3 Azs 246/2024

3 Azs 246/2024- 47 - text

 3 Azs 246/2024 - 50 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: I. M., zastoupená Organizací pro pomoc uprchlíkům, z. s., se sídlem Poděbradská 173/5, Praha 9, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2024, č. j. 11 A 30/2024 32,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Žalobkyně je státní příslušnicí Ukrajiny. Dne 22. 3. 2024 požádala o poskytnutí dočasné ochrany v České republice. Žalovaný označil její žádost téhož dne za nepřijatelnou z důvodu, že už jí dočasnou ochranu poskytl jiný členský stát EU – Itálie, a to s odvoláním na postup vyplývající z § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaných invazí vojsk Ruské federace (dále též „Lex Ukrajina”).

[2] Proti tomuto postupu žalovaného podala žalobkyně u Městského soudu v Praze žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Městský soud žalobě v záhlaví uvedeným rozsudkem vyhověl a výrokem I. rozhodl tak, že uvedený zásah žalovaného byl nezákonný. Výrokem II. pak žalovanému zakázal pokračovat v porušování práv žalobkyně a přikázal mu obnovit stav před vrácením její žádosti o dočasnou ochranu, výrokem III. rozhodl o náhradě nákladů řízení.

[3] Z napadeného rozsudku plyne, že žalobkyně opustila území Ukrajiny dne 26. 2. 2022 a v souvislosti s nepřehlednou situací požádala o pobytový status v Polsku, kde v ten den získala dlouhodobé vízum s platností do 26. 8. 2022, avšak v Polsku nikdy nepobývala. Následně ji byla udělena dočasná ochrana v Itálii (od 4. 4. 2022 do 22. 2. 2023). Žalobkyně však chtěla pobývat v České republice, proto ji pracovníci žalovaného měli doporučit, aby oficiálně zrušila své pobytové oprávnění v Itálií a následně požádala o poskytnutí dočasné ochrany, či dlouhodobého víza za účelem strpění. Žalobkyně tedy zrušila pobytové oprávnění a požádala o vízum na strpění, které jí však nebylo uděleno, a proto vycestovala zpět na Ukrajinu. Dne 6. 2. 2024, s ohledem na vývoj situace v zemi původu, opět vycestovala a požádala o udělení dočasné ochrany v České republice.

[4] Městský soud konstatoval, že mezi účastníky není sporu o přípustnosti žaloby, a to bez ohledu na to, zda je dovozena z čl. 47 odst. 1 Listiny základních práv EU, či z čl. 29 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“). Městský soud dále odkázal na svou předchozí judikaturu i rozhodnutí jiných krajských soudů ve skutkově obdobných věcech, z nichž plyne, že Lex Ukrajina je v rozporu s unijním právem, neboť stanoví další důvody nepřijatelnosti žádosti nad rámec směrnice o dočasné ochraně. Tato směrnice stanoví minimální standardy, které členské státy nesmí snižovat. Výčet důvodů vyloučení z ochrany dle čl. 28 směrnice je taxativní a nezahrnuje situaci, kdy žadatel požádal o ochranu v jiném členském státě. Udělení dočasné ochrany v Itálii tak nemohlo být důvodem pro nepřijetí žádosti v ČR. Městský soud proto odmítl názor žalovaného, že otázka souběžných žádostí je věcí vnitrostátní úpravy. Jakkoli by občan Ukrajiny měl mít v jeden moment udělenou dočasnou ochranu pouze v jednom členském státě, neznamená to, že by se nemohl přemístit do jiného členského státu a požádat o ochranu zde. Dočasná ochrana udělená v původním státě by tím měla zaniknout. Městský soud se dále vymezil proti závěrům Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022 46. Uvedl, že směrnice o dočasné ochraně nebrání opakovanému podání žádosti v jiném členském státě, pouze vylučuje současné čerpání ochrany ve více státech. Žadatel má právo zvolit si stát, v němž ochranu využije. K námitce zneužití práva městský soud uvedl, že ačkoliv tento institut není výslovně upraven ve směrnici ani v Lex Ukrajina, může být aplikován i v oblasti dočasné ochrany, avšak pouze ve výjimečných případech a na základě individuálního posouzení. Žalovaný by tedy mohl zamítnout žádost o dočasnou ochranu kvůli zneužití práva teprve po provedení správního řízení, v němž by ji věcně přezkoumal. V dané věci zneužití práva nebylo důvodem pro vrácení žádostí, a argumentace žalovaného je proto irelevantní. II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně

[5] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“). V kasační stížnosti stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu o rozporu vnitrostátní právní úpravy (Lex Ukrajina) se směrnicí o dočasné ochraně a uvedl konkrétní argumenty na podporu tohoto svého názoru. Vyjádřil se též k otázce zneužití práva. Stěžovatel dále namítl, že městský soud nemohl konstatovat rozpor českého vnitrostátního práva s unijní úpravou, aniž by řízení přerušil a vyčkal na výsledek řízení o předběžné otázce u Soudního dvora EU (dále jen „SDEU“). Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023 37, předložil tento soud SDEU předběžnou otázku týkající se práva na soudní ochranu proti neudělení povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany a dále předběžná otázka týkající se nepřijatelnosti žádosti o povolení k pobytu osoby za účelem poskytnutí dočasné ochrany, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě, či mu v něm již bylo uděleno.

[6] Poté, co SDEU rozsudkem ze dne 27. 2. 2025, ve věci C 753/23, Krasiliva, o těchto předběžných otázkách rozhodl, zaslal stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu vyjádření, v němž zdůraznil, že závěry SDEU nelze vztáhnout na případ žalobkyně. Rozsudek vycházel výlučně ze skutkových okolností věci, v níž byly předběžné otázky předloženy, avšak okolnosti případu žalobkyně jsou odlišné. Žalobkyni bylo na rozdíl od citovaného případu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany již vydáno jiným členským státem. Soudní dvůr sice v rozsudku výslovně neuvedl, jak má členský stát postupovat, získal li žadatel povolení k pobytu v jiném členském státě, podle stěžovatele však lze z rozsudku dovodit, že v takovém případě má být další žádost o povolení k pobytu z titulu dočasné ochrany vyhodnocena negativně. Směrnice nezakotvuje právo volného pohybu držitelů oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany, respektive jejich právo na přesun do jiného členského státu. S výjimkami ve směrnici popsanými neukládá ani členským státům povinnost respektovat sekundární přemístění se držitelů povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany a vydávat jim povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany na svém území.

[7] Žalobkyně navrhla, aby kasační stížnost byla zamítnuta. Má za to, že ač by ze samotného znění směrnice o dočasné ochraně bylo možné dovodit, že osoby požívající dočasné ochrany nemají obecně právo na druhotný pohyb, vyžadovalo by to, aby mezi členskými státy neexistovala dohoda o tom, že nebudou aplikovat čl. 11 směrnice o dočasné ochraně Pokud se ale členské státy výslovně dohodly, že nebudou čl. 11 směrnice o dočasné ochraně aplikovat, neměly úmysl bránit ukrajinským občanům ve volném pohybu po EU a případně změnit stát, ve kterém budou požívat práv plynoucích z dočasné ochrany. Tento postoj zastávala v řízení před SDEU rovněž Komise. Skutečnost, že lze čerpat práva plynoucí z dočasné ochrany pouze v jednom členském státě, přitom tento závěr nezpochybňuje; důsledkem je pouze nutnost ukončit platnost uděleného pobytového oprávnění v prvním členském státě. Stejně tak fakt, že SDEU vyhodnotil čl. 11 směrnice o dočasné ochraně ve věci Krasiliva jako irelevantní, neznamená, že vyloučení uplatňování tohoto článku nemá význam pro sekundární pohyb držitelů dočasné ochrany.

[8] Stěžovatel v dalším doplnění kasační stížnosti upozornil na přijetí prováděcího rozhodnutí Rady o prodlužení dočasné ochrany zavedené jejím rozhodnutím č. 2022/382 do března 2027. Na základě jednomyslné podpory vyjádřené na jednání Coreperu dne 11. 6. 2025 a následně potvrzené Radou ministrů vnitra dne 13. 6. 2025, došlo k přijetí změn v úvodních ustanoveních (recitálech), které se týkají mimo jiné i druhotných pohybů. Nově přijaté recitály výslovně uvádějí, že žádosti o dočasnou ochranu podané osobou, která již požívá této ochrany v jiném členském státě, mají být zamítnuty. Stěžovatel zdůrazňuje, že pojem „zamítnout“ má autonomní unijní význam, zahrnující (dle čl. 3 odst. 8 nařízení 2024/134) veškeré formy negativního posouzení. Odkazuje rovněž na bod 30 odůvodnění rozsudku SDEU ve věci Krasiliva, který potvrzuje, že členské státy nejsou povinny poskytovat asistenci při zrušení dočasné ochrany v jiném státě. S ohledem na to, že text uvedeného návrhu (č. 9933/25) dosud není veřejně dostupný, stěžovatel jej pro přehlednost cituje a přikládá v anglickém i českém znění. Má za to, že Rada ve svém aktuálním prováděcím rozhodnutí, kterým prodloužila platnost dočasné ochrany poskytované občanům Ukrajiny, jasně deklarovala, že druhotné pohyby držitelů povolení k pobytu z titulu dočasné ochrany dle čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně nejsou žádoucí. Členské státy by proto měly žádosti těchto osob zamítat bez dalšího, nikoli jim dočasnou ochranu udělovat, vyzývat je k jejímu vzdání se, nebo jinak asistovat při jejím ukončení v jiném státě. Rada rovněž upřesnila výklad dohody členských států o neaplikaci čl. 11 směrnice o dočasné ochraně. Tato dohoda nebrání členskému státu odmítnout žádost osoby, která již v minulosti dočasnou ochranu měla, ale aktuálně ji nedrží. Taková osoba má možnost požádat o obnovení ochrany ve státě, kde jí byla původně udělena. Jinými slovy, jak v případě, kdy je cizinec držitelem dočasné ochrany v jiném členském státě, tak i v případě, kdy jí již nedisponuje, může být jeho žádost o udělení dočasné ochrany odmítnuta. Není přitom rozhodné, jakým způsobem vnitrostátní právní úprava takové odmítnutí provede – zda meritorním rozhodnutím, či odmítnutím posouzení žádosti jako celku. Z unijní úpravy totiž nevyplývá požadavek na konkrétní formu individuálního právního aktu, kterým má být žádost zamítnuta. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

54. Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od závěrů, které jsou napříč jeho senáty jednotné, odchýlit. Nyní proto pro stručnost na rozsudek ve věci sp. zn. 1 Azs 174/2024 zcela odkazuje a níže pouze shrnuje podstatné závěry, které se s ohledem na totožnost kasační argumentace stěžovatele plně uplatní i v tomto případě. [13] Nejvyšší správní soud konstatoval, že v rozsudku Krasiliva SDEU jednoznačně potvrdil právo osoby požívající dočasné ochrany na účinný prostředek nápravy před soudem proti postupu členského státu. Proto přehodnotil své závěry vyslovené dříve v rozsudku č. j. 2 Azs 178/2022 46, a uzavřel, že výluka ze soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 Lex Ukrajina není slučitelná s právem EU, neboť osobám požívajícím dočasné ochrany právo na účinný prostředek nápravy nepřípustně odepírá. Nelze ji proto aplikovat. [14] Dále je třeba upozornit, že podle rozsudku č. j. 1 Azs 174/2024 42 udělení „dočasné ochrany“ ve smyslu Lex Ukrajina ve skutečnosti znamená poskytnutí dílčích práv osobám požívajícím dočasné ochrany podle Rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana. Jinými slovy, členské státy udělují pouze oprávnění k pobytu z dočasné ochrany plynoucí, nerozhodují o udělení, respektive přiznání dočasné ochrany jako takové. Členské státy tak mají pouze omezenou možnost odepřít práva plynoucí z dočasné ochrany osobám, které ji v EU požívají na základě rozhodnutí Rady č. 2022/382. Role členských států je omezena na ověření, zda daný žadatel skutečně spadá pod některou ze skupin osob vymezených v citovaném prováděcím rozhodnutí, a následné vydání odpovídajících dokladů, umožňujících přístup k čerpání dílčích práv osobám požívajícím dočasné ochrany. [15] V rozsudku č. j. 1 Azs 174/2024 42 se Nejvyšší správní soud dále zabýval otázkou, zda z práva EU plyne osobám požívajícím dočasné ochrany právo určovat (a to i opakovaně), v jakém členském státě jim budou poskytována práva plynoucí z dočasné ochrany. Dospěl přitom k závěru, že státní příslušníci Ukrajiny, jimž byla v EU přiznána dočasná ochrana, mají právo na přemístění svého pobytu do jiného členského státu, který si zvolí. Za tím účelem jim musí být vydáno pobytové oprávnění. Česká právní úprava nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina právu EU odporuje (k bližšímu odůvodnění viz odst. 35 až 70 odkazovaného rozsudku č. j. 1 Azs 174/2024 42). [16] Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, že nelze požívat práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech zároveň. Podle odst. [78] odůvodnění rozsudku č. j. 1 Azs 174/2024 42 může při posuzování žádostí o poskytnutí dočasné ochrany dojít k několika situacím, které je vhodné uvést s ohledem na další postup žalovaného v této věci i v dalších obdobných věcech:

1. Žádost o dočasnou ochranu v ČR bude podána, aniž osoba předtím požádala o pobytové oprávnění v jiném členském státě. Pokud tato osoba bude spadat pod čl. 2 rozhodnutí Rady 2022/382, bude namístě dočasnou ochranu poskytnout a za tím účelem vydat povolení k pobytu.

2. Žádost o dočasnou ochranu v ČR bude podána poté, co osoba podala žádost v jiném členském státě, avšak pobytové oprávnění v něm ještě neobdržela. V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) Lex Ukrajina pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

3. Žádost o dočasnou ochranu v ČR bude podána poté, co osoba již v minulosti obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě, avšak tímto oprávněním k okamžiku podání žádosti prokazatelně již nedisponuje (například bylo na žádost žadatele zrušeno). V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina pro jeho neslučitelnost s právem EU a žádost bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

4. Žádost o dočasnou ochranu v ČR bude podána poté, co osoba obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě a toto oprávnění je stále platné a trvá. Ani v takovém případě nelze postupovat dle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat. Stěžovatel žadatele poučí o nemožnosti čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Bude li žadatel na své žádosti trvat s tím, že chce tato práva nově čerpat výlučně v ČR, stěžovatel ověří, zda vydáním povolení k pobytu na území ČR dojde podle práva dotčeného hostitelského státu automaticky k zániku předchozího pobytového oprávnění. V případě kladného zjištění stěžovatel vydá držiteli dočasné ochrany oprávnění k pobytu. V případě negativního zjištění, respektive pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státě vůbec zjistit, vyzve žadatele, aby sám v přiměřené lhůtě učinil kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě. K tomu mu poskytne součinnost. a. Jestliže žadatel učiní kroky k ukončení pobytového oprávnění v jiném členském státě a tuto skutečnost ve stanovené lhůtě doloží (například kopií aktu učiněného vůči orgánům původního hostitelského státu), stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu. b. Stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu rovněž v situaci, kdy žadatel doloží, že učinil nezbytné kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě, avšak k jeho zániku dosud nedošlo z důvodu nečinnosti na straně orgánů tohoto členského státu. O této skutečnosti stěžovatel sám uvědomí orgány původního hostitelského státu a nezbytné údaje vloží do informačního systému Temporary Protection Platform (TPP). c. Pokud žadatel v přiměřené lhůtě nedoloží, že učinil kroky směřující k ukončení pobytového oprávnění v původním hostitelském členském státě, stěžovatel žádost o poskytnutí dočasné ochrany zamítne. [17] S ohledem na uvedené nemohou samotné sekundární přemístění žadatele a jeho žádost o dočasnou ochranu představovat zneužití práva. Nelze však vyloučit, že se žadatel v individuálním případě takového zneužití práva dopustí. To ovšem musí být následně zdůvodněno a prokázáno správním orgánem (kromě již opakovaně zmiňovaného rozsudku tohoto soudu č. j. 1 Azs 174/2024 42, viz též rozsudek ze dne 24. 1. 2025, č. j. 5 Azs 190/2024 20). [18] Lze tak uzavřít, že závěr městského soudu o neslučitelnosti české právní úpravy nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina s právem EU obstojí. Městskému soudu lze proto též přisvědčit, že stěžovatel vrácením žádosti o poskytnutí dočasné ochrany z důvodu její nepřijatelnosti protiprávně zasáhl do práv žalobkyně. Stěžovatel je tak v souladu s výrokem II. napadeného rozsudku povinen obnovit stav před přijetím žádosti žalobkyně o poskytnutí dočasné ochrany. Přitom bude postupovat způsobem, který Nejvyšší správní soud nastínil v odst. [16] tohoto rozsudku. [19] Konečně, k námitce stěžovatele, podle níž měl městský soud řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí SDEU ve věci Krasiliva, Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud byl dle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. oprávněn, nikoli povinen takto postupovat, přičemž v napadeném rozsudku řádně zdůvodnil, proč tak neučinil. [20] Pokud jde o doplnění kasační stížnosti, v němž stěžovatel odkázal na návrh nového prováděcího rozhodnutí Rady, kterým má být prodloužena platnost dočasné ochrany, odkazuje Nejvyšší správní soud na rozsudek č. j. 3 Azs 244/2024 54, kde uvedl: „Jedná se o legislativní návrh, který se nachází ve fázi projednávání, a nelze mu přiznat zpětnou účinnost ani jej aplikovat retroaktivně. Právní účinky takového aktu mohou nastat až po jeho formálním přijetí a zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie. Stěžovatel byl při posuzování žádosti žalobkyně povinen řídit se právní úpravou účinnou v době posuzování žádosti žalobkyně, a to nejen z hlediska vnitrostátního práva, ale rovněž s přihlédnutím k výkladu unijního práva, jak jej poskytl SDEU v rozsudku ve věci Krasiliva, a jak byl dále rozvinut v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Z těchto rozhodnutí vyplývá, že skutečnost, že žadatel již požívá nebo v minulosti požíval dočasné ochrany v jiném členském státě, sama o sobě nezakládá důvod pro odmítnutí žádosti jako nepřípustné. Taková žádost musí být posouzena věcně, přičemž případné zamítnutí musí být založeno na individuálním posouzení konkrétních okolností případu.“ Ani tato námitka tak není důvodná. IV. Závěr a náklady řízení [21] Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost stěžovatele není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. [22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Ve věci měla plný úspěch žalobkyně, ta však náhradu nákladů řízení nepožadovala (ani žádné náklady nedoložila) a nebyla zastoupena advokátem. Náhrada nákladů řízení proto nebyla přiznána žádnému z účastníků.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.).

V Brně dne 11. srpna 2025

JUDr. Jaroslav Vlašín předseda senátu