ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců
Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Davida Vláčila v právní věci žalobkyně České republiky
- Ministerstva kultury, se sídlem v Praze 1, Maltézské náměstí 471/1,
jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze
2, Rašínovo nábřeží 390/42, proti žalované obci Sloupno, se sídlem ve Sloupnu
47, zastoupené Mgr. Karlem Půšem, advokátem se sídlem ve Sloupnu 13, o
zaplacení regresní úhrady ve výši 7 222 928,90 Kč s příslušenstvím, vedené u
Okresního soudu v Hradci Králové pod sp. zn. 11 C 380/2015, o dovolání žalované
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 2. 2019, č. j. 21 Co
329/2018-132, takto:
Zrušuje se rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 2. 2019, č. j.
21 Co 329/2018-132, v celém rozsahu a rozsudek Okresního soudu v Hradci Králové
ze dne 8. 8. 2018, č. j. 11 C 380/2015-106, v rozsahu jeho výroků I a III a věc
se vrací v tomto rozsahu Okresnímu soudu v Hradci Králové k dalšímu řízení.
1. Žalobkyně (Česká republika – Ministerstvo kultury) se žalobou podanou
dne 21. 12. 2015 domáhá zaplacení částky 7 222 928,90 Kč s příslušenstvím jako
regresní úhrady ve smyslu § 12 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za
škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním
postupem, a to po žalované (obci Sloupno), která vydala v rámci přenesené
působnosti nezákonné rozhodnutí ze dne 11. 5. 1995, č. j. 252/95/RR3, v
souvislosti s nímž došlo ke vzniku škody v podobě ušlého zisku. Rozsudkem
Okresního soudu v Hradci Králové ze dne 7. 5. 2013, č. j. 13 C 98/97-1145, ve
spojení s rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 1. 2015, č. j.
21 Co 493/2013-1368, bylo žalobkyni (v postavení žalované) uloženo zaplatit
JUDr. Leoši Maternovi, správci konkurzní podstaty úpadce Víceúčelového
komerčního zařízení, veřejné obchodní společnosti, náhradu škody ve výši 1 400
187 Kč s 19% úrokem z prodlení z této částky od 7. 5. 1997 do zaplacení a
částku 237 818 Kč s 19% úrokem z prodlení z této částky od 7. 5. 1997 do
zaplacení (dovolání proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové bylo
odmítnuto usnesením Nejvyššího soudu ze dne 29. 3. 2016, sp. zn. 30 Cdo
3189/2015, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením
Ústavního soudu ze dne 21. 11. 2017, sp. zn. I. ÚS 2382/16). Tuto škodu v
žalované výši žalobkyně uhradila z titulu odpovědnosti státu za škodu.
2. Okresní soud v Hradci Králové jako soud prvního stupně rozsudkem ze
dne 8. 8. 2018, č. j. 11 C 380/2015-106, uložil žalované zaplatit žalobkyni
částku 3 611 464,45 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky
ode dne 17. 7. 2015 do zaplacení (výrok I). Dále zamítl žalobu v části, v níž
se žalobkyně domáhala po žalované zaplacení částky 3 611 464,45 Kč s úrokem z
prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky ode dne 17. 7. 2015 do zaplacení
(výrok II) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
(výrok III).
3. Krajský soud v Hradci Králové jako soud odvolací napadeným rozsudkem
ze dne 11. 2. 2019, č. j. 21 Co 329/2018-132, rozsudek soudu prvního stupně
vyjma odvoláním nedotčeného výroku pod bodem II potvrdil (výrok I rozsudku
odvolacího soudu). Odvolací soud rovněž uložil žalované nahradit žalobkyni
náklady odvolacího řízení ve výši 1 964 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně učinil ve věci následující závěr o skutkovém
stavu. Žalobkyně podle rozsudku Okresního soudu v Hradci Králové ze dne 7. 5.
2013, č. j. 13 C 98/97-1145, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 26. 1. 2015, č. j. 21 Co 493/2013-1368, uhradila na účet správce
konkurzní podstaty úpadce Víceúčelového komerčního zařízení, v. o. s., částku 7
222 928,90 Kč. V řízení vedeném u Okresního soudu v Hradci Králové pod sp. zn.
13 C 98/97 soud rozhodoval o náhradě škody spočívající v ušlém zisku, neboť
úpadci bylo zakázáno konání veřejných hudebních produkcí v obci Sloupno, a to
rozhodnutím žalované ze dne 11. 5. 1995, č. j. 252/95/RR3. Okresní úřad v
Hradci Králové uvedené rozhodnutí v rámci odvolacího řízení potvrdil. V soudním
přezkumu Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 27. 9. 1996, č. j. 19
Ca 326/95 24, obě rozhodnutí pro nezákonnost zrušil. V přímé souvislosti s
vydanými nezákonnými rozhodnutími vznikla úpadci, Víceúčelovému komerčnímu
zařízení, v. o. s., škoda v podobě ušlého zisku a soud uložil žalobkyni (České
republice – Ministerstvu kultury) vzniklou škodu nahradit. Žalobkyně své
povinnosti dostála a dlužnou částku včetně příslušenství (ve výši 7 222 928,90
Kč) uhradila dne 16. 4. 2015 na účet správce konkurzní podstaty úpadce. Nyní se
žalobkyně domáhá s odkazem na ustanovení § 12 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb.
regresní úhrady ve výši 7 222 928,90 Kč po žalované, která vydala v rámci
přenesené působnosti nezákonné rozhodnutí, v souvislosti s nímž došlo ke
vzniku škody v podobě ušlého zisku.
5. Po právní stránce soud prvního stupně věc posoudil podle § 12 odst. 1
zákona č. 58/1969 Sb., podle něhož stát, který nahradil škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím, má právo požadovat úhradu na státním orgánu, jenž
nezákonné rozhodnutí vydal, má-li způsobilost mít práva, a podle zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), v tehdy platném znění [zrušen zákonem
č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), s účinností od 12. 11. 2000]. Soud
prvního stupně uvedl, že obce vedle samosprávy plní rovněž funkci státních
orgánů. Rozlišuje se proto u nich samostatná a přenesená působnost. V přenesené
působnosti obce vykonávají státní správu, která byla jejich orgánům svěřena
státem. Přenesenou působnost přitom obce vykonávají prostřednictvím obecního
úřadu. V rámci přenesené působnosti obce vydávají nařízení k provedení zákonů,
řídí se přitom zákony a jinými právními předpisy a vykonávají jinou veřejnou
správu, která je jim státem svěřena. Právě v rámci přenesené působnosti obec
Sloupno rozhodla v souladu s ustanovením § 22 zákona č. 367/1990 Sb., v tehdy
platném znění, a vydala rozhodnutí, které Krajský soud v Hradci Králové pro
nezákonnost zrušil. Jak bylo uvedeno výše, obec vykonává státní správu v rámci
přenesené působnosti prostřednictvím obecního úřadu, ten je pouze organizační
složkou obce. Protože obec Sloupno rozhodovala v přenesené působnosti a svým
nezákonným rozhodnutím způsobila škodu v podobě ušlého zisku, je tím orgánem,
proti němuž je správně žalobkyní uplatněn regres. Ke stejnému právnímu závěru
dospěl i Krajský soud v Hradci Králové ve svém rozhodnutí ze dne 30. 8. 2001,
č. j. 20 Co 151/2001-251, na jehož odůvodnění soud prvního stupně plně odkázal. Tedy, že obec Sloupno rozhodovala v přenesené působnosti v souladu s
ustanovením § 22 zákona č. 367/1990 Sb. K počátku účinnosti tohoto zákona
platilo ustanovení § 1 vyhlášky č. 99/1950 Ú.l., jímž byla dána kompetence
místního národního výboru k povolování veřejných produkcí a posléze dle § 22
zákona č. 367/1990 Sb. přešla tato působnost na obce. Obecní úřad je pouze
organizační jednotkou obce, jejím orgánem, který plní úkoly související s
majetkovou a jinou činností obce. Za obec tedy v daném případě v rámci
přenesené působnosti rozhodl obecní úřad jako vykonavatel vůle obce (§ 58 odst. 4 a § 21 zákona č. 367/1990 Sb.). Obec proto rozhodovala v přenesené působnosti
a ona je tím orgánem, proti kterému lze regres uplatnit dle § 12 zákona č. 58/1969 Sb. Jedná se totiž o výkon státní správy ve smyslu § 21 odst. 1 zákona
č. 367/1990 Sb. Podle § 19 občanského soudního řádu způsobilost být účastníkem
řízení má ten, kdo má právní osobnost (dříve právní subjektivitu); jinak jen
ten, komu ji zákon přiznává. Obec jako právnická osoba – veřejnoprávní
korporace – je nositelem procesní subjektivity. Z uvedeného vyplývá, že soud
považoval žalovanou za ten státní orgán, který nezákonné rozhodnutí vydal v
rámci své přenesené působnosti a zároveň má způsobilost mít práva a povinnosti
(nyní právní osobnost). Regresní náhradu soud prvního stupně posoudil dle
úpravy obsažené v ustanovení § 12 zákona č.
6. Soud prvního stupně dále zamítl žalobu v části, v níž se žalobkyně
domáhala po žalované zaplacení částky 3 611 464,45 Kč s příslušenstvím, neboť v
této věci šlo o dvě nezákonná rozhodnutí, která Krajský soud v Hradci Králové
pro jejich nezákonnost zrušil, a to rozhodnutí žalované a rozhodnutí Okresního
úřadu v Hradci Králové. S odkazem na ustanovení § 12 odst. 3 zákona č. 58/1969
Sb., jde-li o nezákonné rozhodnutí několika orgánů, jsou povinni plnit rovným
dílem. V této věci ale žalobkyně požaduje úhradu pouze po obci Sloupno, a to v
plné výši (tj. ve výši, jež byla uhrazena na účet správce konkurzní podstaty).
Z uvedeného důvodu soud prvního stupně žalobu v části, v níž se žalobkyně
domáhala uhrazení částky 3 611 464,45 Kč, jako nedůvodnou zamítl. Pro úplnost
soud prvního stupně odkázal na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze
dne 30. 8. 2001, č. j. 20 Co 151/2001-251, kde odvolací soud poučil žalobce, že
případný regres nebude žalovaná (nyní žalobkyně) uplatňovat vůči obci Sloupno a
Okresnímu úřadu Hradec Králové dle § 16 zákona č. 82/1998 Sb., nýbrž dle § 12
zákona č. 58/1969 Sb.
7. Odvolací soud přezkoumal rozsudek soudu prvního stupně v napadených
výrocích pod body I a III (výrok závislý) a dospěl k závěru, že je věcně
správný. Skutkový stav nebyl mezi účastníky sporný. Odvolací soud považoval za
8. K námitce, že rozhodnutí žalované nenabylo právní moci, odvolací soud
uvedl, že tato není správná. Rozhodnutí žalované bylo v odvolacím řízení
potvrzeno rozhodnutím Okresního úřadu v Hradci Králové ze dne 7. 7. 1995, č. j.
RR3/465/95. Obě rozhodnutí byla následně rozsudkem Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 27. 9. 1996, č. j. 19 Ca 326/95-24, zrušena pro nezákonnost a
věc byla vrácena Okresnímu úřadu v Hradci Králové k dalšímu řízení.
9. Vzhledem k námitce žalované, že zákon č. 58/1969 Sb. neřešil
odpovědnost obce ani uplatnění regresních nároků vůči obci v souvislosti s
nezákonným rozhodnutím obecního úřadu vydaným v rámci přenesené působnosti
obce, odvolací soud odkázal na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
13. 1. 1998, sp. zn. 16 Co 361/97, publikovanému v Soudní judikatuře č. 19/98,
na str. 439, pod řad. č. 136/98, který řeší otázku odpovědnosti státu za škodu
způsobenou při výkonu státní správy orgánem obce v rámci přenesené působnosti,
avšak jeho závěry jsou podle odvolacího soudu obdobně aplikovatelné na
uplatňování regresu státu vůči obci, pokud stát nahradil škodu, způsobenou v
příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím orgánu obce v rámci přenesené
působnosti, protože z argumentace Městského soudu v Praze vyplývá, že orgány
obce je nutno v této sféře činnosti považovat za státní orgán ve smyslu § 12
zákona č. 58/1969 Sb. Z odůvodnění citovaného rozhodnutí se podává, že zákon č. 58/1969 Sb. v § 1 odst. 1 předpokládal, že odpovědnost za škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím ponese stát nejen tehdy, kdy vydal takové rozhodnutí
státní orgán v úzkém slova smyslu, nýbrž také v případech, kdy je vydal orgán
státní organizace nebo orgán společenské organizace, bylo-li rozhodnutí vydáno
při plnění úkolů státního orgánu, které na tuto organizaci přešly. Citovaný
zákon byl přijat za zcela jiného stavu organizační struktury státu a nebyl
uveden do souladu s pozdějšími změnami. Po zrušení národních výborů v r. 1990
byly vytvořeny obce jako právnické osoby (veřejnoprávní korporace), které
vykonávají veřejnou správu dvojího druhu: jednak samosprávu v samostatné
působnosti, jednak státní správu v přenesené působnosti. Při výkonu státní
správy pak obce vykonávají pravomoc, která na ně byla přenesena státem; tuto
působnost tedy vykonávají nikoli jako projev samosprávy, nýbrž jako státní
správu z pověření státu a jeho jménem. Formy přenášení výkonu státní správy na
jiné subjekty se tedy změnily, není však důvodu pro takový výklad, který by
rozsah odpovědnosti státu neodůvodněně zužoval na úkor poškozených subjektů. Proto je nutno považovat orgány obce v této sféře činnosti za orgány státní
správy, a podřadit je i pod širší pojem orgánů veřejné správy. V této
souvislosti pak nelze přehlédnout ani ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb.), dle něho každý má právo na náhradu
škody, způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či
orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z tohoto ustanovení
vyplývá, že právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či
nesprávným úředním postupem státního orgánu je postaveno na roveň právu na
náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem
jiného orgánu veřejné správy, k nimž jak bylo shora uvedeno, patří i obce při
výkonu státní správy. Jelikož zákon č. 58/1969 Sb. je jediným zákonem, který
toto ústavní právo blíže upravuje, nelze z jeho působnosti vyjímat odpovědnost
za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím orgánu obce.
Bylo by totiž v rozporu
se smyslem uvedené ústavní úpravy nejen popřít možnost uplatnění práva na
náhradu takto vzniklé škody vůbec, ale též dovozovat, že poškození mají právo
na náhradu škody podle obecné občanskoprávní úpravy, která je pro poškozené
podstatně méně výhodná než objektivní odpovědnost bez možnosti liberace podle
zákona č. 58/1969 Sb. Stejně tak odvolací soud souhlasil s názorem, že nelze
připustit takový výklad zákona, který by v demokratickém státu poskytoval
občanům menší ochranu a právní jistotu než v režimu totalitním.
10. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná v plném rozsahu včasně
podaným dovoláním. V něm popřela, že by obec Sloupno měla být povolána k
odpovědnosti za regresní úhradu a uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu
spočívá na nesprávném právním posouzení věci, když odpovědným za regresní
úhradu by měl být Obecní úřad Sloupno. Přípustnost dovolání žalovaná spatřuje
především v řešení otázek hmotného práva, které v užším pojetí nebyly dosud v
judikatuře Nejvyššího soudu řešeny, v širším pojetí těchto právních otázek se
pak při jejich řešení odvolací soud podle žalované odchýlil od ustálené
rozhodovací praxe dovolacího soudu.
11. Odvolací soud podle žalované nesprávně uzavřel, že územní
samosprávný celek je státním orgánem v rámci přenesené působnosti. Podle čl.
105 Ústavy totiž „výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy“, z čehož
vyplývá možnost pověření orgánů samosprávy, nikoli samosprávy jako takové. Tomu
podle žalované brání principiální pojetí obce, ať už podle § 1 zákona č.
367/1990 Sb. coby územního celku nebo přesněji podle § 1 zákona č. 218/2000 Sb.
coby územního samosprávného společenství občanů. Obec jako veřejnoprávní
korporace tedy není a nemůže být ve smyslu hierarchie státní moci žádným
orgánem kohokoli (natož státu), neboť sama orgány má. Obec stojí z hlediska
výkonu státní správy v rámci přenesené působnosti vedle státu jako jeho partner
a orgány státu jakož i orgány obce opět vedle sebe na úrovni nižší, podřízené.
Orgán státu tedy nerovná se stát, stejně jako orgán obce není obcí.
12. Žalovaná dále předkládá otázku, zda je obec státním orgánem ve
smyslu zákona č. 58/1969 Sb. Je přitom přesvědčena o negativní odpovědi, neboť
citovaný zákon vůbec s pojetím obce nepočítal a s ohledem na donucující
charakter regresního ustanovení § 12 zákona č. 58/1969 Sb. je takové rozšíření
dosahu zákona neakceptovatelné. Pro úplnost poznamenala, že zákonodárce si byl
vědom nedostatečné úpravy odpovědnosti subjektů odlišných od státu za vydání
rozhodnutí v oblasti přenesené působnosti, pročež byl také zákon č. 58/1969 Sb.
nahrazen novou právní úpravou, představovanou zákonem č. 82/1998 Sb. Důvodová
zpráva k tomuto zákonu pak jednoznačně již v úvodu poznamenává, že zákon č.
58/1969 Sb. tuto odpovědnost včetně regresu vůči územně samosprávným celkům
neřešil. Poukázala na to, že zákon č. 82/1998 Sb. již v první části odděluje
odpovědnost státu a územních samosprávných celků za škodu vzniklou při výkonu
veřejné moci a v ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb.
jednoznačně definuje státní orgán odděleně od orgánu územní samosprávy v § 3
odst. 1 písm. c) citovaného zákona. Přijetím výkladu žalobkyně by podle
žalované nebylo takového členění třeba a nadále by postačila předchozí úprava v
zákoně č. 58/1969 Sb. Konstrukce regresu vůči samosprávným institucím v zákoně
č. 82/1998 Sb. je však zcela odlišná, postavená zejména na posouzení příčinné
souvislosti a míře zavinění zejména ve vztahu k činnosti orgánů přezkumných.
13. Žalovaná je dále přesvědčena o nesprávném právním posouzení otázky,
kdo je míněn státním orgánem vydávajícím rozhodnutí ve smyslu § 12 zákona č.
58/1969 Sb. Odvolací soud podle žalované nesprávně uzavřel, že státním orgánem
ve smyslu citovaného ustanovení je právě žalovaná – obec Sloupno. Podle
žalované však toto ustanovení vždy a zásadně směřuje proti přímému vykonavateli
státní správy, a to při splnění dvou podmínek: 1) příslušný státní orgán vydal
nezákonné rozhodnutí, a 2) tento orgán má způsobilost mít práva a povinnosti
(právní subjektivitu). Orgánem, který vydal nezákonné rozhodnutí v nyní
posuzované věci (respektive se pouze na jeho vydání podílel, neboť ve
skutečnosti jej jako pravomocné vydal teprve okresní úřad), mohl být toliko
obecní úřad coby orgán obce Sloupno. Obecní úřad však jako orgán vydávající
rozhodnutí nemá právní způsobilost. Obec Sloupno proto stojí zcela mimo
odpovědnostní vztahy definované zákonem č. 58/1969 Sb., neboť jako orgán
vydávající rozhodnutí vystupuje obecní úřad, který je v postavení orgánu
veřejné moci. Obec Sloupno podle žalované subjektem povinným k regresní úhradě
zcela rozhodně není.
14. Nakonec žalovaná vznáší otázku, zda „škodlivým“ rozhodnutím je
nepravomocné rozhodnutí, jež není ani předběžně vykonatelné. Odvolací soud
podle ní nesprávně uzavřel, že rozhodnutím, jímž byla způsobena škoda, je
nepravomocné rozhodnutí vydané Obecním úřadem Sloupno v prvním stupni, jež samo
o sobě nemohlo odůvodnit odpovědnost státu za škodu, nicméně podle odvolacího
soudu je způsobilé založit nárok na regresní úhradu. Obrana proti nezákonnosti
musí vždy směřovat proti pravomocnému rozhodnutí a teprve po jeho zrušení může
vzniknout poškozenému právu na náhradu škody vůči státu. Pokud následně stát
tuto škodu nahradí, může podle žalované uplatnit nárok na regresní úhradu vůči
tomu orgánu, který vydal rozhodnutí v druhém stupni s následkem nabytí právní
moci. Tímto orgánem byl přitom Okresní úřad v Hradci Králové, nikoliv Obecní
úřad Sloupno.
15. S ohledem na uvedené žalovaná Nejvyššímu soudu navrhla, aby napadený
rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil se závazným právním názorem k
dalšímu řízení.
16. Žalobkyně se k dovolání nevyjádřila.
II. Přípustnost dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9.
2017 (viz čl. II bod 2 a čl. XII zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
18. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění
podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením
§ 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností
dovolání.
19. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
20. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
21. Dovolání není podle § 237 o. s. ř. přípustné pro posouzení otázky
odpovědnosti z titulu nezákonného rozhodnutí vydaného Obecním úřadem Sloupno v
prvním stupni, neboť ani její jiné posouzení Nejvyšším soudem nemůže mít s
ohledem na zodpovězení otázky dále uvedené, pro kterou bylo dovolání
připuštěno, vliv na právní postavení žalované.
22. Dovolání je přípustné pro řešení otázky, zda je obec státním orgánem
ve smyslu § 12 zákona č. 58/1969 Sb.
IV. Důvodnost dovolání
23. Dovolání je důvodné.
24. Podle čl. 99 věty první Ústavy se Česká republika člení na obce,
které jsou základními územními samosprávnými celky.
25. Podle čl. 100 odst. 1 věty první Ústavy územní samosprávné celky
jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu.
26. Podle čl. 101 odst. 3 Ústavy územní samosprávné celky jsou
veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle
vlastního rozpočtu.
27. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny povinnosti mohou být ukládány toliko na
základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
28. Podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“) každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím
soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním
postupem. Podle odstavce 4 téhož ustanovení podmínky a podrobnosti upravuje
zákon.
29. Podle § 1 zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před
státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení před místním lidovým
soudem, a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu,
vydal státní orgán nebo orgán státní organizace (dále jen "státní orgán"). Stát
odpovídá rovněž za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím orgánu společenské
organizace, vydaným při plnění úkolů státního orgánu, které na tuto organizaci
přešly (odst. 1). Odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit (odst. 2).
30. Podle § 12 zákona č. 58/1969 Sb. nahradil-li stát podle ustanovení
tohoto zákona škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, má právo požadovat
úhradu na státním orgánu, který nezákonné rozhodnutí vydal, má-li způsobilost
mít práva a povinnosti (odst. 1). Vydal-li nezákonné rozhodnutí orgán
společenské organizace, má stát právo požadovat úhradu na ústředním orgánu této
organizace (odst. 2). Jde-li o nezákonné rozhodnutí několika orgánů, jsou
povinny plnit rovným dílem (odst. 3).
31. Na řízení o nároku státu na regresní úhradu se použije týž právní
předpis, jehož bylo užito při posuzování nároku na náhradu škody z titulu
odpovědnosti státu za škodu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 2.
2008, sp. zn. 25 Cdo 69/2006, proti němuž podaná ústavní stížnost byla
odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2009, sp. zn. II. ÚS
1214/08). Byť tedy stát nahradil škodu již za účinnosti zákona č. 82/1998 Sb.,
uvedenou věc je třeba posuzovat podle zákona č. 58/1969 Sb., neboť ke vzniku
škody v podobě ušlého zisku došlo v důsledku nezákonného rozhodnutí vydaného
před 15. 5. 1998.
32. Vzhledem k tomu, že zákon č. 58/1969 Sb. vycházel z předpokladu, že
jediným a výlučným nositelem odpovědnosti za škodu je stát, ustanovení § 12
zákon č. 58/1969 Sb. stanovovalo, že stát, nahradil-li škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím, má právo požadovat úhradu jednak na státním orgánu,
který nezákonné rozhodnutí vydal, má-li způsobilost mít práva a povinnosti, a
jednak na ústředním orgánu společenské organizace, vydal-li nezákonné
rozhodnutí orgán této organizace, přičemž dodávalo, že jde-li o nezákonné
rozhodnutí několika orgánů, jsou povinny plnit rovným dílem. Osobní a věcná
působnost § 12 zákona č. 58/1969 Sb. je v porovnání s příslušným ustanovení o
regresní úhradě v aktuálně platném znění § 16 zákona č. 82/1998 Sb. s ohledem
na ústavní a zákonné úpravy výkonu veřejné moci v České republice, zejména s
ohledem na ústavní zakotvení práva na samosprávu a nové vymezení skutkových
podstat odpovědnosti, pochopitelně užší (srov. KORBEL, F. K § 16. In: IŠTVÁNEK,
F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Komentář. 2. vydání. Praha:
Wolters Kluwer, 2020, s. 160).
33. Z důvodové zprávy k zákonu č. 58/1969 Sb. se podává, že otázku
ekonomického dopadu na orgány, které nezákonné rozhodnutí vydaly, a na
pracovníky a členy kolektivního orgánu, kteří se na vydání tohoto rozhodnutí
podílejí, řeší navržený zákon tak, že přiznává státu právo požadovat regresem
úhradu těch částek, které z důvodu své odpovědnosti poškozeným účastníkům
vyplatil. V úvahu přicházejí především státní orgány, které nezákonné
rozhodnutí vydaly, jakož i ústřední orgán společenské organizace, na jejíž
orgány byla rozhodovací pravomoc přenesena. U státního orgánu je předpokladem,
že má právní subjektivitu, tj. že je nositelem práv a povinností.
34. Podmínky pro uplatnění regresu proti státnímu orgánu, který vydal
nezákonné rozhodnutí, jsou tyto: státní orgán musí existovat v době, kdy se
rozhoduje o regresu; musí mít právní subjektivitu; škoda musí být způsobená
nezákonným rozhodnutím; stát může požadovat regres teprve v okamžiku, kdy
vzniklou škodu poškozenému uhradil (srov. HOLUB, M. K § 12 zák. č. 58/1969 Sb.
In: ČEŠKA, Z. a kol. Občanský zákoník: komentář. Díl II., (§ 222 až 510).
Praha: Panorama, 1987, s. 594).
35. Ustanovení § 12 zákona č. 58/1969 Sb. tedy zakotvovalo právo státu
na regresní postih, pokud stát jako nositel odpovědnosti uhradil škodu
způsobenou nezákonným rozhodnutím. Možnost požadovat regresní úhradu měl stát
proti státnímu orgánu, který nezákonné rozhodnutí vydal, a to za předpokladu,
že tento má způsobilost mít práva a povinnosti.
36. Státními orgány a orgány státní organizace se zde rozumějí orgány,
jimž přísluší pravomoc rozhodovat jménem státu v řízení trestním, v občanském
soudním řízení, v notářském a správním řízení (HOLUB, M. K § 1 zák. č. 58/1969
Sb. In: ČEŠKA, Z. a kol. Občanský zákoník: komentář. Díl II., (§ 222 až 510).
Praha: Panorama, 1987, s. 576). Státní orgány jsou státními institucemi, které
představují základní a rozhodující složky organizace státu, neboť jsou nositeli
suverénní státní moci. Je jimi třeba rozumět orgány, které stát zřizuje k
plnění funkcí státu a vybavuje je za tím účelem pravomocí a působností
rozhodovat o subjektivních právech a právních povinnostech jemu bezprostředně
nepodřízených právních subjektů. Za státní orgán je třeba považovat zejména
takový orgán státní moci, kterému je Ústavou nebo cestou zákona svěřen výkon
státní moci, tj. rozhodování o právech a povinnostech jiných subjektů cestou
individuálních nebo obecně závazných aktů (FILIP, J., SVATOŇ, J. Státověda. 5.
vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 57, 66 a rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4118/2015, uveřejněný pod číslem 28/2018
Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, bod 25).
37. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 367/1990 Sb. základní územně
správní jednotkou státu je obec jako právnická osoba, přičemž obcí je podle
novely Ústavy a ústavního zákona o čs. federaci samostatný samosprávný územní
celek sdružující občany, kteří mají na jejím území trvalý pobyt. Obec jako
veřejnoprávní korporace je v jistém smyslu oddělena od státu, neboť je svou
povahou a postavením nestátním subjektem. Jakožto veřejnoprávní korporace má
obec vlastní subjektivitu související s tím, že obci přísluší postavení
právnické osoby, respektive je právnickou osobou. Toto její postavení výslovně
jako jednotce územní samosprávy přiznával § 18 odst. 2 písm. c) zákona č.
40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném ke dni vydání nezákonného
rozhodnutí (srov. KOUDELKA, Z, ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích (obecní
zřízení): komentář. Praha: Linde, 2002, s. 12). Již z uvedeného je zřejmé, že
obec není státním orgánem ve smyslu ustanovení § 12 zákon č. 58/1969 Sb., neboť
je subjektem od státu odlišným, ani není nositelem státní moci, ale toliko moci
veřejné.
38. K tomu je možno poukázat na změny související s postavením obcí a
jejich orgánů, a to v souvislosti s přijetím zákona č. 367/1990 Sb., o obcích
(obecní zřízení), podle něhož jsou obce právnickými osobami (§ 4 odst. 1).
Přitom do té doby vystupovaly v obdobném postavení národní výbory (ve smyslu
zákona č. 69/1967 Sb.). Zaměnitelnost označení národních výborů a orgánů obcí v
historicky podmíněném vnímání mnohých žalobců vedla často k podání žaloby v
občanském soudním řízení proti některému z orgánů obce (nejčastěji proti
obecnímu úřadu), ačkoliv ten způsobilost vystupovat v řízení neměl. Nelze
odhlédnout ani od toho, že zákon č. 367/1990 Sb. sám vytvořil do značné míry
zmatečný stav, když stanovil, že dnem jeho účinnosti přecházejí práva a
povinnosti z pracovněprávních a jiných vztahů pracovníků podle zvláštních
předpisů z národních výborů na obecní úřady (viz § 68 odst. 2), tedy na orgány
obce, které již podle tohoto zákona postrádaly právní subjektivitu (viz
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 3. 2012, sp. zn. 31 Cdo 2847/2011,
uveřejněné pod číslem 72/2012 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
39. Z uvedeného je zřejmé, že zákon č. 58/1969 Sb. ve svém § 12 nijak
nereagoval na změny ve struktuře státu nastalé v důsledku přijetí nového
obecního zřízení a nerozšířil okruh regresně odpovědných osob ze státních
orgánů na územně samosprávné celky, mj. tedy i obce. Daná nedůslednost, pokud
nemělo jít o záměr zákonodárce, nemůže být překonána výkladem, jak se o to
pokusil odvolací soud. Nelze totiž přehlížet, že povinnosti mohou být uloženy
jen zákonem nebo na základě zákona, což se týká i povinnosti regresní podle
zákona č. 58/1969 Sb. Jestliže tento zákon s regresním postihem obce, která je
odlišná od státního orgánu, jak bylo výše vysvětleno, nepočítá, nelze její
odpovědnost dovodit za použití analogie. Došlo by totiž k uložení povinnosti
někomu, komu ji zákon neukládá, a tedy i k porušení základního práva obce
garantovaného čl. 4 odst. 1 Listiny (k nemožnosti soudu „dotvořit“ zákon
uložením povinnosti někomu, komu zákon povinnost neukládá, srov. nález
Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, bod 67). Nejvyšší
soud přitom nemá pochybnost o tom, že se základní právo vymezené v čl. 4 odst.
1 Listiny vztahuje i na obce (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 2016,
sp. zn. II. ÚS 2144/14, bod 35).
40. S ohledem na argumentaci odvolacího soudu prostřednictvím rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 1998, sp. zn. 16 Co 361/97, publikovaného
v Soudní judikatuře č. 19/98, Nejvyšší soud považuje za nutné uvést, že tento
není v rozporu s uvedeným závěrem, vztahuje se totiž k objektivní odpovědnosti
státu za škodu způsobenou při výkonu státní správy orgánem obce (v přenesené
působnosti), nikoli k regresnímu nároku. Jinak řečeno Městský soud v Praze
použil analogii proto, aby bylo respektováno základní právo chráněné článkem 36
odst. 3 Listiny, zatímco odvolací soud v napadeném rozhodnutí ochranu tomuto
právu poskytovat nemusel, neboť není v této věci ve hře a naopak porušil
základní právo žalované chráněné článkem 4 odst. 1 Listiny, jak je výše uvedeno.
41. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího
soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro
zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně,
zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu
prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
42. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem
o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v
tomto rozsudku vyslovenými.
43. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 28. 4. 2021
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu