(v textu též „drážní zákon“)
I. Jestliže se držitel průkazu způsobilosti k řízení drážních vozidel nedo- staví bez omluvy k přezkoušení odborné způsobilosti, které mu bylo naří- zeno podle $ 45 odst. 4 věty prvé zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, lze tuto skutečnost považovat za naroveň postavenou faktickému neprokázání způ- sobilosti řízení drážních vozidel; drážní úřad může v takovém případě roz- hodnout o omezení nebo zákazu řízení drážních vozidel ve smyslu $ 45 odst. 4 věty druhé zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách.
II. Rozhodnutí, jímž drážní úřad nařídil přezkoušení odborné způsobi- losti, není podkladovým úkonem pro rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel ve smyslu $ 75 odst. 2 s. ř. s., ani rozhodnutím podle $ 65 odst. 1 s. ř. s. Ze soudního přezkumu je tak zcela vyloučeno. XX
Nejprve se Nejvyšší správní soud za- býval námitkou nesprávného posouzení právní otázky soudem. Stěžovatel v ka- sační stížnosti namítá, že žalovaný postu- poval nesprávně, jestliže vedl podle $ 45 odst. 4 drážního zákona dvě správní říze- ní, neboť se domnívá, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení je předběžným opatřením. To je pak vyloučeno ze soud- ního přezkumu, proto proti němu stěžo- vatel nemohl, podle svých slov, soudně brojit, a proto se měl soud zabývat v říze- 274 ní o přezkoumání rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel také námitkami zpochybňujícími legálnost nařízení pře- zkoušení způsobilosti k řízení, Nejvyšší správní soud však této argumentaci ne- přisvědčil.
Z dikce ustanovení $ 45 odst. 4 dráž- ního zákona lze dovodit, že uvedený zá- kon v situaci, kdy jsou u osob - držitelů průkazu způsobilosti k řízení drážního vozidla - zjištěny nedostatky při řízení, předpokládá dva postupné kroky. Dráž- ní úřad je totiž povinen nejprve nařídit přezkoušení odborné a zdravotní způso- bilosti tak, jak je uvedeno ve větě první cit. ustanovení. Na základě výsledků to- hoto přezkoušení pak může Drážní úřad rozhodnout o omezení řízení nebo záka- zu řízení tak, jak vyplývá z věty druhé uvedeného ustanovení.
Jak nařízení pře- zkoušení, tak rozhodnutí o omezení ne- bo zákazu řízení se pak uskutečňuje ve správním řízení ($ 64 drážního zákona). Argumentaci stěžovatele v tom smys- lu, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení je rozhodnutím předběžným, resp. před- běžným opatřením, přijmout nelze. Nej- vyšší správní soud totiž dospěl k závěru, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení odborné způsobilosti k řízení drážních vozidel vůbec není rozhodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., ačkoliv tento úkon Drážního úřadu nese takové ozna- čení.
Rozhodnutím Drážního úřadu o nařízení přezkoušení odborné způso- bilosti se totiž nezakládají, nemění, neru- ší ani závazně neurčují veřejná subjektiv- ní práva či povinnosti držitele průkazu způsobilosti. Na uvedené „rozhodnutí“ se tedy vztahuje kompetenční výluka, pokud jde o přezkum v režimu správní- ho soudnictví, avšak nikoli podle $ 70 písm. b) s. ř. s., nýbrž podle $ 70 písm. a) s. ř. s. ve spojení s $ 65 odst. 1 s. ř. s. —-.-— | 222 2 O Je-li tomu tak, pak stěžovatel mohl pravomocné správní rozhodnutí o naří- zení přezkoušení napadnout odvoláním, což učinil, nikoli samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
To však, jak dále dovodil Nejvyšší správní soud, nezname- ná, že by toto rozhodnutí bylo možné přezkoumat postupem podle $ 75 odst. 2 s. ř. s. věty druhé, podle níž byl-li závaz- ným podkladem přezkoumávaného roz- hodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, neníli jím sám vázán a neumožňuje-li soudní řád správní ža- lobci napadnout takový úkon samostat- nou žalobou ve správním soudnictví. Ji- ným „podkladovým úkonem“ ve smyslu $ 75 odst. 2 věty druhé s.
ř. s. v projedná- vaném případě je totiž až protokol o vý- sledku zkoušky odborné způsobilosti vy- daný Drážním úřadem, neboť pouze ten byl závazným podkladem pro přezkou- mávané rozhodnutí, když zároveň sou- časná právní úprava správního soudnic- tví neumožňuje takový úkon napadnout samostatnou žalobou. Z toho pak lze do- vodit, že Městský soud v Praze měl s od- kazem na $ 75 odst. 2 s. ř. s. povinnost k námitce stěžovatele přezkoumat zá- konnost protokolu o výsledku přezkou- šení odborné způsobilosti.
Městský soud v Praze tak učinil, a to způsobem, který, jak bude uvedeno dále, byl Nejvyšším správním soudem shledán správným a zákonným. Lze tedy shrnout, že stěžovatel žalo- bou napadl rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel, čímž vymezil předmět soudního přezkumu, v rámci něhož ne- bylo možno přezkoumávat zákonnost předcházejícího rozhodnutí o nařízení přezkoušení způsobilosti, a naopak bylo možno k námitce přezkoumat zákon- nost protokolu o výsledku přezkoušení odborné způsobilosti stěžovatele.
Proto Městský soud v Praze postupoval v sou- ladu se zákonem, jestliže se žalobními námitkami stěžovatele zpochybňujícími splnění zákonných podmínek pro naří- zení přezkoušení způsobilosti podle $ 45 odst. 4 drážního zákona nezabýval. Úkolem Městského soudu v Praze by- lo přezkoumat splnění zákonných pod- mínek pro vydání rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel. S jeho závěry o naplnění těchto podmínek v konkrét- ním případě se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Drážní úřad může skutečně rozhodnout o omezení nebo zákazu říze- ní pouze na podkladě výsledků prošetře- ní odborné a zdravotní způsobilosti drži- tele průkazu způsobilosti.
Jestliže byl stěžovatel řádně předvolán k přezkouše- ní odborné způsobilosti, proti čemuž se odvolal, a odvolací orgán správnost a zá- konnost rozhodnutí o nařízení prošetře- ní potvrdil a k tomuto prošetření stanovil nový termín, avšak stěžovatel se k naříze- nému prošetření bez omluvy nedostavil, nezbylo Drážnímu úřadu než vydat posu- dek, v rámci nějž deklaruje neprokázání odborné způsobilosti stěžovatelem. Stě- žovateli tedy byla dána možnost prokázat svou odbornou způsobilost, a tím odvrá- tit nebezpečí nastoupení negativních dů- sledků pro výkon svého povolání, a bylo jeho povinností se k nařízenému pře- zkoušení dostavit.
Neučinilhli tak, pak ne- prokázal svoji způsobilost, resp. svévolně znemožnil správnímu orgánu tuto od- bornost prověřit. V takovém případě je třeba nedostavení se k prošetření bez jakékoliv omluvy považovat za skuteč- nost postavenou naroveň faktickému ne- prokázání způsobilosti. Na argumentaci Městského soudu v Praze o nepřijatel- nosti opačného výkladu uvedených usta- novení, která by komukoli umožnila vyhnout se zákazu řízení pouhým nedo- stavením se k prošetření způsobilosti, 275 804 Nejvyšší správní soud pro stručnost od- | Zároveň je z uvedeného nepochybné, že kazuje, neboť se s ní v plném rozsahu © se Městský soud v Praze zabýval zákon- ztotožňuje.
I z tohoto důvodu byl Nejvyš.- | ností protokolu o výsledku přezkoušení ším správním soudem shledán zákon- | odborné způsobilosti postupem podle $ 75 ným závěr Městského soudu v Praze © odst. 2 věty druhé s. ř. s., a jestliže tento o tom, že zákonem stanovené podmínky © protokol shledal zákonným, Nejvyšší pro zahájení řízení o zákazu řízení dráž- | správní soud s takovým závěrem souhla- ního vozidla, resp. pro vydání žalobou — sí. Městský soud v Praze tedy shora uve- napadeného rozhodnutí, byly splněny.
© dené právní otázky posoudil správně. Stavební řízení: dodatečné povolení stavby; správní uvážení; k pojmu „přiměřené užití“ právní normy k $ 88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb. k $ 43 a $ 44 odst. 6 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, o obecných technických požadav- cích na výstavbu v hlavním městě Praze“ I. Institut správního uvážení nemá při aplikaci ustanovení $ 88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, místa; naopak zákon vý- slovně stanoví, že stavba nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním musí být odstraněny.
Stavební úřad tak neučiní jen při splnění všech zákonných podmínek, což musí stavebník v řízení prokázat. Nejde proto o správní uvážení (zda a kterou z podmínek stavebník splnil), nýbrž stavebník sám musí prokázat, že došlo ke splnění všech podmínek, jejichž splnění by bylo jinak požadováno v rámci řízení o povolení stavby (či ohlášení).
II. Posuzování souladu stavby s obecnými technickými požadavky na vý- stavbu je otázkou správního uvážení toliko tam, kde vyhláška o obecných technických požadavcích na výstavbu pro takový postup otvírá prostor; ji- nak je otázkou důkazní.
IIX. Ustanovení $ 44 odst. 6 vyhlášky č. 5/1979 Sb. NVP, o technických po- žadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze, dává příkaz užít pro stavby umisťované na stavebních pozemcích rodinných domků přiměřeně usta- novení $ 43 této vyhlášky. Legislativní pojem „přiměřeně“ neznamená, že správnímu úřadu je dána možnost správního uvážení, které z ustanovení si pro aplikaci na daný skutkový stav vybere, ale znamená příkaz aplikovat ustanovení $ 43 vyhlášky způsobem odpovídajícím povaze věci. % Vyhláška č. 5/1979 Sb. NVP, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze, byla s účinností od 1.
1. 2000 zrušena vyhláškou č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy. 276 - 7 2 === 804 —— -O IV. Prostor pro správní uvážení je v zákoně, popřípadě v podzákonném právním předpise, limitován, neboť možnost uvážení stavebního úřadu je dána tehdy, jestliže konkrétní zjištěný skutkový stav splňuje objektivně vy- mezené definiční znaky pro takovou úvahu. Má-li stavební úřad aplikovat určitá ustanovení právního předpisu na daný skutkový stav přiměřeně, musí aplikovat tato pravidla postupně podle jejich smyslu tak, že nejprve musí vyloučit možnost aplikace pravidla šetřícího více zákonem sledovaný 2..
zájem a teprve poté může užít výjimky z tohoto pravidla, která tento zájem omezuje, popř. otvírá cestu správnímu uvážení.
Ivo L. proti Ministerstvu dopravy o zákaz řízení drážních vozidel, o kasační stíž- nosti žalobce.
8. Podle zjištění Nejvyššího správního soudu ve správním spise naopak chybí jakákoli listina či jiný důkaz, z nichž by bylo možné dovodit, že Drážní úřad a žalovaný před vydáním rozhodnutí výslovně upozornil stěžovatele na možnost seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí. Rozsudek Městského soudu v Praze
9. Rozhodnutí žalovaného napadl stěžovatel žalobou. Městský soud v Praze však dospěl k závěru, že tato žaloba byla nedůvodná. Jako neopodstatněnou předně shledal námitku nesplnění podmínek pro aplikaci § 45 odst. 4 drážního zákona. Soud zdůraznil, že předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí vydané v průběhu správního řízení o omezení nebo zákazu řízení drážního vozidla, nikoli řízení o přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti osob k řízení. Námitky stěžovatele se podle soudu týkaly okolností, za nichž bylo správním orgánem nařízeno přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti. K přijetí rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel je správní orgán oprávněn s přihlédnutím k výsledkům přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti. V tomto správním řízení tedy Drážní úřad hodnotí výsledky přezkoušení a posoudí, zda jsou splněny podmínky pro omezení nebo zákaz řízení; jiné okolnosti zkoumány nejsou. Zejména však v takovém řízení nelze zkoumat, zda byly splněny podmínky pro to, aby bylo zkoumání odborné a zdravotní způsobilosti vůbec nařízeno. Vzhledem k tomu, že tato otázka nebyla předmětem správního řízení, na jehož konci bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí, nemohl se ani soud zabývat žalobními námitkami zpochybňujícími splnění podmínek pro nařízení přezkumu této způsobilosti. Soud poukázal na skutečnost, že ačkoli bylo přezkoumání způsobilosti nařízeno, stěžovatel se k němu nedostavil, přičemž právě v rámci tohoto přezkoušení mohl uplatnit své námitky proti hodnocení nehodové události. Městský soud v Praze neshledal důvodnou ani námitku, podle níž nebyla splněna podmínka pro zahájení správního řízení podle § 45 odst. 4 cit. zákona, neboť takovou podmínkou jsou výsledky přezkoušení, které se v daném případě neuskutečnilo. Soud totiž uvedl, že osoba, která se k nařízenému přezkoušení nedostavila, neprokázala způsobilost, a správní orgány postupovaly správně, jestliže v situaci, kdy se stěžovatel k přezkoušení nedostavil, rozhodly o zahájení řízení o zákazu řízení, neboť takový postup jim zákon umožňuje. Opačný výklad by podle soudu umožnil vyhnout se bez nepříznivých následků rozhodnutí o zákazu řízení drážního vozidla tím, že se řidič k přezkoušení nedostaví. Soud ve shodě se žalovaným dodal, že pro posouzení existence podmínek pro zahájení řízení o zákazu řízení drážního vozidla není rozhodující, zda se stěžovatel v minulosti podrobil přezkoušení ze strany Českých drah a s jakým výsledkem, neboť přezkoušení zdravotní a odborné způsobilosti ze strany Drážního úřadu nelze nahradit jiným typem přezkoušení prováděným odlišnou institucí. Pokud jde o námitky stěžovatele ohledně procesních pochybení, ke kterým došlo ze strany správních orgánů, soud uvedl, že stěžovatel tyto námitky formuloval pouze v obecné rovině, aniž by předložil konkrétní žalobní body, tedy v čem konkrétně spatřuje porušení procesních předpisů. Protože je soud rozsahem žalobních bodů vázán, nemohl žalobou napadené správní rozhodnutí z pohledu uvedených námitek přezkoumat. Ze všech shora uvedených důvodů Městský soud v Praze žalobu podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl. Kasační stížnost
9. Rozhodnutí žalovaného napadl stěžovatel žalobou. Městský soud v Praze však dospěl k závěru, že tato žaloba byla nedůvodná. Jako neopodstatněnou předně shledal námitku nesplnění podmínek pro aplikaci § 45 odst. 4 drážního zákona. Soud zdůraznil, že předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí vydané v průběhu správního řízení o omezení nebo zákazu řízení drážního vozidla, nikoli řízení o přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti osob k řízení. Námitky stěžovatele se podle soudu týkaly okolností, za nichž bylo správním orgánem nařízeno přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti. K přijetí rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel je správní orgán oprávněn s přihlédnutím k výsledkům přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti. V tomto správním řízení tedy Drážní úřad hodnotí výsledky přezkoušení a posoudí, zda jsou splněny podmínky pro omezení nebo zákaz řízení; jiné okolnosti zkoumány nejsou. Zejména však v takovém řízení nelze zkoumat, zda byly splněny podmínky pro to, aby bylo zkoumání odborné a zdravotní způsobilosti vůbec nařízeno. Vzhledem k tomu, že tato otázka nebyla předmětem správního řízení, na jehož konci bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí, nemohl se ani soud zabývat žalobními námitkami zpochybňujícími splnění podmínek pro nařízení přezkumu této způsobilosti. Soud poukázal na skutečnost, že ačkoli bylo přezkoumání způsobilosti nařízeno, stěžovatel se k němu nedostavil, přičemž právě v rámci tohoto přezkoušení mohl uplatnit své námitky proti hodnocení nehodové události. Městský soud v Praze neshledal důvodnou ani námitku, podle níž nebyla splněna podmínka pro zahájení správního řízení podle § 45 odst. 4 cit. zákona, neboť takovou podmínkou jsou výsledky přezkoušení, které se v daném případě neuskutečnilo. Soud totiž uvedl, že osoba, která se k nařízenému přezkoušení nedostavila, neprokázala způsobilost, a správní orgány postupovaly správně, jestliže v situaci, kdy se stěžovatel k přezkoušení nedostavil, rozhodly o zahájení řízení o zákazu řízení, neboť takový postup jim zákon umožňuje. Opačný výklad by podle soudu umožnil vyhnout se bez nepříznivých následků rozhodnutí o zákazu řízení drážního vozidla tím, že se řidič k přezkoušení nedostaví. Soud ve shodě se žalovaným dodal, že pro posouzení existence podmínek pro zahájení řízení o zákazu řízení drážního vozidla není rozhodující, zda se stěžovatel v minulosti podrobil přezkoušení ze strany Českých drah a s jakým výsledkem, neboť přezkoušení zdravotní a odborné způsobilosti ze strany Drážního úřadu nelze nahradit jiným typem přezkoušení prováděným odlišnou institucí. Pokud jde o námitky stěžovatele ohledně procesních pochybení, ke kterým došlo ze strany správních orgánů, soud uvedl, že stěžovatel tyto námitky formuloval pouze v obecné rovině, aniž by předložil konkrétní žalobní body, tedy v čem konkrétně spatřuje porušení procesních předpisů. Protože je soud rozsahem žalobních bodů vázán, nemohl žalobou napadené správní rozhodnutí z pohledu uvedených námitek přezkoumat. Ze všech shora uvedených důvodů Městský soud v Praze žalobu podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl. Kasační stížnost
10. V kasační stížnosti se stěžovatel dovolává existence důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnosti rozhodnutí Městského soudu v Praze spočívající v nesprávném posouzení právní otázky, a § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., konkrétně existence vad řízení před správním orgánem, které mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé, s tím, že Městský soud v Praze měl správní rozhodnutí pro tato důvodně namítaná pochybení správního orgánu zrušit.
11. Stěžovatel se domnívá, že správní orgán zahájil dvě správní řízení nesprávně. Podle jeho názoru se jednalo o jedno správní řízení zahájené z důvodu přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti. Rozhodnutí o nařízení přezkoušení způsobilosti považuje stěžovatel za předběžné opatření, které podle § 70 písm. b) s. ř. s. nepodléhá soudnímu přezkumu. Soud se tedy měl zabývat i námitkou důvodnosti nařízení přezkoušení jeho způsobilosti. Dále stěžovatel poukázal na rozdíly obsahu ustanovení § 45 odst. 4 a 5 s. ř. s. Zatímco v případě § 45 odst. 4 drážního zákona se vyžaduje pouhé zjištění nedostatků při řízení vozidla, které mohou ohrozit bezpečnost dopravy, v případě § 45 odst. 5 drážního zákona se vyžadují důvodné pochybnosti o odborné a zdravotní způsobilosti. Nedostatky ve smyslu § 45 odst. 4 cit. zákona mohou vyplývat i z jiných skutečností, než z pochybností o způsobilosti, a způsobilost v tomto případě trvá, pokud není prokázán opak. Důkazní břemeno je podle jeho přesvědčení na straně Drážního úřadu a z pouhého nedostatku při řízení vozidla nelze vyvozovat závěr o nezpůsobilosti. Za správný pak nepovažuje výklad soudu, podle něhož tím, že se nedostavil k přezkoušení své odborné a zdravotní způsobilosti, tuto způsobilost neprokázal, neboť v opačném případě by § 45 odst. 5 drážního zákona byl nadbytečným ustanovením. Je přesvědčen, že mu nelze přičítat k tíži, že vyhláška č. 101/1995 Sb., kterou se vydává Řád pro zdravotní a odbornou způsobilost osob při provozování dráhy a drážní dopravy, neupravuje situaci, kdy se osoba k přezkoušení nedostaví, a tuto mezeru nelze podle jeho názoru nahradit volnou úvahou správního orgánu.
12. Důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. spatřuje stěžovatel v tom, že soud nesprávně dospěl k závěru, že v žalobě bylo poukazováno na pochybení procesní povahy pouze obecným způsobem, v důsledku čehož soud nemohl napadené rozhodnutí z tohoto hlediska přezkoumat. Má totiž zato, že jeho tvrzení v žalobě byla dostatečně konkrétní k tomu, aby soud mohl přezkoumat, zda správní řízení proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda nebylo nařízeno ústní jednání, zda si správní orgán opatřil dostatek podkladů pro své rozhodnutí, či zda mu správní orgán dal možnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí a k těmto podkladům se vyjádřit. Je toho názoru, že porušení uvedených procesních ustanovení mělo soud vést ke zrušení napadeného rozhodnutí správního orgánu.
13. Z uvedených důvodů stěžovatel požádal Nejvyšší správní soud, aby napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Vyjádření žalovaného
14. Žalovaný ve své replice k žalobě vyjádřil svůj nesouhlas s argumenty stěžovatele, podle nichž by mělo být nařízení přezkoušení předběžným opatřením ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s., které nelze přezkoumávat ve správním soudnictví, resp. tyto argumenty označil za spekulativní. Poukazuje na skutečnost, že stěžovatel se uvedenou argumentací snaží zhojit nepříznivé důsledky skutečnosti, že se nedomáhal soudního přezkumu rozhodnutí o nařízení přezkoušení způsobilosti. Žalovaný rovněž souhlasí se závěrem Městského soudu v Praze, že předmětem soudem přezkoumávaného správního řízení byl zákaz řízení drážních vozidel a nikoli nařízení o přezkoušení. Jak dále uvádí, § 45 odst. 4 drážního zákona byl z jeho strany použit zcela oprávněně. Zákonem předpokládaná podmínka nařízení přezkoušení byla splněna, neboť činnost stěžovatele vykazovala nedostatky ve smyslu cit. ustanovení. V důsledku skutečnosti, že se stěžovatel bez omluvy nedostavil k přezkoušení své způsobilosti k řízení drážního vozidla a toto přezkoušení tak neabsolvoval, nezbylo Drážnímu úřadu než aplikovat § 19 vyhlášky č. 101/1995 Sb. a hodnotit stěžovatele stupněm neprospěl. Žalovaný dovozuje, že postup Drážního úřadu byl souladný s § 18 a § 19 uvedené vyhlášky, když stěžovatel vzhledem ke své neúčasti na přezkoušení nedosáhl potřebného bodového hodnocení. Pokud by Drážní úřad za této situace nerozhodl o zákazu řízení, umožnil by tím stěžovateli, který nesplnil povinnost uloženou mu pravomocným rozhodnutím správního orgánu, aby se vyhnul zákazu řízení drážních vozidel a aby tak mohl dále svou činností ohrožovat bezpečnost drážní dopravy. Žalovaný tak zastává názor, že stěžovatelovo nedostavení se ke zkoušce znamenalo neprokázání způsobilosti k řízení. Skutečnosti zjištěné ze soudního spisu
15. Ze žaloby doručené soudu 29. 3. 2004 Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel v řízení před Městským soudem v Praze namítal mj. vady správního řízení. Konkrétně uvedl, že správní orgán se dopustil celé řady pochybení a porušení ustanovení zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), konkrétně „§ 21 cit. zákona o ústním jednání, § 32 o podkladech pro rozhodnutí, § 33 atd.“. Jak stěžovatel v žalobě uvedl, odvolací orgán se těmito pochybeními nezabýval, čímž měl porušit § 59 správního řádu. V rámci jednání soudu, které se uskutečnilo 20. 10. 2004, pak zástupce stěžovatele mimo jiné namítl, že správní řízení proběhlo zcela formálně, když ve věci nebylo nařízeno ústní jednání a stěžovatel nebyl seznámen s podklady pro rozhodnutí. Relevantní právní úprava
16. Podle § 45 odst. 4 drážního zákona nařídí drážní správní úřad přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti osob k řízení v případě, že tyto osoby při řízení vykazují nedostatky, které mohou ohrozit bezpečnost drážní dopravy. Podle výsledku přezkoušení může drážní správní úřad rozhodnout o omezení řízení nebo o zákazu řízení. V případě rozhodnutí o zákazu řízení drážní správní úřad odejme osobě průkaz způsobilosti k řízení. Posouzení důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
17. Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nesprávného posouzení právní otázky soudem. Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že žalovaný postupoval nesprávně, jestliže vedl podle § 45 odst. 4 drážního zákona dvě správní řízení, neboť se domnívá, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení je předběžným opatřením. To je pak vyloučeno ze soudního přezkumu, proto proti němu stěžovatel nemohl, podle svých slov, soudně brojit, a proto se měl soud zabývat v řízení o přezkoumání rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel také námitkami zpochybňujícími legálnost nařízení přezkoušení způsobilosti k řízení. Nejvyšší správní soud však této argumentaci nepřisvědčil.
18. Z dikce ustanovení § 45 odst. 4 drážního zákona lze dovodit, že uvedený zákon v situaci, kdy jsou u osob – držitelů průkazu způsobilosti k řízení drážního vozidla – zjištěny nedostatky při řízení, předpokládá dva postupné kroky. Drážní úřad je totiž povinen nejprve nařídit přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti tak, jak je uvedeno ve větě první cit. ustanovení. Na základě výsledků tohoto přezkoušení pak může Drážní úřad rozhodnout o omezení řízení nebo zákazu řízení tak, jak vyplývá z věty druhé uvedeného ustanovení. Jak nařízení přezkoušení, tak rozhodnutí o omezení nebo zákazu řízení se pak uskutečňuje ve správním řízení (§ 64 drážního zákona).
19. Argumentaci stěžovatele v tom smyslu, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení je rozhodnutím předběžným, resp. předběžným opatřením, přijmout nelze. Nejvyšší správní soud totiž dospěl k závěru, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení odborné způsobilosti k řízení drážních vozidel vůbec není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., ačkoliv tento úkon Drážního úřadu nese takové označení. Rozhodnutím Drážního úřadu o nařízení přezkoušení odborné způsobilosti se totiž nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují veřejná subjektivní práva či povinnosti držitele průkazu způsobilosti. Na uvedené „rozhodnutí“ se tedy vztahuje kompetenční výluka, pokud jde o přezkum v režimu správního soudnictví, avšak nikoli podle § 70 písm. b) s. ř. s., nýbrž podle § 70 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 65 odst. 1 s. ř. s.
20. Je-li tomu tak, pak stěžovatel mohl pravomocné správní rozhodnutí o nařízení přezkoušení napadnout odvoláním, což učinil, nikoli samostatnou žalobou ve správním soudnictví. To však, jak dále dovodil Nejvyšší správní soud, neznamená, že by toto rozhodnutí bylo možné přezkoumat postupem podle § 75 odst. 2 s. ř. s. věty druhé, podle níž byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jim sám vázán a neumožňuje-li s. ř. s. žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Jiným „podkladovým úkonem“ ve smyslu § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s. v projednávaném případě je totiž až protokol o výsledku zkoušky odborné způsobilosti vydaný Drážním úřadem, neboť pouze ten byl závazným podkladem pro přezkoumávané rozhodnutí, když zároveň současná právní úprava správního soudnictví neumožňuje takový úkon napadnout samostatnou žalobou. Z toho pak lze dovodit, že Městský soud v Praze měl s odkazem na § 75 odst. 2 s. ř. s. povinnost k námitce stěžovatele přezkoumat zákonnost protokolu o výsledku přezkoušení odborné způsobilosti. Městský soud v Praze tak učinil, a to způsobem, který, jak bude uvedeno dále, byl Nejvyšším správním soudem shledán správným a zákonným.
21. Lze tedy shrnout, že stěžovatel žalobou napadl rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel, čímž vymezil předmět soudního přezkumu, v rámci něhož nebylo možno přezkoumávat zákonnost předcházejícího rozhodnutí o nařízení přezkoušení způsobilosti a naopak bylo možno k námitce přezkoumat zákonnost protokolu o výsledku přezkoušení odborné způsobilosti stěžovatele. Proto Městský soud v Praze postupoval v souladu se zákonem, jestliže se žalobními námitkami stěžovatele zpochybňujícími splnění zákonných podmínek pro nařízení přezkoušení způsobilosti podle § 45 odst. 4 drážního zákona nezabýval. 22. Úkolem Městského soudu v Praze bylo přezkoumat splnění zákonných podmínek pro vydání rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel. S jeho závěry o naplnění těchto podmínek v konkrétním případě se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Drážní úřad může skutečně rozhodnout o omezení nebo zákazu řízení pouze na podkladě výsledků prošetření odborné a zdravotní způsobilosti držitele průkazu způsobilosti. Jestliže byl stěžovatel řádně předvolán k přezkoušení odborné způsobilosti, proti čemuž se odvolal, a odvolací orgán správnost a zákonnost rozhodnutí o nařízení prošetření potvrdil a k tomuto prošetření stanovil nový termín, avšak stěžovatel se k nařízenému prošetření bez omluvy nedostavil, nezbylo Drážnímu úřadu než vydat posudek, v rámci nějž deklaruje neprokázání odborné způsobilosti stěžovatelem. Stěžovateli tedy byla dána možnost prokázat svou odbornou způsobilost, a tím odvrátit nebezpečí nastoupení negativních důsledků pro výkon svého povolání a bylo jeho povinností se k nařízenému přezkoušení dostavit. Neučinil-li tak, pak neprokázal svoji způsobilost, resp. svévolně znemožnil správnímu orgánu tuto odbornost prověřit. V takovém případě je třeba nedostavení se k prošetření bez jakékoliv omluvy považovat za skutečnost postavenou naroveň faktickému neprokázání způsobilosti. Na argumentaci Městského soudu v Praze o nepřijatelnosti opačného výkladu uvedených ustanovení, která by komukoli umožnila vyhnout se zákazu řízení pouhým nedostavením se k prošetření způsobilosti, Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje, neboť se s ní v plném rozsahu ztotožňuje. I z tohoto důvodu byl Nejvyšším správním soudem shledán zákonným závěr Městského soudu v Praze o tom, že zákonem stanovené podmínky pro zahájení řízení o zákazu řízení drážního vozidla, resp. pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí, byly splněny. Zároveň je z uvedeného nepochybné, že se Městský soud v Praze zabýval zákonností protokolu o výsledku přezkoušení odborné způsobilosti postupem podle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s., a jestliže tento protokol shledal zákonným, Nejvyšší správní soud s takovým závěrem souhlasí. Městský soud v Praze tedy shora uvedené právní otázky posoudil správně. Posouzení důvodu podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. 23. Stěžovatel dále namítá, že se Městský soud v Praze měl zabývat procesními pochybeními, jichž se žalovaný a Drážní úřad ve správním řízení dopustily, neboť tato porušení procesních předpisů ve své žalobě dostatečně specifikoval. Nejvyšší správní soud však ze soudního spisu zjistil, že stěžovatel v žalobě v této souvislosti pouze odkázal na označení ustanovení správního řádu, jejichž porušení se měl žalovaný dopustit, aniž by jakkoli dále specifikoval, jakým způsobem a v jakém rozsahu k tomuto porušení mělo dojít. Takovou formulaci však nelze považovat za řádně uplatněný žalobní bod ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť, jak vyplývá z uvedeného ustanovení, ze žalobního bodu musí být zřejmá nejen právní argumentace, nýbrž zejména skutkové důvody, na základě nichž stěžovatel nezákonnost správního rozhodnutí dovozuje. Význam řádné formulace žalobních bodů přitom vyplývá z dispoziční zásady, kterou je řízení o žalobách ve správním soudnictví ovládáno, podle níž je soud oprávněn, s výjimkou zákonem stanovených případů, přezkoumat správní rozhodnutí pouze z důvodů namítaných žalobcem. Soud není povinen, ani oprávněn za žalobce dovozovat konkrétní důvody nezákonnosti správního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se závěrem Městského soudu v Praze, že námitky stěžovatele o procesních pochybeních žalovaného byly uplatněny natolik obecně, že tato skutečnost znemožnila přezkum správního rozhodnutí z pohledu těchto námitek. Jakkoli stěžovatel, resp. jeho právní zástupce v průběhu jednání uvedl, že správnímu orgánu vytýká konkrétně neuskutečnění ústního jednání a neposkytnutí možnosti seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí, nemohl Městský soud v Praze k tomuto tvrzení přihlédnout, neboť se jednalo o uplatnění nového žalobního bodu, jež je však po uplynutí lhůty pro podání žaloby vyloučeno (§ 71 odst. 2 s. ř. s.). V daném případě v době uskutečnění jednání totiž lhůta pro podání žaloby již uplynula.
24. Nejvyšší správní soud proto pouze pro úplnost uvádí, že správní orgány skutečně pochybily, jestliže stěžovateli neumožnily seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu tak, jak to namítl zástupce stěžovatele v rámci jednání před soudem. Tato vada však nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud po zjištění, že podkladem správních rozhodnutí v dané věci byl toliko protokol o přezkoušení odborné způsobilosti, a dále stanovisko stěžovatele a, v případě rozhodnutí žalovaného, též odvolání, tedy dokumenty, jejichž obsah musel být stěžovateli dobře znám. Pochybení správních orgánů by tedy ani v případě, že by příslušný žalobní bod byl uplatněn řádně a včas, nebylo důvodem pro zrušení správního rozhodnutí. Závěr 25. Z důvodů shora uvedených Nejvyšší správní soud neshledal naplnění důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Proto kasační stížnost podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou. Náklady řízení 26. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.). Žalovaný správní orgán měl ve věci úspěch. Ačkoli má úspěšná strana ze zákona proti neúspěšnému účastníkovi právo na náhradu nákladů řízení, soud může výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů tomuto účastníku zcela nepřiznává (§ 60 odst. 7 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud tak v daném případě učinil s ohledem na skutečnost, že žalovaný správní orgán nemusí být de lege lata v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem a Ministerstvo dopravy disponuje vlastními odborníky s právním vzděláním, kteří mohou před soudem vystupovat a kteří by měli být schopni obhájit rozhodnutí vydané v rámci pravomoci svěřené ministerstvu zákonem. Náklady na advokátní zastoupení proto Nejvyšší správní soud nepovažuje za náklady účelně vynaložené. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 16. listopadu 2005
JUDr. Jaroslav Vlašín předseda senátu