o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění před novelou provedenou zákonem č. 57/2005 Sb. Protokol o poskytování azylu státním příslušníkům členských států Ev- ropské unie (vyhlášený pod č. 44/2004 Sb. m. s.) je přímo účinným hmot- něprávním předpisem komunitárního práva, jenž má aplikační přednost před právem vnitrostátním. Povinností správního orgánu je aplikovat Pro- tokol za užití s ním konformní vnitrostátní procesní normy, kterou bylo v době před účinností zákona č. 57/2005 Sb. ustanovení $ 16 odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění před novelou provedenou zákonem č. 57/2005 Sb. Protokol o poskytování azylu státním příslušníkům členských států Ev- ropské unie (vyhlášený pod č. 44/2004 Sb. m. s.) je přímo účinným hmot- něprávním předpisem komunitárního práva, jenž má aplikační přednost před právem vnitrostátním. Povinností správního orgánu je aplikovat Pro- tokol za užití s ním konformní vnitrostátní procesní normy, kterou bylo v době před účinností zákona č. 57/2005 Sb. ustanovení $ 16 odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
Klíčovou otázkou pro posouzení pro- jednávaného případu je vztah Protokolu o poskytování azylu státním příslušníkům členských států, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství (dále SES) Amsterdamskou smlouvou [publiko- váno pod č. 44/2004 Sb. m. s. (str. 8332 - 8333)], k zákonu č. 325/1999 Sb., o azylu. Dle jediného článku Protokolu se se zřetelem na úroveň ochrany základních práv a svobod v členských státech Ev- ropské unie považují členské státy. na- vzájem za bezpečné země původu, a to 1022 pro veškeré právní a praktické účely spojené se záležitostmi azylu. Žádost pří- slušníka členského státu o azyl může proto jiný členský stát zvažovat nebo při- jmout k dalšímu zpracování pouze v ta- xativně vypočtených případech, a to a) jestliže se členský stát, jehož přísluš- níkem je žadatel, rozhodl poté, co vstoupila Amsterdamská smlouva v platnost, využíva- je článku 15 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, přijmout opatře- ní, která se na jeho území odchylují od po- vinností vyplývajících z Úmluvy; b) jestliže bylo zahájeno řízení podle čL F.1 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii a Rada o něm ještě nerozhodla; c) jestliže Rada na základě čl. F.1. odst. 1 Smlouvy o Evropské unii rozhod- la, že se členský stát, jehož příslušníkem je žadatel, dopouští závažného a dlou- hotrvajícího porušování zásad uvede- ných v čl F.1 odst. 1; d) jestliže členský stát s ohledem na žádost státního příslušníka jiného člen- ského státu o azylu rozhodl jednostranně; v takovém případě bude Rada neprodle- ně informována; při zkoumání žádosti se vychází z domněnky, že žádost je zjevně nedůvodná, aniž je jakýmkoliv způso- bem ohrožena rozhodovací pravomoc členského státu. Protokol tak stanoví vyvratitelnou právní domněnku, že se zřetelem na úro- veň ochrany základních práv a svobod v členských státech Evropské unie mají pro účely azylu členské státy navzájem po- stavení bezpečných zemí původu, nena- stanou-li okolnosti předvídané písmeny a) až d) Protokolu. Jinak řečeno, neklesla-li ochrana základních práv a svobod v zemi původu žadatele pod určitou úroveň, mají být žádosti o azyl automaticky posuzovány jako zjevně nedůvodné. Pro stanovení této úrovně právní ochrany v zemi původu je pak činěn odkaz na další mezinárodně- právní instrumenty, a to Evropskou úmlu- vu o ochraně lidských práv a základních svobod, a dále pak na sankční mechanis- mus Smlouvy o Evropské unii (v dnešním znění Smlouvy o EU v článku 7). Ten je možné uvést do chodu v případě, že ze strany některého z členských států dochá- zí k závažnému a trvajícímu porušování zásad demokracie, právního státu a re- spektu základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že ustanovení Protokolu je přímo účinným právem Společenství, které jsou vnitrostátní soudy a orgány povinny apli- kovat přímo, tj. bez potřeby jejich dalšího „provedení“ | vnitrostátními © předpisy. Ustanovení Protokolu má zároveň apli- kační přednost před právem českým, což je dáno jednak dogmatikou komunitární- ho práva (srov. kupř. věc 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 585, str. 593, či věc 11/70, Internationale Handelsge- sellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratss- telle fir Getreide und Futtermittel [ 1970) ECR 1125, bod 3), z pohledu vnitrostátní- ho práva pak článkem 10a Ústavy České republiky (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, publikovaný pod č. 154/2006 Sb.). Současně je však nutno vzít v potaz ab- senci komunitární procesněprávní úpra- vy, pro aplikaci obsahu Protokolu nutné, samotným Protokolem ovšem nijak ne- předvídané. Říká-li se zde, že členský stát může žádost příslušníka členského státu o azyl (za taxativně vypočtených podmí- nek) „zvažovat nebo přijmout k dalšímu zpracování“, je taková formulace přinej- menším velmi obecná a jistě z ní nelze vyvodit, jak konkrétně má členský stát s takovou žádostí procesně naložit. K jed- noznačnému závěru pak nelze dospět konfrontací s jinými jazykovými verzemi Protokolu, resp. srovnávacím jazykovým výkladem. Lze se důvodně domnívat, že ani německému -(„berůcksichtigt oder zur Bearbeitung zugelassen werden“), anglickému („řtaken into consideration or declared admissible for processing“) či francouzskému soudu („étre prise en con- sidération ou déclarée admissible“) by nebylo na první pohled patrné, jaký přes- ný procesní postup je od nich ze strany komunitární úpravy vyžadován. Za výše popsané situace, kdy procesní úprava na komunitární úrovni prakticky chybí, je pak na místě uplatnění tzv. zásady procesní autonomie členských států, již Evropský soudní dvůr dovodil z článku 10 SES, tedy zásady loajální a upřímné spolu- práce, která má panovat mezi orgány Spo- lečenství a členskými státy. Uvedená zásada stanoví, že tam, kde Společenství přijalo pouze hmotněprávní či pouze částečnou právní úpravu, jsou procesní ošetření a způsob vynucování této úpravy ponechá- ny na členských státech. (Srov. např. věc 33/76, Rewe- Zentralfinanz eG und Rewe- Zentral AG v. Landwirtschafiskammer fůir das Saarland [1976] ECR 1989, bod 5 či věc C-336/00, Republik Ósterreich v. Mar- tin Huber [2002] ECR 107699, bod 55.) V době rozhodování stěžovatele upravovalo vnitrostátní právo situaci předvídanou Protokolem ustanovením $ 16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu, po- dle něhož bylo na místě žádost o udělení azylu zamítnout jako zjevně nedůvod- nou, jestliže žadatel přicházel ze státu, který ČR považuje za bezpečnou zemi původu, a nebylo-li prokázáno, že v jeho případě tento stát za takovou zemi považo- vat nelze. Pro případ žadatelů přicházejí- cích z tzv. bezpečné země původu tedy toto ustanovení předpokládalo zkrá-.. 1023 978 cenou formu řízení s procesním důsled- kem zamítnutí žádosti jako zjevně nedů- vodné, kdy bezpečnost země původu žadatele představovala okolnost odůvod- ňující projednání žádosti pouze v ome- zeném rozsahu, aniž by bylo ve věci roz- hodováno meritorně. Protokol přidal k této úpravě pouze výše zmiňovanou právní domněnku, podle níž pochází-li žadatel z jiného členského státu Evrop- ské unie, je nutno tuto zemi považovat za bezpečnou zemi původu. Obsah Protokolu byl následně do zákona o azylu promítnut zákonem č. 57/2005 Sb. Ten zavedl nový institut nepřípustnosti žádosti o azyl s procesním důsledkem za- stavení řízení. Zákonodárce vycházel z již existujících forem procesních roz- hodnutí, která bylo možno v azylovém ří- zení vydat, aniž by pro tuto situaci zaváděl formu novou. Zřejmým záměrem zákono- dárce pak bylo zavést v souladu s Proto- kolem jemnější diferenciaci v rámci již existující kategorie žadatelů přicházejí- cích z tzv. bezpečných zemí původu, a to na státní příslušníky zemí EU a ostatní, přičemž pro prvně jmenované nově sta- Me novil ještě striktnější procesní postup, než jaký upravovalo ustanovení $ 16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu. Stěžovatel tedy sice korektně vycházel z názoru, že Protokol je přímo účinným pra- menem práva, který má přednost před vnit- rostátní právní úpravou, z výše uvedeného je však zřejmé, že již v době rozhodování správního orgánu existovala pro situaci, ja- ká nastala v projednávaném případě, vnitro- státní právní úprava s Protokolem obsahově konformní, neboť stejně jako Protokol před- vídala pro žadatele přicházející z bezpečné země původu režim zkráceného správního řízení vylučujícího meritorní posouzení vě- ci. Novela zákona o azylu pak pouze umoc- nila tento restriktivní přístup pro státní pří- slušníky členských. zemí -EU zavedením institutu nepřípustnosti žádosti o azyl. Pro uplatnění zásady aplikační přednosti komu- nitárního práva před právem národním tu- díž nebyl za dané situace důvod, neboť práv- ní úprava vnitrostátní nebyla s právní úpravou komunitární v obsahovém rozpo- ru. Nic proto stěžovateli nebránilo aplikovat obsah Protokolu za použití $ 16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu, a využít tak pro apli- kaci normy komunitárního práva kompati- bilní vnitrostátní procesní předpis. 978 Azyl: vztah místa, kde k pronásledování dochází, a státní příslušnosti pronásledovaného; regionální definice uprchlíka k $ 12 zákona č. 325/ 1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění zákona č. 2/2002 Sb. k Úmluvě o právním postavení uprchlíků, vyhlášené pod č. 208/1993 Sb. I. Podmínky pro udělení azylu podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ani podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků nejsou bez dalšího splněny, pokud byl žadatel o azyl vystaven atakům vojsk cizího státu při pobytu na teritoriu, které bylo rozhodnutím příslušného mezinárodního soudního orgánu potvrzeno jako součást státu, jehož žadatel není příslušníkem (zde: poloostrov Bakassi, který byl ve sporu mezi Federativní republikou Nigérií a Kamerunem uznán za součást Kamerunu). 1024 S o ,————— IX. Ochrana osob opouštějících zemi svého původu v důsledku meziná- rodních ozbrojených konfliktů není primárně řešena Úmluvou 0 právním postavení uprchlíků, ani zákonem č. 325/1999 Sb., o azylu. III. Podle Úmluvy o konkrétních aspektech problémů uprchlíků v Afri- ce, která byla v roce 1969 sjednána v rámci Organizace africké jednoty a kte- rá přihlíží k důsledkům agrese, okupace, cizí nadvlády nebo událostí vážně narušujících veřejný pořádek v zemi původu, platí v Africe rozšířená defi- nice uprchlíka. Tuto rozšířenou definici však nelze užít v případě žadatele o azyl v České republice.
Dorota B. a spol. (Slovenská republika) proti Ministerstvu vnitra o udělení azy-
b.m.s. (str.8332 – 8333)], k zákonu č. 325/1999 Sb., zákon o azylu.
Dle jediného článku Protokolu se se zřetelem na úroveň ochrany základních práv a svobod v členských státech Evropské unie považují členské státy navzájem za bezpečné země původu, a to pro veškeré právní a praktické účely spojené se záležitostmi azylu. Žádost příslušníka členského státu o azyl může proto jiný členský stát zvažovat nebo přijmout k dalšímu zpracování pouze v taxativně vypočtených případech, a to
a) jestliže se členský stát, jehož příslušníkem je žadatel, rozhodl poté, co vstoupila Amsterdamská smlouva v platnost, využívaje článku 15 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, přijmout opatření, která se na jeho území odchylují od povinností vyplývajících z Úmluvy;
b) jestliže bylo zahájeno řízení podle čl. F.1 odst. 1 Smlouvy o Evropského unii a Rada o něm ještě nerozhodla;
c) jestliže Rada na základě čl. F.1. odst. 1 Smlouvy o Evropské unii rozhodla, že se členský stát, jehož příslušníkem je žadatel, dopouští závažného a dlouhotrvajícího porušování zásad uvedených v čl. F. odst. 1;
d) jestliže členský stát s ohledem na žádost státního příslušníka jiného členského státu o azylu rozhodl jednostranně; v takovém případě bude Rada neprodleně informována; při zkoumání žádosti se vychází z domněnky, že žádost je zjevně nedůvodná, aniž je jakýmkoliv způsobem ohrožena rozhodovací pravomoc členského státu.
Protokol tak stanoví vyvratitelnou právní domněnku, že se zřetelem na úroveň ochrany základních práv a svobod v členských státech Evropské unie mají pro účely azylu členské státy navzájem postavení bezpečných zemí původu, nenastanou-li okolnosti předvídané písmeny a) až d) Protokolu. Jinak řečeno, neklesla-li ochrana základních práv a svobod v zemi původu žadatele pod určitou úroveň, mají být žádosti o azyl automaticky posuzovány jako zjevně nedůvodné. Pro stanovení této úrovně právní ochrany v zemi původu je pak činěn odkaz na další mezinárodně-právní instrumenty, a to Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod a dále pak na sankční mechanismus Smlouvy o Evropské unii (v dnešním znění Smlouvy o EU v článku 7). Ten je možné uvést do chodu v případě, že ze strany některého z členských států dochází k závažnému a trvajícímu porušování zásad demokracie, právního státu a respektu základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že ustanovení Protokolu je přímo účinným právem Společenství, které jsou vnitrostátní soudy a orgány povinny aplikovat přímo, tj. bez potřeby jejich dalšího „provedení“ vnitrostátními předpisy. Ustanovení Protokolu má zároveň aplikační přednost před právem českým, což je dáno jednak dogmatikou komunitárního práva (srov. kupř. věc 6/64, Flaminio Costa v E.N.E.L. [1964] ECR 585, str. 593 či věc 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125, bod 3), z pohledu vnitrostátního práva pak článkem 10a Ústavy České republiky (srov. nález pléna Ústavního soudu ČR ze dne 8. března 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, publikováno pod č. 154/2006 Sb.). Současně je však nutno vzít v potaz absenci komunitární procesně-právní úpravy, pro aplikaci obsahu Protokolu nutné, samotným Protokolem ovšem nijak nepředvídané. Říká-li se zde, že členský stát může žádost příslušníka členského státu o azyl (za taxativně vypočtených podmínek) „zvažovat nebo přijmout k dalšímu zpracování“, je taková formulace přinejmenším velmi obecná a jistě z ní nelze vyvodit, jak konkrétně má členský stát s takovou žádostí procesně naložit. K jednoznačnému závěru pak nelze dospět konfrontací s jinými jazykovými verzemi Protokolu, resp. srovnávacím jazykovým výkladem. Lze se důvodně domnívat, že ani německému („berücksichtigt oder zur Bearbeitung zugelassen werden“), anglickému („taken into consideration or declared admissible for processing“) či francouzskému soudu („être prise en considération ou déclarée admissible“) by nebylo na první pohled patrné, jaký přesný procesní postup je od nich ze strany komunitární úpravy vyžadován.
Za výše popsané situace, kdy procesní úprava na komunitární úrovni prakticky chybí, je pak na místě uplatnění tzv. zásady procesní autonomie členských států, již Evropský soudní dvůr dovodil z článku 10 SES, tedy zásady loajální a upřímné spolupráce, která má panovat mezi orgány Společenství a členskými státy. Uvedená zásada stanoví, že tam, kde Společenství přijalo pouze hmotně právní či pouze částečnou právní úpravu, jsou procesní ošetření a způsob vynucování této úpravy ponechány na členských státech. (Srov. např. věc 33/76, Rewe- Zentralfinanz eG und Rewe-Zentral AG v. Landwirtschaftskammer für das Saarland [1976] ECR 1989, bod 5 či věc C-336/00, Republik Österreich v Martin Huber [2002] ECR I-07699, bod 55.)
V době rozhodování stěžovatele upravovalo vnitrostátní právo situaci předvídanou Protokolem ustanovením § 16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle něhož bylo na místě žádost o udělení azylu zamítnout jako zjevně nedůvodnou, jestliže přicházel žadatel ze státu, který ČR považuje za bezpečnou zemi původu, a nebylo-li prokázáno, že v jeho případě tento stát za takovou zemi považovat nelze. Pro případ žadatelů přicházejících z tzv. bezpečné země původu tedy toto ustanovení předpokládalo zkrácenou formu řízení s procesním důsledkem zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné, kdy bezpečnost země původu žadatele představovala okolnost odůvodňující projednání žádosti pouze v omezeném rozsahu, aniž by bylo ve věci rozhodováno meritorně. Protokol přidal k této úpravě pouze výše zmiňovanou právní domněnku, podle níž pochází-li žadatel z jiného členského státu Evropské unie, je nutno tuto zemi považovat za bezpečnou zemi původu.
Obsah Protokolu byl následně do zákona o azylu promítnut zákonem č. 57/2005 Sb. Ten zavedl nový institut nepřípustnosti žádosti o azyl s procesním důsledkem zastavení řízení. Zákonodárce vycházel z již existujících forem procesních rozhodnutí, které bylo možno v azylovém řízení vydat, aniž by pro tuto situaci zaváděl formu novou. Zřejmým záměrem zákonodárce pak bylo zavést v souladu s Protokolem jemnější diferenciaci v rámci již existující kategorie žadatelů přicházejících z tzv. bezpečných zemí původu, a to na státní příslušníky zemí EU a ostatní, přičemž pro prvně jmenované nově stanovil ještě striktnější procesní postup, než jaký upravovalo ust. § 16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu.
Stěžovatel tedy sice korektně vycházel z názoru, že Protokol je přímo účinným pramenem práva, který má přednost před vnitrostátní právní úpravou, z výše uvedeného je však zřejmé, že již v době rozhodování správního orgánu existovala pro situace, jaká nastala v projednávaném případě, vnitrostátní právní úprava s Protokolem obsahově konformní, neboť stejně jako Protokol předvídala pro žadatele přicházející z bezpečné země původu režim zkráceného správního řízení vylučujícího meritorní posouzení věci. Novela zákona o azylu pak pouze umocnila tento restriktivní přístup pro státní příslušníky členských zemí EU zavedením institutu nepřípustnosti žádosti o azyl. Pro uplatnění zásady aplikační přednosti komunitárního práva před právem národním tudíž nebyl za dané situace důvod, neboť právní úprava vnitrostátní nebyla s právní úpravou komunitární v obsahovém rozporu. Nic proto stěžovateli nebránilo aplikovat obsah Protokolu za použití ust. § 16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu a využít tak pro aplikaci normy komunitárního práva kompatibilní vnitrostátní procesní předpis.
Na okraj rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvádí, že akceptace postupu, který stěžovatel zvolil v daném případě (byť i za odlišných podmínek než v projednávané věci), by dle jeho názoru znamenala uznání pravomoci správního orgánu dle libosti „dotvářet“ zákonnou právní úpravu vlastní rozhodovací činností. Takový postoj ovšem považuje Nejvyšší správní soud za nepřijatelný.
Podle čl. 2 odst. 1 Ústavy je lid zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Podle odst. 3 tohoto článku slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Shodně rovněž čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle § 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), tj. obecného předpisu upravujícího postup správních orgánů při realizaci jejich rozhodovací činnosti, pak postupují správní orgány v řízení v souladu se zákony a jinými právními předpisy.
S ohledem na výše uvedené ústavní principy je podle Nejvyššího správního soudu nepřípustné, aby orgán moci výkonné, jehož činnost (rozhodovací či normotvorná) je nutně vždy podzákonného charakteru, suploval právní úpravu na úrovni zákona, navíc při výkonu své rozhodovací činnosti. Jednak by takovým postupem nepřípustně ingeroval do moci zákonodárné, jež přísluší výlučně Parlamentu ČR, jednak by jednal v rozporu s principem svrchovanosti zákona, kterým je v právním státě ovládána realizace moci výkonné. (Shodně srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/01, ze dne 27. 3. 2003, podle kterého je ministerstvo jako orgán veřejné moci vázáno obecně vymezeným ústavním limitem činnosti těchto orgánů, jímž je v principu především postulát, dle něhož může a současně je povinno činit pouze to, co stanoví zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR). Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy ČR), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.)
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě netrpí vadou podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a kasační stížnost proto podle § 110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.). Žalobci měli ve věci úspěch, prokazatelně jim však žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly. Soud jim proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 19. července 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu