I. Vzhledem k úzké provázanosti systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému důchodového pojištění je třeba při hodnocení doby osobní péče o dítě do 4 let věku jako náhradní doby zaměstnání § 41 odst. 3 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, analogicky aplikovat pravidla vyplývající z právní úpravy zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a příslušných prováděcích předpisů, která se uplatňují pro započítávání uvedené doby jako náhradní doby pojištění. ního § 2 písm. i) rozuměly „sázkové hry provozované ve zvláště k tomu určených hernách (kasinech), a to i za pomoci mechanických zařízení (např. ruleta), při nichž není předem určen počet účastníků a ani není známa výše vsazených částek jedné hry.
Výhra se vypočítává z výše vkladů podle podmínek stanovených herním plánem.“ Důvodová zpráva k § 32 odst. 2 konstatovala, že předkládaná novela (původní vládní návrh) jednoznačně podřazuje turnaje v karetních hrách pod režim sázkových her v kasinu podle § 2 písm. i), a to z toho důvodu, že tehdejší právní úprava tyto hry expresis verbis neupravovala a způsobovala právní nejistotu, pokud jde o právní režim provozování těchto her. Turnaje v karetních hrách, které se zpravidla vyznačují vysokými finančními vklady i výhrami a vedle dovedností v sobě nesou i jistý prvek náhody, byly provozovány v různých režimech (občanská sdružení), které nepodléhaly zákonu o loteriích.
U těchto her se mohou vyskytovat určitá rizika (možnost podvodů, praní špinavých peněz), a proto by turnaje v karetních hrách měly být povolovány pouze do herního prostředí s nejvyšší mírou ochrany (kamerové systémy snímající celý průběh hry, jmenná evidence návštěvníků).
[33] V rámci jednání rozpočtového výboru, ze kterého vychází zmíněná Oponentní zpráva menšiny, došlo ve vládním návrhu zákona k určitým změnám. Původní text z § 32 odst. 2 byl s menšími odchylkami transformován do již citovaného § 2 písm. m) zákona o loteriích (srov. bod [22]). Ustanovení § 2 písm. i) se rovněž změnilo. Je zaměřeno např. na ruletu, kostky a na karetní hry, kdy sázející hrají proti provozovateli kasina.
[34] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že původní úmysl zákonodárce, aby turnajové karetní hry byly regulovány zákonem o loteriích, zůstal zachován. V rámci legislativního procesu došlo ke změně systematiky, přičemž pravděpodobně pro odstranění výkladových potíží byly turnajové karetní hry zařazeny přímo do demonstrativního výčtu, který uvádí, jaké hry a za jakých podmínek považuje zákon o loteriích za loterii nebo jinou podobnou hru. Krajský soud navíc nezaložil odůvodnění napadeného rozhodnutí pouze na důvodové zprávě. Použil ji jako interpretační vodítko k důvodům, které vedly zákonodárce k potřebě regulovat společenské vztahy vznikající při turnajových karetních hrách. Při výkladu sporné právní otázky se krajský soud držel rozhodného znění zákona, které vyložil zcela jednoznačným způsobem.
Nejvyšší správní soud považuje jeho závěry za věcně správné a námitky stěžovatelky za nedůvodné. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014 II. Má-li být doba péče o dítě ve věku do 4 let započtena jako náhradní doba zaměstnání pro účely zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, prokazuje se fakt péče čestným prohlášením analogicky podle § 85 odst. 4 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
III. Povinnost uchazeče o zaměstnání doložit skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti stanovená § 42 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, neznamená přenesení odpovědnosti za zjištění skutkového stavu ze správního orgánu na uchazeče o zaměstnání. Správní orgán je povinen řádně zjistit skutkový stav (zde možnost hodnocení období od ukončení posledního zaměstnání do podání žádosti o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti jako náhradní doby zaměstnání – osobní péče o dítě ve věku do 4 let). Správní orgán proto musí poskytnout uchazeči o zaměstnání prostor k uplatnění relevantních tvrzení a předložení relevantních podkladů.
I. Vzhledem k úzké provázanosti systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému důchodového pojištění je třeba při hodnocení doby osobní péče o dítě do 4 let věku jako náhradní doby zaměstnání § 41 odst. 3 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, analogicky aplikovat pravidla vyplývající z právní úpravy zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a příslušných prováděcích předpisů, která se uplatňují pro započítávání uvedené doby jako náhradní doby pojištění. ního § 2 písm. i) rozuměly „sázkové hry provozované ve zvláště k tomu určených hernách (kasinech), a to i za pomoci mechanických zařízení (např. ruleta), při nichž není předem určen počet účastníků a ani není známa výše vsazených částek jedné hry.
Výhra se vypočítává z výše vkladů podle podmínek stanovených herním plánem.“ Důvodová zpráva k § 32 odst. 2 konstatovala, že předkládaná novela (původní vládní návrh) jednoznačně podřazuje turnaje v karetních hrách pod režim sázkových her v kasinu podle § 2 písm. i), a to z toho důvodu, že tehdejší právní úprava tyto hry expresis verbis neupravovala a způsobovala právní nejistotu, pokud jde o právní režim provozování těchto her. Turnaje v karetních hrách, které se zpravidla vyznačují vysokými finančními vklady i výhrami a vedle dovedností v sobě nesou i jistý prvek náhody, byly provozovány v různých režimech (občanská sdružení), které nepodléhaly zákonu o loteriích.
U těchto her se mohou vyskytovat určitá rizika (možnost podvodů, praní špinavých peněz), a proto by turnaje v karetních hrách měly být povolovány pouze do herního prostředí s nejvyšší mírou ochrany (kamerové systémy snímající celý průběh hry, jmenná evidence návštěvníků).
[33] V rámci jednání rozpočtového výboru, ze kterého vychází zmíněná Oponentní zpráva menšiny, došlo ve vládním návrhu zákona k určitým změnám. Původní text z § 32 odst. 2 byl s menšími odchylkami transformován do již citovaného § 2 písm. m) zákona o loteriích (srov. bod [22]). Ustanovení § 2 písm. i) se rovněž změnilo. Je zaměřeno např. na ruletu, kostky a na karetní hry, kdy sázející hrají proti provozovateli kasina.
[34] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že původní úmysl zákonodárce, aby turnajové karetní hry byly regulovány zákonem o loteriích, zůstal zachován. V rámci legislativního procesu došlo ke změně systematiky, přičemž pravděpodobně pro odstranění výkladových potíží byly turnajové karetní hry zařazeny přímo do demonstrativního výčtu, který uvádí, jaké hry a za jakých podmínek považuje zákon o loteriích za loterii nebo jinou podobnou hru. Krajský soud navíc nezaložil odůvodnění napadeného rozhodnutí pouze na důvodové zprávě. Použil ji jako interpretační vodítko k důvodům, které vedly zákonodárce k potřebě regulovat společenské vztahy vznikající při turnajových karetních hrách. Při výkladu sporné právní otázky se krajský soud držel rozhodného znění zákona, které vyložil zcela jednoznačným způsobem.
Nejvyšší správní soud považuje jeho závěry za věcně správné a námitky stěžovatelky za nedůvodné. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014 II. Má-li být doba péče o dítě ve věku do 4 let započtena jako náhradní doba zaměstnání pro účely zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, prokazuje se fakt péče čestným prohlášením analogicky podle § 85 odst. 4 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
III. Povinnost uchazeče o zaměstnání doložit skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti stanovená § 42 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, neznamená přenesení odpovědnosti za zjištění skutkového stavu ze správního orgánu na uchazeče o zaměstnání. Správní orgán je povinen řádně zjistit skutkový stav (zde možnost hodnocení období od ukončení posledního zaměstnání do podání žádosti o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti jako náhradní doby zaměstnání – osobní péče o dítě ve věku do 4 let). Správní orgán proto musí poskytnout uchazeči o zaměstnání prostor k uplatnění relevantních tvrzení a předložení relevantních podkladů.
21. 8. 2011 ve své péči dítě neměla, stěžovatelka uplatnila poprvé až v odvolání. Uvedené tvrzení žalovaný zhodnotil jako účelové. Tomu nasvědčuje i tvrzení stěžovatelky, že s ní byl dne 5. 8. 2011 (po pěti dnech trvání) ukončen pracovní poměr ze zdravotních důvodů, ač takovému tvrzení nesvědčí žádné doklady předložené stěžovatelkou. Závěru, že tvrzení o „nepečování“ o dítě je nepravdivé, svědčí i skutečnost (zjištěná žalovaným následně), že stěžovatelka byla v době od 14. 5. 2011 do 18. 8. 2011 zdravotně pojištěna jako osoba celodenně osobně a řádně pečující alespoň o jedno dítě do sedmi let nebo nejméně o dvě děti do patnácti let věku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
Ohledně navrhovaného výslechu manžela stěžovatelky jako svědka poukázal žalovaný na § 52 s. ř. s. Pokud jde o zjišťování skutkového stavu ve správním řízení, připomenul žalovaný, že podle § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti musí skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti doložit žadatel. Žalovaný zdůrazňuje, že stěžovatelka ve správním řízení nenavrhla důkaz o tom, že o nezletilého po skončení pobírání rodičovského příspěvku nepečovala. Výpověď manžela, který je se stěžovatelkou v příbuzenském vztahu, nelze považovat za dostatečný důkaz. I kdyby stěžovatelka byla v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 nemocná (což nebylo prokázáno), nezakládala by taková skutečnost bez dalšího jednoznačný závěr, že stěžovatelka neměla v péči dítě do 4 let věku.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Podstata sporu mezi stěžovatelkou a žalovaným spočívá v tom, že stěžovatelka tvrdí, že tato náhradní doba zaměstnání neměla být posuzována správními orgány jako její poslední zaměstnání, neboť stěžovatelka v době po skončení pracovního poměru o své dítě ze zdravotních důvodů nepečovala, respektive ani pečovat nemohla.
Nejvyšší správní soud předesílá, že pokud by nebyla doba od 6. do 21. 8. 2011 hodnocena stěžovatelce jako náhradní doba zaměstnání, bylo by jejím posledním ukončeným zaměstnáním před podáním žádosti zaměstnání v době od 1. do 5. 8. 2011. Výše podpory v nezaměstnanosti by pak skutečně musela být stanovena podle § 50 odst. 1 zákona o zaměstnanosti s tím, že průměrný měsíční čistý výdělek stěžovatelky by byl zjištěn za předcházející kalendářní čtvrtletí (které je rozhodným obdobím podle § 354 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006) jako tzv. pravděpodobný výdělek (srov. § 355 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Otázka, zda období od 6. do
21. 8. 2011 ve své péči dítě neměla, stěžovatelka uplatnila poprvé až v odvolání. Uvedené tvrzení žalovaný zhodnotil jako účelové. Tomu nasvědčuje i tvrzení stěžovatelky, že s ní byl dne 5. 8. 2011 (po pěti dnech trvání) ukončen pracovní poměr ze zdravotních důvodů, ač takovému tvrzení nesvědčí žádné doklady předložené stěžovatelkou. Závěru, že tvrzení o „nepečování“ o dítě je nepravdivé, svědčí i skutečnost (zjištěná žalovaným následně), že stěžovatelka byla v době od 14. 5. 2011 do 18. 8. 2011 zdravotně pojištěna jako osoba celodenně osobně a řádně pečující alespoň o jedno dítě do sedmi let nebo nejméně o dvě děti do patnácti let věku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
Ohledně navrhovaného výslechu manžela stěžovatelky jako svědka poukázal žalovaný na § 52 s. ř. s. Pokud jde o zjišťování skutkového stavu ve správním řízení, připomenul žalovaný, že podle § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti musí skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti doložit žadatel. Žalovaný zdůrazňuje, že stěžovatelka ve správním řízení nenavrhla důkaz o tom, že o nezletilého po skončení pobírání rodičovského příspěvku nepečovala. Výpověď manžela, který je se stěžovatelkou v příbuzenském vztahu, nelze považovat za dostatečný důkaz. I kdyby stěžovatelka byla v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 nemocná (což nebylo prokázáno), nezakládala by taková skutečnost bez dalšího jednoznačný závěr, že stěžovatelka neměla v péči dítě do 4 let věku.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Podstata sporu mezi stěžovatelkou a žalovaným spočívá v tom, že stěžovatelka tvrdí, že tato náhradní doba zaměstnání neměla být posuzována správními orgány jako její poslední zaměstnání, neboť stěžovatelka v době po skončení pracovního poměru o své dítě ze zdravotních důvodů nepečovala, respektive ani pečovat nemohla.
Nejvyšší správní soud předesílá, že pokud by nebyla doba od 6. do 21. 8. 2011 hodnocena stěžovatelce jako náhradní doba zaměstnání, bylo by jejím posledním ukončeným zaměstnáním před podáním žádosti zaměstnání v době od 1. do 5. 8. 2011. Výše podpory v nezaměstnanosti by pak skutečně musela být stanovena podle § 50 odst. 1 zákona o zaměstnanosti s tím, že průměrný měsíční čistý výdělek stěžovatelky by byl zjištěn za předcházející kalendářní čtvrtletí (které je rozhodným obdobím podle § 354 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006) jako tzv. pravděpodobný výdělek (srov. § 355 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Otázka, zda období od 6. do
21. 8. 2011 mělo být hodnoceno jako náhradní doba zaměstnání je tak skutečně významná pro stanovení výše podpory v nezaměst-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
nanosti náležející stěžovatelce. Je tedy třeba zvážit, do jaké míry je relevantní pro hodnocení sporného období od 6. do 21. 8. 2011 tvrzení stěžovatelky, že v tomto období o své dítě osobně nepečovala (neboť toho nebyla ze zdravotních důvodů schopna), přičemž o dítě pečoval v tomto období jeho otec.
Systém poskytování podpory v nezaměstnanosti je úzce propojen se systémem důchodového pojištění. To vyplývá již ze způsobu, jakým jsou upraveny podmínky vzniku nároku na podporu v nezaměstnanosti v § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. Podle tohoto ustanovení má nárok na podporu v nezaměstnanosti uchazeč, který získal v rozhodném období zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění podle zákona o důchodovém pojištění. Systém poskytování podpory v nezaměstnanosti a systém důchodového pojištění jsou též financovány z téhož pojistného odváděného podle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (srov. § 1 citovaného zákona ve znění účinném v době vydání rozhodnutí žalovaného). Uvedené propojení obou systémů reflektovala také důvodová zpráva k zákonu o zaměstnanosti, která k § 39 uvádí: „Doba zaměstnání, potřebná pro nárok na podporu v nezaměstnanosti, tj. alespoň 12 měsíců v posledních třech letech, je upřesněna tak, že toto zaměstnání musí zakládat povinnost odvádět pojistné na důchodové pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, což odpovídá principu, že ten, kdo přispíval na státní politiku zaměstnanosti, má nárok na to, aby mu z těchto prostředků byla hrazena podpora v nezaměstnanosti v době, kdy zaměstnání nemá.“ Náhradní doby zaměstnání stanovené § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti pak svým obsahem odpovídají náhradním dobám pojištění podle zákona o důchodovém pojištění, od nichž se však v některých případech odlišují svým rozsahem (srov. § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti a § 12 odst. 1 ve spojení s § 5 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění).
Osoby osobně pečující o dítě ve věku do 4 let jsou též účastny na důchodovém pojiště-
ní, srov. § 5 odst. 1 písm. r) zákona o důchodovém pojištění. Osobní péče o dítě ve věku do 4 let je hodnocena jako náhradní doba zaměstnání srov. § 41 odst. 3 písm. c) zákona o zaměstnanosti a zároveň (s totožným obsahem) jako náhradní doba důchodového pojištění srov. § 5 odst. 1 písm. r) ve spojení s § 12 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění. Doba péče o dítě tedy má význam pro stanovení výše důchodu (srov. § 34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění). Zároveň též tato doba hraje roli při stanovení důchodového věku u žen (srov. § 32 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění). Nejvyšší správní soud je tedy toho názoru, že vzhledem k výše popsané provázanosti právní úpravy systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému důchodového pojištění je třeba při řešení sporné otázky vycházet analogicky z právní úpravy zákona o důchodovém pojištění a na ni navazující úpravy provedené zákonem o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a příslušnými prováděcími předpisy. Je totiž žádoucí, aby doba péče o dítě ve věku do 4 let byla hodnocena v obou těchto úzce provázaných systémech stejně.
Podle literatury (Přib, J.; Voříšek, V. Důchodové předpisy s komentářem. 6. aktualizované vydání. Olomouc : ANAG, 2010, s. 40 –42) podmínka osobní péče o dítě znamená, že jako dobu péče o dítě nelze hodnotit dobu, po kterou bylo dítě v ústavní výchově nebo kdy bylo svěřeno do péče jiné osoby (taková situace v případě stěžovatelky však nenastala). Je také třeba připomenout, že doba péče o dítě se tradičně hodnotila jako náhradní doba pouze ženám; zákon o důchodovém pojištění však umožnil od 1. 1. 1996 započíst tuto náhradní dobu též mužům. Další podstatné změny doznala právní úprava prokazování péče o dítě jako náhradní doby započítávané mužům v souvislosti s nálezem Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 405/2006 Sb. Podle nyní účinné právní úpravy (která byla účinná též v době vydání rozhodnutí žalovaného) je možné započíst tuto náhradní dobu též vlastnímu otci dítěte (srov. § 20 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění), a to na základě čestného prohlášení
podle § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
Pokud tedy v projednávané věci skutečně stěžovatelka v době po 6. 8. 2011 o své dítě dlouhodobě nepečovala a pečoval o ně otec dítěte, je možné na základě analogické aplikace zákona o důchodovém pojištění a zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, aby stěžovatelka tuto skutečnost prokázala správnímu orgánu rozhodujícímu o její podpoře v nezaměstnanosti čestným prohlášením s náležitostmi stanovenými v § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Učinění takového prohlášení bude mít rovněž za následek, že v něm uvedená doba péče o dítě se bude započítávat jako náhradní doba pojištění ve smyslu zákona o důchodovém pojištění otci dítěte (nikoliv stěžovatelce) a zároveň se tato doba nebude stěžovatelce započítávat pro splnění podmínek pro stanovení důchodového věku ve smyslu zákona o důchodovém pojištění.
Pro posouzení situace stěžovatelky však též může být relevantní § 4 odst. 1 vyhlášky č. 284/1995 Sb., kterou se provádí zákon o důchodovém pojištění. Podle citovaného ustanovení platí, že „do doby péče o dítě potřebné ke splnění podmínky výchovy dítěte pro nárok ženy na starobní důchod ... se započítává též doba, po kterou žena nemohla o dítě osobně pečovat pro nemoc nebo proto, že dítě bylo ze zdravotních důvodů v ústavní péči“. Jak již bylo shora uvedeno, je žádoucí, aby doba péče o dítě ve věku do 4 let byla hodnocena v systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému důchodového pojištění stejně, proto je třeba toto ustanovení aplikovat analogicky. Proto pokud by stěžovatelka nepečovala o dítě pouze krátkodobě v době od 6. do 21. 8. 2011, dopadalo by na její situaci citované ustanovení vyhlášky č. 284/1995 Sb. a tuto dobu by bylo třeba (za použití analogie) hodnotit jako náhradní dobu zaměstnání.
Skutkový stav však nebyl správními orgány zjištěn tak, aby bylo možné tuto otázku posoudit. Nejvyšší správní soud souhlasí s námitkou stěžovatelky, že skutkové zjištění
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správního orgánu I. stupně, že stěžovatelka v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 osobně pečovala o dítě ve věku do 4 let, nemá ve správním spisu oporu. Z podkladů shromážděných ve správním spisu totiž vyplývá, že stěžovatelka ve své žádosti o podporu v nezaměstnanosti ze dne 19. 8. 2011 uvedla jako náhradní dobu „osobní péče o dítě od 13. 5. 2008 do
21. 8. 2011 mělo být hodnoceno jako náhradní doba zaměstnání je tak skutečně významná pro stanovení výše podpory v nezaměst-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
nanosti náležející stěžovatelce. Je tedy třeba zvážit, do jaké míry je relevantní pro hodnocení sporného období od 6. do 21. 8. 2011 tvrzení stěžovatelky, že v tomto období o své dítě osobně nepečovala (neboť toho nebyla ze zdravotních důvodů schopna), přičemž o dítě pečoval v tomto období jeho otec.
Systém poskytování podpory v nezaměstnanosti je úzce propojen se systémem důchodového pojištění. To vyplývá již ze způsobu, jakým jsou upraveny podmínky vzniku nároku na podporu v nezaměstnanosti v § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. Podle tohoto ustanovení má nárok na podporu v nezaměstnanosti uchazeč, který získal v rozhodném období zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění podle zákona o důchodovém pojištění. Systém poskytování podpory v nezaměstnanosti a systém důchodového pojištění jsou též financovány z téhož pojistného odváděného podle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (srov. § 1 citovaného zákona ve znění účinném v době vydání rozhodnutí žalovaného). Uvedené propojení obou systémů reflektovala také důvodová zpráva k zákonu o zaměstnanosti, která k § 39 uvádí: „Doba zaměstnání, potřebná pro nárok na podporu v nezaměstnanosti, tj. alespoň 12 měsíců v posledních třech letech, je upřesněna tak, že toto zaměstnání musí zakládat povinnost odvádět pojistné na důchodové pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, což odpovídá principu, že ten, kdo přispíval na státní politiku zaměstnanosti, má nárok na to, aby mu z těchto prostředků byla hrazena podpora v nezaměstnanosti v době, kdy zaměstnání nemá.“ Náhradní doby zaměstnání stanovené § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti pak svým obsahem odpovídají náhradním dobám pojištění podle zákona o důchodovém pojištění, od nichž se však v některých případech odlišují svým rozsahem (srov. § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti a § 12 odst. 1 ve spojení s § 5 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění).
Osoby osobně pečující o dítě ve věku do 4 let jsou též účastny na důchodovém pojiště-
ní, srov. § 5 odst. 1 písm. r) zákona o důchodovém pojištění. Osobní péče o dítě ve věku do 4 let je hodnocena jako náhradní doba zaměstnání srov. § 41 odst. 3 písm. c) zákona o zaměstnanosti a zároveň (s totožným obsahem) jako náhradní doba důchodového pojištění srov. § 5 odst. 1 písm. r) ve spojení s § 12 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění. Doba péče o dítě tedy má význam pro stanovení výše důchodu (srov. § 34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění). Zároveň též tato doba hraje roli při stanovení důchodového věku u žen (srov. § 32 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění). Nejvyšší správní soud je tedy toho názoru, že vzhledem k výše popsané provázanosti právní úpravy systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému důchodového pojištění je třeba při řešení sporné otázky vycházet analogicky z právní úpravy zákona o důchodovém pojištění a na ni navazující úpravy provedené zákonem o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a příslušnými prováděcími předpisy. Je totiž žádoucí, aby doba péče o dítě ve věku do 4 let byla hodnocena v obou těchto úzce provázaných systémech stejně.
Podle literatury (Přib, J.; Voříšek, V. Důchodové předpisy s komentářem. 6. aktualizované vydání. Olomouc : ANAG, 2010, s. 40 –42) podmínka osobní péče o dítě znamená, že jako dobu péče o dítě nelze hodnotit dobu, po kterou bylo dítě v ústavní výchově nebo kdy bylo svěřeno do péče jiné osoby (taková situace v případě stěžovatelky však nenastala). Je také třeba připomenout, že doba péče o dítě se tradičně hodnotila jako náhradní doba pouze ženám; zákon o důchodovém pojištění však umožnil od 1. 1. 1996 započíst tuto náhradní dobu též mužům. Další podstatné změny doznala právní úprava prokazování péče o dítě jako náhradní doby započítávané mužům v souvislosti s nálezem Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 405/2006 Sb. Podle nyní účinné právní úpravy (která byla účinná též v době vydání rozhodnutí žalovaného) je možné započíst tuto náhradní dobu též vlastnímu otci dítěte (srov. § 20 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění), a to na základě čestného prohlášení
podle § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
Pokud tedy v projednávané věci skutečně stěžovatelka v době po 6. 8. 2011 o své dítě dlouhodobě nepečovala a pečoval o ně otec dítěte, je možné na základě analogické aplikace zákona o důchodovém pojištění a zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, aby stěžovatelka tuto skutečnost prokázala správnímu orgánu rozhodujícímu o její podpoře v nezaměstnanosti čestným prohlášením s náležitostmi stanovenými v § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Učinění takového prohlášení bude mít rovněž za následek, že v něm uvedená doba péče o dítě se bude započítávat jako náhradní doba pojištění ve smyslu zákona o důchodovém pojištění otci dítěte (nikoliv stěžovatelce) a zároveň se tato doba nebude stěžovatelce započítávat pro splnění podmínek pro stanovení důchodového věku ve smyslu zákona o důchodovém pojištění.
Pro posouzení situace stěžovatelky však též může být relevantní § 4 odst. 1 vyhlášky č. 284/1995 Sb., kterou se provádí zákon o důchodovém pojištění. Podle citovaného ustanovení platí, že „do doby péče o dítě potřebné ke splnění podmínky výchovy dítěte pro nárok ženy na starobní důchod ... se započítává též doba, po kterou žena nemohla o dítě osobně pečovat pro nemoc nebo proto, že dítě bylo ze zdravotních důvodů v ústavní péči“. Jak již bylo shora uvedeno, je žádoucí, aby doba péče o dítě ve věku do 4 let byla hodnocena v systému poskytování podpory v nezaměstnanosti a systému důchodového pojištění stejně, proto je třeba toto ustanovení aplikovat analogicky. Proto pokud by stěžovatelka nepečovala o dítě pouze krátkodobě v době od 6. do 21. 8. 2011, dopadalo by na její situaci citované ustanovení vyhlášky č. 284/1995 Sb. a tuto dobu by bylo třeba (za použití analogie) hodnotit jako náhradní dobu zaměstnání.
Skutkový stav však nebyl správními orgány zjištěn tak, aby bylo možné tuto otázku posoudit. Nejvyšší správní soud souhlasí s námitkou stěžovatelky, že skutkové zjištění
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správního orgánu I. stupně, že stěžovatelka v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 osobně pečovala o dítě ve věku do 4 let, nemá ve správním spisu oporu. Z podkladů shromážděných ve správním spisu totiž vyplývá, že stěžovatelka ve své žádosti o podporu v nezaměstnanosti ze dne 19. 8. 2011 uvedla jako náhradní dobu „osobní péče o dítě od 13. 5. 2008 do
13. 5. 2011“. Stěžovatelka tedy sama nikdy netvrdila, že v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 osobně pečovala o dítě do 4 let věku. Proto není jasné, na základě jakých podkladů správní orgán I. stupně dospěl ke skutkovému zjištění, že stěžovatelka v této době osobně o své dítě pečovala a ani správní orgán I. stupně ani žalovaný toto skutkové zjištění relevantně nezdůvodnili. Předmětná skutečnost rozhodně nevyplývá z tvrzení stěžovatelky uvedených v žádosti o podporu v nezaměstnanosti. Správní orgán na existenci péče stěžovatelky usuzoval, avšak tuto skutečnost rozhodně nedokazoval, přestože z údajů stěžovatelky její péče o dítě v době od 6.–21. 8. 2011 nevyplývala.
V projednávané věci vyvstala před správním orgánem I. stupně na základě tvrzení stěžovatelky v žádosti o podporu v nezaměstnanosti (tvrzení doby péče o dítě pouze v době mezi 13. 5. 2008 a 13. 5. 2011) otázka, jak hodnotit dobu od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011. Tuto otázku však neměl správní orgán I. stupně vyřešit tak, že bez jakéhokoliv podkladu automaticky uvedenou dobu považoval za dobu osobní péče o dítě do 4 let věku, a to zejména s ohledem na fakt, že podle platné právní úpravy zákona o důchodovém pojištění je možné, aby se doba péče o dítě zohlednila jako náhradní doba pojištění (a analogicky také jako náhradní doba zaměstnání podle zákona o zaměstnanosti) též jiné osobě než pouze matce dítěte. Správní orgán I. stupně měl za takové situace stěžovatelku vyzvat k doplnění jejího tvrzení o sdělení, zda v této době pečovala o své dítě, či nikoliv (a k doložení těchto tvrzení), aby mohlo být postaveno najisto skutkové zjištění, z něhož vyplývá hodnocení této doby.
Nejvyšší správní soud dodává, že o podpoře v nezaměstnanosti se rozhoduje ve
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správním řízení (srov. § 39 odst. 3 zákona o zaměstnanosti), přičemž z § 142 zákona o zaměstnanosti vyplývá, že se na toto správní řízení vztahuje správní řád, a to s určitou výjimkou týkající se § 79 odst. 5 správního řádu, která však v projednávané věci není relevantní. Za zjištění skutkového stavu věci je proto, v souladu se zásadou materiální pravdy, primárně odpovědný správní orgán vedoucí řízení o podpoře v nezaměstnanosti (srov. § 3 správního řádu). Ustanovení § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti přitom sice stanoví, že uchazeč je povinen doložit skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti; toto ustanovení však nelze vykládat tak, že by odpovědnost za zjištění skutkového stavu byla ze správního orgánu rozhodujícího o podpoře v nezaměstnanosti přenesena na uchazeče o zaměstnání. Z dikce § 42 odst. 2 citovaného zákona (které je i doplněno demonstrativním výčtem podkladů) pouze vyplývá, že uchazeč je povinen zajistit podklady pro rozhodnutí správního orgánu v řízení o podpoře v nezaměstnanosti, což představuje výjimku z obecného pravidla obsaženého v § 50 odst. 2 správního řádu, podle něhož podklady pro rozhodnutí opatřuje správní orgán.
Pokud by tedy stěžovatelka v projednávané věci doplnila své tvrzení tak, že o dítě po
13. 5. 2011“. Stěžovatelka tedy sama nikdy netvrdila, že v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 osobně pečovala o dítě do 4 let věku. Proto není jasné, na základě jakých podkladů správní orgán I. stupně dospěl ke skutkovému zjištění, že stěžovatelka v této době osobně o své dítě pečovala a ani správní orgán I. stupně ani žalovaný toto skutkové zjištění relevantně nezdůvodnili. Předmětná skutečnost rozhodně nevyplývá z tvrzení stěžovatelky uvedených v žádosti o podporu v nezaměstnanosti. Správní orgán na existenci péče stěžovatelky usuzoval, avšak tuto skutečnost rozhodně nedokazoval, přestože z údajů stěžovatelky její péče o dítě v době od 6.–21. 8. 2011 nevyplývala.
V projednávané věci vyvstala před správním orgánem I. stupně na základě tvrzení stěžovatelky v žádosti o podporu v nezaměstnanosti (tvrzení doby péče o dítě pouze v době mezi 13. 5. 2008 a 13. 5. 2011) otázka, jak hodnotit dobu od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011. Tuto otázku však neměl správní orgán I. stupně vyřešit tak, že bez jakéhokoliv podkladu automaticky uvedenou dobu považoval za dobu osobní péče o dítě do 4 let věku, a to zejména s ohledem na fakt, že podle platné právní úpravy zákona o důchodovém pojištění je možné, aby se doba péče o dítě zohlednila jako náhradní doba pojištění (a analogicky také jako náhradní doba zaměstnání podle zákona o zaměstnanosti) též jiné osobě než pouze matce dítěte. Správní orgán I. stupně měl za takové situace stěžovatelku vyzvat k doplnění jejího tvrzení o sdělení, zda v této době pečovala o své dítě, či nikoliv (a k doložení těchto tvrzení), aby mohlo být postaveno najisto skutkové zjištění, z něhož vyplývá hodnocení této doby.
Nejvyšší správní soud dodává, že o podpoře v nezaměstnanosti se rozhoduje ve
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správním řízení (srov. § 39 odst. 3 zákona o zaměstnanosti), přičemž z § 142 zákona o zaměstnanosti vyplývá, že se na toto správní řízení vztahuje správní řád, a to s určitou výjimkou týkající se § 79 odst. 5 správního řádu, která však v projednávané věci není relevantní. Za zjištění skutkového stavu věci je proto, v souladu se zásadou materiální pravdy, primárně odpovědný správní orgán vedoucí řízení o podpoře v nezaměstnanosti (srov. § 3 správního řádu). Ustanovení § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti přitom sice stanoví, že uchazeč je povinen doložit skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti; toto ustanovení však nelze vykládat tak, že by odpovědnost za zjištění skutkového stavu byla ze správního orgánu rozhodujícího o podpoře v nezaměstnanosti přenesena na uchazeče o zaměstnání. Z dikce § 42 odst. 2 citovaného zákona (které je i doplněno demonstrativním výčtem podkladů) pouze vyplývá, že uchazeč je povinen zajistit podklady pro rozhodnutí správního orgánu v řízení o podpoře v nezaměstnanosti, což představuje výjimku z obecného pravidla obsaženého v § 50 odst. 2 správního řádu, podle něhož podklady pro rozhodnutí opatřuje správní orgán.
Pokud by tedy stěžovatelka v projednávané věci doplnila své tvrzení tak, že o dítě po
6. 8. 2011 dlouhodobě nepečovala, byla by povinna správnímu orgánu I. stupně předložit čestné prohlášení podle § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Stěžovatelka však pro uplatnění takového tvrzení ani nedostala ve správním řízení prostor, proto nelze očekávat, že toto její tvrzení bude doloženo podklady ve spisové dokumentaci.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud na tomto místě uvádí, že se neztotožňuje s úvahou stěžovatelky, že své tvrzení (že v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 nepečovala o syna) není nijak povinna dokazovat. Toto tvrzení je totiž možné prokázat zákonem předpokládaným přímým důkazem (čestným prohlášením). Proto nelze v projednávané věci aplikovat tzv. negativní teorii důkazní (někdy také „negativní teorie dělení důkazního břemena“ ne-
Jana H. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o podporu v nezaměstnanosti, o kasač- 22/10). ní stížnosti žalobkyně.