I. Osobě, jejíž práva nebo oprávněné zájmy byly přestupkovým jednáním přímo dotčeny, náleží zvláštní procesní postavení vyplývající z § 71 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, jen v případě, že její souhlas byl nutnou podmínkou pro zahájení, resp. pokračování řízení o daném přestupku.
II. Povinnost správního orgánu rozhodnout o námitce podjatosti usnesením dle § 14 odst. 2 správního řádu se vztahuje k námitkám podjatosti uplatněným účastníkem v rámci zahájeného správního řízení.
[24] V dané věci byla podána žaloba na ochranu před nezákonným zásahem směřující proti nesprávnému postupu žalovaného spočívající v odepření práva vyplývajícího z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky žalobkyni. S tím souvisí i další zásah žalovaného spočívající v nesprávném způsobu vyřízení námitky podjatosti oprávněné úřední osoby vznesené žalobkyní. (…)
[26] Zásahová žaloba je dle § 85 s. ř. s. nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky (subsidiarita zásahové žaloby). V daném případě soud nemá o přípustnosti zásahové žaloby pochyb. Zákon nestanoví povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí o tom, že určité osobě nelze přiznat práva osoby přímo postižené spácháním přestupku dle § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Prostřednictvím žaloby proti správnímu rozhodnutí (§ 65 s. ř. s.) ani žaloby nečinnostní (§ 79 s. ř. s.) se tak nelze domoci soudní ochrany. Přitom nepřiznání práv osoby přímo postižené spácháním přestupku nepochybně zasahuje do veřejného subjektivního práva jednotlivce na to, aby se v případě přímého dotčení svých práv spácháním přestupku mohl určitým způsobem účastnit přestupkového řízení. Faktický úkon správního orgánu spočívající v nepřiznání práv osobě dle § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky se musí dít zákonem předepsaným způsobem a musí být podroben účinné soudní kontrole, kterou v daném případě poskytuje právě zásahová žaloba (přiměřeně srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Obdobně i namítaný nesprávný způsob vyřízení námitky podjatosti žalovaným může představovat nezákonný zásah (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, čj. 9 As 244/2015-47).
[27] Krajský soud se dále zabýval posouzením důvodnosti zásahové žaloby. V tomto ohledu soud vychází z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, podle něhož je ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. důvodná tehdy, jsou-li – a to kumulativně (zároveň) – splněny následující podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), který je zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout. Po 1. 1. 2012 již není nutné striktně trvat na splnění 6. podmínky „trvání zásahu“, neboť zásahovou žalobou se nově lze domáhat i pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[28] V předmětné věci se žalobkyně domáhá určení nezákonnosti zásahu v případě odepření práv vyplývajících z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Co se týče druhého namítaného zásahu, požaduje deklaraci nezákonného zásahu a současně uložení povinnosti žalovanému vydat o námitce podjatosti řádné rozhodnutí.
[29] Úvodem soud poznamenává, že oba namítané zásahy spolu úzce souvisí a uplatnění námitky podjatosti je v podstatě důsledkem pro žalobkyni nepříznivého výkladu § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky. Pro projednávanou věc je proto stěžejní posouzení, zda žalobkyni měla být v přestupkovém řízení přiznána práva osoby přímo postižené spácháním přestupku, či nikoliv.
III.B.1 Práva osoby přímo postižené spácháním přestupku
[30] Krajský soud ve smyslu výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005-65 zkoumal zákonnost výkladu § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky žalovaným. (…)
[32] Základní vodítko pro výklad § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky poskytuje důvodová zpráva. Uvádí, že „[o]soba přímo postižená spácháním přestupku je osobou, jejíž práva nebo oprávněné zájmy byly přímo dotčeny jednáním nebo opomenutím, kterým byla naplněna skutková podstata přestupku. Práva nebo oprávněné zájmy v takovém případě tvoří objekt přestupku, který byl spácháním přestupku postižen. Osoba přímo postižená spácháním přestupku může být poškozeným, pokud jí byla přestupkem způsobena škoda a tato osoba uplatnila v řízení o přestupku nárok na její náhradu. Pokud byla této osobě spácháním přestupku způsobena jiná újma, má zvláštní procesní postavení pouze v případě, že její souhlas je podmínkou řízení o daném přestupku. Upravuje se procesní postavení osoby, jejíž souhlas je podmínkou pro zahájení řízení o přestupku nebo pro pokračování v takovém řízení. Nejedná se o účastníka řízení (to bude zahajováno z moci úřední, souhlas není návrhem, jehož podání by mělo za následek zahájení řízení), nýbrž o osobu zúčastněnou na řízení (obdobně jako zákonný zástupce mladistvého obviněného nebo opatrovník) s vybranými procesními právy. Tato práva mají osobě oprávněné dát souhlas se zahájením nebo pokračováním v řízení o přestupku umožnit kvalifikovaně posoudit, zda daný souhlas případně nevezme zpět, a také umožnit získání informací o řízení a skutkových zjištěních, které mohou být využitelné při vymáhání náhrady škody jiným způsobem než v adhezním řízení. Katalog procesních práv je obdobný jako v případě zákonného zástupce nebo opatrovníka mladistvého obviněného. Tato osoba však nemá právo podat odvolání, neboť v takovém případě by se z ní fakticky stal navrhovatel“ (viz sněmovní tisk č. 555, 7. volební období, 2013–2017, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
[33] Z § 79 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky dále vyplývá, že řízení o přestupku, o němž tak stanoví jiný zákon, lze zahájit a v již zahájeném řízení pokračovat pouze se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku. Je-li osob přímo postižených spácháním přestupku více, postačí souhlas pouze jedné z nich.
[34] Osoba přímo postižená spácháním přestupku je osobou, jejíž práva (nebo oprávněné zájmy) byla přestupkovým jednáním přímo dotčena, přičemž tato práva tvoří objekt přestupku. Osoby přímo dotčené přestupkovým jednáním lze rozlišit do dvou skupin. První skupinu tvoří osoby, jimž byla přestupkovým jednáním způsobena majetková škoda a uplatní nárok na její náhradu v souladu se zákonem. Takové osoby jsou poškozenými a zákon jim přiznává postavení účastníků řízení v části řízení, která se týká uplatněného nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení [§ 68 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Druhou skupinu tvoří osoby, kterým byla spácháním přestupku způsobena nemajetková újma, a současně je jejich souhlas vyžadován zákonem k zahájení nebo pokračování přestupkového řízení. Takové osoby nejsou účastníky řízení, ale jsou osobami zúčastněnými na řízení, jimž náleží některá procesní práva vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky
[35] Na základě výše uvedeného soud shrnuje, že osobě, jejíž práva nebo oprávněné zájmy byly přestupkovým jednáním přímo dotčeny, náleží zvláštní procesní postavení vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky jen v případě, že její souhlas byl nutnou podmínkou pro zahájení, resp. pokračování řízení o daném přestupku.
[36] V projednávané věci šlo o projednání přestupku spáchaného před nabytím účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky. Správní orgán přestupek kvalifikoval jako přestupek proti občanskému soužití podle § 49 odst. 2 písm. d) zákona o přestupcích, podle něhož se přestupku dopustí ten, kdo úmyslně naruší občanské soužití tím, že se vůči jinému dopustí jiného hrubého jednání. Pro daný přestupek platilo, že se projednává jen na návrh postižené osoby, jejího zákonného zástupce nebo opatrovníka (dále jen „navrhovatel“), pokud byl spáchán mezi osobami blízkými (§ 68 odst. 1 zákona o přestupcích). A contrario pokud nebyl spáchán mezi osobami blízkými, bylo jej možné projednat i bez souhlasu dotčené osoby.
[37] Žalobkyně během prošetřování přestupku žalovaným i následně v zahájeném přestupkovém řízení uvedla, že jí nebyla způsobena škoda jednáním obviněných a že není v postavení osoby blízké paní R. ani paní H. Lze tak jednoznačně uzavřít, že zahájení přestupkového řízení v dané věci nebylo podmíněno jejím souhlasem (§ 49 odst. 2 ve spojení s § 68 odst. 1 zákona o přestupcích).
[38] Zákon vyžaduje souhlas osoby přímo postižené spácháním přestupku se zahájením přestupkového řízení jen ve specifických případech, zejména pokud existuje zvláštní vztah mezi pachatelem přestupku a poškozeným. U přestupků proti občanskému soužití je souhlas osoby postižené přestupkovým jednáním vyžadován jen v případě, že je osobou blízkou s pachatelem přestupku. V takových případech zákonodárce akcentuje zájmy osoby blízké a dává jí na zvážení, zda svolí se zahájením přestupkového řízení proti pachateli přestupku. Neexistuje-li mezi osobou přímo dotčenou přestupkem a osobou pachatele kvalifikovaný vztah (vztah osob blízkých), lze přestupkové řízení zahájit i bez souhlasu osoby přestupkem přímo dotčené. Taková osoba, často vystupující v pozici oznamovatele přestupku, pak v přestupkovém řízení nemá tak silná práva jako osoba, jejíž souhlas je zákonem vyžadován k zahájení řízení. Oznamovateli přestupku práva vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky nepřísluší.
[39] Soud uzavírá, že v řízení o předmětném přestupku nebyl souhlas žalobkyně se zahájením řízení o přestupku dle § 49 odst. 2 zákona o přestupcích vyžadován, protože žalobkyně není osobou blízkou osobám podezřelým (a následně i obviněným). Zvláštní procesní postavení dle § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky žalobkyni v předmětném přestupkovém řízení nenáleželo. Žalovaný tak postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobkyni práva vyplývající z příslušného ustanovení nepřiznal.
[40] Lze doplnit, že i podle nyní platné právní úpravy by byl závěr shodný. Zákon č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, upravuje přestupky proti občanskému soužití v § 7 [konkrétně v § 7 odst. 1 písm. c) bod 4]. Odst. 7 předmětného ustanovení uvádí, že řízení o přestupku podle odst. 1 písm. c) spáchaném mezi osobami blízkými lze zahájit a v již zahájeném řízení pokračovat pouze se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku. Ani podle zákona č. 251/2016 Sb. by souhlas žalobkyně pro zahájení přestupkového řízení paní R. a H. nebyl vyžadován. Tím pádem by jí ani podle nové právní úpravy práva osoby přímo postižené spácháním přestupku vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky nenáležela.
[41] K nezákonnému zásahu do práv žalobkyně tedy nedošlo. Námitky proto nejsou důvodné.
III.B.2 Způsob vyřízení námitky podjatosti
[42] Žalobkyně dále nezákonný zásah spatřovala i ve způsobu, jakým byla vyřízena její námitka podjatosti. Žalovaný konstatoval, že žalobkyni vznesení takové námitky nepříslušelo, neboť není účastníkem řízení a v době uplatnění námitky nebylo ani přestupkové řízení zahájeno. O způsobu vyřízení námitky tak žalovaný žalobkyni vyrozuměl přípisem.
[43] Námitka podjatosti ze dne 24. 9. 2017 byla odůvodněna toliko nesprávným úředním postupem. Žalobkyně neuváděla konkrétní skutečnosti, z nichž by případnou podjatost bylo možné dovozovat.
[44] Správnost závěrů žalovaného o tom, že žalobkyně není osobou přímo postiženou spácháním přestupku a že jí práva vyplývající z § 71 zákona o odpovědnosti za přestupky nenáleží, krajský soud potvrdil v části IV.B.1 rozsudku. K namítanému nesprávnému vyřízení námitky podjatosti žalovaným soud uvádí následující.
[45] Podle § 14 odst. 1 správního řádu „[k]aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen ,úřední osoba´), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit“. Z odstavce 2 citovaného ustanovení plyne, že „[ú]častník řízení může namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení (dále jen ,představený´).“
[46] Z výše uvedené citace vyplývají 2 podmínky pro uplatnění námitky podjatosti a rozhodování o ní: 1) podjatost se zkoumá v rámci zahájeného správního řízení (podle části druhé a třetí správního řádu; přiměřeně se aplikuje i při provádění jiných úkonů dle části čtvrté až šesté správního řádu), 2) námitku podjatosti může uplatnit jen účastník řízení a musí ji uplatnit bez zbytečného odkladu. Povinnost správního orgánu rozhodnout o námitce podjatosti dle § 14 odst. 2 správního řádu usnesením se tak vztahuje k námitkám podjatosti uplatněným účastníkem v rámci zahájeného správního řízení.
[47] V daném případě byla námitka podjatosti uplatněna žalobkyní ještě před zahájením samotného přestupkového řízení (to bylo zahájeno až oznámením ze dne 25. 10. 2017 a jeho doručením obviněným). Ve fázi prošetřování podnětu od Policie ČR byla námitkou předčasnou. Doktrína v tomto ohledu uvádí, že „[o] podjatosti nelze rozhodovat ještě před zahájením řízení, kdy by nebylo možné posuzovat podmínky podle § 14 odst. 1, tím pádem ji v tomto okamžiku není možné ani namítat, neboť dosud nejsou účastníci řízení“ (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 184). Není dále sporu o tom, že žalobkyně nebyla účastníkem daného přestupkového řízení dle § 68 zákona o odpovědnosti za přestupky. Námitku podjatosti uplatněnou žalobkyní dne 24. 9. 2017 tak nebylo možné považovat za námitku dle § 14 odst. 2 správního řádu, o níž je nutné rozhodovat usnesením.
[48] Krajský soud uzavírá, že žalovaný nepochybil, pokud žalobkyni o způsobu vyřízení namítané podjatosti vyrozuměl pouhým přípisem ze dne 16. 10. 2017. V době posuzování námitky žalovaným nebylo ve věci zahájeno správní řízení. Přestože následně přestupkové řízení bylo zahájeno, žalobkyně nebyla jeho účastníkem, proto o její námitce podjatosti žalovaný nebyl povinen rozhodovat formou usnesení, jak předpokládá § 14 odst. 2 správního řádu.
[49] Způsob vyřízení námitky podjatosti žalovaným byl plně v souladu se zákonem. Ani v tomto ohledu tak k nezákonnému zásahu do práv žalobkyně postupem žalovaného nedošlo. Námitky jsou tedy nedůvodné.