Podmínka, podle které může o poskytnutí přímé platby zemědělcům požádat pouze fyzická nebo práv-nická osoba, která je zemědělským podnikatelem ve smyslu zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství [viz § 2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb.], je v rozporu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013. Článek 9 odst. 3 tohoto nařízení má za cíl vyloučit z podpory ty osoby, které zeměděl-skou činnost vykonávají okrajově, bez ohledu na to, zda podnikají, či nikoli.
[22] Co se týče relevantní vnitrostátní právní úpravy, podle § 2e odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o zeměděl-ství, ve znění účinném do 30. 11. 2017, „zemědělským podnikatelem podle tohoto zákona je fyzická nebo právnická osoba, která hodlá provozovat zemědělskou výrobu jako soustavnou a samostatnou činnost vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku, za podmínek stanovených tímto zákonem […]“.
[23] Podle § 2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb. „[o] poskytnutí přímé platby zemědělcům může požádat fyzická nebo právnická osoba, která […] je zemědělským podnikatelem podle zákona o zemědělství“. V projed-návané věci je nesporné, že stěžovatel zemědělským podnikatelem není a tuto podmínku tedy nesplňuje.
[24] Podle bodu 10 preambule nařízení o přímých platbách „[z]kušenosti získané při uplatňování různých režimů podpory určených zemědělcům ukazují, že podpora byla v řadě případů poskytnuta fyzickým nebo právnickým osobám, jejichž podnikatelská činnost se nezaměřovala na zemědělskou činnost nebo se na ni zaměřovala pouze okra-jově. V zájmu lepšího zacílení podpory by členské státy neměly poskytovat přímé platby určitým fyzickým a právnickým osobám, ledaže by tyto osoby mohly prokázat, že jejich zemědělská činnost není okrajová. Členské státy by rovněž měly mít možnost neposkytovat přímé platby jiným fyzickým nebo právnickým osobám, jejichž zemědělská činnost je okra-jová. Členským státům by však mělo být umožněno poskytovat přímé platby menším zemědělcům na částečný úvazek, neboť tito zemědělci přímo přispívají k životaschopnosti venkovských oblastí. Členské státy by rovněž neměly poskytovat přímé platby fyzickým nebo právnickým osobám, jejichž zemědělské plochy jsou převážně plochy přirozeně ponechávané ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování plodin a které nevykonávají určitou minimální činnost.“
[25] Podle čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách „[k]romě případů v odstavcích 1 a 2 mohou členské státy na základě objektivních a nediskriminačních kritérií rozhodnout, že se přímé platby neposkytují fyzickým či právnickým osobám, nebo skupinám fyzických či právnických osob: a) jejichž zemědělská činnost tvoří pouze zanedbatelnou část jejich celkových hospodářských činností, nebo b) jejichž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem není výkon zemědělské činnosti“.
[26] Jak je uvedeno výše, rozhodnou otázkou je soulad vnitrostátní české úpravy, zakotvující podmínku zemědělského podnikatele, s nařízením o přímých platbách. Z výše citovaných ustanovení je patrné, že tato pod-mínka je výslovně upravena pouze ve vnitrostátní úpravě [§ 2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb.]. Naopak nařízení o přímých platbách takto explicitně formulovanou podmínku neobsahuje.
[27] Žalovaný dovozuje možnost upravit takovou podmínku v českém právním řádu z citovaného ustanovení čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, čili dovozuje, že podmínka zemědělského podnikatele de facto brání tomu, aby přímé platby byly poskytovány osobám, jejichž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem není výkon zemědělské činnosti. To znamená těm osobám, pro něž je zemědělství jen činností okrajovou, nahodilou a nevýznamnou. Proto také zdůrazňuje podmínku „soustavnosti“ zemědělského podnikání (avšak již nezmiňuje zákonné podmínky jiné, včetně podmínky činnosti za účelem dosažení zisku).
[28] Městský soud této argumentaci v napadeném rozsudku přisvědčil a označil podmínku zemědělského podnikatele za „legitimní nástroj“ k dosažení záměru dle citovaného čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, tedy k zamezení výplaty přímých plateb těm osobám, jejichž zemědělská činnost je jen okrajová. Na podporu svého závěru se městský soud dovolával zejména účelu nařízení o přímých platbách, jímž je fungování a rozvoj vnitřního trhu se zemědělskými produkty.
[29] Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožňuje. Úvodem považuje za důležité zdůraznit, že z pohledu skutkového žalovaný ani městský soud nezpochybnili, že se stěžovatel věnuje zemědělské činnosti na pozemcích, které označil v žádosti o přímé platby. Přinejmenším tedy není vyloučeno, že stěžovatel vykonává svoji zemědělskou činnost jako činnost hlavní (a tedy nikoli okrajovou), ačkoliv podnikatelem není. Pokud by tomu tak bylo, již právě tato skutečnost by vyvracela úvahu městského soudu, podle níž je status zemědělského podnikatele de facto nutnou podmínkou toho, aby bylo osvědčeno, že daný zemědělec vykonává zemědělskou činnost jako svoji činnost hlavní. Vyloučena ostatně není ani – do jisté míry opačná – situace, při níž určitá osoba sice jako zemědělský podnikatel formálně evidována bude, avšak bude podnikat v zemědělství jen okrajově anebo fakticky své podnikání v zemědělství ukončí.
[30] Co se týče posuzovaného čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, i česká verze tohoto ustanovení je bezrozporná: vylučuje z dotací ty, jejichž hlavní činnost je mimo zemědělskou oblast. Pokud je v písm. b) tohoto ustanovení užita formulace o obchodní či podnikatelské činnosti, nelze z takto zvoleného výrazu dovozovat, že unijní zákonodárce měl na mysli výlučně „podnikání“ ve smyslu českých vnitrostátních předpisů. Tento výklad vyvrací také srovnání s jinými jazykovými verzemi (k tomu v podrobnostech viz odstavec [33] a násl. níže).
[31] Podpůrně lze též odkázat na veřejný dokument Evropské komise z května 2019 pod názvem Direct Payments – Eligibility for direct payments of the Common Agricultural Policy (Přímé platby – způsobilost pro přímé platby Společné zemědělské politiky). Vysvětluje, kdo je považován za zemědělce ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení o přímých platbách, tedy že zemědělec je definován jako „fyzická nebo právnická osoba či skupina fyzických nebo právnických osob, bez ohledu na právní formu této skupiny a jejích členů podle vnitrostátních právních předpisů […]“ a zdůrazňuje, že nařízení o přímých platbách nevyžaduje žádný konkrétní právní status žadatele („[n]o particular legal status is required.“).
[32] K této dílčí otázce tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že odkazovaný čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách v návaznosti na bod 10 preambule tohoto nařízení má za cíl vyloučit z podpory osoby, které vyvíjejí zemědělskou činnost jen okrajově. Nesplnění podmínky zemědělského podnikatele však bez dalšího neznamená též nesplnění podmínky zemědělské činnosti jako činnosti hlavní. Jinak řečeno, stěžovateli lze přisvědčit v tom, že účelem čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách je vyloučit, aby dotace pobírali ti, kteří nevyvíjejí zemědělskou činnost nebo ji vyvíjejí jen okrajově. Pokud Ministerstvo zahraničních věcí argumentovalo relativní snadností registrace zemědělského podnikatele (viz odstavce [41] a [42] níže), v důsledku tak je možné registrovat i osoby, které zemědělskou činnost vyvíjejí jen okrajově a umožnit jim tak přístup k přímým platbám, zatímco pro mnohé drobné zemědělce neregistrované, kteří nemají být vyloučeni dle čl. 9 odst. 4 nařízení o přímých platbách, může být podmínka dle § 2 odst. 1 nařízení vlády č. 50/2015 Sb. vážnou překážkou.
[33] Co se týče různých jazykových verzí nařízení o přímých platbách, z ustálené judikatury Soudního dvo-ra Evropské unie (dále jen „SDEU“) plyne, že jsou všechny jazykové verze právních aktů EU stejně závazné
(příslušná judikatura k této otázce je podrobně shrnuta v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2019, čj. 9 As 123/2019-23, č. 3916/2019 Sb. NSS). SDEU odmítl, aby formulace použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva byla jediným základem pro výklad daného ustanovení, ani jí nemůže být přiznána přednost před jinými jazykovými verzemi. Tento závěr je třeba užít i na snahu žalovaného opírat se převážně o českou verzi nařízení o přímých platbách, jakkoli odkazuje i na jiné verze, které mají být s českým překladem v souladu.
[34] Žalovaný a městský soud opírají svůj výklad zkoumaného čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení o přímých platbách především právě o české jazykové znění nařízení, v němž se užívá definice „zemědělského podniku“ země-dělce [čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení] a v čl. 9 odst. 3 nařízení se hovoří o „obchodním nebo podnikatelském cíli“. Uvedené pochopitelně evokuje, že by unijní zákonodárce mohl implicitně předpokládat, že přímé platby mohou být poskytovány výhradně „podnikatelům“.
[35] Jiná jazyková znění nařízení o přímých platbách však o podnikání v těchto ustanoveních nehovoří – stě-žovatel tak například správně poukazuje na verzi anglickou, která v čl. 4 odst. 1 písm. b) pro „zemědělský podnik“ užívá slovo „holding“ [tento pojem podnikání nijak nenaznačuje, v angličtině označuje množinu určitých aktiv, „držených“ (anglicky hold) jednou osobou] a v čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení pak anglická verze vskutku hovoří o „principal activity or company objects“, čili o hlavní činnosti či cíli společnosti, což opět nenaznačuje, že by muselo jít o činnost podnikatelskou.
[36] Obdobně též verze francouzská pro „zemědělský podnik“ užívá slovo „exploitation“, které sice ve fran-couzštině může označovat „podnik“, avšak má k samotnému podnikání volnější vztah, než jiné ekvivalenty (např. „entreprise“), a v čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení hovoří o „l'activité principale ou l'objet social“, tedy opět bez imp-likace, že by muselo jít o činnost podnikatelskou.
[37] V úpravě českého práva je podnikání definováno jako činnost nejen soustavná (tedy nikoli nahodilá), ale i „samostatná, vykonávaná vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku“ (§ 2e odst. 1 zákona o zemědělství, ale podobně též § 420 odst. 1 občanského zákoníku). Jestliže nařízení vlády č. 50/2015 Sb. na povahu činnosti zemědělce uplatňuje uvedené podmínky, jde již za rámec jazykového vyjádření nařízení o přímých platbách. Důsledkem takového přístupu je vyloučení určité skupiny zemědělců (mezi něž dle svého tvrzení náleží i stěžovatel), kteří sice vykonávají zemědělskou činnost jako svoji hlavní a nikoli okrajovou aktivitu, avšak nejsou zaměřeni na dosahování zisku a nechtějí nést přinejmenším určité administrativní břemeno spojené s registrací zemědělského podnikatele, či rizika přirozeně související s podnikatelskou činností.
[38] Může se jednat například o zemědělce – samozásobitele. Příkladmo nelze bránit ani neziskovým organi-zacím, které pojmově nejsou zaměřeny na dosahování zisku, aby vykonávaly zemědělskou činnost. V nařízení o přímých platbách pak není možné nalézt oporu, proč takové typy žadatelů z přímých plateb vylučovat jen kvůli chybějícímu statusu zemědělského podnikatele, pokud jinak podmínky nařízení splňují.
[39] Co se týče argumentace účelem nařízení o přímých platbách, městský soud správně poukázal na to, že cílem je zajištění produkce potravin, rozvoj zemědělství a venkova. Nelze ovšem pomíjet ani cíle další, na něž vhodně poukázal i stěžovatel – totiž cíle ekologické, krajinotvorné apod., které jsou zřetelně vyjádřeny v těch pasážích preambule nařízení o přímých platbách, na něž stěžovatel vhodně odkázal (viz výše).
[40] Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani dopis Evropské komise ze dne 19. 6. 2016, na který odkázal měst-ský soud v odstavci 23 napadeného rozsudku, a v němž Komise podmínku zemědělského podnikání do určité míry aprobovala. Její stanovisko je však především třeba vyložit v kontextu rozsáhlejší korespondence, vedené mezi Komisí a Ministerstvem zahraničních věcí České republiky ve věci EU Pilot č. 7976/2015/AGRI.
[41] Ministerstvo ve svých vyjádřeních opakovaně podmínku zemědělského podnikatele bagatelizovalo a prezentovalo tak, že nepředstavuje žádnou překážku pro žadatele o přímou platbu. Například kategoricky uvedlo, že tato podmínka „nevylučuje z nároku na přímou platbu žádného zemědělce, který splňuje podmínky nařízení [o přímých platbách; pozn. NSS]“, viz odstavec 13 nedatovaného „Vyjádření České republiky na žádost Evropské komise ve věci poskytování přímých plateb zemědělcům“, dále zcela odmítalo srovnávat daňový režim zemědělského
[17] Podle ustálené judikatury správních soudů ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li kumulativně splněny následující podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (viz např. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).
[18] V daném případě není sporu o naplnění podmínky 1 a 2, neboť žalobci byli omezeni na osobní svobodě po dobu více jak 17 hodin. Zajištění žalobců podle zákona o Policii není správním rozhodnutím (4. podmínka) a zásah byl zaměřen přímo proti nim, neboť oni byli zajištěni (5. podmínka). Otázkou je tedy pouze naplnění třetí podmínky, tedy zda zajištění žalobců bylo nezákonné.
[19] Podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „EÚLP“) má každý „právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem:
[20] Podle § 27 odst. 1 písm. c) zákona o Policii je policista „oprávněn zajistit cizince, jestliže cizinec má být podle vykonatelného rozhodnutí vyhoštěn“.
[21] Podle § 8 písm. d) zákona o azylu Ministerstvo vnitra „rozhoduje o žádostech podaných podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti“.
[22] Situací cizinců žádajících o přiznání statusu osob bez státní příslušnosti podle Úmluvy o právním po-stavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.) se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud. Podle jeho judikatury v řízení o žádostech osob podle této úmluvy Ministerstvo vnitra analogicky postupuje podle ustanovení zákona regulujících řízení žadatelů o mezinárodní ochranu včetně § 57 zákona o azylu, podle kterého ministerstvo žadatelům vydá průkaz žadatele o určení statusu osoby bez státní příslušnosti (viz rozsudek NSS ze dne 9. 4. 2019, čj. 7 Azs 488/2018-53, a rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2019, čj. 4 Azs 365/2018-74). Nejvyšší správní soud v těchto rozsudcích také poukázal na Příručku UNHCR k ochraně osob bez státní příslušnosti, podle které jsou práva podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.) formulována téměř totožně s Úmluvou o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), a proto se doporučuje, aby se jednotlivcům, kteří čekají na určení statusu osoby bez státní příslušnosti, dostalo stejných standardů za-cházení jako žadatelům o azyl.
[23] Z právě uvedeného vyplývá, že na žalobce jako žadatele o určení statusu osob bez státní příslušnosti dopadá analogicky § 57 zákona o azylu o průkazu žadatele. To platí i pro § 57 odst. 3 zákona o azylu. Podle něj „[p]růkaz žadatele o udělení mezinárodní ochrany je veřejnou listinou, kterou se prokazuje totožnost jeho držitele a oprávněnost jeho setrvání na území.“ Bylo by zcela nelogické a proti smyslu jak zákona o azylu, tak Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.), aby osoby, o nichž se vede řízení, zda
podnikatele a nepodnikající osoby s tím, že takové srovnání obecně vůbec nelze provést (odstavec 16 uvedeného vyjádření) apod.
[42] V dalším nedatovaném dopise (nazvaném „Odpověď České republiky na žádost Evropské komise o další informace ve věci poskytování přímých plateb zemědělcům“) Ministerstvo zahraničních věcí uvedlo, že § 2e odst. 2 zákona o zemědělství „nikoho nevylučuje z možnosti být registrován jako zemědělský podnikatel“. Je sice pravdou, že v rámci registrace zemědělského podnikatele se neověřuje úmysl „ziskovosti“ žadatele, to však nic nemění na tom, že nutným zákonným znakem podnikání je orientace na dosahování zisku. Do takové definice se samovýrobci či osoby nezaměřené na dosahování zisku „nevejdou“. Je absurdní a v důsledku i nezákonné „nutit“ tyto osoby, aby se registrovaly jen proto, že nařízení vlády č. 50/2015 Sb. tuto podmínku pro nárok na přímé platby zakotvilo nad rámec znění nařízení o přímých platbách.
[43] Evropská komise z těchto – do velké míry zavádějících – informací Ministerstva zahraničních věcí – vycházela, což dosvědčuje její tvrzení, že „bylo nám (Ministerstvem zahraničních věcí) vysvětleno, že orientace na ziskovost ohledně zemědělské činnosti, vykonávané žadatelem, není podmínkou jeho registrace (jako zemědělského podnikatele)“ – viz dopis Evropské komise ze dne 19. 6. 2016. Jde zjevně o nepochopení české právní úpravy, kte-ré ovšem vyvolalo Ministerstvo zahraničních věcí poskytnutím nepřesných informací o vnitrostátní úpravě. Ještě významnější je však vlastní formulace závěru Evropské komise: ta totiž s podmínkou zemědělského podnikání nevyslovila bezpodmínečný souhlas. Uvedla pouze, že „na základě poskytnutých informací (tj. informací poskyt-nutých Ministerstvem zahraničních věcí) je obtížné mít za to, že národní požadavek (aby žadatel byl zemědělským podnikatelem) je v rozporu s unijními pravidly“.
[44] Nejvyšší správní soud tedy k této dílčí otázce uzavírá, že Evropská komise vyslovila souhlas s podmínkou zemědělského podnikatele pouze podmíněně, odkazujíc na informace poskytnuté Ministerstvem zahraničních věcí. Tyto informace však byly do velké míry zavádějící a zlehčující důsledky registrace osoby jako zemědělského podnikatele pro jeho další činnost. Vzhledem k tomu stanovisko Evropské komise není opřeno o důkladnou znalost relevantní české právní úpravy a nemá tedy význam pro posouzení zkoumané a rozhodné právní otázky.
[45] Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval i tím, zda výklad čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách nevyvolává povinnost podat předběžnou otázku SDEU podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. Podle ustálené judikatury SDEU k doktríně acte claire položení předběžné otázky není nutné, pokud „[s]právná ap-likace unijního práva je natolik zřejmá, že není ponechán prostor pro žádné rozumné pochybnosti“ (viz rozsudek ze dne 6. 10. 1982, Srl Cilfit – v likvidaci – a další proti Ministerstvu zdravotnictví a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, C-283/81 a z novější judikatury viz například rozsudek ze dne 9. 9. 2015, spojené věci X, C-72/14 a T. A. van Dijk, C-197/14). Posledně uvedený rozsudek pak potvrdil, že se v případě ustanovení unijního práva může jednat na základě rozhodnutí nejvyššího soudu členského státu o acte claire dokonce i v situaci, v níž soud nižší instance stejného státu již položil předběžnou otázku SDEU. [46] Nejvyšší správní soud považuje úpravu nařízení o přímých platbách za jasnou a bezrozpornou na základě úvah, které jsou podrobně rozvedeny výše. Je tedy mimo rozumnou pochybnost, že (a) nařízení o přímých platbách neobsahuje podmínku zemědělského podnikání; a že (b) relevantní čl. 9 odst. 3 tohoto nařízení má za cíl eliminovat z podpory ty osoby, které zemědělskou činnost vykonávají okrajově, bez ohledu na to, zda podnikají či nikoli.
(…)