3 As 100/2021- 41 - text
3 As 100/2021 - 44
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína, soudce JUDr. Tomáše Rychlého a soudkyně Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Mgr. M. S., zastoupený advokátkou JUDr. Bc. Marcelou Oškrdovou, se sídlem Národní 416/37, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o přezkoumání rozhodnutí ministra vnitra ze dne 8. 7. 2020, č. j. MV
100766
3/SO
2020, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2021, č. j. 15 A 93/2020
24,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2021, č. j. 15 A 93/2020
24, se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
[1] Ministr vnitra v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „rozhodnutí žalovaného“) zamítl rozklad proti výroku 1 rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „žalovaný“) ze dne 18. 5. 2020, č. j. MV
76516
2/OAM
2020. Tímto rozhodnutím žalovaný částečně odmítl žalobcovu žádost ze dne 4. 5. 2020 podanou podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“) o poskytnutí všech materiálů povinného, které sloužily jako podklad pro přijetí pěti usnesení vlády z let 2008 a 2009. Žalovaný odmítl žádost v části, která se týkala poskytnutí podkladových materiálů usnesení ze dne 2. 4. 2008 vydaného pod číslem 366/V, usnesení ze dne 23. 7. 2008 vydaného pod číslem 990/D a usnesení ze dne 12. 11. 2008 vydaného pod číslem 1438/D. Jako důvod odmítnutí uvedl, že požadované materiály byly v souladu se zákonem č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (dále jen „zákon o ochraně utajovaných informací“) utajeny a jsou vedeny v režimu stupně utajení „vyhrazené“ nebo „důvěrné“.
[2] Rozklad proti tomuto rozhodnutí ministr vnitra žalovaným rozhodnutím zamítl. V odůvodnění uvedl, že povinný subjekt není povinen věcně posuzovat, zda požadovaná informace byla za utajovanou označena správně. Jeho povinností je pouze přezkoumatelným způsobem odůvodnit, proč žádost odmítá. Takovým odůvodněním však podle něj nelze zmařit účel samotného utajení požadované informace a nelze tak prostřednictvím odůvodnění oznámit neoprávněné osobě její obsah. Ministr se proto domnívá, že neexistuje žádný zákonný důvod, na základě kterého by povinný subjekt byl povinen znepřístupnění obsahu informací odůvodňovat. Skutečnost, zda jsou požadované informace z obsahového hlediska skutečně utajovanými informacemi, měla být (a také byla) posouzena původcem v rámci procesu utajení. Povinný subjekt podle něj není na základě žádosti o informace oprávněn provedené utajení zpochybňovat či rozporovat.
[3] Rozhodnutí žalovaného podle ministra splňuje i podmínku nezbytnosti pro omezení práva na informace stanoveného v čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Okruh informací podléhajících režimu utajení je totiž stanoven zákonem a nelze jej svévolně rozšiřovat. Žalovaný žádosti částečně vyhověl a požadované informace, které nejsou utajované, žalobci poskytl. Z toho je podle něj zřejmé, že žalobcovo právo na informace je omezeno pouze v nezbytné míře a nepředstavuje nepřiměřený zásah do jeho práv.
[4] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem. V odůvodnění uvedl, že z evidence (z čísel jednacích) požadovaných informací je patrný stupeň utajení („vyhrazené“, respektive „důvěrné“). Tvrzení žalobce o hypotetickém zneužití institutu utajení podle něj nijak nevyvrací klíčový závěr správních orgánů o nemožnosti poskytnout požadovanou informaci z důvodu jejího utajení.
[4] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem. V odůvodnění uvedl, že z evidence (z čísel jednacích) požadovaných informací je patrný stupeň utajení („vyhrazené“, respektive „důvěrné“). Tvrzení žalobce o hypotetickém zneužití institutu utajení podle něj nijak nevyvrací klíčový závěr správních orgánů o nemožnosti poskytnout požadovanou informaci z důvodu jejího utajení.
[5] Městský soud dále přisvědčil žalovanému, že je výhradně na původci informace, aby o jejím utajení rozhodl a aby v souladu s § 21 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných informací vyznačil stupeň jejího utajení, případně aby podle § 22 odst. 2 téhož zákona stupeň utajení změnil nebo zrušil. Povinnému subjektu a ani soudu nepřísluší hodnotit relevantnost utajení informací. Rovněž jim nepřísluší řešit ani otázku, zda byl dán důvod pro utajení konkrétních informací a zda tento důvod nadále trvá. Utajení informace představuje její objektivní vlastnost, o které rozhoduje výhradně její původce. Městský soud poukázal na § 22 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných informací, podle kterého nesmí být původcem vyznačený stupeň utajení informace bez jeho souhlasu změněn nebo zrušen. Z toho dovodil, že i případný odlišný názor povinného subjektu na důvodnost utajení informace nemá pro věc žádný význam. Původcem utajená informace totiž i přes případný odlišný názor povinného subjektu zůstane nadále utajovanou, a to až do doby, než původce přikročí ke změně či zrušení příslušného stupně utajení. Platná právní úprava podle městského soudu nepřiznává povinnému subjektu ani soudu pravomoc k tomu, aby původci informace v tomto směru cokoliv nařizoval či dokonce místo něj rozhodoval o charakteru takové informace. Informaci, kterou se její původce rozhodl utajit postupem podle zákona o ochraně utajovaných informací, povinný subjekt nesmí podle § 7 informačního zákona neoprávněnému žadateli poskytnout.
[6] Městský soud neshledal, že by správní orgány porušily čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Podmínka, aby omezení žalobcova práva na informace bylo nezbytné, vyplývá z účelu zákona o ochraně utajovaných informací, kterým je snaha zajistit, aby byly náležitě utajeny všechny informace, jejichž vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republiky nebo může být pro tento zájem nevýhodné. Rozhodnutí žalovaného ze zákonných mantinelů nijak nevybočilo, neboť žalovaný odepřel poskytnutí jen těch informací, na které se vztahuje zákonná výluka.
[7] Na závěr městský soud dodal, že rozhodnutí žalovaného není nepřezkoumatelné, neboť z jeho odůvodnění jsou zřejmé relevantní důvody, které vedly povinný subjekt k odmítnutí žádosti žalobce. Pro tento závěr totiž podle městského soudu stačí, pokud povinný subjekt identifikuje dokument či soubor dokumentů obsahující požadovanou informaci a uvede, že tento materiál byl původcem označen za utajený v příslušném stupni utajení.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Na závěr městský soud dodal, že rozhodnutí žalovaného není nepřezkoumatelné, neboť z jeho odůvodnění jsou zřejmé relevantní důvody, které vedly povinný subjekt k odmítnutí žádosti žalobce. Pro tento závěr totiž podle městského soudu stačí, pokud povinný subjekt identifikuje dokument či soubor dokumentů obsahující požadovanou informaci a uvede, že tento materiál byl původcem označen za utajený v příslušném stupni utajení.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[8] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost. V ní zpochybnil interpretaci informačního zákona a zákona o ochraně utajovaných informací provedenou městským soudem. Má za to, že k odmítnutí poskytnutí informace nestačí pouze zjištění, že daná informace je formálně označena jako utajovaná. Z § 2 písm. a) zákona o ochraně utajovaných informací totiž vyplývá, že nezbytnou podmínkou k označení informace za utajovanou je vedle formálních předpokladů též skutečnost, že její vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republiky nebo může být pro tento zájem nevýhodné. Podle stěžovatele se jedná o materiální znak, který musí být v každém případě naplněn, aby daná informace byla jako utajovaná označena v souladu se zákonem. Má za to, že žalovaný je povinen odmítnutí poskytnutí informace přezkoumatelně odůvodnit nejen poukazem na splnění formálních podmínek, ale i uvedením konkrétních důvodů, pro které považuje její vyzrazení či zneužití za nebezpečné či nevýhodné pro zájem České republiky. Pokud by měl stačit pouhý odkaz na formální označení požadované informace za utajovanou, pak by kontrola veřejné moci prostřednictvím svobodného přístupu k informacím byla iluzorní.
[9] Městskému soudu dále vytýká závěr, podle kterého v řízení nevyvstaly žádné konkrétní a objektivní pochybnosti o důvodech utajení a že pouhé tvrzení o hypotetickém zneužití institutu utajení informací je natolik obecné, že na závěrech správních orgánů nemůže nic změnit. Stěžovatel má za to, že uvedení konkrétní argumentace není z povahy věci možné a že městský soud tímto výkladem popírá (základní lidské) právo na informace. Je toho názoru, že žádný žadatel usilující o získání formálně utajované informace, nebude nikdy schopen uvádět dostatečně konkrétní námitky. Povinnost přezkoumatelně odůvodnit odmítnutí poskytnutí informace tíží povinný subjekt, respektive žalovaného. Pokud tak neučiní, nelze jeho nezákonný postup ospravedlnit tím, že žadatel neuvedl dostatek informací. Ty totiž žadatel z podstaty věci nemá.
[9] Městskému soudu dále vytýká závěr, podle kterého v řízení nevyvstaly žádné konkrétní a objektivní pochybnosti o důvodech utajení a že pouhé tvrzení o hypotetickém zneužití institutu utajení informací je natolik obecné, že na závěrech správních orgánů nemůže nic změnit. Stěžovatel má za to, že uvedení konkrétní argumentace není z povahy věci možné a že městský soud tímto výkladem popírá (základní lidské) právo na informace. Je toho názoru, že žádný žadatel usilující o získání formálně utajované informace, nebude nikdy schopen uvádět dostatečně konkrétní námitky. Povinnost přezkoumatelně odůvodnit odmítnutí poskytnutí informace tíží povinný subjekt, respektive žalovaného. Pokud tak neučiní, nelze jeho nezákonný postup ospravedlnit tím, že žadatel neuvedl dostatek informací. Ty totiž žadatel z podstaty věci nemá.
[10] Stěžovatel se ohradil rovněž proti závěru městského soudu, že žalovaný není původcem požadovaných informací. S ohledem na čísla jednací, pod kterými je žalovaný eviduje, má totiž za to, že původcem je právě on. Správní orgány navíc ve svých rozhodnutích neuvádějí, kdo je původcem informací. Pokud by jím byl někdo jiný, měla by správní rozhodnutí obsahovat informaci o tom, kdo je jejich původcem, aby jej stěžovatel mohl o jejich poskytnutí požádat. Stěžovatel má za to, že z žádného rozhodnutí, ať už správního či soudního, nevyplývá, že by původcem požadované informace byl někdo jiný než žalovaný. Z rozsudku není zřejmé, na základě čeho městský soud dovodil, že původcem informace není žalovaný. Jeho rozhodnutí proto považuje za nepřezkoumatelné. Bez ohledu na osobu původce informací se však domnívá, že z § 7 informačního zákona vyplývá žalovanému povinnost přezkoumat, zda je v předložené věci materiální znak utajení naplněn.
[11] Stěžovatel dále vyjádřil pochybnosti o tom, zda městský soud měl k dispozici požadované informace a zda se s jejich obsahem vůbec seznámil. Z rozsudku tato informace nevyplývá, což ho vede k závěru, že jedinými podklady, z nichž městský soud vycházel, byla pouze obě správní rozhodnutí. S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015
40, považuje postup městského soudu za jinou vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
[11] Stěžovatel dále vyjádřil pochybnosti o tom, zda městský soud měl k dispozici požadované informace a zda se s jejich obsahem vůbec seznámil. Z rozsudku tato informace nevyplývá, což ho vede k závěru, že jedinými podklady, z nichž městský soud vycházel, byla pouze obě správní rozhodnutí. S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015
40, považuje postup městského soudu za jinou vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
[12] Městský soud se podle stěžovatele konečně nezabýval ani podmínkou nezbytnosti omezení práva na informace. Neposkytnutí informací označených stupněm utajení „vyhrazené“, jejichž vyzrazení může být pro Českou republiku nevýhodné, a informací označených stupněm utajení „důvěrné“, jež mohou zájmu České republiku způsobit prostou újmu, podle stěžovatele nesplňuje podmínku nezbytnosti omezení tohoto základního práva. Stěžovatel v kasační stížnosti poukázal na znění čl. 17 Listiny základních práv a svobod a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, z něhož dovodil, že nevýhodnost pro zájem České republiky či hrozba prosté újmy nejsou natolik intenzivní, aby naplnily podmínku nezbytnosti, jež ospravedlní omezení práva na informace. Městský soud podle něj nevysvětlil, proč zájem státu na ochraně utajovaných informací důležitější než individuální zájem jednotlivce, a proto i z tohoto důvodu považuje jeho rozsudek za nepřezkoumatelný.
[13] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry napadeného rozsudku a uvedl, že otázka naplnění materiálního znaku pro utajení požadovaných informací může být posouzena pouze v rámci procesu, ve kterém jsou tyto informace označeny za utajované. S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, č. j. 1 As 8/2010
65, rovněž uvedl, že povinný subjekt nemůže posuzovat, zda požadovaná informace svým obsahem splňuje definici utajované informace, tj. zda její vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republiky či zda může být pro tento zájem nevýhodné. Dokud je požadovaná informace označená za utajovanou, je zřejmé, že důvod odepření jejího poskytnutí trvá.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí v intencích § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a v rozsahu uplatněných námitek. Vady, ke kterým by musel přihlédnout z úřední povinnosti, byly součástí kasačních námitek. Po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[15] Je
li součástí kasačních námitek i námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, postupuje Nejvyšší správní soud zpravidla tak, že nejdříve posoudí námitku nepřezkoumatelnosti Vychází totiž z toho, že to, co je nepřezkoumatelné, nelze přezkoumat. Zjistí
li tedy v konkrétním případě existenci této vady, ostatními námitkami se dále nezabývá, a napadené rozhodnutí bez dalšího ruší. I v této věci stěžovatel uplatnil námitku nepřezkoumatelnosti a byť ji Nejvyšší správní soud po předběžném posouzení shledal důvodnou, podstata zbývající kasační argumentace je s námitkou nepřezkoumatelnosti natolik provázána, že i její přezkum považuje Nejvyšší správní soud za nezbytný.
[16] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku jednak v tom, že městský soud bez bližšího vysvětlení uvedl, že zájem státu na ochraně utajovaných informací je nepochybně mnohem důležitější než zájem jednotlivce na poskytnutí informace. Má za to, že toto odůvodnění neposkytuje dostatečnou odpověď na otázku, zda omezení stěžovatelova práva na informace splňuje podmínku nezbytnosti. Dále je podle něj rozsudek nepřezkoumatelný i proto, že není zřejmé, z čeho městský soud dovodil, že původcem požadované informace není žalovaný.
[16] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku jednak v tom, že městský soud bez bližšího vysvětlení uvedl, že zájem státu na ochraně utajovaných informací je nepochybně mnohem důležitější než zájem jednotlivce na poskytnutí informace. Má za to, že toto odůvodnění neposkytuje dostatečnou odpověď na otázku, zda omezení stěžovatelova práva na informace splňuje podmínku nezbytnosti. Dále je podle něj rozsudek nepřezkoumatelný i proto, že není zřejmé, z čeho městský soud dovodil, že původcem požadované informace není žalovaný.
[17] Městský soud má samozřejmě v obecné rovině pravdu v tom, že zájem státu, který zákon o ochraně utajovaných informací definuje v § 2 písm. b), může legitimizovat určité omezení privátní sféry jednotlivce. Zájmem České republiky se totiž podle uvedeného ustanovení rozumí „zachování její ústavnosti, svrchovanosti a územní celistvosti, zajištění vnitřního pořádku a bezpečnosti, mezinárodních závazků a obrany, ochrana ekonomiky a ochrana života nebo zdraví fyzických osob“. Tyto zájmy přitom nelze považovat jen za zájmy státu. Jejich základním východiskem je snaha o zachování vlastní existence státu, což je v konečném důsledku i nezpochybnitelným zájmem jednotlivce, neboť je to právě stát, kdo jeho postavení chrání (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000). Informační náskok, který stát prostřednictvím institutu utajovaných informací může získat, má schopnost snížit bezpečnostní riziko, což z obecného hlediska ospravedlňuje zásah do práva jednotlivce na informace. Definovanými zájmy státu však zákonodárce, respektive ústavodárce (srov. čl. 17 odst. 4 Listiny) pouze vymezil legitimní cíl, který omezením práva na informace sleduje, a tedy prostor, ve kterém se orgány veřejné moci mohou pohybovat, hodlají
li určitou informaci utajit. V konkrétním případě tak z tohoto zájmu nelze bez dalšího dovodit, že právo na informace, jehož účelem je veřejná kontrola výkonu státní moci a které je základním předpokladem občanské a kritické společnosti, bylo omezeno opravdu jen v nezbytně nutné míře. Ani naplnění formálních znaků, které zákon o utajovaných informací pro utajení informace předepisuje (1. zaznamenání informace na jakémkoli nosiči, 2. její označení za utajovanou v souladu se zákonem a 3. její uvedení v seznamu utajovaných informací, respektive podřazení pod některou z položek uvedených v nařízení vlády č. 552/2005 Sb.) samo o sobě neskýtá dostatečnou záruku, že k utajení informace nedošlo z jiného účelu, než který stanoví zákon. Uvedené znaky totiž nevypovídají nic o přiměřenosti omezení dotčeného základního práva. Proto ostatně také zákon utajovanou informaci definuje nejen prostřednictvím formálních znaků, ale rovněž prostřednictvím materiálního kritéria, které daná informace naplní pouze tehdy, jestliže její vyzrazení či zneužití může i jen potenciálně způsobit újmu zájmu České republiky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2017, č. j. 3 As 58/2016
45). Toto zhodnocení napadený rozsudek neobsahuje, a proto, pokud neobstojí závěr městského soudu, že žalovaný nebyl oprávněn a ani povinen toto kritérium zkoumat, nelze jeho odůvodnění považovat za dostatečné.
[17] Městský soud má samozřejmě v obecné rovině pravdu v tom, že zájem státu, který zákon o ochraně utajovaných informací definuje v § 2 písm. b), může legitimizovat určité omezení privátní sféry jednotlivce. Zájmem České republiky se totiž podle uvedeného ustanovení rozumí „zachování její ústavnosti, svrchovanosti a územní celistvosti, zajištění vnitřního pořádku a bezpečnosti, mezinárodních závazků a obrany, ochrana ekonomiky a ochrana života nebo zdraví fyzických osob“. Tyto zájmy přitom nelze považovat jen za zájmy státu. Jejich základním východiskem je snaha o zachování vlastní existence státu, což je v konečném důsledku i nezpochybnitelným zájmem jednotlivce, neboť je to právě stát, kdo jeho postavení chrání (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000). Informační náskok, který stát prostřednictvím institutu utajovaných informací může získat, má schopnost snížit bezpečnostní riziko, což z obecného hlediska ospravedlňuje zásah do práva jednotlivce na informace. Definovanými zájmy státu však zákonodárce, respektive ústavodárce (srov. čl. 17 odst. 4 Listiny) pouze vymezil legitimní cíl, který omezením práva na informace sleduje, a tedy prostor, ve kterém se orgány veřejné moci mohou pohybovat, hodlají
li určitou informaci utajit. V konkrétním případě tak z tohoto zájmu nelze bez dalšího dovodit, že právo na informace, jehož účelem je veřejná kontrola výkonu státní moci a které je základním předpokladem občanské a kritické společnosti, bylo omezeno opravdu jen v nezbytně nutné míře. Ani naplnění formálních znaků, které zákon o utajovaných informací pro utajení informace předepisuje (1. zaznamenání informace na jakémkoli nosiči, 2. její označení za utajovanou v souladu se zákonem a 3. její uvedení v seznamu utajovaných informací, respektive podřazení pod některou z položek uvedených v nařízení vlády č. 552/2005 Sb.) samo o sobě neskýtá dostatečnou záruku, že k utajení informace nedošlo z jiného účelu, než který stanoví zákon. Uvedené znaky totiž nevypovídají nic o přiměřenosti omezení dotčeného základního práva. Proto ostatně také zákon utajovanou informaci definuje nejen prostřednictvím formálních znaků, ale rovněž prostřednictvím materiálního kritéria, které daná informace naplní pouze tehdy, jestliže její vyzrazení či zneužití může i jen potenciálně způsobit újmu zájmu České republiky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2017, č. j. 3 As 58/2016
45). Toto zhodnocení napadený rozsudek neobsahuje, a proto, pokud neobstojí závěr městského soudu, že žalovaný nebyl oprávněn a ani povinen toto kritérium zkoumat, nelze jeho odůvodnění považovat za dostatečné.
[18] Městský soud založil svůj závěr, že žalovaný nebyl povinen materiální znak pro utajení informace zkoumat, na zjištění, že není jejím původcem – tedy tím, u koho informace vznikla. Tomu stěžovatel v kasační stížnosti oponuje argumentem, že není zřejmé, z čeho městský soud toto skutkové zjištění dovodil. Z obsahu správních rozhodnutí opravdu nevyplývá, že by žalovaný nebyl původcem informace a nevyplývá to ani z obsahu správního spisu. Ministr sice v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že povinnost posouzení materiálního kritéria má výhradně původce informace. To však uvedl pouze v kontextu sdělení, že hodnocení materiálních podmínek utajení je vyhrazeno pouze samotnému procesu utajování a opakované posuzování splnění těchto podmínek povinnému subjektu ze zákona nevzniká. Z toho ovšem vyplývá pouze to, že podle ministra je pro hodnocení materiálního znaku vyhrazeno pouze prvotní utajení a nikoli již řízení podle informačního zákona. Zda je či není žalovaný původcem požadované informace, případně kdo jiný jím je, tak ani z jeho rozhodnutí nevyplývá. Zdroj tohoto skutkového zjištění nelze zjistit ani z napadeného rozsudku a ani ze soudního spisu, neboť ten neobsahuje žádnou indicii, z níž by bylo možné dovodit, že se městský soud s obsahem utajovaných informací seznámil. V takovém případě však nelze správnost uvedeného skutkového zjištění přezkoumat a napadený rozsudek je proto v této části nepřezkoumatelný.
[18] Městský soud založil svůj závěr, že žalovaný nebyl povinen materiální znak pro utajení informace zkoumat, na zjištění, že není jejím původcem – tedy tím, u koho informace vznikla. Tomu stěžovatel v kasační stížnosti oponuje argumentem, že není zřejmé, z čeho městský soud toto skutkové zjištění dovodil. Z obsahu správních rozhodnutí opravdu nevyplývá, že by žalovaný nebyl původcem informace a nevyplývá to ani z obsahu správního spisu. Ministr sice v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že povinnost posouzení materiálního kritéria má výhradně původce informace. To však uvedl pouze v kontextu sdělení, že hodnocení materiálních podmínek utajení je vyhrazeno pouze samotnému procesu utajování a opakované posuzování splnění těchto podmínek povinnému subjektu ze zákona nevzniká. Z toho ovšem vyplývá pouze to, že podle ministra je pro hodnocení materiálního znaku vyhrazeno pouze prvotní utajení a nikoli již řízení podle informačního zákona. Zda je či není žalovaný původcem požadované informace, případně kdo jiný jím je, tak ani z jeho rozhodnutí nevyplývá. Zdroj tohoto skutkového zjištění nelze zjistit ani z napadeného rozsudku a ani ze soudního spisu, neboť ten neobsahuje žádnou indicii, z níž by bylo možné dovodit, že se městský soud s obsahem utajovaných informací seznámil. V takovém případě však nelze správnost uvedeného skutkového zjištění přezkoumat a napadený rozsudek je proto v této části nepřezkoumatelný.
[19] Pro posouzení, zda absence hodnocení materiálního znaku utajované informace způsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, je, jak Nejvyšší správní soud uvedl výše, klíčovou otázka, jaké náležitosti musí splňovat odůvodnění rozhodnutí, kterým povinný subjekt odmítá žádost o poskytnutí utajované informace v situaci, kdy současně není jejím původcem. Městský soud dospěl k závěru, že v takovém případě povinný subjekt své rozhodnutí náležitě odůvodní již tím, že v rozhodnutí poukáže na příslušný stupeň utajení požadované informace. Hodnocení, zda splňuje všechny znaky pro utajení, je podle něj bezpředmětné. I kdyby totiž povinný subjekt dospěl k závěru, že požadovaná informace všechny znaky pro utajení nesplňuje, nemohl by s ohledem na § 22 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných informací stupeň utajení bez souhlasu původce změnit ani zrušit.
[19] Pro posouzení, zda absence hodnocení materiálního znaku utajované informace způsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, je, jak Nejvyšší správní soud uvedl výše, klíčovou otázka, jaké náležitosti musí splňovat odůvodnění rozhodnutí, kterým povinný subjekt odmítá žádost o poskytnutí utajované informace v situaci, kdy současně není jejím původcem. Městský soud dospěl k závěru, že v takovém případě povinný subjekt své rozhodnutí náležitě odůvodní již tím, že v rozhodnutí poukáže na příslušný stupeň utajení požadované informace. Hodnocení, zda splňuje všechny znaky pro utajení, je podle něj bezpředmětné. I kdyby totiž povinný subjekt dospěl k závěru, že požadovaná informace všechny znaky pro utajení nesplňuje, nemohl by s ohledem na § 22 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných informací stupeň utajení bez souhlasu původce změnit ani zrušit.
[20] Koncepce zákona o ochraně utajovaných informací je v zásadě postavena na principu odpovědnosti původce informace za stanovení stupně jejího utajení. Ustanovení § 21 odst. 1 tohoto zákona ukládá původci, aby na informaci, která naplňuje znaky § 4, vyznačil svůj název, stupeň jejího utajení, její evidenční označení a datum jejího vzniku. Ustanovení § 22 odst. 2 nedovoluje vyznačený stupeň utajení bez souhlasu původce změnit nebo zrušit. Původce je však povinen prověřovat, zda důvody pro utajení i nadále trvají a zjistí
li, že pominuly, je povinen neprodleně stupeň utajení změnit nebo zrušit (§ 22 odst. 4 zákona o ochraně utajovaných informací) a provedenou změnu či zrušení neprodleně oznámit všem adresátům utajované informace. Pokud původce za utajovanou označí informaci, která znaky pro utajení nesplňuje, anebo naopak na informaci, která znaky pro utajení splňuje, stupeň utajení nevyznačí, případně neprodleně nezmění či nezruší stupeň utajení poté, co se důvody pro utajení změnily nebo pominuly a tuto změnu či zrušení neprodleně neoznámí adresátům informace, dopustí se přestupku (srov. skutkové podstaty přestupků uvedených v § 153 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných informací). Naopak fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že změní nebo zruší stupeň utajení bez souhlasu původce [srov. § 149 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně utajovaných informací].
[21] Je to tedy právě původce, kdo prvotně posuzuje možné dopady případného vyzrazení nebo zneužití utajované informace, neboť aby mohl provést klasifikaci utajení podle § 4 uvedeného zákona, musí posoudit, zda vyzrazení nebo zneužití informace může způsobit mimořádně vážnou újmu, vážnou újmu nebo prostou újmu zájmům České republiky, nebo zda její vyzrazení či zneužití může být pro tento zájem nevýhodné. Je to tedy také on, kdo následně nese odpovědnost za provedené utajení a kdo je povinen neprodleně reagovat na případnou změnu odůvodňující snížení, zpřísnění či zrušení stupně utajení. Předestřené povinnosti, které v souvislosti s utajením informace její původce má, a odpovědnost, kterou za jejich porušení nese, jsou důvodem, proč zákonodárce neumožňuje adresátovi utajované informace, aby stupeň jejího utajení bez souhlasu původce změnil či zrušil.
[21] Je to tedy právě původce, kdo prvotně posuzuje možné dopady případného vyzrazení nebo zneužití utajované informace, neboť aby mohl provést klasifikaci utajení podle § 4 uvedeného zákona, musí posoudit, zda vyzrazení nebo zneužití informace může způsobit mimořádně vážnou újmu, vážnou újmu nebo prostou újmu zájmům České republiky, nebo zda její vyzrazení či zneužití může být pro tento zájem nevýhodné. Je to tedy také on, kdo následně nese odpovědnost za provedené utajení a kdo je povinen neprodleně reagovat na případnou změnu odůvodňující snížení, zpřísnění či zrušení stupně utajení. Předestřené povinnosti, které v souvislosti s utajením informace její původce má, a odpovědnost, kterou za jejich porušení nese, jsou důvodem, proč zákonodárce neumožňuje adresátovi utajované informace, aby stupeň jejího utajení bez souhlasu původce změnil či zrušil.
[22] Ustanovení § 22 odst. 2 zákona o ochraně utajovaných informací je proto nutné vykládat tak, že povinnému subjektu nebrání, aby stupeň utajení informace změnil nebo zrušil; brání mu pouze v tom, aby tak učinil bez souhlasu původce. Na tom nemůže ničeho změnit ani povinnost uložená původci v § 22 odst. 4 zákona o ochraně utajovaných informací, podle které je to právě původce, kdo je povinen vyznačený stupeň utajení neprodleně zrušit či změnit po zjištění, že důvod pro utajení pominul, nebo že již neodpovídá stanovenému stupni utajení, anebo že stupeň utajení byl stanoven neoprávněně. I tuto povinnost je totiž nutné interpretovat tak, že jí původce dostojí rovněž tím, že souhlasí se změnou či zrušením stupně utajení, uzná
li, že je pro takový postup důvod. Jeho souhlas lze považovat za oznámení ve smyslu § 22 odst. 7 zákona o ochraně utajovaných informací, na základě kterého je adresát utajované informace oprávněn a současně povinen změnu či zrušení stupně utajení na informaci vyznačit.
[23] Z uvedeného pro předloženou věc vyplývá, že je
li žalovaný původcem informace, je v rámci řízení podle informačního zákona povinen znovu posoudit, zda požadovaná informace splňuje všechny znaky pro utajení a v závislosti na výsledku pak informaci buď poskytne, anebo neposkytne s odůvodněním, proč je vedle formálních znaků naplněn i ten materiální. Není
li však žalovaný původcem požadované informace a nemá
li jeho souhlas ke zrušení stupně utajení, pak své rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informace dostatečně odůvodní, jestliže uvede, jakému stupni utajení informace podléhá a kdo je jejím původcem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2023, č. j. 10 As 241/2021
26). Bude pak na žadateli, zda bude o poskytnutí informace žádat přímo původce či posléze soud, aby oprávněnost utajení přezkoumal.
[23] Z uvedeného pro předloženou věc vyplývá, že je
li žalovaný původcem informace, je v rámci řízení podle informačního zákona povinen znovu posoudit, zda požadovaná informace splňuje všechny znaky pro utajení a v závislosti na výsledku pak informaci buď poskytne, anebo neposkytne s odůvodněním, proč je vedle formálních znaků naplněn i ten materiální. Není
li však žalovaný původcem požadované informace a nemá
li jeho souhlas ke zrušení stupně utajení, pak své rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informace dostatečně odůvodní, jestliže uvede, jakému stupni utajení informace podléhá a kdo je jejím původcem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2023, č. j. 10 As 241/2021
26). Bude pak na žadateli, zda bude o poskytnutí informace žádat přímo původce či posléze soud, aby oprávněnost utajení přezkoumal.
[24] Nejvyšší správní soud má za to, že z napadeného rozsudku není zřejmé, kdo je původcem požadovaných informací. Tato otázka je přitom zcela zásadní pro posouzení, zda byl žalovaný povinen zabývat se hodnocením materiálního znaku pro utajení informace. Závěr městského soudu, že žalovaný tuto povinnost neměl, je proto předčasný. Městský soud si v dalším řízení vyžádá kompletní správní spis a posoudí, kdo je původcem požadovaných informací. Zjistí
li, že žalovaný není jejich původcem, v odůvodnění uvede, kdo jím je. V opačném případě věc vrátí žalovanému, aby posoudil, zda důvod pro utajení trvá, a aby o žádosti stěžovatele znovu rozhodl.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní z výše uvedených důvodů shledal kasační stížnost důvodnou, a proto podle § 110 odst. 2 s. ř. s. napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm je soud podle § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odstavci 24 tohoto rozsudku.
[26] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne podle § 110 odst. 3 s. ř. s. i o nákladech řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§ 53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 20. července 2023
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu