Proti usnesení krajského soudu, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků (§ 36 odst. 3 s. ř. s.), je přípustná kasační stížnost.
Proti usnesení krajského soudu, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků (§ 36 odst. 3 s. ř. s.), je přípustná kasační stížnost.
[11] Výše uvedenému pak nutně také koresponduje, že v případech, kdy bude ústřední správní úřad vystupovat v postavení nadřízeného správního orgánu, vůči němuž již
žádný další či jiný nadřízený správní orgán
příslušníka věznice, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal dne 15. 3. 2012 žalované
stížnost na jednání a chování příslušníka vazební věznice v Ostravě při eskortě vězněných osob. Proti rozhodnutí žalované o této
stížnosti podal žalobu u Městského soudu
v Praze. Současně s ní žalobce požádal o přiznání osvobození od placení soudních poplatků a záloh pro soudní řízení.
Městský soud žádost žalobce zamítl usnesením ze dne 17. 9. 2012, čj. 11 A 98/2012-24,
proti kterému následně žalobce (stěžovatel)
brojil kasační stížností.
Dne 20. 9. 2012 městský soud stěžovatele
vyzval k zaplacení soudního poplatku a po marném uplynutí lhůty usnesením ze dne 9. 10.
2012, čj. 11 A 98/2012-28, zastavil řízení o žalobě z důvodu nezaplacení soudního poplatku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
v úvahu přicházet nebude, se požadavek § 79
s. ř. s. uplatnit nemůže, a to nejen pro faktickou, ale i pro právní neexistenci takového
orgánu.
Proto se nemůžeme ztotožnit s daným rozhodnutím, které požaduje využít postup podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku 2004
(tj. požádat nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti nečinnosti) při rozhodování ústředního správního úřadu ve všech případech, tj. i tam, kde žádný nadřízený správní
orgán vůbec reálně vystupovat nemůže.
Třetí senát Nejvyššího správního soudu,
jemuž byla kasační stížnost proti rozhodnutí
městského soudu o neosvobození od soudních poplatků přidělena k projednání a rozhodnutí, dospěl k závěru, že existuje rozporná judikatura soudu k otázce podstatné pro
rozhodnutí této věci.
Usnesením ze dne 22. 11. 2012, čj. 3 As
125/2012-12, třetí senát postoupil věc rozšířenému senátu k posouzení otázky „zda je proti
usnesení krajského soudu, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků, přípustná kasační stížnost, či nikoli“.
Podle předkládacího usnesení osmý senát
v rozhodnutí ze dne 23. 2. 2007, čj. 8 As
25/2006-144, uzavřel, že podle § 57 s. ř. s.
soudní poplatky spadají pod náklady řízení,
proto je kasační stížnost proti rozhodnutí
soudu o soudních poplatcích, v posuzované
věci o vrácení poplatku, nepřípustná podle
§ 104 odst. 2 s. ř. s.
Naproti tomu v rozsudku ze dne 24. 10.
2007, čj. 1 Afs 65/2007-37, první senát vyšel
bez dalšího z názoru, že kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, jímž byla zamítnuta žádost žalobce o osvobození od soudních poplatků, je přípustná.
Podobně jako první senát ve své rozhodovací činnosti postupovaly i další senáty, které
v daném typu případů vycházely z přípustnosti kasační stížnosti.
Třetí senát, vedle poukazu na tvrzený rozpor v judikatuře soudu, předestřel vlastní argumentaci vedoucí k závěru o nepřípustnosti
kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského
soudu o zamítnutí žádosti o osvobození od
soudních poplatků.
Rozhodování o soudních poplatcích souvisí s veřejnoprávní poplatkovou povinností
na úseku daní a poplatků. Soudy při rozhodování o soudních poplatcích vystupují více jako správní orgány než jako nezávislí arbitři
sporu mezi účastníky. Rozhodnutí o soudních poplatcích je spíše správním než soudním rozhodnutím.
Zvláštnosti poplatkové problematiky se
odrážejí i ve zvláštním procesním režimu
upraveném zákonem č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Ten upravuje z opravných
prostředků pouze odvolání, které se výslovně
neuplatní v případě správního soudnictví.
Podobně jako není možné uplatnit v civilním
řízení ve věcech soudních poplatků mimořádný opravný prostředek dovolání, nemělo
by být možné uplatnit v soudním řízení
správním kasační stížnost.
Vyloučení kasačního přezkumu rozhodnutí krajských soudů, týkajících se poplatkové
povinnosti, nasvědčuje i systematika soudního řádu správního. Ta počítá vedle rozsudků
s přezkumem pouze těch usnesení, jimiž se
řízení končí (tzn. řízení se zastavuje nebo se
žaloba odmítá), a za použití rozšiřující judikatury soudu dále těch usnesení, která technic-
ky nezajišťují průběh řízení, ale dotýkají se jeho samotných podmínek nebo vymezují okruh
účastníků a osob zúčastněných na řízení.
Nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o osvobození od
soudních poplatků se navíc nedotkne práv
účastníků, protože kasační stížnost proti případnému rozhodnutí o zastavení řízení pro
nezaplacení soudního poplatku nepochybně
přípustná je.
Třetí senát poukázal i na procesní komplikace spojené s přípustností kasační stížnosti v daném typu věcí po novele soudního
řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb., kdy
je podle § 106 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost
podávána přímo u Nejvyššího správního soudu. Krajský soud tak může zcela legitimně zastavit řízení pro nezaplacení soudního poplatku dříve, než se dozví, že proti rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o osvobození od soudních
poplatků byla podána kasační stížnost.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že proti usnesení krajského
soudu, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků (§ 36 odst. 3 s. ř. s.),
je přípustná kasační stížnost a věc vrátil
k projednání a rozhodnutí třetímu senátu.
Z odůvodnění:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu
[11] Výše uvedenému pak nutně také koresponduje, že v případech, kdy bude ústřední správní úřad vystupovat v postavení nadřízeného správního orgánu, vůči němuž již
žádný další či jiný nadřízený správní orgán
příslušníka věznice, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal dne 15. 3. 2012 žalované
stížnost na jednání a chování příslušníka vazební věznice v Ostravě při eskortě vězněných osob. Proti rozhodnutí žalované o této
stížnosti podal žalobu u Městského soudu
v Praze. Současně s ní žalobce požádal o přiznání osvobození od placení soudních poplatků a záloh pro soudní řízení.
Městský soud žádost žalobce zamítl usnesením ze dne 17. 9. 2012, čj. 11 A 98/2012-24,
proti kterému následně žalobce (stěžovatel)
brojil kasační stížností.
Dne 20. 9. 2012 městský soud stěžovatele
vyzval k zaplacení soudního poplatku a po marném uplynutí lhůty usnesením ze dne 9. 10.
2012, čj. 11 A 98/2012-28, zastavil řízení o žalobě z důvodu nezaplacení soudního poplatku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
v úvahu přicházet nebude, se požadavek § 79
s. ř. s. uplatnit nemůže, a to nejen pro faktickou, ale i pro právní neexistenci takového
orgánu.
Proto se nemůžeme ztotožnit s daným rozhodnutím, které požaduje využít postup podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku 2004
(tj. požádat nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti nečinnosti) při rozhodování ústředního správního úřadu ve všech případech, tj. i tam, kde žádný nadřízený správní
orgán vůbec reálně vystupovat nemůže.
Třetí senát Nejvyššího správního soudu,
jemuž byla kasační stížnost proti rozhodnutí
městského soudu o neosvobození od soudních poplatků přidělena k projednání a rozhodnutí, dospěl k závěru, že existuje rozporná judikatura soudu k otázce podstatné pro
rozhodnutí této věci.
Usnesením ze dne 22. 11. 2012, čj. 3 As
125/2012-12, třetí senát postoupil věc rozšířenému senátu k posouzení otázky „zda je proti
usnesení krajského soudu, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků, přípustná kasační stížnost, či nikoli“.
Podle předkládacího usnesení osmý senát
v rozhodnutí ze dne 23. 2. 2007, čj. 8 As
25/2006-144, uzavřel, že podle § 57 s. ř. s.
soudní poplatky spadají pod náklady řízení,
proto je kasační stížnost proti rozhodnutí
soudu o soudních poplatcích, v posuzované
věci o vrácení poplatku, nepřípustná podle
§ 104 odst. 2 s. ř. s.
Naproti tomu v rozsudku ze dne 24. 10.
2007, čj. 1 Afs 65/2007-37, první senát vyšel
bez dalšího z názoru, že kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, jímž byla zamítnuta žádost žalobce o osvobození od soudních poplatků, je přípustná.
Podobně jako první senát ve své rozhodovací činnosti postupovaly i další senáty, které
v daném typu případů vycházely z přípustnosti kasační stížnosti.
Třetí senát, vedle poukazu na tvrzený rozpor v judikatuře soudu, předestřel vlastní argumentaci vedoucí k závěru o nepřípustnosti
kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského
soudu o zamítnutí žádosti o osvobození od
soudních poplatků.
Rozhodování o soudních poplatcích souvisí s veřejnoprávní poplatkovou povinností
na úseku daní a poplatků. Soudy při rozhodování o soudních poplatcích vystupují více jako správní orgány než jako nezávislí arbitři
sporu mezi účastníky. Rozhodnutí o soudních poplatcích je spíše správním než soudním rozhodnutím.
Zvláštnosti poplatkové problematiky se
odrážejí i ve zvláštním procesním režimu
upraveném zákonem č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Ten upravuje z opravných
prostředků pouze odvolání, které se výslovně
neuplatní v případě správního soudnictví.
Podobně jako není možné uplatnit v civilním
řízení ve věcech soudních poplatků mimořádný opravný prostředek dovolání, nemělo
by být možné uplatnit v soudním řízení
správním kasační stížnost.
Vyloučení kasačního přezkumu rozhodnutí krajských soudů, týkajících se poplatkové
povinnosti, nasvědčuje i systematika soudního řádu správního. Ta počítá vedle rozsudků
s přezkumem pouze těch usnesení, jimiž se
řízení končí (tzn. řízení se zastavuje nebo se
žaloba odmítá), a za použití rozšiřující judikatury soudu dále těch usnesení, která technic-
ky nezajišťují průběh řízení, ale dotýkají se jeho samotných podmínek nebo vymezují okruh
účastníků a osob zúčastněných na řízení.
Nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o osvobození od
soudních poplatků se navíc nedotkne práv
účastníků, protože kasační stížnost proti případnému rozhodnutí o zastavení řízení pro
nezaplacení soudního poplatku nepochybně
přípustná je.
Třetí senát poukázal i na procesní komplikace spojené s přípustností kasační stížnosti v daném typu věcí po novele soudního
řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb., kdy
je podle § 106 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost
podávána přímo u Nejvyššího správního soudu. Krajský soud tak může zcela legitimně zastavit řízení pro nezaplacení soudního poplatku dříve, než se dozví, že proti rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o osvobození od soudních
poplatků byla podána kasační stížnost.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že proti usnesení krajského
soudu, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků (§ 36 odst. 3 s. ř. s.),
je přípustná kasační stížnost a věc vrátil
k projednání a rozhodnutí třetímu senátu.
Z odůvodnění:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Rozšířený senát se nejprve zabýval
svou pravomocí rozhodnout předmětnou
právní otázku. Dospěl přitom k závěru, že
rozpor v judikatuře soudu, nastíněný třetím
senátem, neexistuje.
[17] Rozšířený senát se nejprve zabýval
svou pravomocí rozhodnout předmětnou
právní otázku. Dospěl přitom k závěru, že
rozpor v judikatuře soudu, nastíněný třetím
senátem, neexistuje.
[18] Osmý senát rozhodoval v situaci, kdy
na pravomocné rozhodnutí ve věci (odmítnutí návrhu) navazovalo rozhodnutí o vrácení včas zaplaceného soudního poplatku.
V kontextu jím posuzované věci tedy bylo
možné považovat soudní poplatek za součást
nákladů řízení ve smyslu § 57 odst. 1 s. ř. s.
(obdobně § 137 odst. 1 o. s. ř.).
[19] Oproti tomu první senát posuzoval
rozhodnutí, které se týkalo neosvobození žalobce od soudních poplatků, přičemž uhraze-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
ní soudního poplatku představuje jednu ze
skutečností podmiňujících následnou procesní aktivitu soudu. Zvážení, zda žalobce
splňuje podmínky pro osvobození od soudního poplatku, které předchází případnému vyměření poplatkové povinnosti, resp. výzvě
k uhrazení soudního poplatku a samotnému
věcnému posuzování žaloby, nelze podřadit
pod rozhodování o nákladech řízení ve smyslu § 57 odst. 1 s. ř. s. potažmo § 104 odst. 2
s. ř. s. – typicky spojenému s rozhodnutím ve
věci či na ně navazujícím.
[20] Rozšířený senát ovšem přesto uzavřel,
že jeho pravomoc je dána. Jakkoliv se totiž lišil
skutkový a částečně i právní základ věcí v citovaných rozhodnutích, nelze pochybovat
o tom, že se třetí senát hodlá odchýlit od dosavadní judikatury soudu reprezentované výše zmíněným rozhodnutím prvního senátu
a na podporu svého stanoviska předestřel
ucelenou argumentaci.
IV.
Posouzení věci
[21] Soudní poplatky představují podmnožinu obecné množiny poplatků, které
dále tvoří podmnožinu obecné množiny daní
(viz § 2 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu). Soustava poplatků není vymezena v jednom zákoně. Poplatkové povinnosti
jsou obsaženy v zákonech vymezujících určitý druh poplatku a jeho náležitosti, např. v zákoně o soudních poplatcích, nebo v zákonech týkajících se problematiky, se kterou
souvisejí (viz také Bakeš, M.; Karfíková, M.;
Kotáb, P.; Marková, H. a kol., Finanční právo.
5. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 247 a násl.).
„Správci finančních prostředků státního rozpočtu získávaných ze soudních poplatků“
jsou soudy (dle důvodové zprávy k zákonu
č. 255/2000 Sb.).
[21] Soudní poplatky představují podmnožinu obecné množiny poplatků, které
dále tvoří podmnožinu obecné množiny daní
(viz § 2 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu). Soustava poplatků není vymezena v jednom zákoně. Poplatkové povinnosti
jsou obsaženy v zákonech vymezujících určitý druh poplatku a jeho náležitosti, např. v zákoně o soudních poplatcích, nebo v zákonech týkajících se problematiky, se kterou
souvisejí (viz také Bakeš, M.; Karfíková, M.;
Kotáb, P.; Marková, H. a kol., Finanční právo.
5. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 247 a násl.).
„Správci finančních prostředků státního rozpočtu získávaných ze soudních poplatků“
jsou soudy (dle důvodové zprávy k zákonu
č. 255/2000 Sb.).
[22] V souladu s takto vymezeným postavením soudních poplatků a soudů při správě
poplatků právní úprava rozlišuje dva obecné
procesní předpisy a ve vztahu k oběma z nich
určuje jako lex specialis zákon o soudních poplatcích. Platí tedy, že soud rozhoduje a postupuje ve věcech soudních poplatků podle
zvláštní právní úpravy – zákona o soudních
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
poplatcích, a v otázkách neupravených tímto
předpisem podle občanského soudního řádu
(§ 13 odst. 1 zákona o soudních poplatcích).
Výslovně upravenou výjimku v této dualitě
právních předpisů představuje pouze oblast
správy placení soudních poplatků – kde soud
postupuje podle zákona o soudních poplatcích, a v otázkách neupravených tímto předpisem podle daňového řádu (§ 13 odst. 2 zákona o soudních poplatcích).
[23] Popsanému systému podle § 13
odst. 1 a 2 zákona o soudních poplatcích odpovídá i § 4 daňového řádu, podle kterého
v případě speciální úpravy správy daní v jiném zákoně je nutno přednostně využít tuto
zvláštní úpravu. Za tu je třeba ve věcech rozhodování soudů o soudních poplatcích, s výjimkou správy placení poplatků, nutné považovat právě kombinaci zákona o soudních
poplatcích a občanského soudního řádu.
V souladu s tím je pro další úvahy podstatný
legitimní názor, že soudní poplatek ve fázi
svého stanovení není daní a soud není správcem daně (viz Rozehnal, T. Dělená správa
aneb kdo je v České republice správcem daně? Daňový expert, 2013, č. 1, s. 10 a násl.).
[24] Tomuto názoru zcela odpovídá chápání rozhodnutí o poplatkové povinnosti nebo o osvobození od soudního poplatku jako
ryze soudního, protože je neoddělitelně spjaté s právem na soudní ochranu ve smyslu
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“) (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 3. 8. 1999, sp. zn. IV. ÚS 162/99,
č. 104/1999 Sb. ÚS, nebo Waltr, R. Zákon
o soudních poplatcích. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 2).
[24] Tomuto názoru zcela odpovídá chápání rozhodnutí o poplatkové povinnosti nebo o osvobození od soudního poplatku jako
ryze soudního, protože je neoddělitelně spjaté s právem na soudní ochranu ve smyslu
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“) (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 3. 8. 1999, sp. zn. IV. ÚS 162/99,
č. 104/1999 Sb. ÚS, nebo Waltr, R. Zákon
o soudních poplatcích. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 2).
[25] Pro další úvahy je proto podstatná
kombinace soudního procesního předpisu a zákona o soudních poplatcích. Postavení soudů
jako správců daně (související se správou placení poplatků) a daňový řád naopak nejsou pro
další úvahy relevantní. Pouze na okraj přitom
rozšířený senát podotýká, že právě popsanou
logikou právní úpravy je odůvodněn jeho závěr o neexistenci rozporu v dosavadní judikatuře soudu a rozdíl mezi rozhodnutím
o osvobození od soudního poplatku před
rozhodováním ve věci a rozhodnutím o vrá-
cení již zaplaceného soudního poplatku následujícím po skončení věci.
[26] Zákon o soudních poplatcích v § 13
odst. 1 výslovně odkazuje na obecnou úpravu
občanského soudního řádu. Dále pak podle
§ 14 zákona o soudních poplatcích není odvolání přípustné proti usnesením ve věcech
poplatků vydaným správním soudy. Toto
ustanovení rovněž vychází ze zřejmé úpravy
občanského soudního řádu, protože soudní
řád správní nezná institut odvolání. Je tedy
třeba zabývat se otázkou, zda mají i správní
soudy použít při rozhodování o soudních poplatcích občanský soudní řád jako obecný
předpis k zákonu o soudních poplatcích.
[27] Zákonodárce přitom na koncepční
změnu správního soudnictví a přijetí soudního řádu správního při přijímání zákona
o soudních poplatcích reagoval. Mimo jiné
zákon o soudních poplatcích byl novelizován
zákonem č. 151/2002. Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Zákon č. 151/2002 Sb. nově zakotvil do zákona o soudních poplatcích
i § 14 v jeho současném znění. Důvodová
zpráva k návrhu tohoto zákona je však mimořádně strohá. Ke změně zákona o soudních
poplatcích říká v zásadě pouze to, že „[n]ovela zákona o soudních poplatcích kromě věcného osvobození některých řízení ve správním soudnictví od soudních poplatků
především doplňuje sazebník poplatků o stanovení pevných částek poplatků za zpoplatněná řízení (v rozmezí 1 000 – 5 000 Kč s jedinou vyšší výjimkou). Výše sazeb je
stanovena v relaci k sazbám soudních poplatků za řízení ve věcech občanskoprávních, s přihlédnutím k dosavadní úpravě
i k náročnosti jednotlivých typů řízení.“
[27] Zákonodárce přitom na koncepční
změnu správního soudnictví a přijetí soudního řádu správního při přijímání zákona
o soudních poplatcích reagoval. Mimo jiné
zákon o soudních poplatcích byl novelizován
zákonem č. 151/2002. Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Zákon č. 151/2002 Sb. nově zakotvil do zákona o soudních poplatcích
i § 14 v jeho současném znění. Důvodová
zpráva k návrhu tohoto zákona je však mimořádně strohá. Ke změně zákona o soudních
poplatcích říká v zásadě pouze to, že „[n]ovela zákona o soudních poplatcích kromě věcného osvobození některých řízení ve správním soudnictví od soudních poplatků
především doplňuje sazebník poplatků o stanovení pevných částek poplatků za zpoplatněná řízení (v rozmezí 1 000 – 5 000 Kč s jedinou vyšší výjimkou). Výše sazeb je
stanovena v relaci k sazbám soudních poplatků za řízení ve věcech občanskoprávních, s přihlédnutím k dosavadní úpravě
i k náročnosti jednotlivých typů řízení.“
[28] Bylo by proto možné legitimně argumentovat, že i ve správním soudnictví mají
soudy při rozhodování o poplatcích použít
zákon o soudních poplatcích a v otázkách neupravených tímto zákonem občanský soudní
řád. Takový závěr by však nebyl správný.
Soudní řád správní totiž nejen obsahuje autonomní úpravu pro řízení před správními soudy, nezávislou na občanském soudním řádu,
který se použije pouze částečně a přiměřeně
(viz § 64 s. ř. s.), ale především sám upravuje
podmínky pro osvobození od soudních poplatků (viz § 36 odst. 3 s. ř. s.). Toto ustanovení by bylo již od svého vzniku zcela obsoletní
za situace, kdyby se na rozhodování i správních soudů ve věcech soudních poplatků bez
dalšího použil podle § 13 odst. 1 zákona
o soudních poplatcích občanský soudní řád.
[29] Pokud proto § 13 odst. 1 zákona
o soudních poplatcích mlčí o soudním řádu
správním, je třeba tuto skutečnost považovat
za zákonodárcem nezamýšlenou mezeru v zákoně a relevantní ustanovení soudního řádu
správního za nepřímou novelizaci zákona
o soudních poplatcích. Nepřímá novelizace
je přitom nežádoucím jevem v činnosti zákonodárce, bez dalšího však zpravidla není důvodem protiústavnosti relevantních zákonných ustanovení.
[30] Podobně jako § 36 odst. 3 s. ř. s. představuje samostatnou úpravu regulující osvobození od soudních poplatků při řízení před
správními soudy, je při posuzování případné
existence opravných prostředků, resp. přípustnosti kasační stížnosti proti takovému
rozhodnutí, nutno vycházet pouze ze soudního řádu správního. Ani § 14 zákona o soudních poplatcích, vylučující možnost napadnout rozhodnutí správních soudů o soudních
poplatcích odvoláním, totiž nelze považovat
za úpravu zcela vyčerpávající problematiku
opravných prostředků proti rozhodnutím
správních soudů o soudních poplatcích (obdobně viz Waltr, R., op. cit., s. 65).
[30] Podobně jako § 36 odst. 3 s. ř. s. představuje samostatnou úpravu regulující osvobození od soudních poplatků při řízení před
správními soudy, je při posuzování případné
existence opravných prostředků, resp. přípustnosti kasační stížnosti proti takovému
rozhodnutí, nutno vycházet pouze ze soudního řádu správního. Ani § 14 zákona o soudních poplatcích, vylučující možnost napadnout rozhodnutí správních soudů o soudních
poplatcích odvoláním, totiž nelze považovat
za úpravu zcela vyčerpávající problematiku
opravných prostředků proti rozhodnutím
správních soudů o soudních poplatcích (obdobně viz Waltr, R., op. cit., s. 65).
[31] V tomto závěru je, přes odlišnosti
obou opravných prostředků vyplývající z rozdílnosti právní úpravy, jistě inspirativní přihlédnout i k civilnímu řízení a otázce přípustnosti dovolání ve věcech soudních poplatků.
Původní nepřípustnost dovolání proti usnesením ve věcech soudních poplatků nebyla
tohoto
dána mimořádným charakterem
opravného prostředku, ale úzkým vymezením přípustnosti v občanském soudním řádu. Po změně právní úpravy Nejvyšší soud
opakovaně dovolání proti usnesením ve věcech soudních poplatků připustil (viz např.
rozhodnutí ze dne 17. 7. 2013, sp. zn. 29 Cdo
1301/2013, č. 99/2013 Sb. NS, ze dne 18. 9. 2013,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
sp. zn. 30 Cdo 2643/2013, a ze dne 17. 12. 2013,
sp. zn. 30 Cdo 1359/2013).
[32] Za situace, kdy se přípustnost opravného prostředku ve správním soudnictví posuzuje podle soudního řádu správního, je namístě soustředit se na kasační stížnost a na
konkrétní podmínky nepřípustnosti vymezené soudním řádem správním.
[33] Předkládající třetí senát především
poukázal na usnesení Nejvyššího správního
soudu čj. 8 As 25/2006-144 s tím, že rozhodnutí ve věci soudních poplatků je více než co
jiného rozhodnutím o nákladech řízení
(§ 104 odst. 2 s. ř. s.). Zároveň však předestřel
argumentaci zpochybňující možnost napadení jakýchkoliv procesních usnesení. Tu opřel
o § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a naznačil, že judikaturu dovozující přípustnost kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím je třeba
považovat za rozšiřující. Důvody, které vedly
soud k rozšiřujícímu výkladu kasační stížnosti, však nejsou naplněny u rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků.
[34] Rozšířený senát již shora rozebral,
proč usnesení o neosvobození od soudních
poplatků není možné považovat za rozhodnutí o nákladech řízení.
[35] Rozhodnutí o neosvobození od
soudních poplatků však nenaplňuje ani další
důvody nepřípustnosti ve smyslu § 104 s. ř. s.,
přičemž z podstaty věci lze teoreticky uvažovat zejména o důvodech nepřípustnosti podle § 104 odst. 3 písm. b) a c) s. ř. s.
[35] Rozhodnutí o neosvobození od
soudních poplatků však nenaplňuje ani další
důvody nepřípustnosti ve smyslu § 104 s. ř. s.,
přičemž z podstaty věci lze teoreticky uvažovat zejména o důvodech nepřípustnosti podle § 104 odst. 3 písm. b) a c) s. ř. s.
[36] Neobstojí názor, že se rozhodnutím
o neosvobození od soudních poplatků pouze
upravuje vedení řízení. Poukázat lze přitom
na judikaturu Nejvyššího správního soudu ve
vztahu k různým typům usnesení, kterou
v usnesení čj. 3 As 125/2012-12 nastínil předkládající třetí senát. Pod výluku tak lze zařadit
pouze ta rozhodnutí, jimiž se „technicky“
upravuje vedení řízení, jako např. usnesení
o spojení věci, o přerušení řízení, usnesení
s výzvou k odstranění vad podání apod. Rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků bezprostředně souvisí s povinností uhradit soudní poplatek. Teprve na toto uhrazení
navazuje procesní aktivita soudu vedoucí
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
k věcnému posouzení návrhu. Otázka osvobození od soudních poplatků je proto úzce
spjata s otázkou samotného přístupu k soudu
a nelze ji považovat za pouhé „technické“
opatření v rámci řízení.
[37] To platí tím spíše, že všechna usnesení, jež se dotýkají samotných podmínek řízení,
vymezení okruhu účastníků a osob zúčastněných na řízení zásadně přezkumu podléhají –
nespadají-li pod některou z dalších výluk uvedených v § 104 odst. 2 a 3 s. ř. s. Například
usnesení o ne/přiznání odkladného účinku
žalobě tedy zřejmě nelze podřadit pouhému
„technickému“ vedení řízení a současně se
jím končí „podmnožina řízení“ (či „řízení
v řízení“) o návrhu na přiznání odkladného
účinku, jedná se ovšem o rozhodnutí, které je
svou povahou dočasné [§ 104 odst. 3 písm. c)
s. ř. s.].
[38] V případě usnesení o neosvobození
od soudních poplatků je v jistém smyslu možné hovořit o dočasnosti. To vyplývá již jen ze
skutečnosti, že jakákoliv změna majetkových
poměrů účastníka může vést k odnětí již přiznaného osvobození, a to i se zpětnou účinností (§ 36 odst. 3 s. ř. s.). Přesto se však nejedná o rozhodnutí svou povahou dočasné ve
smyslu § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. Důvody tohoto závěru leží v povaze a bezprostředních
důsledcích rozhodnutí o neosvobození od
soudních poplatků. Následuje-li po neosvobození od soudních poplatků výzva k jejich
uhrazení se sankcí v podobě zastavení řízení,
nelze hovořit o dočasnosti ve smyslu předmětného ustanovení a nezbývá než zopakovat, že se takové rozhodnutí bezprostředně
dotýká práva na přístup k soudní ochraně.
Pro srovnání lze opět poukázat i na judikaturu Nejvyššího soudu a přes možnost změny
rozhodnutí v případě změny poměrů na vázanost soudu rozhodnutím o ne/osvobození
od soudních poplatků (viz výše citované rozhodnutí sp. zn. 29 Cdo 1301/2013).
[39] Pro úplnost rozšířený senát podotýká, že dosavadní judikaturu týkající se přípustnosti kasační stížnosti proti usnesením
dotýkajícím se samotných podmínek řízení
nepovažuje za rozšiřující, ale naopak za plně
odpovídající dikci i smyslu zákona.
[39] Pro úplnost rozšířený senát podotýká, že dosavadní judikaturu týkající se přípustnosti kasační stížnosti proti usnesením
dotýkajícím se samotných podmínek řízení
nepovažuje za rozšiřující, ale naopak za plně
odpovídající dikci i smyslu zákona.
[40] Argumentem proti přezkumu takových usnesení nemůže být ani poukaz na to,
že se jím § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. stává do
určité míry obsoletním, resp. nahraditelným
kasačními důvody podle § 103 odst. 1
písm. a), c) či d) s. ř. s. V případě omezení přípustnosti kasační stížnosti pouze na usnesení
vyjmenovaná v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. by
se totiž zcela obsoletním stal § 104 odst. 3
písm. b) a c) s. ř. s.
[41] Ve vztahu k přípustnosti kasační stížnosti proti usnesení o neosvobození od soudních poplatků lze poukázat i na rozhodnutí
o ne/ustanovení zástupce, zpravidla advokáta. Žádost o ustanovení zástupce bývá zhusta
spojena s žádostí o osvobození od soudních
poplatků a bývá o nich rozhodnuto jedním
usnesením – ostatně rozhodnutí o ne/ustanovení zástupce se do značné míry odvíjí od
rozhodnutí o ne/osvobození od soudních
poplatků. Pochyby o přípustnosti kasační stížnosti proti neustanovení zástupce nebyly
vzneseny. Bylo by absurdním důsledkem judikatury soudu, kdyby vyšel z nepřípustnosti
kasační stížnosti proti neosvobození od soudních poplatků, ale současně připouštěl kasační stížnost proti neustanovení zástupce (k významu právního zastoupení srov. i rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5.
2012, čj. 6 Ads 157/2011-56).
[42] Dovodil-li přitom předkládající třetí
senát, že ochranu týkající se rozhodnutí krajského soudu o neosvobození od soudních
poplatků lze poskytnout v rámci případného
přezkumu rozhodnutí o zastavení řízení, které by následovalo po nezaplacení poplatku
účastníkem řízení, rozšířený senát mu nepřisvědčil. Tato ochrana by mohla splnit svůj
účel pouze v případě, že by soud v rámci přezkumu usnesení o zastavení řízení shledal
nezákonným předchozí rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků. V případě zákonnosti takového rozhodnutí by však účastník řízení již nemohl poplatek uhradit. Jinými
slovy, toto procesní řešení by účastníka řízení
prakticky připravilo o možnost reálného přezkumu rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků, nechtěl-li by hrát vabank
s možným výsledkem zastavení řízení bez
možnosti doplatit poplatek v návaznosti na
výsledek přezkumu před kasačním soudem.
Naopak kdyby od poplatků neosvobozený
účastník pod hrozbou zastavení řízení poplatek uhradil, již by prakticky neměl procesní
možnost přezkumu usnesení, jímž nebyl od
poplatků osvobozen – a to zejména v případě
pro něj příznivého rozhodnutí ve věci samé.
[43] Přípustnost kasační stížnosti proti
rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků plně odpovídá i hodnotovým východiskům zastávaným ve vztahu k soudním poplatkům Ústavním soudem (srov. usnesení ze
dne 28. 1. 2004, sp. zn. II. ÚS 671/02,
č. 2/2004 Sb. ÚS nebo nález ze dne 13. 11. 2007,
sp. zn. Pl. ÚS 2/07, č. 193/2007 Sb. ÚS).
[43] Přípustnost kasační stížnosti proti
rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků plně odpovídá i hodnotovým východiskům zastávaným ve vztahu k soudním poplatkům Ústavním soudem (srov. usnesení ze
dne 28. 1. 2004, sp. zn. II. ÚS 671/02,
č. 2/2004 Sb. ÚS nebo nález ze dne 13. 11. 2007,
sp. zn. Pl. ÚS 2/07, č. 193/2007 Sb. ÚS).
[44] Předkládajícímu třetímu senátu lze
přisvědčit, že novela soudního řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb., v jejímž důsledku se kasační stížnost podává u Nejvyššího
správního soudu, může vést k některým procesním obtížím. Zároveň se však nejedná
o obtíže, jimž by krajské soudy do značné míry nečelily již před uvedenou novelou. Otázka případného okruhu účastníků řízení o kasační stížnosti nebyla zmíněnou novelou
nijak modifikována. Stejně tak se nezměnila
otázka související s případným rozhodnutím
krajského soudu o zastavení řízení s jedinou
výjimkou – zatímco před novelou mohl krajský soud ověřit, zda byla podána kasační stížnost nahlédnutím do vlastního rejstříku, musí po novele učinit dotaz u Nejvyššího
správního soudu.
[45] Východiskem pro postup krajského
soudu přitom musí být zachování procesních
práv účastníků řízení nahlížených perspektivou jejich ústavního základu. Souvisí-li tedy
právo napadnout rozhodnutí (zde o neosvobození od soudních poplatků) opravným
prostředkem (zde kasační stížností), musí
soud postupovat tak, aby účastníku řízení
fakticky neznemožnil výkon tohoto práva.
V opačném případě by totiž mohl být postup
krajského soudu shledán rozporným s právem na soudní ochranu ve smyslu článku 36
odst. 1 Listiny. V zásadě by tedy krajský soud
měl přistoupit k zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku až poté, kdy uplynu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
la lhůta pro podání kasační stížnosti proti neosvobození od soudního poplatku (pokud
krajský soud rozhodoval o odpovídajícím návrhu) a krajský soud ověřil u Nejvyššího
správního soudu, že usnesení o neosvobození od soudních poplatků nebylo napadeno
kasační stížností.
Odlišné stanovisko soudce
JUDr. Jaroslava Vlašína k výroku I.
a k odůvodnění
[1] Mám za to, že závěr, k němuž dospěl
rozšířený senát v otázce přípustnosti kasační
stížnosti proti usnesení o neosvobození od
soudních poplatků, není správný, a to z následujících důvodů.
[2] Právní názor většiny rozšířeného senátu se v ústavní rovině odvolává na čl. 36
odst. 2 Listiny, na úrovni zákona pak vychází
především z § 104 odst. 2 a 3 s. ř. s. při vědomém potlačení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
a § 104 odst. 4 s. ř. s. Dále se opírá o § 13 zákona o soudních poplatcích, v jehož úpravě
však nachází mezeru, o níž má za to, že je třeba ji vyplnit interpretací, při níž se občanský
soudní řád prakticky neuplatní. Ve výsledku
pak dochází k závěru, že kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků, je přípustná, neboť jiné řešení uvedené
otázky by účastníkům značně ztížilo přístup
k soudu. Právní i praktické problémy spojené
s uvedeným závěrem většina nedefinuje ani
nepojednává.
[2] Právní názor většiny rozšířeného senátu se v ústavní rovině odvolává na čl. 36
odst. 2 Listiny, na úrovni zákona pak vychází
především z § 104 odst. 2 a 3 s. ř. s. při vědomém potlačení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
a § 104 odst. 4 s. ř. s. Dále se opírá o § 13 zákona o soudních poplatcích, v jehož úpravě
však nachází mezeru, o níž má za to, že je třeba ji vyplnit interpretací, při níž se občanský
soudní řád prakticky neuplatní. Ve výsledku
pak dochází k závěru, že kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků, je přípustná, neboť jiné řešení uvedené
otázky by účastníkům značně ztížilo přístup
k soudu. Právní i praktické problémy spojené
s uvedeným závěrem většina nedefinuje ani
nepojednává.
[3] Úvodem nejprve stručně k právní
úpravě. Podle ustanovení § 1 zákona o soudních poplatcích se soudní poplatky vybírají
za a) řízení před soudy České republiky, a to
z úkonů uvedených v sazebníku poplatků,
b) jednotlivé úkony prováděné soudy a úkony prováděné správou soudů, uvedené v sazebníku poplatků.
[4] Podle § 3 odst. 1 zákona o soudních
poplatcích ve správním soudnictví rozhoduje ve věcech poplatků za řízení „soud, který je
věcně a místně příslušný k projednání a rozhodnutí věci“, podle odstavce 4 však „[v]e vě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
cech poplatků za řízení o kasační stížnosti
rozhoduje Nejvyšší správní soud“.
[5] Podle § 8 odst. 1 zákona o soudních
poplatcích vykonává správu placení poplatků příslušný soud nebo správa soudu podle
§ 3 zákona, podle § 8 odst. 2 jsou poplatky
příjmem státního rozpočtu.
[6] Podle § 13 zákona o soudních poplatcích:
„(1) Ve věcech poplatků rozhoduje a postupuje soud nebo správa soudu podle občanského soudního řádu, pokud nestanoví
tento zákon jinak.
(2) Při správě placení poplatků se postupuje podle daňového řádu, pokud nestanoví
tento zákon jinak.
(3) Poplatkové povinnosti, jakož i rozhodnutí předsedy senátu o přiznání osvobození od soudních poplatků, se evidují podle
daňového řádu.“
[7] Z výše uvedené právní úpravy lze dovodit, že poplatková povinnost vznikající
účastníkům v souvislosti se soudním řízením,
které vedou, je veřejnoprávní povinností na
úseku daní a poplatků, kterou jim stanoví
přímo zákon, eventuální rozhodování o této
povinnosti pak přísluší podle zákona soudům. Soud ovšem při rozhodování a při správě soudních poplatků nevystupuje jako nezávislý arbitr ve sporu mezi účastníky, ale má
vůči poplatníkovi vrchnostenské postavení
při hájení (v širším slova smyslu) fiskálních
zájmů státu, takže v řízení vystupuje spíše jako správní orgán než soud. Svojí povahou je
proto rozhodnutí ve věcech správních poplatků více rozhodnutím správním než soudním,
na výsledek soudního řízení má (nebo spíše
může mít) vliv pouze sekundární. K tomuto
závěru ostatně dospěl již třetí senát ve svém
usnesení o postoupení věci, na jehož podrobnější odůvodnění k dané otázce odkazuji.
[7] Z výše uvedené právní úpravy lze dovodit, že poplatková povinnost vznikající
účastníkům v souvislosti se soudním řízením,
které vedou, je veřejnoprávní povinností na
úseku daní a poplatků, kterou jim stanoví
přímo zákon, eventuální rozhodování o této
povinnosti pak přísluší podle zákona soudům. Soud ovšem při rozhodování a při správě soudních poplatků nevystupuje jako nezávislý arbitr ve sporu mezi účastníky, ale má
vůči poplatníkovi vrchnostenské postavení
při hájení (v širším slova smyslu) fiskálních
zájmů státu, takže v řízení vystupuje spíše jako správní orgán než soud. Svojí povahou je
proto rozhodnutí ve věcech správních poplatků více rozhodnutím správním než soudním,
na výsledek soudního řízení má (nebo spíše
může mít) vliv pouze sekundární. K tomuto
závěru ostatně dospěl již třetí senát ve svém
usnesení o postoupení věci, na jehož podrobnější odůvodnění k dané otázce odkazuji.
[8] Na tomto místě je pak třeba ještě připomenout, že ve věcech správního soudnictví je přílohou k zákonu o soudních poplatcích – sazebníkem poplatků – stanoven
soudní poplatek za podání žaloby fixně ve výši 3 000 Kč, eventuálně 2 000 Kč, za kasační
stížnost pak ve výši 5 000 Kč, přičemž podle
§ 4 odst. 1 písm. a) a d) uvedeného zákona je
poplatek splatný podáním návrhu.
[9] Uvádí-li tedy rozšířený senát, že lze legitimně hájit i názor, podle něhož soudní poplatek ve fázi svého stanovení není daní
a soud v této době není správcem daně, pak
musím podotknout, že tento názor mi není
zcela srozumitelný, neboť poplatková povinnost vzniká ve správním soudnictví účastníkovi v okamžiku podání návrhu na zahájení
řízení či provedení jiného úkonu, v tento okamžik je poplatek i splatný a soud zde, více než
kde jinde, vystupuje pouze jako výběrčí
a správce poplatku, nikoliv jako orgán rozhodující o poplatkové povinnosti.
[10] Pravomoc soudu rozhodnout na základě žádosti účastníka o osvobození od
soudních poplatků pak představuje pouze určité dobrodiní zákona, na jehož základě lze
účastníkovi podle jeho individuálních příjmových a majetkových poměrů tuto povinnost zčásti nebo výjimečně též zcela prominout. I toto dobrodiní má ovšem svoje limity,
neboť nelze přehlédnout, že podle § 138
odst. 1 o. s. ř., který se s ohledem na § 13 zákona o soudních poplatcích uplatní i ve správním
soudnictví, platí, že osvobození od soudních
poplatků lze sice přiznat i zpětně, poplatky zaplacené před rozhodnutím o osvobození se
však nevracejí. Zákonodárce zde stanovil jasnou hierarchii při uplatňování norem, neboť
i v případě, že by účastník od počátku řízení
plnil podmínky pro osvobození od soudních
poplatků, nelze na zaplacený poplatek hledět
jako na plnění bez právního důvodu či poplatek vybraný státem v rozporu se zákonem.
[10] Pravomoc soudu rozhodnout na základě žádosti účastníka o osvobození od
soudních poplatků pak představuje pouze určité dobrodiní zákona, na jehož základě lze
účastníkovi podle jeho individuálních příjmových a majetkových poměrů tuto povinnost zčásti nebo výjimečně též zcela prominout. I toto dobrodiní má ovšem svoje limity,
neboť nelze přehlédnout, že podle § 138
odst. 1 o. s. ř., který se s ohledem na § 13 zákona o soudních poplatcích uplatní i ve správním
soudnictví, platí, že osvobození od soudních
poplatků lze sice přiznat i zpětně, poplatky zaplacené před rozhodnutím o osvobození se
však nevracejí. Zákonodárce zde stanovil jasnou hierarchii při uplatňování norem, neboť
i v případě, že by účastník od počátku řízení
plnil podmínky pro osvobození od soudních
poplatků, nelze na zaplacený poplatek hledět
jako na plnění bez právního důvodu či poplatek vybraný státem v rozporu se zákonem.
[11] První otázka, jež se nabízí, tedy směřuje k tomu, zda za výše popsané situace je
imperativ čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny tak silný, že
je nutno v případě soudních poplatků zahrnout do práva na spravedlivý proces i právo
na bezprostřední opravný prostředek proti
rozhodnutí o (svým způsobem) výjimce z povinnosti stanovené zákonem a zda je ho
vzhledem k tíži stanovené povinnosti také
opravdu třeba. Podle mého názoru tomu tak
není. Jak bylo již uvedeno výše, soudní poplatky ve správním soudnictví jsou určeny
fixní částkou a ve srovnání s poplatky v ob-
čanském soudním řízení jsou velmi nízké. Potenciálně sociálně slabé skupiny účastníků
jsou přitom před dopady poplatkové povinnosti na přístup k soudní ochraně preventivně chráněny již § 11 odst. 1 a 2 zákona o soudních poplatcích.
[12] Pokud jde o ústavní rozměr posouzení nutné existence opravných prostředků,
lze provést srovnání též s § 202 odst. 2 o. s. ř.,
upravujícím řízení o tzv. bagatelních pohledávkách. Ten stanoví, že odvolání není přípustné proti rozsudku, jímž bylo rozhodnuto
o peněžitém plnění nepřevyšujícím částku
10 000 Kč. Přitom se nepřihlíží k příslušenství
pohledávky. O ústavnosti tohoto ustanovení
nejsou pochyby, ač i zde je řešena otázka přístupu k soudu, a to dokonce přímo, nikoliv
pouze zprostředkovaně, jako je tomu u soudních poplatků.
[13] Je zřejmé, že ze samotného článku 36
Listiny nutnost nějakého opravného prostředku proti rozhodnutí o neosvobození od
soudního poplatku dovodit nelze, ostatně pokud by tomu tak bylo, neobstála by zákonná
absence opravného prostředku proti rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků
za řízení o kasační stížnosti, kde je navíc poplatek za návrh výrazně vyšší než v řízení
o žalobě.
[13] Je zřejmé, že ze samotného článku 36
Listiny nutnost nějakého opravného prostředku proti rozhodnutí o neosvobození od
soudního poplatku dovodit nelze, ostatně pokud by tomu tak bylo, neobstála by zákonná
absence opravného prostředku proti rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků
za řízení o kasační stížnosti, kde je navíc poplatek za návrh výrazně vyšší než v řízení
o žalobě.
[14] Nic by na požadavku práva na spravedlivý proces nemohla změnit ani skutečnost, že od účinnosti novely soudního řádu
správního zákonem č. 303/2011 Sb. je zde poplatkovým soudem Nejvyšší správní soud.
Ten by se totiž nemohl zbavit své odpovědnosti za respektování Listiny a poukazovat na
to, že zákonodárce opustil předchozí koncept úpravy rozhodování o soudních poplatcích společný pro civilní i správní soudní řízení, podle něhož o soudních poplatcích za
návrhy k soudům kterékoliv instance rozhodoval vždy soud prvního stupně (ve správním soudnictví krajský soud), a nahradil ho
novou úpravou, podle níž je ve správním
soudnictví každý soud „pánem nad poplatky“
ve svém řízení, aniž by vzal v potaz možné důsledky této změny. Uvedená skutečnost by ke
krácení práv účastníků nesměla vést a Nejvyšší správní soud by takový opravný prostře-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
dek musel najít nebo by musel věc předložit
Ústavnímu soudu s příslušným návrhem na
zrušení právního předpisu.
[15] Shodnu se s názorovou většinou
v tom, že v dané věci se opravný prostředek
hledat nemusí, považuji však za nutné poznamenat, že připuštění opravného prostředku
proti rozhodnutí, jehož předmětem je plnění
ve výši 3 000 Kč, eventuálně 2 000 Kč (zvláště s tou argumentací, která ho provází), a jeho
upření v případě, kdy předmětem rozhodnutí je plnění ve výši 5 000 Kč, přičemž v obou
případech se dle názoru většiny rozšířeného
senátu jedná o otázku přístupu k soudu, je
jedním z problematických důsledků přijatého
usnesení, o nichž bude ještě pojednáno níže.
[16] Po vypořádání článku 36 Listiny je
tak nutno v dalším posoudit, zda lze možnost
podání opravného prostředku (kasační stížnosti) dovodit ze soudního řádu správního.
Na tomto místě se ovšem dlouhodobě střetávají dvě koncepce výkladu uvedeného procesního předpisu, a to jednak koncepce konzervativní, vycházející z jeho zákonného
znění, a koncepce progresivní, založená na
přesvědčení, že tento zákon je ohledně přístupu k soudu nedokonalý, a je proto třeba jeho
jednotlivá ustanovení judikaturou přetvořit
a dát některým jeho institutům jiný význam,
než který měl zákonodárce původně na mysli.
[16] Po vypořádání článku 36 Listiny je
tak nutno v dalším posoudit, zda lze možnost
podání opravného prostředku (kasační stížnosti) dovodit ze soudního řádu správního.
Na tomto místě se ovšem dlouhodobě střetávají dvě koncepce výkladu uvedeného procesního předpisu, a to jednak koncepce konzervativní, vycházející z jeho zákonného
znění, a koncepce progresivní, založená na
přesvědčení, že tento zákon je ohledně přístupu k soudu nedokonalý, a je proto třeba jeho
jednotlivá ustanovení judikaturou přetvořit
a dát některým jeho institutům jiný význam,
než který měl zákonodárce původně na mysli.
[17] Při práci s právním předpisem preferuji spíše konzervativnější přístupy, v daném
konkrétním případě tedy při posuzování
otázky přípustnosti kasační stížnosti proti
usnesení procesního charakteru vycházím
(oprostím-li se na chvíli od existující judikatury na toto téma) především z § 102, § 103
odst. 1 písm. e) a § 104 odst. 4 s. ř. s. K tomu
považuji za vhodné předeslat, že druhé uvedené ustanovení je sice systematicky zařazeno pod důvody kasační stížnosti, na rozdíl od
předchozích bodů § 103 odst. 1 s. ř. s. však
žádné konkrétní důvody neobsahuje, ale pouze podává charakteristiku rozhodnutí, která
lze kasační stížností napadnout. Z tohoto
ustanovení lze pak dle mého názoru v návaznosti na § 104 odst. 4 s. ř. s. stricto sensu dovodit přípustnost kasační stížnosti jen proti
těm usnesením, jimiž se řízení končí.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
[18] Výše uvedenému závěru pak odpovídá i § 105 odst. 1 s. ř. s., který vymezuje účastníky řízení o kasační stížnosti tak, že jimi jsou
stěžovatel a ti, kdo byli účastníky řízení původního (tj. skončeného), a dílem i § 106
odst. 2 s. ř. s. věta druhá, která evidentně nepočítá s tím, že by osoba zúčastněná na řízení
mohla podat kasační stížnost dřív, než je řízení skončeno, a tedy že by kasační stížnost byla přípustná již proti procesnímu usnesení
o neuznání za osobu zúčastněnou na řízení,
neboť jinak by hypotéza zde uvedená nemohla
v praxi vůbec nastat. Podpůrně lze odkázat
i na § 110 s. ř. s., který je rovněž koncipován
prakticky pouze pro rozhodování o kasačních stížnostech proti konečným rozhodnutím krajského soudu, jeho jednotlivá ustanovení jsou na kasační stížnosti podané proti
procesním rozhodnutím učiněným v probíhajícím řízení o žalobě aplikovatelná jen velmi obtížně, či vůbec ne.
[18] Výše uvedenému závěru pak odpovídá i § 105 odst. 1 s. ř. s., který vymezuje účastníky řízení o kasační stížnosti tak, že jimi jsou
stěžovatel a ti, kdo byli účastníky řízení původního (tj. skončeného), a dílem i § 106
odst. 2 s. ř. s. věta druhá, která evidentně nepočítá s tím, že by osoba zúčastněná na řízení
mohla podat kasační stížnost dřív, než je řízení skončeno, a tedy že by kasační stížnost byla přípustná již proti procesnímu usnesení
o neuznání za osobu zúčastněnou na řízení,
neboť jinak by hypotéza zde uvedená nemohla
v praxi vůbec nastat. Podpůrně lze odkázat
i na § 110 s. ř. s., který je rovněž koncipován
prakticky pouze pro rozhodování o kasačních stížnostech proti konečným rozhodnutím krajského soudu, jeho jednotlivá ustanovení jsou na kasační stížnosti podané proti
procesním rozhodnutím učiněným v probíhajícím řízení o žalobě aplikovatelná jen velmi obtížně, či vůbec ne.
[19] Mám proto za to, že všechna ostatní
procesní usnesení (např. usnesení o procesním nástupnictví, usnesení o tom, že osoba přihlášená není osobou zúčastněnou na řízení, ale
také usnesení o zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce) jsou přezkoumatelná jen v rámci
řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí ve
věci samé či proti usnesení o odmítnutí žaloby nebo o zastavení řízení. Nelze tedy proti
nim podat kasační stížnost samostatně, lze je
však napadnout v rámci tvrzené vady podle
§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Usnesení, kterými
se jen upravuje vedení řízení či rozhodnutí
svojí povahou dočasná podle §104 odst. 2 a 3
s. ř. s. pak nejsou v rámci řízení o kasační stížnosti přezkoumatelná vůbec, neboť se do
konečných rozhodnutí soudu nijak nepromítají.
[20] Názorová většina při formulování
svého stanoviska vychází z opačné, progresivní koncepce a pro posouzení otázky přípustnosti kasační stížnosti proti usnesením si
vystačí pouze s § 104 odst. 2 a 3 s. ř. s., přičemž nijak neskrývá, že se neustálým rozšiřováním okruhu procesních usnesení, proti
nimž se připouští kasační stížnost, stává § 103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. postupně obsoletním.
Jak vykládá § 104 odst. 4 s. ř. s. v návaznosti
právě na § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., není
z textu přijatého usnesení zcela jasné, většina
se nikterak nezabývá ani otázkou, jak v tomto
pojetí interpretovat výše zmiňovaný § 105
odst. 1 s. ř. s. a případně § 106 odst. 2 větu
druhou s. ř. s., které se pro tento typ rozhodnutí rovněž stávají nepoužitelnými, případně
jak by se dle jejího názoru v těchto věcech
aplikoval § 110 s. ř. s.
[21] K tomu dále uvádím, že v praxi samozřejmě judikaturu Nejvyššího správního
soudu, která se již v minulosti vydala právě
tímto směrem a proti všem procesním usnesením příkladmo uvedeným kasační stížnost
připustila, respektuji, mám však za to, že dosavadní kolekci těchto usnesení není třeba
dále rozšiřovat.
[21] K tomu dále uvádím, že v praxi samozřejmě judikaturu Nejvyššího správního
soudu, která se již v minulosti vydala právě
tímto směrem a proti všem procesním usnesením příkladmo uvedeným kasační stížnost
připustila, respektuji, mám však za to, že dosavadní kolekci těchto usnesení není třeba
dále rozšiřovat.
[22] Názorová většina na podporu svého
stanoviska poukazuje na skutečnost, že proti
usnesení, jímž se zamítá žádost o ustanovení
zástupce, je připuštěna kasační stížnost, a bylo by proto nekonzistentní nepřipustit ji proti usnesení o zamítnutí žádosti o osvobození
od soudních poplatků, jestliže naplnění podmínek pro osvobození je jedním z předpokladů pro ustanovení zástupce. S takovýmto
srovnáním však nemohu souhlasit. Pominu-li,
že již samo připuštění kasační stížnosti proti
zamítnutí žádosti o ustanovení zástupce je výsledkem značně rozšiřujícího výkladu příslušných ustanovení soudního řádu správního,
jak bylo vyloženo výše, nemohu již pominout
skutečnost, že charakter obou rozhodnutí je
rozdílný a že posouzení podmínek pro osvobození od soudních poplatků je jen jedním
z dílčích komponentů rozhodování o žádosti
o ustanovení zástupce.
[23] Musím tedy znovu zdůraznit to, co
bylo stručně pojednáno již pod bodem 7, že
rozhodnutí soudu v oblasti poplatků má spíše charakter rozhodnutí správního orgánu
o fiskální povinnosti než rozhodnutí soudu
v řízení. Není přitom nejpodstatnější, nakolik
soudní poplatek splňuje doktrinální definici
daně či poplatku a do jaké míry se spravuje
podle daňového řádu, podstatné je, že rozhodování o poplatku má vlastní úpravu hmotněprávní i procesní a rozhodnutí o něm je
vždy rozhodnutím sui generis, jež je na úseku
občanského soudního řízení (a do 31. 12. 2011
bylo i na úseku správního soudnictví) upraveno autonomně i z hlediska věcné a funkční
příslušnosti soudu. Dále považuji za podstatné, že dopad rozhodnutí o poplatku do soudního řízení není bezprostřední, je závislý též
na dalším chování účastníka a nijak se nepromítá do výsledků meritorního přezkoumání
napadeného správního rozhodnutí.
[24] Rozhodnutí o ustanovení zástupce,
jímž bývá zpravidla advokát, je naproti tomu
rozhodnutím čistě soudním, jež může rozsah,
podobu i výsledek přezkumného řízení významně ovlivnit. Kromě příjmových a majetkových poměrů odůvodňujících osvobození od
soudních poplatků je podmínkou pro ustanovení zástupce i nezbytná potřeba ochrany
práv účastníka v probíhajícím řízení, přihlíží
se i k jiným skutečnostem (např. existenci zástupce již zvoleného). Také předpokládaná
výše nákladů, kterou by měl účastník hradit
v souvislosti se zastoupením advokátem, je
v průměru zásadně vyšší než předepsaný
soudní poplatek.
[24] Rozhodnutí o ustanovení zástupce,
jímž bývá zpravidla advokát, je naproti tomu
rozhodnutím čistě soudním, jež může rozsah,
podobu i výsledek přezkumného řízení významně ovlivnit. Kromě příjmových a majetkových poměrů odůvodňujících osvobození od
soudních poplatků je podmínkou pro ustanovení zástupce i nezbytná potřeba ochrany
práv účastníka v probíhajícím řízení, přihlíží
se i k jiným skutečnostem (např. existenci zástupce již zvoleného). Také předpokládaná
výše nákladů, kterou by měl účastník hradit
v souvislosti se zastoupením advokátem, je
v průměru zásadně vyšší než předepsaný
soudní poplatek.
[25] Zde pro názornost stačí uvést, že jen
mimosmluvní odměna za jeden jediný úkon
právní služby bez režijního paušálu činí
ve správním soudnictví podle vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), 3 100 Kč, což samo
o sobě převyšuje hodnotu celého soudního
poplatku za řízení o žalobě. Kolik takových
úkonů v řízení advokát udělá, jaké má další
náklady, v jakých částkách se pohybuje odměna smluvní, a tedy s jakými výdaji je ve výsledku advokátní zastoupení v řízení obvykle
spojeno, si jistě každý představí sám. O ustanovení advokáta pak soudy rozhodují i v řízeních, která jsou ze zákona osvobozena od
soudních poplatků, případně u účastníků, na
něž se vztahuje osvobození osobní. Rovnítko
tedy mezi obě rozhodnutí položit nelze.
[26] Přes všechny výše uvedené výhrady
bych další rozšíření okruhu procesních usnesení, proti nimž je přípustná kasační stížnost,
akceptoval, pokud by systém předestřený názorovou většinou byl alespoň funkční. Tak tomu ovšem v žádném případě není.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
[27] Postupuje-li totiž krajský soud podle
zákona, je povinen současně se zamítnutím
žádosti o osvobození od soudních poplatků
vyzvat podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích účastníka ke splnění jeho zákonné
povinnosti a stanovit mu k tomu přiměřenou
lhůtu. Nesplní-li účastník svoji povinnost,
soud řízení zastaví. Dnem právní moci usnesení o zastavení řízení poplatková povinnost
zaniká.
[28] Pokud by ovšem byla předtím podána kasační stížnost proti usnesení o neosvobození od soudních poplatků, neměl by Nejvyšší správní soud poté, co bylo zastaveno
řízení o žalobě, o čem rozhodovat, neboť zajisté nemůže posuzovat podmínky pro osvobození od povinnosti, kterou již účastník nemá,
ani po případném, pro účastníka úspěšném,
„přezkumu“ vracet věc krajskému soudu k řízení, které již bylo pravomocně skončeno.
[29] Vzniklý problém by nevyřešilo ani
podání kasační stížnost proti usnesení o zastavení řízení, neboť na právní moc a vykonatelnost tohoto usnesení nemá takový úkon
bez dalšího žádný vliv, a platily by tedy nadále závěry uvedené pod bodem 28. Na základě
jakých kriterií by pak byla následně posouzena zákonnost samotného usnesení o zastavení řízení, si za daných okolností nedovedu
představit.
[29] Vzniklý problém by nevyřešilo ani
podání kasační stížnost proti usnesení o zastavení řízení, neboť na právní moc a vykonatelnost tohoto usnesení nemá takový úkon
bez dalšího žádný vliv, a platily by tedy nadále závěry uvedené pod bodem 28. Na základě
jakých kriterií by pak byla následně posouzena zákonnost samotného usnesení o zastavení řízení, si za daných okolností nedovedu
představit.
[30] Názorová většina se snaží vzniku tohoto problému předejít tím, že „na dálku“
ukládá krajským soudům povinnost, kterou
podle zákona nemají (zjišťovat, zda byla podána kasační stížnost), a dále jim v případě
kladného výsledku ukládá postupovat v rozporu s výše citovaným § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích tak, jako by o žádosti o osvobození od soudních poplatků pravomocně
nerozhodly, tj. zakazuje jim vyzývat účastníka ke
splnění zákonné povinnosti a následně rozhodnout ve věci. Současně s tím jim ukládá
vyčkat rozhodnutí Nejvyššího správního sou-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
du o kasační stížnosti. Kolizi se zákonem
i vzniklé průtahy v řízení zřejmě nepovažuje
za problém.
[31] Jakým způsobem by však Nejvyšší
správní soud řešil situaci na úseku rozhodování o soudních poplatcích, pokud by krajské
soudy postupovaly nikoliv podle usnesení
rozšířeného senátu, ale podle zákona, názorová většina ani nenaznačuje a sám takové řešení nevidím.
[32] Opětovně bych se s takovýmto přístupem, odstraňujícím z cesty různá ustanovení soudního řádu správního i zákona
o soudních poplatcích, která brání dosažení
žádoucího výsledku, nakonec nějak vyrovnal,
kdyby toho bylo třeba k zajištění soudní
ochrany účastníků. Opětovně musím konstatovat, že taková potřeba tu není. Na tomto
místě považuji za nutné zdůraznit, že v dané
věci se nejedná o fundamentální spor o to,
zda účastníka v oblasti soudních poplatků vůbec připustit k soudu, či nikoliv, jediný rozdíl
mezi návrhem třetího senátu obsaženým
v usnesení o postoupení věci a řešením přijatým rozšířeným senátem spočívá v názoru na
procesní fázi, ve které má být tato ochrana
účastníkovi poskytnuta.
[33] Pokud se názorová většina snaží tuto
ochranu situovat již do fáze bezprostředně
po vydání usnesení o neosvobození od soudního poplatku s hlavním argumentem, že
ochrana na konci „by splnila svůj účel jen
tehdy, pokud by soud v rámci přezkumu
usnesení o zastavení řízení shledal předchozí rozhodnutí o neosvobození od soudních
poplatků nezákonným, v případě zákonnosti takového rozhodnutí by však účastník již
nemohl poplatek uhradit“, pak jsem hluboce
přesvědčen o tom, že za popsaný masivní zásah do právních předpisů a za problémy, které jsou s tím spojeny a o jejichž řešení nemá
většina bližší představu, dosažený výsledek
nestojí.
Albert Ž. proti Vězeňské službě České republiky o vyřízení stížnosti na jednání a chování dět kladně pro případy, kdy budou tyto úřady vystupovat v postavení úřadu, rozhodujícího „v prvním stupni“.