Rozhodnutí Poslanecké sněmovny o odvolání proti usnesení mandátového
a imunitního výboru o uložení sankce za disciplinární provinění spočívající v urážlivých projevech učiněných ve Sněmovně není rozhodnutím správního orgánu ve
smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a je tak vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví [§ 70
písm. a) s. ř. s., § 13 odst. 2 a § 16 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny].
Rozhodnutí Poslanecké sněmovny o odvolání proti usnesení mandátového
a imunitního výboru o uložení sankce za disciplinární provinění spočívající v urážlivých projevech učiněných ve Sněmovně není rozhodnutím správního orgánu ve
smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a je tak vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví [§ 70
písm. a) s. ř. s., § 13 odst. 2 a § 16 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny].
Mandátový a imunitní výbor Poslanecké
sněmovny uložil rozhodnutím ze dne 3. 2. 2011
jakožto poslanci pokutu ve výši
žalobci
10 000 Kč za disciplinární provinění dle § 13
odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny za výroky žalobce učiněné na jednání 7. schůze Poslanecké sněmovny konané
dne 26. 10. 2010. Žalobce podal proti rozhodnutí mandátového a imunitního výboru Poslanecké sněmovny odvolání, které žalovaná
odmítla rozhodnutím ze dne 25. 3. 2011.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji usnesením ze dne 27. 9. 2011, čj. 3 A 196/2011–12
odmítl jako nepřípustnou. Městský soud uvedl,
že v posuzované věci nejde o rozhodování
v oblasti veřejné správy a správního práva, ale
v oblasti práva ústavního. Jedná se o rozhodování o ústavním disciplinárním deliktu poslance a takové rozhodnutí nepodléhá přezkoumání ve správním soudnictví.
Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto
usnesení kasační stížnost, ve které namítal, že
rozhodnutí Poslanecké sněmovny v daném
případě není úkonem ústavněprávním, ale je
aktem orgánu veřejné správy, kterým se nahrazuje správní řízení. Podobně jako je aktem
veřejné správy v případě člena profesní komory zřízené zákonem například disciplinární opatření nebo kárné opatření uložené touto
komorou jejímu členovi, které je samozřejmě
přezkoumatelné soudem. Toto rozhodnutí
Poslanecká sněmovna nevydává jako ústavněprávní orgán, ale jako orgán disciplinární, tedy orgán nahrazující v daném případě veřejnou správu a plnící úkoly veřejné správy.
V případě, že by nebylo možno požádat
o soudní ochranu proti pokutě uložené mandátovým a imunitním výborem a posléze Poslaneckou sněmovnou, by byl nastolen velmi
nebezpečný precedent, který by mohl zásadním způsobem poškozovat hodnoty demokratického státu. Stav, kdy koaliční většina
v Poslanecké sněmovně kdykoliv disciplinárně potrestá kteréhokoliv poslance za jakýkoliv výrok, který ona sama bude považovat za
nevhodný, by byl stavem, který není v souladu s principy demokratického státu. Protože
kompetence Ústavního soudu jsou taxativně
stanoveny jednak Ústavou, jednak zákonem
a kompetence k přezkoumání disciplinárních
opatření Poslanecké sněmovny Parlamentu
není mezi těmito kompetencemi uvedena,
nelze se ztotožnit se závěrem soudu I. stupně,
který uvedl, že jediný, kdo může přezkoumat
rozhodnutí Poslanecké sněmovny o uložení
disciplinárního opatření poslanci, je Ústavní
soud.
Žalovaná se v písemném vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s napadeným usnesením městského soudu, včetně jeho odůvodnění. Dále konstatovala, že se daná věc
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
řídí zejména čl. 27 odst. 2 Ústavy a § 13 a § 15
zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Z citovaných ustanovení dle žalované kromě jiného vyplývá, že rozhodnutí Poslanecké
sněmovny o odvolání poslance proti rozhodnutí mandátového a imunitního výboru je
v dané věci konečné a soudní ochrana proti
tomuto rozhodnutí není přípustná.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
ovala, že se daná věc
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
řídí zejména čl. 27 odst. 2 Ústavy a § 13 a § 15
zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Z citovaných ustanovení dle žalované kromě jiného vyplývá, že rozhodnutí Poslanecké
sněmovny o odvolání poslance proti rozhodnutí mandátového a imunitního výboru je
v dané věci konečné a soudní ochrana proti
tomuto rozhodnutí není přípustná.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Podle čl. 27 odst. 2 Ústavy „[z]a projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo Senátu nebo v jejich orgánech nelze poslance
nebo senátora trestně stíhat. Poslanec nebo
senátor podléhá jen disciplinární pravomoci
komory, jejímž je členem.“
Ustanovení § 13 odst. 2 zákona o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny potom stanoví:
„Disciplinární řízení lze zavést proti poslanci, který svým projevem učiněným ve Sněmovně nebo v Senátu nebo v jejich orgánech
urazí poslance, senátora, ústavního soudce
nebo jinou osobu, která má oprávnění zúčastnit se schůze Sněmovny a jejích orgánů
ze zákona.“ Podle § 15 odst. 1 citovaného zákona „[z]a disciplinární provinění podle § 13
odst. 1 a 2 lze poslanci uložit povinnost
omluvit se za nevhodný výrok ve stanovené
lhůtě a stanoveným způsobem nebo uložit
pokutu až do výše jednoho měsíčního platu
poslance.“
Podle § 16 odst. 1 a 2 téhož zákona: „Proti
rozhodnutí příslušného výboru v disciplinárním řízení má poslanec, proti němuž se
disciplinární řízení vede, právo odvolat se
ke Sněmovně do 15 dnů od doručení písemného rozhodnutí. Sněmovna k odvolání poslance po rozpravě rozhodne, že disciplinární opatření potvrzuje, mění nebo zrušuje
a řízení zastavuje, nebo zrušuje a věc vrací
k dalšímu řízení.“
Z obsahu citované právní úpravy městský
soud dovodil, že za projevy učiněné v poslanecké sněmovně nebo v jejich orgánech poslanec nepodléhá nejen trestněprávní odpovědnosti, ale podle principu a maiore ad
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
minus nepodléhá ani správněprávní odpovědnosti. Podléhá toliko odpovědnosti disciplinární, kterou vynucuje Poslanecká sněmovna. Z toho plyne, že byť projev poslance
v Poslanecké sněmovně nebo v jejích orgánech má znaky trestného činu nebo správního
deliktu, nejedná se o trestný čin ani o správní
delikt, ale o ústavní disciplinární delikt. Městský soud v této souvislosti odkázal i na názor
doktríny, podle něhož proti rozhodnutí stran
disciplinárního opatření uloženého imunitním a mandátovým výborem a k podanému
odvolání potvrzenému Poslaneckou sněmovnou není přípustná žádná soudní ochrana,
s výjimkou Ústavního soudu (Sládeček, V.;
Mikule, V.; Syllová, J. Ústava České republiky:
komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2007).
o trestný čin ani o správní
delikt, ale o ústavní disciplinární delikt. Městský soud v této souvislosti odkázal i na názor
doktríny, podle něhož proti rozhodnutí stran
disciplinárního opatření uloženého imunitním a mandátovým výborem a k podanému
odvolání potvrzenému Poslaneckou sněmovnou není přípustná žádná soudní ochrana,
s výjimkou Ústavního soudu (Sládeček, V.;
Mikule, V.; Syllová, J. Ústava České republiky:
komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2007).
Dále městský soud poukázal na § 65 odst. 1
s. ř. s. vymezující, co se rozumí „rozhodnutím“ správního orgánu, přezkoumatelným ve
správním soudnictví („úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti“),
a na § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. vymezující, kdo
se rozumí „správním orgánem“ („orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno
rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné
správy“).
Městský soud současně připomenul § 46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. znějící: „Nestanoví-li
tento zákon jinak, soud usnesením odmítne
návrh, jestliže [...] návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.“ a § 70 písm. a) s. ř. s., který uvádí: „Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu [...] které
nejsou rozhodnutími“ (pozn. NSS: „rozhodnutími“ ve smyslu § 65 s. ř. s.).
Za tohoto stavu věci, kdy bylo v posuzované věci napadeno rozhodnutí, které nebylo
vydáno podle městského soudu v oblasti veřejné správy, tento soud žalobu podle § 46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve vazbě na § 70 písm. a)
s. ř. s. odmítl.
S uvedeným právním posouzením a vyvozeným závěrem městského soudu se Nejvyšší
správní soud plně ztotožňuje a v celém rozsahu na ně odkazuje.
Návazně Nejvyšší správní soud poznamenává, že výkon pravomoci Poslanecké sněmovny a jejích orgánů je součástí moci zákonodárné a disciplinární odpovědnost poslance,
jak ji má na mysli čl. 27 odst. 2 Ústavy, bezprostředně souvisí s výkonem poslaneckého
mandátu jako ústavněprávního institutu a nikoliv s rozsahem subjektivních práv a povinností poslance v oblasti veřejné správy.
soudu se Nejvyšší
správní soud plně ztotožňuje a v celém rozsahu na ně odkazuje.
Návazně Nejvyšší správní soud poznamenává, že výkon pravomoci Poslanecké sněmovny a jejích orgánů je součástí moci zákonodárné a disciplinární odpovědnost poslance,
jak ji má na mysli čl. 27 odst. 2 Ústavy, bezprostředně souvisí s výkonem poslaneckého
mandátu jako ústavněprávního institutu a nikoliv s rozsahem subjektivních práv a povinností poslance v oblasti veřejné správy.
Disciplinární odpovědnost obecně je svébytným odpovědnostním institutem, spjatým
s potřebou zajistit dodržování předepsaných
pravidel ve vnitroorganizačních vztazích ve
formalizovaných organizačních útvarech. Tato odpovědnost je výrazně diverzifikována
a ne vždy musí jít o odpovědnost právní (viz
disciplinární odpovědnost v rámci sportovních svazů). Primárně se uplatňuje za porušení povinností předepsaných pro vnitřní chod
daných organizačních útvarů a právní formy
nabývá tehdy, jsou-li předmětné vnitroorganizační vztahy upravené právně, tzn. obecně
závaznými právními předpisy. Jako právní odpovědnost potom tato odpovědnost není institutem jediného právního odvětví, a to
správního práva, jak namítá stěžovatel, a tudíž
ani disciplinární postih nemůže být postihem
výlučně správněprávním. Odvětvově právní
povaha disciplinární odpovědnosti souvisí
s přináležitostí právních norem k určitým
právním odvětvím, která upravují ty které
disciplinární delikty a postihy za ně. V daném
případě právní normy upravující disciplinární odpovědnost poslance nejsou normami
správního práva. Předmětná disciplinární odpovědnost poslance je disciplinární odpovědností autonomní, upravenou normami
práva ústavního. Za situace, kdy není disciplinární odpovědnost poslance upravena normami správního práva, nemůže být tato odrozhodnutí
povědnost správněprávní, a
v předmětné věci potom také nemůže být
podle obecných hledisek podřaditelné přezkumu ve správním soudnictví. Pokud by i takováto rozhodnutí hodlal zákonodárce podřadit
soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, musel by tak vzhledem k jejich specifickému režimu stanovit v zákoně výslovně.
áva ústavního. Za situace, kdy není disciplinární odpovědnost poslance upravena normami správního práva, nemůže být tato odrozhodnutí
povědnost správněprávní, a
v předmětné věci potom také nemůže být
podle obecných hledisek podřaditelné přezkumu ve správním soudnictví. Pokud by i takováto rozhodnutí hodlal zákonodárce podřadit
soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, musel by tak vzhledem k jejich specifickému režimu stanovit v zákoně výslovně.
Není bez zajímavosti, že stěžovatel, jak vyplývá z usnesení Ústavního soudu ze dne
19. 12. 2011, sp. zn. IV. ÚS 3615/11, se v předmětné věci také obrátil návrhem na zahájení
řízení o ústavní stížnosti ze dne 1. 12. 2011 na
Ústavní soud s tvrzením, že se danými rozhodnutími mandátového a imunitního výboru a dále Poslanecké sněmovny cítí být dotčen ve svém ústavně zaručeném základním
právu zakotveném v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, přičemž Ústavní
soud tento návrh odmítl jako opožděně podaný. K ústavní stížnosti stěžovatel připojil
(návrhem k Ústavnímu soudu nenapadené)
usnesení Městského soudu v Praze ze dne
27. 9. 2011, čj. 3 A 196/2011-12, jímž byla pro
nepřípustnost odmítnuta jeho žaloba směřující proti usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 25. 3. 2011.
Z obsahu tohoto usnesení Ústavní soud zjistil, že s datem 9. 8. 2011 bylo předmětné rozhodnutí (usnesení) podepsané předsedkyní
Poslanecké sněmovny doručeno stěžovateli.
Lhůta 60 dnů k podání ústavní stížnosti (od
doručení rozhodnutí o posledním procesním
prostředku, který zákon stěžovateli k ochraně
jeho práva poskytuje) marně uplynula přede
dnem jejího podání, a proto Ústavnímu soudu
nezbylo, než návrh stěžovatele z důvodu jeho
opožděného podání odmítnout.
K tomu se nabízí poznamenat, že Ústavní
soud zde předmětná rozhodnutí zřejmě také
nepovažoval za rozhodnutí ve věci správněprávní, stejně jako mandátový a imunitní výbor a dále Poslaneckou sněmovnu za správní
orgány, protože pokud by tak učinil, musel by
daný návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti zamítnout jako nepřípustný pro nevyčerpání opravných prostředků, které zákon
k ochraně práv poskytuje (tj. pro předčasnost; kasační stížnost sice již byla podána, ale
nebylo o ní ještě rozhodnuto).
K námitce stěžovatele, že pokud by nebylo možno požádat o soudní ochranu proti pokutě uložené mandátovým a imunitním výborem a posléze Poslaneckou sněmovnou, by
byl nastolen velmi nebezpečný precedent,
který by mohl zásadním způsobem poškozovat hodnoty demokratického státu, Nejvyšší
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
MUDr. David Rath proti Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky o uložení po- kuty za disciplinární provinění, o kasační stížnosti žalobce.