I. Vzhledem k úzké provázanosti systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému důchodového pojištění je třeba při hodnocení doby osobní péče
o dítě do 4 let věku jako náhradní doby zaměstnání § 41 odst. 3 písm. c) zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, analogicky aplikovat pravidla vyplývající z právní
úpravy zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a příslušných prováděcích
předpisů, která se uplatňují pro započítávání uvedené doby jako náhradní doby
pojištění. ního § 2 písm. i) rozuměly „sázkové hry provozované ve zvláště k tomu určených hernách (kasinech), a to i za pomoci mechanických zařízení (např. ruleta), při nichž není
předem určen počet účastníků a ani není
známa výše vsazených částek jedné hry. Výhra se vypočítává z výše vkladů podle podmínek stanovených herním plánem.“ Důvodová zpráva k § 32 odst. 2 konstatovala, že
předkládaná novela (původní vládní návrh)
jednoznačně podřazuje turnaje v karetních
hrách pod režim sázkových her v kasinu podle § 2 písm. i), a to z toho důvodu, že tehdejší právní úprava tyto hry expresis verbis neupravovala a způsobovala právní nejistotu,
pokud jde o právní režim provozování těchto
her. Turnaje v karetních hrách, které se zpravidla vyznačují vysokými finančními vklady
i výhrami a vedle dovedností v sobě nesou
i jistý prvek náhody, byly provozovány v různých režimech (občanská sdružení), které nepodléhaly zákonu o loteriích. U těchto her se
mohou vyskytovat určitá rizika (možnost podvodů, praní špinavých peněz), a proto by turnaje v karetních hrách měly být povolovány
pouze do herního prostředí s nejvyšší mírou
ochrany (kamerové systémy snímající celý
průběh hry, jmenná evidence návštěvníků). [33] V rámci jednání rozpočtového výboru, ze kterého vychází zmíněná Oponentní zpráva menšiny, došlo ve vládním návrhu zákona k určitým změnám. Původní text z § 32
odst. 2 byl s menšími odchylkami transformován do již citovaného § 2 písm. m) zákona
o loteriích (srov. bod [22]). Ustanovení § 2
písm. i) se rovněž změnilo. Je zaměřeno např.
na ruletu, kostky a na karetní hry, kdy sázející
hrají proti provozovateli kasina. [34] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že
původní úmysl zákonodárce, aby turnajové
karetní hry byly regulovány zákonem o loteriích, zůstal zachován. V rámci legislativního
procesu došlo ke změně systematiky, přičemž pravděpodobně pro odstranění výkladových potíží byly turnajové karetní hry zařazeny přímo do demonstrativního výčtu, který
uvádí, jaké hry a za jakých podmínek považuje zákon o loteriích za loterii nebo jinou podobnou hru. Krajský soud navíc nezaložil
odůvodnění napadeného rozhodnutí pouze
na důvodové zprávě. Použil ji jako interpretační vodítko k důvodům, které vedly zákonodárce k potřebě regulovat společenské vztahy vznikající při
turnajových karetních
hrách. Při výkladu sporné právní otázky se
krajský soud držel rozhodného znění zákona,
které vyložil zcela jednoznačným způsobem.
Nejvyšší správní soud považuje jeho závěry
za věcně správné a námitky stěžovatelky za
nedůvodné. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014 II. Má-li být doba péče o dítě ve věku do 4 let započtena jako náhradní doba zaměstnání pro účely zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, prokazuje se fakt péče
čestným prohlášením analogicky podle § 85 odst. 4 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. III. Povinnost uchazeče o zaměstnání doložit skutečnosti rozhodné pro přiznání
a poskytování podpory v nezaměstnanosti stanovená § 42 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, neznamená přenesení odpovědnosti za zjištění skutkového stavu
ze správního orgánu na uchazeče o zaměstnání. Správní orgán je povinen řádně
zjistit skutkový stav (zde možnost hodnocení období od ukončení posledního zaměstnání do podání žádosti o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti jako náhradní doby zaměstnání – osobní péče o dítě ve věku do 4 let). Správní orgán proto musí
poskytnout uchazeči o zaměstnání prostor k uplatnění relevantních tvrzení a předložení relevantních podkladů.
I. Vzhledem k úzké provázanosti systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému důchodového pojištění je třeba při hodnocení doby osobní péče
o dítě do 4 let věku jako náhradní doby zaměstnání § 41 odst. 3 písm. c) zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, analogicky aplikovat pravidla vyplývající z právní
úpravy zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a příslušných prováděcích
předpisů, která se uplatňují pro započítávání uvedené doby jako náhradní doby
pojištění. ního § 2 písm. i) rozuměly „sázkové hry provozované ve zvláště k tomu určených hernách (kasinech), a to i za pomoci mechanických zařízení (např. ruleta), při nichž není
předem určen počet účastníků a ani není
známa výše vsazených částek jedné hry. Výhra se vypočítává z výše vkladů podle podmínek stanovených herním plánem.“ Důvodová zpráva k § 32 odst. 2 konstatovala, že
předkládaná novela (původní vládní návrh)
jednoznačně podřazuje turnaje v karetních
hrách pod režim sázkových her v kasinu podle § 2 písm. i), a to z toho důvodu, že tehdejší právní úprava tyto hry expresis verbis neupravovala a způsobovala právní nejistotu,
pokud jde o právní režim provozování těchto
her. Turnaje v karetních hrách, které se zpravidla vyznačují vysokými finančními vklady
i výhrami a vedle dovedností v sobě nesou
i jistý prvek náhody, byly provozovány v různých režimech (občanská sdružení), které nepodléhaly zákonu o loteriích. U těchto her se
mohou vyskytovat určitá rizika (možnost podvodů, praní špinavých peněz), a proto by turnaje v karetních hrách měly být povolovány
pouze do herního prostředí s nejvyšší mírou
ochrany (kamerové systémy snímající celý
průběh hry, jmenná evidence návštěvníků). [33] V rámci jednání rozpočtového výboru, ze kterého vychází zmíněná Oponentní zpráva menšiny, došlo ve vládním návrhu zákona k určitým změnám. Původní text z § 32
odst. 2 byl s menšími odchylkami transformován do již citovaného § 2 písm. m) zákona
o loteriích (srov. bod [22]). Ustanovení § 2
písm. i) se rovněž změnilo. Je zaměřeno např.
na ruletu, kostky a na karetní hry, kdy sázející
hrají proti provozovateli kasina. [34] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že
původní úmysl zákonodárce, aby turnajové
karetní hry byly regulovány zákonem o loteriích, zůstal zachován. V rámci legislativního
procesu došlo ke změně systematiky, přičemž pravděpodobně pro odstranění výkladových potíží byly turnajové karetní hry zařazeny přímo do demonstrativního výčtu, který
uvádí, jaké hry a za jakých podmínek považuje zákon o loteriích za loterii nebo jinou podobnou hru. Krajský soud navíc nezaložil
odůvodnění napadeného rozhodnutí pouze
na důvodové zprávě. Použil ji jako interpretační vodítko k důvodům, které vedly zákonodárce k potřebě regulovat společenské vztahy vznikající při
turnajových karetních
hrách. Při výkladu sporné právní otázky se
krajský soud držel rozhodného znění zákona,
které vyložil zcela jednoznačným způsobem.
Nejvyšší správní soud považuje jeho závěry
za věcně správné a námitky stěžovatelky za
nedůvodné. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014 II. Má-li být doba péče o dítě ve věku do 4 let započtena jako náhradní doba zaměstnání pro účely zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, prokazuje se fakt péče
čestným prohlášením analogicky podle § 85 odst. 4 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. III. Povinnost uchazeče o zaměstnání doložit skutečnosti rozhodné pro přiznání
a poskytování podpory v nezaměstnanosti stanovená § 42 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, neznamená přenesení odpovědnosti za zjištění skutkového stavu
ze správního orgánu na uchazeče o zaměstnání. Správní orgán je povinen řádně
zjistit skutkový stav (zde možnost hodnocení období od ukončení posledního zaměstnání do podání žádosti o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti jako náhradní doby zaměstnání – osobní péče o dítě ve věku do 4 let). Správní orgán proto musí
poskytnout uchazeči o zaměstnání prostor k uplatnění relevantních tvrzení a předložení relevantních podkladů.
21. 8. 2011 ve své péči dítě neměla, stěžovatelka uplatnila poprvé až v odvolání. Uvedené tvrzení žalovaný zhodnotil jako účelové.
Tomu nasvědčuje i tvrzení stěžovatelky, že
s ní byl dne 5. 8. 2011 (po pěti dnech trvání)
ukončen pracovní poměr ze zdravotních důvodů, ač takovému tvrzení nesvědčí žádné
doklady předložené stěžovatelkou. Závěru, že
tvrzení o „nepečování“ o dítě je nepravdivé,
svědčí i skutečnost (zjištěná žalovaným následně), že stěžovatelka byla v době od 14. 5.
2011 do 18. 8. 2011 zdravotně pojištěna jako
osoba celodenně osobně a řádně pečující
alespoň o jedno dítě do sedmi let nebo nejméně o dvě děti do patnácti let věku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
Ohledně navrhovaného výslechu manžela stěžovatelky jako svědka poukázal žalovaný
na § 52 s. ř. s. Pokud jde o zjišťování skutkového stavu ve správním řízení, připomenul
žalovaný, že podle § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti musí skutečnosti rozhodné pro
přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti doložit žadatel. Žalovaný zdůrazňuje,
že stěžovatelka ve správním řízení nenavrhla
důkaz o tom, že o nezletilého po skončení pobírání rodičovského příspěvku nepečovala.
Výpověď manžela, který je se stěžovatelkou
v příbuzenském vztahu, nelze považovat za
dostatečný důkaz. I kdyby stěžovatelka byla
v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 nemocná
(což nebylo prokázáno), nezakládala by taková
skutečnost bez dalšího jednoznačný závěr, že
stěžovatelka neměla v péči dítě do 4 let věku.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského
soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Podstata sporu mezi stěžovatelkou
a žalovaným spočívá v tom, že stěžovatelka
tvrdí, že tato náhradní doba zaměstnání neměla být posuzována správními orgány jako
její poslední zaměstnání, neboť stěžovatelka
v době po skončení pracovního poměru
o své dítě ze zdravotních důvodů nepečovala,
respektive ani pečovat nemohla.
Nejvyšší správní soud předesílá, že pokud
by nebyla doba od 6. do 21. 8. 2011 hodnocena stěžovatelce jako náhradní doba zaměstnání, bylo by jejím posledním ukončeným zaměstnáním před podáním žádosti zaměstnání
v době od 1. do 5. 8. 2011. Výše podpory v nezaměstnanosti by pak skutečně musela být
stanovena podle § 50 odst. 1 zákona o zaměstnanosti s tím, že průměrný měsíční čistý
výdělek stěžovatelky by byl zjištěn za předcházející kalendářní čtvrtletí (které je rozhodným obdobím podle § 354 odst. 1 zákoníku
práce z roku 2006) jako tzv. pravděpodobný
výdělek (srov. § 355 odst. 1 zákoníku práce
z roku 2006). Otázka, zda období od 6. do
21. 8. 2011 ve své péči dítě neměla, stěžovatelka uplatnila poprvé až v odvolání. Uvedené tvrzení žalovaný zhodnotil jako účelové.
Tomu nasvědčuje i tvrzení stěžovatelky, že
s ní byl dne 5. 8. 2011 (po pěti dnech trvání)
ukončen pracovní poměr ze zdravotních důvodů, ač takovému tvrzení nesvědčí žádné
doklady předložené stěžovatelkou. Závěru, že
tvrzení o „nepečování“ o dítě je nepravdivé,
svědčí i skutečnost (zjištěná žalovaným následně), že stěžovatelka byla v době od 14. 5.
2011 do 18. 8. 2011 zdravotně pojištěna jako
osoba celodenně osobně a řádně pečující
alespoň o jedno dítě do sedmi let nebo nejméně o dvě děti do patnácti let věku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
Ohledně navrhovaného výslechu manžela stěžovatelky jako svědka poukázal žalovaný
na § 52 s. ř. s. Pokud jde o zjišťování skutkového stavu ve správním řízení, připomenul
žalovaný, že podle § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti musí skutečnosti rozhodné pro
přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti doložit žadatel. Žalovaný zdůrazňuje,
že stěžovatelka ve správním řízení nenavrhla
důkaz o tom, že o nezletilého po skončení pobírání rodičovského příspěvku nepečovala.
Výpověď manžela, který je se stěžovatelkou
v příbuzenském vztahu, nelze považovat za
dostatečný důkaz. I kdyby stěžovatelka byla
v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 nemocná
(což nebylo prokázáno), nezakládala by taková
skutečnost bez dalšího jednoznačný závěr, že
stěžovatelka neměla v péči dítě do 4 let věku.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského
soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Podstata sporu mezi stěžovatelkou
a žalovaným spočívá v tom, že stěžovatelka
tvrdí, že tato náhradní doba zaměstnání neměla být posuzována správními orgány jako
její poslední zaměstnání, neboť stěžovatelka
v době po skončení pracovního poměru
o své dítě ze zdravotních důvodů nepečovala,
respektive ani pečovat nemohla.
Nejvyšší správní soud předesílá, že pokud
by nebyla doba od 6. do 21. 8. 2011 hodnocena stěžovatelce jako náhradní doba zaměstnání, bylo by jejím posledním ukončeným zaměstnáním před podáním žádosti zaměstnání
v době od 1. do 5. 8. 2011. Výše podpory v nezaměstnanosti by pak skutečně musela být
stanovena podle § 50 odst. 1 zákona o zaměstnanosti s tím, že průměrný měsíční čistý
výdělek stěžovatelky by byl zjištěn za předcházející kalendářní čtvrtletí (které je rozhodným obdobím podle § 354 odst. 1 zákoníku
práce z roku 2006) jako tzv. pravděpodobný
výdělek (srov. § 355 odst. 1 zákoníku práce
z roku 2006). Otázka, zda období od 6. do
21. 8. 2011 mělo být hodnoceno jako náhradní doba zaměstnání je tak skutečně významná pro stanovení výše podpory v nezaměst-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
nanosti náležející stěžovatelce. Je tedy třeba
zvážit, do jaké míry je relevantní pro hodnocení sporného období od 6. do 21. 8. 2011 tvrzení stěžovatelky, že v tomto období o své dítě osobně nepečovala (neboť toho nebyla ze
zdravotních důvodů schopna), přičemž o dítě pečoval v tomto období jeho otec.
Systém poskytování podpory v nezaměstnanosti je úzce propojen se systémem důchodového pojištění. To vyplývá již ze způsobu,
jakým jsou upraveny podmínky vzniku nároku na podporu v nezaměstnanosti v § 39
odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. Podle tohoto ustanovení má nárok na podporu
v nezaměstnanosti uchazeč, který získal v rozhodném období zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění podle zákona o důchodovém pojištění.
Systém poskytování podpory v nezaměstnanosti a systém důchodového pojištění jsou
též financovány z téhož pojistného odváděného podle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na
státní politiku zaměstnanosti (srov. § 1 citovaného zákona ve znění účinném v době vydání rozhodnutí žalovaného). Uvedené propojení obou systémů reflektovala
také
důvodová zpráva k zákonu o zaměstnanosti,
která k § 39 uvádí: „Doba zaměstnání, potřebná pro nárok na podporu v nezaměstnanosti, tj. alespoň 12 měsíců v posledních
třech letech, je upřesněna tak, že toto zaměstnání musí zakládat povinnost odvádět
pojistné na důchodové pojištění a příspěvek
na státní politiku zaměstnanosti, což odpovídá principu, že ten, kdo přispíval na státní
politiku zaměstnanosti, má nárok na to, aby
mu z těchto prostředků byla hrazena podpora v nezaměstnanosti v době, kdy zaměstnání nemá.“ Náhradní doby zaměstnání stanovené § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti pak
svým obsahem odpovídají náhradním dobám
pojištění podle zákona o důchodovém pojištění, od nichž se však v některých případech
odlišují svým rozsahem (srov. § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti a § 12 odst. 1 ve spojení
s § 5 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění).
Osoby osobně pečující o dítě ve věku do
4 let jsou též účastny na důchodovém pojiště-
ní, srov. § 5 odst. 1 písm. r) zákona o důchodovém pojištění. Osobní péče o dítě ve věku
do 4 let je hodnocena jako náhradní doba zaměstnání srov. § 41 odst. 3 písm. c) zákona
o zaměstnanosti a zároveň (s totožným obsahem) jako náhradní doba důchodového pojištění srov. § 5 odst. 1 písm. r) ve spojení
s § 12 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění. Doba péče o dítě tedy má význam pro stanovení výše důchodu (srov. § 34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění). Zároveň též tato
doba hraje roli při stanovení důchodového
věku u žen (srov. § 32 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění). Nejvyšší správní soud
je tedy toho názoru, že vzhledem k výše popsané provázanosti právní úpravy systému
poskytování podpory v nezaměstnanosti
a systému důchodového pojištění je třeba při
řešení sporné otázky vycházet analogicky
z právní úpravy zákona o důchodovém pojištění a na ni navazující úpravy provedené zákonem o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení a příslušnými prováděcími
předpisy. Je totiž žádoucí, aby doba péče o dítě ve věku do 4 let byla hodnocena v obou
těchto úzce provázaných systémech stejně.
Podle literatury (Přib, J.; Voříšek, V. Důchodové předpisy s komentářem. 6. aktualizované vydání. Olomouc : ANAG, 2010, s. 40
–42) podmínka osobní péče o dítě znamená,
že jako dobu péče o dítě nelze hodnotit dobu,
po kterou bylo dítě v ústavní výchově nebo
kdy bylo svěřeno do péče jiné osoby (taková
situace v případě stěžovatelky však nenastala). Je také třeba připomenout, že doba péče
o dítě se tradičně hodnotila jako náhradní doba pouze ženám; zákon o důchodovém pojištění však umožnil od 1. 1. 1996 započíst tuto
náhradní dobu též mužům. Další podstatné
změny doznala právní úprava prokazování
péče o dítě jako náhradní doby započítávané
mužům v souvislosti s nálezem Ústavního
soudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04,
č. 405/2006 Sb. Podle nyní účinné právní
úpravy (která byla účinná též v době vydání
rozhodnutí žalovaného) je možné započíst
tuto náhradní dobu též vlastnímu otci dítěte
(srov. § 20 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění), a to na základě čestného prohlášení
podle § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
Pokud tedy v projednávané věci skutečně
stěžovatelka v době po 6. 8. 2011 o své dítě
dlouhodobě nepečovala a pečoval o ně
otec dítěte, je možné na základě analogické
aplikace zákona o důchodovém pojištění a zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, aby stěžovatelka tuto skutečnost
prokázala správnímu orgánu rozhodujícímu
o její podpoře v nezaměstnanosti čestným
prohlášením s náležitostmi stanovenými
v § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Učinění takového
prohlášení bude mít rovněž za následek, že
v něm uvedená doba péče o dítě se bude započítávat jako náhradní doba pojištění ve
smyslu zákona o důchodovém pojištění otci
dítěte (nikoliv stěžovatelce) a zároveň se tato
doba nebude stěžovatelce započítávat pro
splnění podmínek pro stanovení důchodového věku ve smyslu zákona o důchodovém
pojištění.
Pro posouzení situace stěžovatelky však
též může být relevantní § 4 odst. 1 vyhlášky
č. 284/1995 Sb., kterou se provádí zákon
o důchodovém pojištění. Podle citovaného
ustanovení platí, že „do doby péče o dítě potřebné ke splnění podmínky výchovy dítěte
pro nárok ženy na starobní důchod ... se započítává též doba, po kterou žena nemohla o dítě osobně pečovat pro nemoc
nebo proto, že dítě bylo ze zdravotních důvodů v ústavní péči“. Jak již bylo shora uvedeno, je žádoucí, aby doba péče o dítě ve věku
do 4 let byla hodnocena v systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému
důchodového pojištění stejně, proto je třeba
toto ustanovení aplikovat analogicky. Proto
pokud by stěžovatelka nepečovala o dítě
pouze krátkodobě v době od 6. do 21. 8.
2011, dopadalo by na její situaci citované
ustanovení vyhlášky č. 284/1995 Sb. a tuto
dobu by bylo třeba (za použití analogie) hodnotit jako náhradní dobu zaměstnání.
Skutkový stav však nebyl správními orgány zjištěn tak, aby bylo možné tuto otázku posoudit. Nejvyšší správní soud souhlasí s námitkou stěžovatelky, že skutkové zjištění
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správního orgánu I. stupně, že stěžovatelka
v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 osobně pečovala o dítě ve věku do 4 let, nemá ve správním spisu oporu. Z podkladů shromážděných
ve správním spisu totiž vyplývá, že stěžovatelka ve své žádosti o podporu v nezaměstnanosti ze dne 19. 8. 2011 uvedla jako náhradní
dobu „osobní péče o dítě od 13. 5. 2008 do
21. 8. 2011 mělo být hodnoceno jako náhradní doba zaměstnání je tak skutečně významná pro stanovení výše podpory v nezaměst-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
nanosti náležející stěžovatelce. Je tedy třeba
zvážit, do jaké míry je relevantní pro hodnocení sporného období od 6. do 21. 8. 2011 tvrzení stěžovatelky, že v tomto období o své dítě osobně nepečovala (neboť toho nebyla ze
zdravotních důvodů schopna), přičemž o dítě pečoval v tomto období jeho otec.
Systém poskytování podpory v nezaměstnanosti je úzce propojen se systémem důchodového pojištění. To vyplývá již ze způsobu,
jakým jsou upraveny podmínky vzniku nároku na podporu v nezaměstnanosti v § 39
odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. Podle tohoto ustanovení má nárok na podporu
v nezaměstnanosti uchazeč, který získal v rozhodném období zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění podle zákona o důchodovém pojištění.
Systém poskytování podpory v nezaměstnanosti a systém důchodového pojištění jsou
též financovány z téhož pojistného odváděného podle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na
státní politiku zaměstnanosti (srov. § 1 citovaného zákona ve znění účinném v době vydání rozhodnutí žalovaného). Uvedené propojení obou systémů reflektovala
také
důvodová zpráva k zákonu o zaměstnanosti,
která k § 39 uvádí: „Doba zaměstnání, potřebná pro nárok na podporu v nezaměstnanosti, tj. alespoň 12 měsíců v posledních
třech letech, je upřesněna tak, že toto zaměstnání musí zakládat povinnost odvádět
pojistné na důchodové pojištění a příspěvek
na státní politiku zaměstnanosti, což odpovídá principu, že ten, kdo přispíval na státní
politiku zaměstnanosti, má nárok na to, aby
mu z těchto prostředků byla hrazena podpora v nezaměstnanosti v době, kdy zaměstnání nemá.“ Náhradní doby zaměstnání stanovené § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti pak
svým obsahem odpovídají náhradním dobám
pojištění podle zákona o důchodovém pojištění, od nichž se však v některých případech
odlišují svým rozsahem (srov. § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti a § 12 odst. 1 ve spojení
s § 5 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění).
Osoby osobně pečující o dítě ve věku do
4 let jsou též účastny na důchodovém pojiště-
ní, srov. § 5 odst. 1 písm. r) zákona o důchodovém pojištění. Osobní péče o dítě ve věku
do 4 let je hodnocena jako náhradní doba zaměstnání srov. § 41 odst. 3 písm. c) zákona
o zaměstnanosti a zároveň (s totožným obsahem) jako náhradní doba důchodového pojištění srov. § 5 odst. 1 písm. r) ve spojení
s § 12 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění. Doba péče o dítě tedy má význam pro stanovení výše důchodu (srov. § 34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění). Zároveň též tato
doba hraje roli při stanovení důchodového
věku u žen (srov. § 32 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění). Nejvyšší správní soud
je tedy toho názoru, že vzhledem k výše popsané provázanosti právní úpravy systému
poskytování podpory v nezaměstnanosti
a systému důchodového pojištění je třeba při
řešení sporné otázky vycházet analogicky
z právní úpravy zákona o důchodovém pojištění a na ni navazující úpravy provedené zákonem o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení a příslušnými prováděcími
předpisy. Je totiž žádoucí, aby doba péče o dítě ve věku do 4 let byla hodnocena v obou
těchto úzce provázaných systémech stejně.
Podle literatury (Přib, J.; Voříšek, V. Důchodové předpisy s komentářem. 6. aktualizované vydání. Olomouc : ANAG, 2010, s. 40
–42) podmínka osobní péče o dítě znamená,
že jako dobu péče o dítě nelze hodnotit dobu,
po kterou bylo dítě v ústavní výchově nebo
kdy bylo svěřeno do péče jiné osoby (taková
situace v případě stěžovatelky však nenastala). Je také třeba připomenout, že doba péče
o dítě se tradičně hodnotila jako náhradní doba pouze ženám; zákon o důchodovém pojištění však umožnil od 1. 1. 1996 započíst tuto
náhradní dobu též mužům. Další podstatné
změny doznala právní úprava prokazování
péče o dítě jako náhradní doby započítávané
mužům v souvislosti s nálezem Ústavního
soudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04,
č. 405/2006 Sb. Podle nyní účinné právní
úpravy (která byla účinná též v době vydání
rozhodnutí žalovaného) je možné započíst
tuto náhradní dobu též vlastnímu otci dítěte
(srov. § 20 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění), a to na základě čestného prohlášení
podle § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
Pokud tedy v projednávané věci skutečně
stěžovatelka v době po 6. 8. 2011 o své dítě
dlouhodobě nepečovala a pečoval o ně
otec dítěte, je možné na základě analogické
aplikace zákona o důchodovém pojištění a zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, aby stěžovatelka tuto skutečnost
prokázala správnímu orgánu rozhodujícímu
o její podpoře v nezaměstnanosti čestným
prohlášením s náležitostmi stanovenými
v § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Učinění takového
prohlášení bude mít rovněž za následek, že
v něm uvedená doba péče o dítě se bude započítávat jako náhradní doba pojištění ve
smyslu zákona o důchodovém pojištění otci
dítěte (nikoliv stěžovatelce) a zároveň se tato
doba nebude stěžovatelce započítávat pro
splnění podmínek pro stanovení důchodového věku ve smyslu zákona o důchodovém
pojištění.
Pro posouzení situace stěžovatelky však
též může být relevantní § 4 odst. 1 vyhlášky
č. 284/1995 Sb., kterou se provádí zákon
o důchodovém pojištění. Podle citovaného
ustanovení platí, že „do doby péče o dítě potřebné ke splnění podmínky výchovy dítěte
pro nárok ženy na starobní důchod ... se započítává též doba, po kterou žena nemohla o dítě osobně pečovat pro nemoc
nebo proto, že dítě bylo ze zdravotních důvodů v ústavní péči“. Jak již bylo shora uvedeno, je žádoucí, aby doba péče o dítě ve věku
do 4 let byla hodnocena v systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému
důchodového pojištění stejně, proto je třeba
toto ustanovení aplikovat analogicky. Proto
pokud by stěžovatelka nepečovala o dítě
pouze krátkodobě v době od 6. do 21. 8.
2011, dopadalo by na její situaci citované
ustanovení vyhlášky č. 284/1995 Sb. a tuto
dobu by bylo třeba (za použití analogie) hodnotit jako náhradní dobu zaměstnání.
Skutkový stav však nebyl správními orgány zjištěn tak, aby bylo možné tuto otázku posoudit. Nejvyšší správní soud souhlasí s námitkou stěžovatelky, že skutkové zjištění
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správního orgánu I. stupně, že stěžovatelka
v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 osobně pečovala o dítě ve věku do 4 let, nemá ve správním spisu oporu. Z podkladů shromážděných
ve správním spisu totiž vyplývá, že stěžovatelka ve své žádosti o podporu v nezaměstnanosti ze dne 19. 8. 2011 uvedla jako náhradní
dobu „osobní péče o dítě od 13. 5. 2008 do
13. 5. 2011“. Stěžovatelka tedy sama nikdy netvrdila, že v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011
osobně pečovala o dítě do 4 let věku. Proto
není jasné, na základě jakých podkladů správní orgán I. stupně dospěl ke skutkovému zjištění, že stěžovatelka v této době osobně o své
dítě pečovala a ani správní orgán I. stupně
ani žalovaný toto skutkové zjištění relevantně
nezdůvodnili. Předmětná skutečnost rozhodně nevyplývá z tvrzení stěžovatelky uvedených v žádosti o podporu v nezaměstnanosti.
Správní orgán na existenci péče stěžovatelky
usuzoval, avšak tuto skutečnost rozhodně
nedokazoval, přestože z údajů stěžovatelky její péče o dítě v době od 6.–21. 8. 2011 nevyplývala.
V projednávané věci vyvstala před správním orgánem I. stupně na základě tvrzení stěžovatelky v žádosti o podporu v nezaměstnanosti (tvrzení doby péče o dítě pouze v době
mezi 13. 5. 2008 a 13. 5. 2011) otázka, jak
hodnotit dobu od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011. Tuto otázku však neměl správní orgán I. stupně
vyřešit tak, že bez jakéhokoliv podkladu automaticky uvedenou dobu považoval za dobu
osobní péče o dítě do 4 let věku, a to zejména
s ohledem na fakt, že podle platné právní
úpravy zákona o důchodovém pojištění je
možné, aby se doba péče o dítě zohlednila jako náhradní doba pojištění (a analogicky také
jako náhradní doba zaměstnání podle zákona
o zaměstnanosti) též jiné osobě než pouze
matce dítěte. Správní orgán I. stupně měl za
takové situace stěžovatelku vyzvat k doplnění
jejího tvrzení o sdělení, zda v této době pečovala o své dítě, či nikoliv (a k doložení těchto
tvrzení), aby mohlo být postaveno najisto
skutkové zjištění, z něhož vyplývá hodnocení
této doby.
Nejvyšší správní soud dodává, že o podpoře v nezaměstnanosti se rozhoduje ve
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správním řízení (srov. § 39 odst. 3 zákona
o zaměstnanosti), přičemž z § 142 zákona
o zaměstnanosti vyplývá, že se na toto správní řízení vztahuje správní řád, a to s určitou
výjimkou týkající se § 79 odst. 5 správního řádu, která však v projednávané věci není relevantní. Za zjištění skutkového stavu věci je
proto, v souladu se zásadou materiální pravdy, primárně odpovědný správní orgán vedoucí řízení o podpoře v nezaměstnanosti
(srov. § 3 správního řádu). Ustanovení § 42
odst. 2 zákona o zaměstnanosti přitom sice stanoví, že uchazeč je povinen doložit skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti; toto ustanovení však
nelze vykládat tak, že by odpovědnost za zjištění skutkového stavu byla ze správního orgánu rozhodujícího o podpoře v nezaměstnanosti přenesena na uchazeče o zaměstnání.
Z dikce § 42 odst. 2 citovaného zákona (které
je i doplněno demonstrativním výčtem podkladů) pouze vyplývá, že uchazeč je povinen
zajistit podklady pro rozhodnutí správního
orgánu v řízení o podpoře v nezaměstnanosti, což představuje výjimku z obecného pravidla obsaženého v § 50 odst. 2 správního řádu, podle něhož podklady pro rozhodnutí
opatřuje správní orgán.
Pokud by tedy stěžovatelka v projednávané věci doplnila své tvrzení tak, že o dítě po
13. 5. 2011“. Stěžovatelka tedy sama nikdy netvrdila, že v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011
osobně pečovala o dítě do 4 let věku. Proto
není jasné, na základě jakých podkladů správní orgán I. stupně dospěl ke skutkovému zjištění, že stěžovatelka v této době osobně o své
dítě pečovala a ani správní orgán I. stupně
ani žalovaný toto skutkové zjištění relevantně
nezdůvodnili. Předmětná skutečnost rozhodně nevyplývá z tvrzení stěžovatelky uvedených v žádosti o podporu v nezaměstnanosti.
Správní orgán na existenci péče stěžovatelky
usuzoval, avšak tuto skutečnost rozhodně
nedokazoval, přestože z údajů stěžovatelky její péče o dítě v době od 6.–21. 8. 2011 nevyplývala.
V projednávané věci vyvstala před správním orgánem I. stupně na základě tvrzení stěžovatelky v žádosti o podporu v nezaměstnanosti (tvrzení doby péče o dítě pouze v době
mezi 13. 5. 2008 a 13. 5. 2011) otázka, jak
hodnotit dobu od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011. Tuto otázku však neměl správní orgán I. stupně
vyřešit tak, že bez jakéhokoliv podkladu automaticky uvedenou dobu považoval za dobu
osobní péče o dítě do 4 let věku, a to zejména
s ohledem na fakt, že podle platné právní
úpravy zákona o důchodovém pojištění je
možné, aby se doba péče o dítě zohlednila jako náhradní doba pojištění (a analogicky také
jako náhradní doba zaměstnání podle zákona
o zaměstnanosti) též jiné osobě než pouze
matce dítěte. Správní orgán I. stupně měl za
takové situace stěžovatelku vyzvat k doplnění
jejího tvrzení o sdělení, zda v této době pečovala o své dítě, či nikoliv (a k doložení těchto
tvrzení), aby mohlo být postaveno najisto
skutkové zjištění, z něhož vyplývá hodnocení
této doby.
Nejvyšší správní soud dodává, že o podpoře v nezaměstnanosti se rozhoduje ve
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správním řízení (srov. § 39 odst. 3 zákona
o zaměstnanosti), přičemž z § 142 zákona
o zaměstnanosti vyplývá, že se na toto správní řízení vztahuje správní řád, a to s určitou
výjimkou týkající se § 79 odst. 5 správního řádu, která však v projednávané věci není relevantní. Za zjištění skutkového stavu věci je
proto, v souladu se zásadou materiální pravdy, primárně odpovědný správní orgán vedoucí řízení o podpoře v nezaměstnanosti
(srov. § 3 správního řádu). Ustanovení § 42
odst. 2 zákona o zaměstnanosti přitom sice stanoví, že uchazeč je povinen doložit skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti; toto ustanovení však
nelze vykládat tak, že by odpovědnost za zjištění skutkového stavu byla ze správního orgánu rozhodujícího o podpoře v nezaměstnanosti přenesena na uchazeče o zaměstnání.
Z dikce § 42 odst. 2 citovaného zákona (které
je i doplněno demonstrativním výčtem podkladů) pouze vyplývá, že uchazeč je povinen
zajistit podklady pro rozhodnutí správního
orgánu v řízení o podpoře v nezaměstnanosti, což představuje výjimku z obecného pravidla obsaženého v § 50 odst. 2 správního řádu, podle něhož podklady pro rozhodnutí
opatřuje správní orgán.
Pokud by tedy stěžovatelka v projednávané věci doplnila své tvrzení tak, že o dítě po
6. 8. 2011 dlouhodobě nepečovala, byla by
povinna správnímu orgánu I. stupně předložit čestné prohlášení podle § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Stěžovatelka však pro uplatnění
takového tvrzení ani nedostala ve správním
řízení prostor, proto nelze očekávat, že toto
její tvrzení bude doloženo podklady ve spisové dokumentaci.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud na tomto místě uvádí, že se neztotožňuje s úvahou
stěžovatelky, že své tvrzení (že v době od 6. 8.
2011 do 21. 8. 2011 nepečovala o syna) není
nijak povinna dokazovat. Toto tvrzení je totiž
možné prokázat zákonem předpokládaným
přímým důkazem (čestným prohlášením).
Proto nelze v projednávané věci aplikovat tzv.
negativní teorii důkazní (někdy také „negativní teorie dělení důkazního břemena“ ne-
Jana H. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o podporu v nezaměstnanosti, o kasač- 22/10). ní stížnosti žalobkyně.