V rámci řízení o odvolání proti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. m) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nelze vzít žádost o propuštění ze služebního poměru účinně zpět. Zpětvzetí žádosti je s ohledem na § 179 a § 190 téhož zákona možné jen v rámci řízení před správním orgánem I. stupně.
[15] Městský soud v napadeném rozsudku přiléhavě odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 79/2011-62 potud, že i v řízení ve věcech služebního poměru je přípustné subsidiární uplatnění správního řádu. Jak však správně doplnil, kritériem takové aplikace správního řádu je absence rozhodné úpravy ve zvláštním předpise, tj. v tomto případě ve služebním zákoně. Současně je třeba dát městskému soudu obecně za pravdu i v tom, že v tomto případě není aplikace správního řádu namístě, neboť služební zákon obsahuje vlastní specifickou úpravu. Z hlediska její podoby a důsledků aplikace na projednávaný případ se však závěry městského a zdejšího soudu rozcházejí pro důvody dále uvedené.
[16] Pro správné posouzení případu a aplikaci odpovídající úpravy je třeba se nejprve blíže zaměřit na ustanovení rozebíraná napadeným rozsudkem a jejich systematické zařazení ve služebním zákoně. Za klíčové ustanovení je třeba považovat § 179 citovaného zákona, který ve svém úvodu spojuje se zpětvzetím žádosti příslušníka zastavení řízení. Předmětné ustanovení spadá do hlavy II (Průběh řízení) části dvanácté (Řízení ve věcech služebního poměru). Spolu s hlavou I (obecná ustanovení) této části, je tak zřejmé, že hlava II představuje obecnou úpravu správního řízení ve věcech služebního poměru, která tak plně dopadá i na řízení o propuštění příslušníka podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona. Oproti tomu řízení odvolací, v jehož rámci žalobce realizoval zpětvzetí své žádosti, je upraveno v § 190 téhož zákona, který spadá do hlavy V (přezkoumávání rozhodnutí). Jde tedy ve vztahu k hlavě II rozebírané části služebního zákona o úpravu autonomní.
[17] Zde je nutno předeslat, že § 190 služebního zákona problematiku zpětvzetí žádosti neupravuje, s výjimkou možnosti zpětvzetí samotného odvolání ve smyslu § 190 odst. 3 služebního zákona. Tento úkon by samozřejmě měl za následek zastavení odvolacího řízení, avšak bez důsledků, jichž se žalobce dovolává, totiž zrušení rozhodnutí I. stupně. Z poměru speciality § 190 služebního zákona vůči úpravě, jíž se řídí správní řízení v I. stupni ve věcech služebního poměru, lze pak dovodit nemožnost aplikace obecného § 179 téhož zákona. Tím je vyloučena možnost, že by zpětvzetí žádosti v průběhu odvolacího řízení, mj. ve věci žádosti o propuštění podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona, vedlo k zastavení správního řízení o této žádosti a zrušení rozhodnutí I. stupně ve smyslu § 190 odst. 8 věty druhé téhož zákona.
[17] Zde je nutno předeslat, že § 190 služebního zákona problematiku zpětvzetí žádosti neupravuje, s výjimkou možnosti zpětvzetí samotného odvolání ve smyslu § 190 odst. 3 služebního zákona. Tento úkon by samozřejmě měl za následek zastavení odvolacího řízení, avšak bez důsledků, jichž se žalobce dovolává, totiž zrušení rozhodnutí I. stupně. Z poměru speciality § 190 služebního zákona vůči úpravě, jíž se řídí správní řízení v I. stupni ve věcech služebního poměru, lze pak dovodit nemožnost aplikace obecného § 179 téhož zákona. Tím je vyloučena možnost, že by zpětvzetí žádosti v průběhu odvolacího řízení, mj. ve věci žádosti o propuštění podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona, vedlo k zastavení správního řízení o této žádosti a zrušení rozhodnutí I. stupně ve smyslu § 190 odst. 8 věty druhé téhož zákona.
[18] Pokud tedy městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku rozvíjí paralelu mezi služebním zákonem a správním řádem, na jejímž konci dochází k závěru, že oba tyto předpisy váží na zpětvzetí žádosti procesní důsledek v podobě zastavení řízení, s odkazem na § 179 služebního zákona a § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu, nelze s tímto srovnáním souhlasit. Správní řád totiž aplikaci § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu („[ř]ízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel vzal svou žádost zpět“), spadajícího do hlavy VI (Průběh řízení v prvním stupni) části druhé (Obecná ustanovení o správním řízení) správního řádu, umožňuje aplikovat i v rámci odvolacího řízení na základě § 93 téhož zákona (hlava VIII Odvolací řízení). Toto ustanovení výslovně uvádí, že „[j]estliže v této hlavě není stanoveno jinak, pro řízení o odvolání se obdobně použijí ustanovení hlav I až IV, VI a VII této části“. Jinými slovy, zvláštní úprava odvolacího řízení ve správním řádu výslovně umožňuje aplikaci § 66 odst. 1 písm. a) i v rámci řízení o odvolání. Jak však bylo uvedeno shora, služební zákon tuto možnost neupravuje. Obecné ustanovení § 179 služebního zákona tak nelze na odvolací řízení podle tohoto zákona použít.
[18] Pokud tedy městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku rozvíjí paralelu mezi služebním zákonem a správním řádem, na jejímž konci dochází k závěru, že oba tyto předpisy váží na zpětvzetí žádosti procesní důsledek v podobě zastavení řízení, s odkazem na § 179 služebního zákona a § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu, nelze s tímto srovnáním souhlasit. Správní řád totiž aplikaci § 66 odst. 1 písm. a) správního řádu („[ř]ízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel vzal svou žádost zpět“), spadajícího do hlavy VI (Průběh řízení v prvním stupni) části druhé (Obecná ustanovení o správním řízení) správního řádu, umožňuje aplikovat i v rámci odvolacího řízení na základě § 93 téhož zákona (hlava VIII Odvolací řízení). Toto ustanovení výslovně uvádí, že „[j]estliže v této hlavě není stanoveno jinak, pro řízení o odvolání se obdobně použijí ustanovení hlav I až IV, VI a VII této části“. Jinými slovy, zvláštní úprava odvolacího řízení ve správním řádu výslovně umožňuje aplikaci § 66 odst. 1 písm. a) i v rámci řízení o odvolání. Jak však bylo uvedeno shora, služební zákon tuto možnost neupravuje. Obecné ustanovení § 179 služebního zákona tak nelze na odvolací řízení podle tohoto zákona použít.
[19] Vedle naznačeného vztahu obecné a zvláštní úpravy je dále nutné uvážit i specifickou povahu řízení, respektive samotné žádosti o propuštění podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona, o níž hovoří i sám stěžovatel. Jak totiž vyplývá z textu služebního zákona, podání žádosti o propuštění má vedle samotného zahájení řízení i další specifické důsledky, které nelze přehlížet, a kterými se liší od obecné žádosti/návrhu, jímž je zahájeno řízení podle správního řádu. Ustanovení § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona totiž pro ukončení služebního poměru podáním žádosti o propuštění příslušníkem bezpečnostního sboru výslovně stanoví, že skončí „uplynutím 2 kalendářních měsíců následujících po dni doručení žádosti o propuštění, jestliže služební funkcionář nerozhodne na základě žádosti příslušníka o době kratší“. Samotný § 42 odst. 1 písm. m) téhož zákona přitom explicitně uvádí, že v případě podání žádosti příslušník propuštěn být musí. Jinými slovy, není zde žádný prostor pro úvahu služebního funkcionáře, jak upozorňuje i stěžovatel, o tom, zda žádosti o propuštění vyhoví, či nikoli. I ve vztahu k diskrečnímu prostoru, který z výše uvedené citace vyplývá, tedy k možnosti rozhodnout o tom, že služební poměr skončí dříve než uplynutím dvouměsíční lhůty, je třeba poznamenat, že tato možnost je striktně vázána na návrh příslušníka.
[19] Vedle naznačeného vztahu obecné a zvláštní úpravy je dále nutné uvážit i specifickou povahu řízení, respektive samotné žádosti o propuštění podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona, o níž hovoří i sám stěžovatel. Jak totiž vyplývá z textu služebního zákona, podání žádosti o propuštění má vedle samotného zahájení řízení i další specifické důsledky, které nelze přehlížet, a kterými se liší od obecné žádosti/návrhu, jímž je zahájeno řízení podle správního řádu. Ustanovení § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona totiž pro ukončení služebního poměru podáním žádosti o propuštění příslušníkem bezpečnostního sboru výslovně stanoví, že skončí „uplynutím 2 kalendářních měsíců následujících po dni doručení žádosti o propuštění, jestliže služební funkcionář nerozhodne na základě žádosti příslušníka o době kratší“. Samotný § 42 odst. 1 písm. m) téhož zákona přitom explicitně uvádí, že v případě podání žádosti příslušník propuštěn být musí. Jinými slovy, není zde žádný prostor pro úvahu služebního funkcionáře, jak upozorňuje i stěžovatel, o tom, zda žádosti o propuštění vyhoví, či nikoli. I ve vztahu k diskrečnímu prostoru, který z výše uvedené citace vyplývá, tedy k možnosti rozhodnout o tom, že služební poměr skončí dříve než uplynutím dvouměsíční lhůty, je třeba poznamenat, že tato možnost je striktně vázána na návrh příslušníka.
[20] Již podáním samotné žádosti o propuštění tedy počíná běh lhůty podle § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona, jejímž uplynutím dochází k ukončení služebního poměru. Jestliže však mají tyto účinky uplynutím zmíněné lhůty nastoupit, musí k samotnému jejímu uplynutí přistoupit druhá rozhodná skutečnost, vyplývající z návětí § 42 odst. 5 téhož zákona („při propuštění příslušníka podle odstavce 1“), tj. musí dojít k vydání rozhodnutí o propuštění. V případě absence rozhodnutí tedy nemůže, i při uplynutí zákonné dvouměsíční lhůty, dojít ke skončení služebního poměru. Pro tyto důvody je třeba rozhodnutí služebního funkcionáře hodnotit jako rozhodnutí konstitutivní povahy. Význam vydání rozhodnutí o propuštění dále posiluje okolnost, na níž opět poukazuje stěžovatel, totiž, že služební zákon zásadně s podáním odvolání nespojuje odkladný účinek (§ 190 odst. 4 služebního zákona). Podání odvolání tak nesistuje účinky rozhodnutí I. stupně, jímž bylo žádosti o propuštění vyhověno. Jestliže tak v průběhu odvolacího řízení uplyne dvouměsíční lhůta podle § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona, dochází ke skončení služebního poměru příslušníka.
[21] V souhrnu uvedených atributů žádosti o propuštění lze shrnout, že jejím podáním příslušník, z hlediska faktických důsledků, rozhoduje o skončení služebního poměru, když rozhodující služební funkcionář nemá jinou možnost než žádosti vyhovět. Rozhodnutí o propuštění tak musí být k žádosti příslušníka vydáno. Konečně příslušník má současně možnost významně ovlivnit případnou délku lhůty, když jen a pouze k jeho žádosti může služební funkcionář rozhodnout o skončení služebního poměru ve lhůtě kratší než dvouměsíční.
[21] V souhrnu uvedených atributů žádosti o propuštění lze shrnout, že jejím podáním příslušník, z hlediska faktických důsledků, rozhoduje o skončení služebního poměru, když rozhodující služební funkcionář nemá jinou možnost než žádosti vyhovět. Rozhodnutí o propuštění tak musí být k žádosti příslušníka vydáno. Konečně příslušník má současně možnost významně ovlivnit případnou délku lhůty, když jen a pouze k jeho žádosti může služební funkcionář rozhodnout o skončení služebního poměru ve lhůtě kratší než dvouměsíční.
[22] Při zohlednění specifické povahy žádosti o propuštění ze služebního poměru [založení běhu lhůty podle § 42 odst. 5 písm. c) služebního zákona, spolu s důsledky jejího uplynutí], absence správního uvážení služebního funkcionáře z hlediska způsobu jejího vyřízení a vyloučení odkladného účinku odvolání je zřejmé, že na nemožnost uplatnění obecného § 179 služebního zákona v odvolacím řízení nelze nahlížet jako potencionální nedostatek služebního zákona, či snad dokonce jako mezeru v právu. Jedná se naopak o důsledek specifické povahy správního řízení podle služebního zákona, konkrétněji řízení o žádosti o propuštění ze služebního poměru. Možnost zpětvzetí žádosti o propuštění v rámci odvolacího řízení je tak vyloučena již z hlediska její povahy, jí vyvolaných důsledků, čemuž pak koresponduje skutečnost, že daný postup není upraven ve služebním zákoně. Možnost uplatnění správního řádu je pak zapovězena, jak správně dovodil městský soud, v důsledku existence svébytné úpravy obsažené ve služebním zákoně.
[23] Jak bylo však již uvedeno výše, naznačené důsledky podání žádosti o propuštění, tj. skončení služebního poměru uplynutím zákonné lhůty, vyžadují existenci rozhodnutí služebního funkcionáře. Jestliže tedy příslušník, který podal žádost o propuštění, tuto žádost vezme zpět v průběhu správního řízení v I. stupni, vyvolá tím zastavení správního řízení ve smyslu obecného § 179 služebního zákona, aniž by zmíněné účinky žádosti mohly nastat. Jinými slovy, zpětvzetí žádosti s důsledky podle § 179 služebního zákona, do doby rozhodnutí služebního funkcionáře, není v rozporu s naznačenou specifickou povahou žádosti podle § 42 odst. 1 písm. m) citovaného zákona. Jestliže však již je o žádosti o propuštění v I. stupni rozhodnuto, nelze právně účinně vzít tuto žádost zpět. V rámci odvolání je tak příslušník omezen zásadně jen na možnost namítat, že jím podaná „žádost o popuštění“ ve skutečnosti žádostí podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona nebyla. Takové podání by totiž pak přirozeně nemohlo vyvolat hmotněprávní účinky rozebírané shora, a to ani při (chybném) vydání rozhodnutí I. stupně.
[23] Jak bylo však již uvedeno výše, naznačené důsledky podání žádosti o propuštění, tj. skončení služebního poměru uplynutím zákonné lhůty, vyžadují existenci rozhodnutí služebního funkcionáře. Jestliže tedy příslušník, který podal žádost o propuštění, tuto žádost vezme zpět v průběhu správního řízení v I. stupni, vyvolá tím zastavení správního řízení ve smyslu obecného § 179 služebního zákona, aniž by zmíněné účinky žádosti mohly nastat. Jinými slovy, zpětvzetí žádosti s důsledky podle § 179 služebního zákona, do doby rozhodnutí služebního funkcionáře, není v rozporu s naznačenou specifickou povahou žádosti podle § 42 odst. 1 písm. m) citovaného zákona. Jestliže však již je o žádosti o propuštění v I. stupni rozhodnuto, nelze právně účinně vzít tuto žádost zpět. V rámci odvolání je tak příslušník omezen zásadně jen na možnost namítat, že jím podaná „žádost o popuštění“ ve skutečnosti žádostí podle § 42 odst. 1 písm. m) služebního zákona nebyla. Takové podání by totiž pak přirozeně nemohlo vyvolat hmotněprávní účinky rozebírané shora, a to ani při (chybném) vydání rozhodnutí I. stupně.
[24] Nad rámec uvedeného zdůvodnění se tento soud vyjadřuje ke stěžovatelovým úvahám o porovnání této věci a výpovědi z pracovního poměru a odkazem na § 50 odst. 5 zákoníku práce. Podle tohoto ustanovení lze vzít výpověď zpět pouze se souhlasem zaměstnavatele. Tento koncept má svůj odraz mj. ve skutečnosti, že v případě pracovního poměru, na rozdíl od poměru služebního, neprobíhá ohledně výpovědi žádné správní řízení. Výpověď představuje samostatný jednostranný právní úkon zaměstnance. Nevýhodou této úpravy je, že jednou podanou výpověď, po jejím doručení zaměstnavateli, nelze již jednostranně vzít zpět. Podmínkou účinného zpětvzetí výpovědi je právě souhlas zaměstnavatele ve smyslu § 50 odst. 5 zákoníku práce. Oproti tomu služební zákon umožňuje příslušníkovi, jenž podal žádost o propuštění, vzít svou žádost (jednostranně) zpět až do okamžiku rozhodnutí služebního funkcionáře. Tato výhoda podle služebního zákona je však vyvážena skutečností, že okamžikem rozhodnutí služebního funkcionáře příslušník ze shora uvedených důvodů nejenže tuto možnost pozbývá, ale zpětvzetí žádosti není z výše rozebraných důvodů (účinků žádosti) možné ani se souhlasem služebního funkcionáře.
[25] Lze dodat, že jedním z důvodů této odlišnosti je nepochybně praktická nutnost zajištění kontinuity výkonu úkolů svěřených bezpečnostním sborům, jak v kasační stížnosti zmiňuje stěžovatel. S rozhodnutím o propuštění příslušníka by mělo být spojeno úsilí o rychlé obsazení uvolněné pozice, právě v důsledku povinnosti zajistit plynulý výkon funkcí bezpečnostního sboru. Srovnávané úpravy služebního zákona a zákoníku práce tak mají své výhody vyvažované naopak nevýhodami, které jsou důsledkem odlišnosti pracovního a služebního poměru.
[25] Lze dodat, že jedním z důvodů této odlišnosti je nepochybně praktická nutnost zajištění kontinuity výkonu úkolů svěřených bezpečnostním sborům, jak v kasační stížnosti zmiňuje stěžovatel. S rozhodnutím o propuštění příslušníka by mělo být spojeno úsilí o rychlé obsazení uvolněné pozice, právě v důsledku povinnosti zajistit plynulý výkon funkcí bezpečnostního sboru. Srovnávané úpravy služebního zákona a zákoníku práce tak mají své výhody vyvažované naopak nevýhodami, které jsou důsledkem odlišnosti pracovního a služebního poměru.
[26] Z uvedeného vyplývá, že závěr městského soudu o důsledcích zpětvzetí žádosti o propuštění současně s odvoláním, případně až během samotného odvolacího řízení, nemá oporu ve služebním zákoně. Vzhledem k uvedeným okolnostem je Nejvyšší správní soud názoru, že žalobce nemohl jím podanou žádost o propuštění vzít v rámci svého odvolání účinně zpět. Zpětvzetí žádosti o propuštění žalobce ze služebního poměru tak bylo právně neúčinné a nemohlo vést k ze zrušení rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení podle § 190 odst. 8 věty druhé služebního zákona, ve spojení s § 179 téhož zákona, jak nesprávně dovodil městský soud.