I. Pokud směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných
normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí používá pojem „zajištění za účelem vyhoštění“, neznamená to, že by správní orgán měl povinnost ji aplikovat pouze tehdy, kdy přichází v úvahu zajištění cizince podle § 124 nebo § 124a zákona č. 326/199 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (zajištění cizince za účelem správního vyhoštění).
Postupovat v souladu s jejím obsahem je povinen také v případech, kdy přichází
v úvahu zajištění cizince podle § 124b téhož zákona (zajištění za účelem vycestování). II. Správní orgán je při rozhodování o zajištění cizince podle § 124b zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, povinen zvážit, zda
v projednávané věci nepostačuje uložení zvláštního opatření podle § 123b odst. 1 citovaného zákona.
I. Pokud směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných
normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí používá pojem „zajištění za účelem vyhoštění“, neznamená to, že by správní orgán měl povinnost ji aplikovat pouze tehdy, kdy přichází v úvahu zajištění cizince podle § 124 nebo § 124a zákona č. 326/199 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (zajištění cizince za účelem správního vyhoštění).
Postupovat v souladu s jejím obsahem je povinen také v případech, kdy přichází
v úvahu zajištění cizince podle § 124b téhož zákona (zajištění za účelem vycestování). II. Správní orgán je při rozhodování o zajištění cizince podle § 124b zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, povinen zvážit, zda
v projednávané věci nepostačuje uložení zvláštního opatření podle § 123b odst. 1 citovaného zákona.
Dne 6. 5. 2011 rozhodla žalovaná o zajištění žalobkyně za účelem vycestování z území
podle § 124b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Tímto rozhodnutím stanovila zajištění na 90 dnů ode dne omezení osobní
svobody, tj. od zajištění žalobkyně podle § 27
odst. 1 písm. d) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky.
Proti tomuto rozhodnutí podala u Krajského soudu Ústí nad Labem žalobu, kterou
krajský soud svým rozsudkem ze dne 8. 6.
2011, čj. 15 A 42/2011-18, zamítl.
Krajský soud se v odůvodnění neztotožnil
s žádnou ze žalobních námitek. V prvé z nich
se žalobkyně domáhala toho, že její případ
měl být posuzován ve světle článku 8 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). K tomu
krajský soud uvedl, že ačkoliv § 124b zákona
o pobytu cizinců neukládá žalované povinnost zkoumat dopad zajištění žalobkyně na
její soukromý a rodinný život, žalovaná se
správně s ohledem na znění čl. 8 Úmluvy
a čl. 10 Ústavy tímto aspektem zabývala. Krajský soud následně uzavřel, že žalovaná sice
rozhodnutím o zajištění do soukromého a rodinného práva žalobkyně zasáhla, ale zcela
v souladu s čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť takový
zásah byl dle soudu nezbytný v zájmu ochrany morálky. V souvislosti s tím popsal a shrnul skutková zjištění týkající se manželství žalobkyně s panem Dang Tran C. Poukázal na
skutečnost, že toto manželství bylo uzavřeno
při vědomí obou partnerů, že žalobkyně v tu
dobu pobývá na území České republiky nelegálně. S ohledem na skutková zjištění je dle
jeho názoru také nemožné, aby žalobkyně
sdílela se svým manželem společnou domácnost, jak tvrdila. Dospěl proto k závěru, že žalobkyně uzavřela manželství účelově, neboť
se domnívala, že jí umožní legalizaci pobytu
na území České republiky. Nerespektovala
tak nejen právní, ale i morální pravidla, neboť
se vycestování z České republiky všemožně
vyhýbala a mařila tím výkon úředního rozhodnutí. Dle krajského soudu neporušila žalovaná ani § 3 správního řádu, neboť skutko-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
vý stav věci relevantní pro rozhodnutí o zajištění žalobkyně zjistila náležitě a pečlivě.
ví účelově, neboť
se domnívala, že jí umožní legalizaci pobytu
na území České republiky. Nerespektovala
tak nejen právní, ale i morální pravidla, neboť
se vycestování z České republiky všemožně
vyhýbala a mařila tím výkon úředního rozhodnutí. Dle krajského soudu neporušila žalovaná ani § 3 správního řádu, neboť skutko-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
vý stav věci relevantní pro rozhodnutí o zajištění žalobkyně zjistila náležitě a pečlivě.
Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku žalobkyně, že se žalovaná nezabývala
tím, zda v jejím případě by nebylo dostačujícím pouhé uložení zvláštního opatření za
účelem vycestování podle § 123b odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců. Dle jeho názoru se citované ustanovení vztahuje pouze
na rozhodnutí o zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění. Na případ žalobkyně
však dopadá § 124b citovaného zákona a podle jeho jednoznačné dikce má policie povinnost cizince, na kterého dopadají podmínky
uvedené v tomto ustanovení, zajistit. Zákon
v takovém případě uložení zvláštního opatření za účelem vycestování podle § 123b neumožňuje. Krajský soud navíc uvážil, že taková
dikce zákona má logiku, protože osoby ocitající se ve skutkových situacích vymezených
ustanovením § 124b zákona o pobytu cizinců
by s vysokou mírou pravděpodobnosti žily
znovu na území České republiky ilegálně s cílem takový pobyt maximálně protahovat. Žalovaná tedy nepochybila, pokud se v odůvodnění napadeného rozhodnutí úvahou, zda
v případě žalobkyně nemohlo být uloženo
zvláštní opatření, nezabývala.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsu-
dek krajského soudu kasační stížností.
Stěžovatelka kromě jiného namítala, že
v době rozhodování o zajištění (a zřejmě ani
později) neměla žádné platné správní vyhoštění, neboť to předcházející již uplynulo dne
12. 10. 2010. V době rozhodování o zajištění
s ní žádné řízení o správním vyhoštění nebylo zahájeno, a z tohoto důvodu nebylo možné
ji zajistit. Dle stěžovatelky se totiž běh uloženého správního vyhoštění po dobu řízení
o poskytnutí mezinárodní ochrany nestaví,
což podpořila odkazy na judikaturu Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu.
Podle stěžovatelky žalovaná byla povinna
zvažovat aplikaci tzv. zvláštních opatření,
a jestliže ji bez dalšího vyloučila, postupovala
nezákonně a její rozhodnutí je v tomto směru
nepřezkoumatelné. Toutéž vadou je pak stiženo i rozhodnutí krajského soudu, který se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
štění po dobu řízení
o poskytnutí mezinárodní ochrany nestaví,
což podpořila odkazy na judikaturu Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu.
Podle stěžovatelky žalovaná byla povinna
zvažovat aplikaci tzv. zvláštních opatření,
a jestliže ji bez dalšího vyloučila, postupovala
nezákonně a její rozhodnutí je v tomto směru
nepřezkoumatelné. Toutéž vadou je pak stiženo i rozhodnutí krajského soudu, který se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
s názorem žalované ztotožnil. I pokud by bylo
možné ji zajistit, měla žalovaná povinnost
možnost aplikace § 123b zákona o pobytu cizinců zvážit. S ohledem na znění § 124 citovaného zákona je dle stěžovatelky správní orgán povinen primárně zkoumat, jestli je
vůbec nutné se pro účely řízení o správním
vyhoštění zabývat zajištěním cizince. Teprve
pokud si na tuto otázku odpoví kladně, je následně povinen sekundárně zvážit, zda nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem
vycestování. Žalovaná však alternativu uložení zvláštního opatření vzhledem k chybné
aplikaci § 124b zákona o pobytu cizinců bez
dalšího vyloučila. Z uvedených důvodů proto
stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní
soud rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad
Labem jako nepřezkoumatelné a nezákonné
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná se ve svém vyjádření proti názorům stěžovatelky ohradila. Upozornila, že řízení o mezinárodní ochraně stěžovatelky bylo pravomocně ukončeno dne 9. 12. 2009
rozhodnutím Nejvyššího správního soudu
o odmítnutí její kasační stížnosti pro nepřijatelnost. Následně byl stěžovatelce udělen výjezdní příkaz s platností od 26. 1. 2010 do
14. 2. 2010. Ten nerespektovala a v době jeho
platnosti z území České republiky nevycestovala. Žalovaná tedy přistoupila k jejímu zajištění dle § 124b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť pro to byly v daném
případě naplněny všechny zákonné podmínky. Za této situace neměla žalovaná volbu,
jestli stěžovatelku zajistí či nikoliv, byla to její
povinnost. Smyslem § 124b je dle žalované
vycestování cizince v co nejkratší době z území České republiky, a proto zde policie nemá
žádnou jinou alternativu v podobě mírnějších opatření, a to i s ohledem na skutečnost,
že cizinec již vyčerpal veškeré zákonné důvody, jak na území České republiky získat mezinárodní ochranu. Proto je žádoucí, aby na jejím území nepobýval v rozporu s právními
předpisy upravujícími vstup a pobyt. Předpokladem také je, že cizinec nevyužil dobrovolně možnosti vycestovat. Žalovaná proto uzavřela, že při zajištění cizince dle § 124b
zákona o pobytu cizinců není policie opráv-
něna uložit zvláštní opatření za účelem vycestování podle § 123b zákona o pobytu cizinců.
Neměla tedy ani povinnost se úvahami na toto téma zabývat v odůvodnění rozhodnutí
o zajištění.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Ústí nad Labem i rozhodnutí žalované a věc vrátil žalované k dalšímu
řízení.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti z hlediska uplatněných
stížních bodů, jakož i ve smyslu § 109 odst. 3
s. ř. s. O věci usoudil následovně.
í za účelem vycestování podle § 123b zákona o pobytu cizinců.
Neměla tedy ani povinnost se úvahami na toto téma zabývat v odůvodnění rozhodnutí
o zajištění.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Ústí nad Labem i rozhodnutí žalované a věc vrátil žalované k dalšímu
řízení.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti z hlediska uplatněných
stížních bodů, jakož i ve smyslu § 109 odst. 3
s. ř. s. O věci usoudil následovně.
Zaměřil se nejdříve na druhou ze stížních
námitek a to z důvodů, které osvětlí níže. Podstatou této námitky bylo tvrzení stěžovatelky,
že žalovaná měla v řízení o zajištění cizince za
účelem vycestování dle § 124b zákona o pobytu cizinců posoudit možnost aplikace ustanovení § 123b téhož zákona, tedy použití
tzv. zvláštních opatření za účelem vycestování cizince z území.
dobrovolné
repatriace
Dle § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců „[p]olicie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince staršího 15 let, který nevyužil
podle
možnosti
zvláštního právního předpisu, za účelem jeho vycestování, jestliže:
a) nepodal žádost o mezinárodní ochra-
nu, ačkoliv k tomu byl vyzván,
b) nevycestoval po pravomocném ukončení řízení ve věci mezinárodní ochrany
z území ve lhůtě stanovené výjezdním příkazem nebo ve lhůtě 30 dnů, nebyl-li cizinci
výjezdní příkaz udělen,
c) mu uplynula doba oprávnění k pobytu na území uděleného osobě požívající doplňkové ochrany“.
Oním zvláštním předpisem umožňujícím
zákon
repatriaci
je pak
dobrovolnou
č. 325/1999 Sb., o azylu.
V přezkoumávané věci byla žalobkyně zajištěna s odkazem na § 124b odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení na-
vazuje na § 54 odst. 2 zákona o azylu, podle
něhož je cizinec „povinen vycestovat z území ve lhůtě stanovené ve výjezdním příkazu
podle zvláštního právního předpisu; nebyl-li
mu výjezdní příkaz udělen, do 30 dnů ode
dne pravomocného ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany“.
cizinců
včleněn
Institut zvláštních opatření byl do zákona
o
zákonem
pobytu
č. 427/2010 Sb. s účinností od 1. 1. 2011. Podle něho jsou zvláštním opatřením za účelem
vycestování cizince z území
„a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou
jeho změnu oznámit následující pracovní
den policii a pravidelně se osobně hlásit policii ve lhůtě policií stanovené, nebo
b) složení peněžních prostředků ve volně
směnitelné měně ve výši předpokládaných
nákladů spojených se správním vyhoštěním
[...] cizincem, kterému je zvláštní opatření
za účelem vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince může složit státní občan
České republiky nebo cizinec s povoleným
dlouhodobým nebo trvalým pobytem na
území“.
vat se tam, každou
jeho změnu oznámit následující pracovní
den policii a pravidelně se osobně hlásit policii ve lhůtě policií stanovené, nebo
b) složení peněžních prostředků ve volně
směnitelné měně ve výši předpokládaných
nákladů spojených se správním vyhoštěním
[...] cizincem, kterému je zvláštní opatření
za účelem vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince může složit státní občan
České republiky nebo cizinec s povoleným
dlouhodobým nebo trvalým pobytem na
území“.
Smyslem zavedení institutu zvláštních
opatření do zákona o pobytu cizinců byla nepochybně nutnost implementace čl. 15 směrnice Evropského parlamentu
a Rady
2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“).
Dle citovaného ustanovení „[n]emohou-li být
v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit
pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že
a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo
b) dotčený státní příslušník třetí země se
vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování
vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
Jakékoliv zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.“
K implementaci návratové směrnice do
svých právních řádů byly členské státy povinny přistoupit nejpozději do 24. 12. 2010.
Právní předpis členského státu upravující danou problematiku tedy musí být po tomto datu vždy vykládán v souladu se smyslem, cíli
a požadavky návratové směrnice.
Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
Jakékoliv zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.“
K implementaci návratové směrnice do
svých právních řádů byly členské státy povinny přistoupit nejpozději do 24. 12. 2010.
Právní předpis členského státu upravující danou problematiku tedy musí být po tomto datu vždy vykládán v souladu se smyslem, cíli
a požadavky návratové směrnice.
Na tuto skutečnost ostatně Nejvyšší
správní soud upozornil již ve svém rozsudku
ze dne 7. 12. 2011, čj. 1 As 132/2011-51. V něm
s odkazem na důvodovou zprávu Komise
k návrhu návratové směrnice shrnul, co bylo
smyslem a cílem jejího přijetí. Z odůvodnění
citovaného rozhodnutí Nejvyšší správní soud
považuje za přínosné připomenout: „Cíl
právní úpravy zvláštních opatření za účelem vycestování vyplývá ze stěžovatelem
zmiňované důvodové zprávy Komise k předkládanému návrhu směrnice, podle níž navrhovaná právní úprava ,usiluje o omezení
používání předběžné vazby a o jeho spojení
se zásadou přiměřenosti. Předběžná vazba se
použije pouze tehdy, jestliže to je nezbytné
k zabránění vzniku nebezpečí skrývání se
před spravedlností a jestliže uplatnění méně
závažných donucovacích opatření není dostatečně účinné‘ (srov. Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných
normách a postupech v členských státech při
vrácení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ze dne 1. 9. 2005,
č. KOM (2005) 391 v konečném znění, dostupná na http://www.europarl.europa.eu).
Podle soudního dvora Evropské unie návratová směrnice zavádí přesný postup, který
mají členské státy použít při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí, a stanoví pořadí jednotlivých
po sobě jdoucích fází, které tento postup zahrnuje. Realizace vyhoštění musí být prováděna prostřednictvím co nejmírnějších donucovacích opatření. Pouze v případě, že
výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení
každé konkrétní situace ohrožen jednáním
dotčené osoby, může být cizinec zbaven svo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
body zajištěním (srov. rozsudek Soudního
dvora ze dne 28. 4. 2011, PPU Hassen El Dridi, alias Karim Soufi, C-61/11, body 34 a 39).
Je tedy zřejmé, že smyslem zmiňované právní úpravy (čl. 15 odst. 1 návratové směrnice
a zavedení tzv. zvláštních opatření do zákona o pobytu cizinců) byla snaha o minimalizaci omezování osobní svobody v případě
zajištění cizinců za účelem vyhoštění zahrnutím povinnosti správního orgánu provést
úvahu o možnosti aplikace mírnějších opatření před tím, než přistoupí k samotnému
zajištění cizince.“
ze dne 28. 4. 2011, PPU Hassen El Dridi, alias Karim Soufi, C-61/11, body 34 a 39).
Je tedy zřejmé, že smyslem zmiňované právní úpravy (čl. 15 odst. 1 návratové směrnice
a zavedení tzv. zvláštních opatření do zákona o pobytu cizinců) byla snaha o minimalizaci omezování osobní svobody v případě
zajištění cizinců za účelem vyhoštění zahrnutím povinnosti správního orgánu provést
úvahu o možnosti aplikace mírnějších opatření před tím, než přistoupí k samotnému
zajištění cizince.“
Nejvyšší správní soud samozřejmě nepřehlédl, že shora citovaný rozsudek se zabýval
povinností aplikace ustanovení § 123b zákona o pobytu cizinců pouze v řízení o zajištění
cizince vedených dle § 124 a 124a zákona
o pobytu cizinců, tedy v případech zajištění
cizince za účelem správního vyhoštění.
O tom také vypovídá jeho stěžejní judikatorní
závěr, tedy že správní orgán je při rozhodování o zajištění podle § 124 a § 124a zákona
o pobytu cizinců povinen zvážit, zda v projednávané věci nepostačuje uložení zvláštního opatření podle § 123b odst. 1 citovaného
zákona. Shora citovaná východiska pro aplikaci institutu zvláštních opatření jsou však
dle něho platná a významná i pro zodpovězení otázky, zda shora uvedenou povinnost má
správní orgán také v řízení o zajištění cizince
dle § 124b zákona o pobytu cizinců.
Krajský soud argumentoval odkazem na
znění § 124b odst. 1 (obsahující pojem „policie zajistí“) a § 123b odst. 5 citovaného zákona (podle něhož „[v]ýrok o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování
je
zpravidla součástí rozhodnutí o správním
vyhoštění“), která dle jeho názoru uložení
zvláštních opatření v tomto řízení neumožňují. Poukazoval rovněž na to, že cizinci ocitnuvší se v situacích vymezených v § 124b, by
s vysokou mírou pravděpodobnosti žili nadále na území České republiky nelegálně a snažili se vycestování vyhýbat. Uložení zvláštních
opatření by se tak míjelo účinkem. Záměrem
státu je naopak v takových případech co nejrychlejší vycestování cizince z území České
republiky.
tí o správním
vyhoštění“), která dle jeho názoru uložení
zvláštních opatření v tomto řízení neumožňují. Poukazoval rovněž na to, že cizinci ocitnuvší se v situacích vymezených v § 124b, by
s vysokou mírou pravděpodobnosti žili nadále na území České republiky nelegálně a snažili se vycestování vyhýbat. Uložení zvláštních
opatření by se tak míjelo účinkem. Záměrem
státu je naopak v takových případech co nejrychlejší vycestování cizince z území České
republiky.
S těmito závěry však Nejvyšší správní
soud souhlasit nemůže. V prvé řadě považuje
za nesprávné tvrzení, že znění § 123b zákona
o pobytu cizinců omezuje možnost uložení
zvláštních opatření pouze na případy, kdy policie zvažuje zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění (§ 124 a 124a). Takový
restriktivní výklad citovaného ustanovení
z jeho obsahu rozhodně nevyplývá, a to ani
z citované první věty odstavce 5, které se dovolává krajský soud. Z ní lze vysledovat pouze
pravidlo, že výrok o uložení zvláštního opatření má být součástí rozhodnutí o správním
vyhoštění, když zákonodárce navíc stanovil,
že tato zásada platí zpravidla. Citované ustanovení tedy řeší zejména otázku časového
souladu výroku o uložení zvláštního opatření
a výroku o správním vyhoštění v případech,
kdy správní orgán o těchto otázkách rozhoduje současně. Toto pravidlo pak jednak nemusí
být v odůvodněných případech dodrženo,
jednak na základě jeho existence rozhodně
nelze dojít k závěru, že je jím vyloučena možnost aplikace § 123b v případě jiných typů zajištění cizince, než je zajištění za účelem
správního vyhoštění.
Pokud jde o ustanovení § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců, podle něhož „[p]olicie
zajistí [...] cizince [...] za účelem jeho vycestování“, pak prizmatem pouhého jazykového
výkladu by skutečně bylo možno dospět k závěru, že citované zákonné znění nedává
správnímu orgánu jakýkoliv prostor pro úvahy, zda je možno v takovém případě uložit
zvláštní opatření či nikoliv. Výraz „zajistí“ navozuje bezpochyby dojem imperativu, na jehož základě má policie povinnost zajistit cizince při splnění zákonných předpokladů bez
dalšího, tedy také bez toho, že by mohla zvážit
aplikaci § 123b zákona o pobytu cizinců.
Takový výklad však dle Nejvyššího správního soudu nemůže obstát zejména ve světle
citovaného znění čl. 15 návratové směrnice.
Toto ustanovení totiž nerozlišuje různé typy
zajištění cizince tak, jak činí zákon o pobytu
cizinců (srov. § 124, § 124b a § 129), ale dopadá na případy zajištění obecně, bez omezení. Tato skutečnost je zřetelná hned z úvodní
formulace tohoto ustanovení, podle níž
„[n]emohou-li být v konkrétním případě
účinně uplatněna jiná dostatečně účinná,
avšak mírnější donucovací opatření [...]“. Je
tedy zřejmé, že návratová směrnice počítá
s tím, že uvedený test je nutno provést v každém případě, tedy u každého cizince, u něhož správní orgán zvažuje, zda jsou důvody
pro jeho zajištění, a to ať už z jakéhokoliv důvodu vymezeného v podrobnostech národním právním předpisem toho kterého členského státu.
ustanovení, podle níž
„[n]emohou-li být v konkrétním případě
účinně uplatněna jiná dostatečně účinná,
avšak mírnější donucovací opatření [...]“. Je
tedy zřejmé, že návratová směrnice počítá
s tím, že uvedený test je nutno provést v každém případě, tedy u každého cizince, u něhož správní orgán zvažuje, zda jsou důvody
pro jeho zajištění, a to ať už z jakéhokoliv důvodu vymezeného v podrobnostech národním právním předpisem toho kterého členského státu.
Nejvyšší správní soud již shora upozornil
na nutnost eurokonformního výkladu zákona
o pobytu cizinců právě s ohledem na existenci
návratové směrnice a povinnosti implementace jejího obsahu do vnitrostátních právních norem. A právě za použití takového výkladu je dle jeho názoru nutno nahlížet na
znění § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
Vyloučení některých množin případů, kdy
mohou být cizinci dle zákona o pobytu cizinců zajištěni (například právě případy zajištění za účelem vycestování dle § 124b), z možnosti aplikace zásad vymezených v čl. 15
návratové směrnice, by bylo jejím obcházením a porušením. A to nejen ve vztahu k citovanému čl. 15. Ohled je třeba brát také na
znění její preambule, která rovněž vymezuje
obecné zásady, které členské státy jsou povinny při realizaci zajištění cizince respektovat. Za zmínku stojí zejména bod 16 preambule, podle něhož „[v]yužití zajištění za účelem
vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by
podléhat zásadě proporcionality, pokud jde
o použité prostředky a cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či
pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by
uplatnění mírnějších donucovacích opatření
nebylo dostatečně účinné.“
Nejvyšší správní soud považuje v souvislosti s tím za důležité zdůraznit, že přestože
tedy návratová směrnice používá pojem „zajištění za účelem vyhoštění“ (viz také název
kapitoly IV, jejíž součástí je i zmiňovaný článek 15), je z obsahu jejích shora citovaných
ustanovení zřejmé, že dopadá na všechny případy, v nichž je rozhodováno o zajištění cizince. Nikoliv tedy pouze na případy vymezené v § 124 a 124a zákona o pobytu cizinců,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
které český zákonodárce formálně označil za
případy „zajištění za účelem správního vyhoštění“. Opačný výklad by totiž připustil situaci,
kdy by si členské státy mohly v národních
právních předpisech pod případy „zajištění
za účelem vyhoštění“ podřadit jenom určité
typové případy zajištění, a vedle toho formálně vymezit jiné množiny případů zajištění
(a třeba právě s ohledem na jejich určité skutkové odlišnosti a zvláštnosti), v nichž by zásady stanovené v návratové směrnici dodržovat
třeba nebylo. Nejvyšší správní soud znovu
opakuje, že takový výklad návratové směrnice a na něj navazující výklad zákona o pobytu
cizinců by byl v příkrém rozporu s jejím účelem a cílem a znamenal by v důsledku její obcházení.
t jenom určité
typové případy zajištění, a vedle toho formálně vymezit jiné množiny případů zajištění
(a třeba právě s ohledem na jejich určité skutkové odlišnosti a zvláštnosti), v nichž by zásady stanovené v návratové směrnici dodržovat
třeba nebylo. Nejvyšší správní soud znovu
opakuje, že takový výklad návratové směrnice a na něj navazující výklad zákona o pobytu
cizinců by byl v příkrém rozporu s jejím účelem a cílem a znamenal by v důsledku její obcházení.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že ve
světle shora použitých výkladových pravidel
není možno ani ve znění § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců spatřovat překážku pro
možnost, respektive povinnost správního orgánu aplikovat § 123b téhož zákona. Správní
orgán je tak rovněž při rozhodování o zajištění cizince podle § 124b zákona o pobytu cizinců povinen zvážit, zda v projednávané věci nepostačuje uložení zvláštního opatření
podle § 123b odst. 1 citovaného zákona.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že tento závěr neovlivňuje ani námitka, že
v případech, kdy správní orgán rozhoduje
o zajištění cizince za účelem vycestování, nelze s vysokou mírou pravděpodobnosti očekávat, že cizinci budou respektovat uložení
zvláštních opatření. Takové ničím nepodložené zevšeobecnění nemůže jako relevantní
protiargument obstát. Lze samozřejmě připustit, že ve skutkových případech odůvodňujících případné zajištění dle § 124b zákona
o pobytu cizinců může být institutu zvláštních
opatření užíváno ze strany správního orgánu
v menším počtu případů, než třeba v případech odůvodňujících případné zajištění za účelem správního vyhoštění dle § 124 a 124a té-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
hož zákona. To ale neznamená, že by uložení
zvláštních opatření i u tohoto typu zajištění
bylo možno a priori vyloučit, byť by se mělo
jednat o výjimečné případy. Jak výstižně
uvedla stěžovatelka v kasační stížnosti, lze si
představit případy, kdy jednání cizince v pozici osoby zajišťované dle § 124b může pro
Českou republiku být mnohem méně nebezpečné a nepřípustné, než jednání cizince
v pozici osoby zajišťované třeba dle § 124 nebo 124a zákona o pobytu cizinců. Bylo by
proto protismyslné a nelogické, aby v takovém případě nebylo možno k uložení zvláštních opatření (tedy mírnějších opatření než
je zajištění) přistoupit.
Žalovaná tak byla z důvodů shora uvedených povinna zvážit, zda v případě stěžovatelky nepostačovalo uložit zvláštní opatření dle
§ 123b zákona o pobytu cizinců. Pokud by
dospěla k závěru, že uložení takového opatření k dosažení účelu zákona o pobytu cizinců
a návratové směrnice nepostačuje, byla povinna takovou právní úvahu přezkoumatelným
způsobem vyjádřit v rozhodnutí o zajištění žalobkyně (srovnej rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 30. 3. 2011, čj. 9 A 59/2011-18).
Tak ovšem žalovaná nepostupovala.
Krajský soud pak toto pochybení žalované nenapravil. Naopak sám nesprávně posoudil otázku možného použití institutu zvláštních opatření dle § 123b zákona o pobytu
cizinců při rozhodování o zajištění dle § 124b
tohoto zákona.
ice nepostačuje, byla povinna takovou právní úvahu přezkoumatelným
způsobem vyjádřit v rozhodnutí o zajištění žalobkyně (srovnej rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 30. 3. 2011, čj. 9 A 59/2011-18).
Tak ovšem žalovaná nepostupovala.
Krajský soud pak toto pochybení žalované nenapravil. Naopak sám nesprávně posoudil otázku možného použití institutu zvláštních opatření dle § 123b zákona o pobytu
cizinců při rozhodování o zajištění dle § 124b
tohoto zákona.
Ze shora uvedeného důvodu proto Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost
důvodnou. Protože popsanými vadami řízení
bylo postiženo jak řízení před krajským soudem, tak řízení před žalovanou, využil Nejvyšší správní soud § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
a zrušil jak kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu, tak žalobou napadené
rozhodnutí žalované, které vrátil věc k dalšímu řízení. (...)
Thi Phuong Ho V. proti Policii České republiky o zajištění za účelem vycestování z úze- mí, o kasační stížnosti žalobkyně.