Správní orgán je povinen v řízení o opakované žádosti o udělení mezinárodní
ochrany zkoumat v souladu s § 10a písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, zda žadatel neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů pro udělení azylu nebo důvodů pro udělení doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím
pravomocně skončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. Přípustnost opakované žádosti je tak třeba posuzovat z pohledu možných nových skutečností a zjištění
pro udělení jak azylu, tak udělení doplňkové ochrany. Obsahuje-li opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany takové nové skutečnosti nebo zjištění, je správní orgán povinen hodnotit takovou žádost jako přípustnou a meritorně o ní rozhodnout. V opačném případě řízení o nepřípustné žádosti podle § 25 písm. i) zákona o azylu zastaví.
Správní orgán je povinen v řízení o opakované žádosti o udělení mezinárodní
ochrany zkoumat v souladu s § 10a písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, zda žadatel neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů pro udělení azylu nebo důvodů pro udělení doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím
pravomocně skončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. Přípustnost opakované žádosti je tak třeba posuzovat z pohledu možných nových skutečností a zjištění
pro udělení jak azylu, tak udělení doplňkové ochrany. Obsahuje-li opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany takové nové skutečnosti nebo zjištění, je správní orgán povinen hodnotit takovou žádost jako přípustnou a meritorně o ní rozhodnout. V opačném případě řízení o nepřípustné žádosti podle § 25 písm. i) zákona o azylu zastaví.
[8] Při přezkoumávání napadeného rozsudku zjistil rozhodující třetí senát, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu byly vysloveny rozdílné právní názory týkající se
otázky, zda je správní orgán povinen posoudit důvody pro udělení doplňkové ochrany
a odůvodnit v tomto směru své rozhodnutí
i tehdy, rozhodl-li podle § 25 písm. i) ve spojení s § 10a písm. e) zákona o azylu o zastavení správního řízení.
[9] V rozsudku ze dne 25. 3. 2010, čj. 5 Azs
4/2010-122, vyslovil pátý senát názor, že
„[k]rajský soud [...] nepochybil, konstatoval-li
ve svém rozsudku, že žalovaný za situace,
kdy řízení zastavil, nebyl povinen v témže
rozhodnutí rozhodovat o udělení mezinárodní ochrany dle § 14, resp. § 14a zákona
o azylu“. Shodný právní názor vyslovil pátý
senát i v usnesení ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Azs
8/2010-43, v němž uvedl, že „[p]okud bylo řízení zastaveno, žalovaný nebyl povinen rozhodovat o udělení doplňkové ochrany, když
o důvodech znemožňujících vycestování je
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
povinna si vyžádat závazné stanovisko žalovaného policie v rámci
rozhodování
o správním vyhoštění“. Tento právní názor
zaujal také třetí senát v usnesení ze dne 22. 9.
2010, čj. 3 Azs 29/2010-63.
[9] V rozsudku ze dne 25. 3. 2010, čj. 5 Azs
4/2010-122, vyslovil pátý senát názor, že
„[k]rajský soud [...] nepochybil, konstatoval-li
ve svém rozsudku, že žalovaný za situace,
kdy řízení zastavil, nebyl povinen v témže
rozhodnutí rozhodovat o udělení mezinárodní ochrany dle § 14, resp. § 14a zákona
o azylu“. Shodný právní názor vyslovil pátý
senát i v usnesení ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Azs
8/2010-43, v němž uvedl, že „[p]okud bylo řízení zastaveno, žalovaný nebyl povinen rozhodovat o udělení doplňkové ochrany, když
o důvodech znemožňujících vycestování je
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
povinna si vyžádat závazné stanovisko žalovaného policie v rámci
rozhodování
o správním vyhoštění“. Tento právní názor
zaujal také třetí senát v usnesení ze dne 22. 9.
2010, čj. 3 Azs 29/2010-63.
[10] Naproti tomu čtvrtý senát dospěl
k závěru, že správní orgán je povinen zabývat
se (ne)udělením doplňkové ochrany v odůvodnění svého rozhodnutí i v případě, že rozhoduje o zastavení řízení, obdobně jako je tomu v případě, je-li žádost zamítnuta jako zjevně
nedůvodná. V rozsudku ze dne 23. 6. 2010,
čj. 4 Azs 16/2010-47, výslovně uvedl: „[Z]astaví-li správní orgán podle § 25 písm. i) zákona o azylu řízení o udělení mezinárodní
ochrany z toho důvodu, že je žádost nepřípustná, nezabývá se již pochopitelně důvody
pro udělení azylu. V tomto aspektu je tak postup správního orgánu při zastavení řízení
podle § 25 písm. i) zákona o azylu stejný, jako při zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné z důvodů uvedených v § 16 odst. 1 a 2 zákona
o azylu, neboť pokud správní orgán zamítá
žádost o udělení mezinárodní ochrany jako
zjevně nedůvodnou, pak taktéž neposuzuje,
zda jsou dány podmínky pro udělení azylu;
ve vztahu k žádosti o udělení mezinárodní
ochrany jde v obou případech o rozhodnutí
negativní, tj. žádosti nevyhovující. V obou
případech – vzhledem k následnému návratu žadatele do země původu – je však nutné
posoudit podmínky pro udělení doplňkové
ochrany jako jedné z forem mezinárodní
ochrany. [...] [S] otázkou doplňkové ochrany
má správní orgán povinnost se vypořádat
vždy a sám z úřední povinnosti zjistit (ze
zpráv o zemi původu a jemu dostupných databází), zda skutečně žadateli nehrozí závažná újma v případě návratu do země původu.“ Ke stejnému závěru, byť s odlišnou
argumentací, dospěl také druhý senát v rozsudku ze dne 17. 9. 2010, čj. 2 Azs 14/2010-92.
Názor, že správní orgán v případě zastavení
řízení podle § 25 písm. i) zákona o azylu nezkoumá podmínky pro udělení doplňkové
ochrany (který v dané věci zaujal krajský
soud), označil za nepřípustně zjednodušující,
protože přehlíží aplikační přednost meziná-
rodního závazku České republiky vyplývajícího z čl. 33 Úmluvy o právním postavení
uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), před vnitrostátní úpravou. Zásada non-refoulement se musí
uplatnit při jakémkoli rozhodování ve věcech
mezinárodní ochrany, tedy i tehdy, je-li takové řízení zastaveno z důvodů uvedených
v § 25 zákona o azylu. I za situace, kdy je opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná, pokud jde o důvody azylové,
neznamená to, že nemají být posuzovány také možné důvody doplňkové ochrany, protože § 10a písm. e) zákona o azylu zcela jasně
hovoří o žádosti o mezinárodní ochranu, která v sobě zahrnuje nejen azyl, ale i doplňkovou ochranu.
[10] Naproti tomu čtvrtý senát dospěl
k závěru, že správní orgán je povinen zabývat
se (ne)udělením doplňkové ochrany v odůvodnění svého rozhodnutí i v případě, že rozhoduje o zastavení řízení, obdobně jako je tomu v případě, je-li žádost zamítnuta jako zjevně
nedůvodná. V rozsudku ze dne 23. 6. 2010,
čj. 4 Azs 16/2010-47, výslovně uvedl: „[Z]astaví-li správní orgán podle § 25 písm. i) zákona o azylu řízení o udělení mezinárodní
ochrany z toho důvodu, že je žádost nepřípustná, nezabývá se již pochopitelně důvody
pro udělení azylu. V tomto aspektu je tak postup správního orgánu při zastavení řízení
podle § 25 písm. i) zákona o azylu stejný, jako při zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné z důvodů uvedených v § 16 odst. 1 a 2 zákona
o azylu, neboť pokud správní orgán zamítá
žádost o udělení mezinárodní ochrany jako
zjevně nedůvodnou, pak taktéž neposuzuje,
zda jsou dány podmínky pro udělení azylu;
ve vztahu k žádosti o udělení mezinárodní
ochrany jde v obou případech o rozhodnutí
negativní, tj. žádosti nevyhovující. V obou
případech – vzhledem k následnému návratu žadatele do země původu – je však nutné
posoudit podmínky pro udělení doplňkové
ochrany jako jedné z forem mezinárodní
ochrany. [...] [S] otázkou doplňkové ochrany
má správní orgán povinnost se vypořádat
vždy a sám z úřední povinnosti zjistit (ze
zpráv o zemi původu a jemu dostupných databází), zda skutečně žadateli nehrozí závažná újma v případě návratu do země původu.“ Ke stejnému závěru, byť s odlišnou
argumentací, dospěl také druhý senát v rozsudku ze dne 17. 9. 2010, čj. 2 Azs 14/2010-92.
Názor, že správní orgán v případě zastavení
řízení podle § 25 písm. i) zákona o azylu nezkoumá podmínky pro udělení doplňkové
ochrany (který v dané věci zaujal krajský
soud), označil za nepřípustně zjednodušující,
protože přehlíží aplikační přednost meziná-
rodního závazku České republiky vyplývajícího z čl. 33 Úmluvy o právním postavení
uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), před vnitrostátní úpravou. Zásada non-refoulement se musí
uplatnit při jakémkoli rozhodování ve věcech
mezinárodní ochrany, tedy i tehdy, je-li takové řízení zastaveno z důvodů uvedených
v § 25 zákona o azylu. I za situace, kdy je opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná, pokud jde o důvody azylové,
neznamená to, že nemají být posuzovány také možné důvody doplňkové ochrany, protože § 10a písm. e) zákona o azylu zcela jasně
hovoří o žádosti o mezinárodní ochranu, která v sobě zahrnuje nejen azyl, ale i doplňkovou ochranu.
[11] Třetí senát proto usnesením ze dne
14. 4. 2011, čj. 3 Azs 6/2011-89, předložil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu s tím, že setrvává na svém názoru vysloveném v usnesení ze dne 22. 9. 2010,
čj. 3 Azs 29/2010-63, nicméně nemůže shodně
rozhodnout proto, že zde existují rozhodnutí,
v nichž byl vysloven opačný právní názor.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[11] Třetí senát proto usnesením ze dne
14. 4. 2011, čj. 3 Azs 6/2011-89, předložil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu s tím, že setrvává na svém názoru vysloveném v usnesení ze dne 22. 9. 2010,
čj. 3 Azs 29/2010-63, nicméně nemůže shodně
rozhodnout proto, že zde existují rozhodnutí,
v nichž byl vysloven opačný právní názor.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[12] Z výše uvedeného je zřejmé, že v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu došlo k odlišnému posouzení téže právní
otázky. Rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu je situací předvídanou v § 17
odst. 1 s. ř. s.
[13] Nejprve se rozšířený senát zabýval
přijatelností podané kasační stížnosti. Podle
§ 104a odst. 1 s. ř. s. nemůže být kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany odmítnuta pro nepřijatelnost pouze tehdy, přesahuje-li svým významem podstatně vlastní
zájmy stěžovatele. Při posouzení přijatelnosti
podané kasační stížnosti vycházel Nejvyšší
správní soud ze své konstantní judikatury, zejména z rozsudku ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs
13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS.
[14] Přesahem vlastních zájmů stěžovatele, který ve věcech mezinárodní ochrany jedině vede k meritornímu projednání kasační
stížnosti, je jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je, kromě ochrany veřejného sub-
jektivního práva jednotlivce, nezbytné vyslovit právní názor k určitému typu případů či
právních otázek. O přijatelnou kasační stížnost se může jednat mimo jiné v případě, že
kasační stížnost se týká právní otázky, která je
dosavadní judikaturou řešena rozdílně. Taková situace v daném případě nastala.
[15] Při meritorním posouzení sporné
právní otázky vycházel rozšířený senát z následujících úvah.
[16] Od účinnosti zákona č. 165/2006 Sb.,
kterým byl od 1. 9. 2006 změněn zákon o azylu, rozlišuje zákon důvody pro udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu (§ 12 až § 14)
a ve formě doplňkové ochrany (§ 14a, § 14b).
Obě tyto formy se liší jen hmotněprávními
podmínkami, ale procesní režim mají stejný.
V řízení o udělení mezinárodní ochrany je tedy třeba posuzovat obě formy odděleně. Nejdříve, zda je splněn některý z důvodů pro
udělení azylu a není-li shledán, je poté třeba
stejným způsobem posuzovat důvody pro
udělení doplňkové ochrany.
[17] Podle současné právní úpravy může cizinec opakovaně učinit prohlášení o mezinárodní ochraně (až na zákonné výjimky) a následně podat z výše uvedených důvodů novou
žádost o udělení mezinárodní ochrany bez jakéhokoliv časového limitu. Opakovaná žádost je
však podle § 10a písm. e) zákona o azylu nepřípustná, neuvádí-li v ní žadatel nové skutečnosti
nebo zjištění, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení ve věci mezinárodní
ochrany. Řízení o nepřípustné žádosti se podle
§ 25 písm. i) zákona o azylu zastaví.
[17] Podle současné právní úpravy může cizinec opakovaně učinit prohlášení o mezinárodní ochraně (až na zákonné výjimky) a následně podat z výše uvedených důvodů novou
žádost o udělení mezinárodní ochrany bez jakéhokoliv časového limitu. Opakovaná žádost je
však podle § 10a písm. e) zákona o azylu nepřípustná, neuvádí-li v ní žadatel nové skutečnosti
nebo zjištění, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení ve věci mezinárodní
ochrany. Řízení o nepřípustné žádosti se podle
§ 25 písm. i) zákona o azylu zastaví.
[18] Správní orgán v průběhu řízení
o opakované žádosti o udělení mezinárodní
ochrany musí v souladu s § 10a písm. e) zákona o azylu zkoumat, zda žadatel neuvedl nové
skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů
pro udělení azylu nebo důvodů pro udělení
doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho
vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany
v předchozím pravomocně skončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. To tedy zna-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
mená, že přípustnost opakované žádosti je
třeba posuzovat jak z pohledu možných nových skutečností a zjištění pro udělení azylu,
tak z pohledu možných nových skutečností
a zjištění pro udělení doplňkové ochrany. Přitom i opakovaná žádost, která formálně neuvádí nové skutečnosti či zjištění pro udělení
azylu ani doplňkové ochrany, nemůže být podle názoru rozšířeného senátu považována za
žádost shodnou, a tudíž nepřípustnou, jestliže
se od předcházejícího pravomocného rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany zásadním
způsobem změnila situace v zemi původu a tato změna by mohla zakládat opodstatněnost
nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
[19] Odůvodnění správního rozhodnutí
o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany
proto musí vždy obsahovat zdůvodněný závěr správního orgánu o tom, že 1) žadatel
v opakované žádosti o udělení mezinárodní
ochrany neuvádí žádné nové skutečnosti či
zjištění relevantní z hlediska azylu nebo doplňkové ochrany, resp. 2) pokud takové skutečnosti či zjištění uvádí, pak pouze takové,
které mohl uplatnit již v předchozí žádosti,
a 3) že nedošlo k takové zásadní změně situace v zemi původu, která by mohla zakládat
opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Správnost těchto závěrů
správního orgánu podléhá v plném rozsahu
kognici správních soudů v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
IV.
Závěr
[19] Odůvodnění správního rozhodnutí
o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany
proto musí vždy obsahovat zdůvodněný závěr správního orgánu o tom, že 1) žadatel
v opakované žádosti o udělení mezinárodní
ochrany neuvádí žádné nové skutečnosti či
zjištění relevantní z hlediska azylu nebo doplňkové ochrany, resp. 2) pokud takové skutečnosti či zjištění uvádí, pak pouze takové,
které mohl uplatnit již v předchozí žádosti,
a 3) že nedošlo k takové zásadní změně situace v zemi původu, která by mohla zakládat
opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Správnost těchto závěrů
správního orgánu podléhá v plném rozsahu
kognici správních soudů v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
IV.
Závěr
[20] Nejvyšší správní soud proto uzavírá,
že správní orgán je povinen zkoumat v průbě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
hu řízení o opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany v souladu s § 10a písm. e) zákona o azylu, zda žadatel neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů pro
udělení azylu nebo důvodů pro udělení doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů
pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně skončeném řízení ve věci
mezinárodní ochrany. Přípustnost opakované žádosti je tak třeba posuzovat z pohledu
možných nových skutečností a zjištění jak
pro udělení azylu, tak udělení doplňkové
ochrany.
[21] Obsahuje-li opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany takové nové skutečnosti nebo zjištění, je správní orgán povinen hodnotit takovou žádost jako přípustnou
a meritorně o ní rozhodnout. V opačném případě řízení o nepřípustné žádosti podle § 25
písm. i) zákona o azylu zastaví. Zastavuje-li
správní orgán řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, nemůže zároveň o věci samé,
tedy o mezinárodní ochraně (tzn. ani o azylu,
ani o doplňkové ochraně), rozhodovat.
[22] V řízení o kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu o zamítnutí žaloby
zkoumá Nejvyšší správní soud pouze správnost posouzení sporné právní otázky městským soudem, zda správní orgán je povinen
zabývat se udělením mezinárodní ochrany
a odůvodnit své rozhodnutí v tomto směru
i v případě, rozhoduje-li podle § 25 písm. i)
ve spojení s § 10a písm. e) zákona o azylu.
Protože v řízení před rozšířeným senátem byla sporná věc sama, je namístě, aby v takovém
případě dle § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl rozšířený senát o kasační stížnosti rozsudkem.
Joy J. - O. (Nigérie) proti Ministerstvu vnitra o udělení doplňkové ochrany, o kasační stíž-