná senátem Čestné rady Komory, nejsou nicotná, a soudy také nebyly povinny rušit je z úřední povinnosti bez příslušné námitky účastníka pro nezákonnost. Konec konců je třeba také připomenout, že obdobně problematické rozhodnutí o disciplinárním opatření posuzoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 4. 2003, sp. zn. I. ÚS 181/2001, v němž se jednalo o rozhodnutí senátu Čestné rady Komory veterinárních lékařů České republiky ze dne 20. 1. 2001 o uložení písemného napomenutí a uložení povinnosti k náhradě nákladů disciplinárního řízení, kdy stěžovatel taktéž nenamítal, že nesprávně rozhodoval namísto Čestné rady Komory toliko její senát. Ústavní soud toto rozhodnutí shledal protiústavním, protože ukládalo stěžovateli další sankce (náhradu nákladů řízení) a dále nesplňovalo základní náležitosti správního rozhodnutí, především řádné odůvodnění. K datu vydání tohoto správního rozhodnutí, ani k datu vydání citovaného nálezu Ústavního soudu, zákon č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky, ve znění účinném do 26. 5. 2004, rovněž neobsahoval zmocnění Komory veterinárních lékařů k bližší úpravě organizačního členění orgánů této Komory (konkrétně Čestné rady), ani zmocňující normu definující blíže obsah disciplinárního řádu, v němž tyto senáty byly upraveny (v zásadě obdobně jako v případě České lékařské komory). Ustanovení § 17 odst. 2 tohoto zákona ve znění s účinností do 26. 5. 2004 upravující věcnou příslušnost k uložení disciplinárního opatření znělo: „O uložení disciplinárního opatření rozhoduje čestná rada Komory v disciplinárním řízení zahájeném na návrh předsedy revizní komise nebo předsedy revizní komise okresního sdružení“.
Jednalo se tedy o srovnatelný případ vady složení správního orgánu samosprávné profesní korporace jako v nyní posuzované věci, a přesto Ústavní soud toto rozhodnutí z uvedeného důvodu, při absenci takového návrhu stěžovatele, ani nezrušil, a dokonce ani nevytkl nesprávné složení Čestné rady Komory veterinárních lékařů při jeho vydání, a ani je neprohlásil za nicotné. Ve vztahu k této úpravě je však třeba pro úplnost poznamenat, že pozdější novelou citovaného zákona č. 318/2004 Sb. bylo do jeho ustanovení § 18 odst. 3 začleněno výslovné pravidlo svěřující kompetenci k rozhodování o odvolání tříčlennému senátu Čestné rady Komory veterinárních lékařů. Zákon č. 220/1991 Sb. však ani takto, ani jinak podobně, novelizován nebyl.
I citovaný nález Ústavního soudu tak podle Nejvyššího správního soudu potvrzuje, že posuzovaný nedostatek funkční příslušnosti správního orgánu nenaplňuje pojmové znaky nicotnosti, jak je v současné platné a účinné právní úpravě vymezen ustanovením § 77 odst. 1 správního řádu.
Z výše uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem obsaženým v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), tj., že předmětné rozhodnutí stěžovatelky není nicotné, ale je nezákonné. V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o předmětné kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. července 2010
JUDr. Petr Průcha předseda senátu