30 Cdo 880/2019-212
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta
Bičáka a soudců Mgr. Michaela Nipperta a JUDr. Pavla Simona v právní věci
žalobce VYSOČINA WIND a. s., IČO 26972107, se sídlem v Brně, Moravské náměstí
1007/14, zastoupené JUDr. Ing. Martinem Florou Dr., advokátem se sídlem v Brně
Lidická 710/57, proti žalované České republice - Ministerstvu životního
prostředí, IČO 00164801, se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65, jednající
Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, IČO 69797111, se sídlem v
Praze 2, Rašínovo nábřeží 42, o zaplacení částky 1 613 773,24 Kč s
příslušenstvím, projednávané u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 46 C
259/2017, k dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14.
11. 2018, č. j. 69 Co 230/2018-175, takto:
I. Řízení se přerušuje na dobu do rozhodnutí Soudního dvora Evropské
unie o odpovědi na předběžnou otázku uvedenou pod bodem II výroku tohoto
usnesení.
II. Nejvyšší soud na základě čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie
předkládá Soudnímu dvoru Evropské unie tuto předběžnou otázku:
1. Musí být čl. 13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze
dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ),
vykládán tak, že brání členskému státu uložit povinnost financovat náklady na
sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ
pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013, jejich
uživatelům, a nikoli výrobcům?
2. V případě, že bude první předložená otázka zodpovězena kladně, má pro
posuzování podmínek odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou
jednotlivci porušením unijního práva vliv skutečnost, o jakou jde v původním
řízení, že členský stát sám upravil způsob financování odpadu z fotovoltaických
panelů ještě před přijetím směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula
do rozsahu unijní úpravy a povinnost financovat náklady uložila výrobcům, a to
i ve vztahu k těm panelům, které byly uvedeny na trh před uplynutím její
implementační lhůty (a samotným přijetím úpravy na unijní úrovni)?
I. Skutkový základ sporu a dosavadní průběh řízení
1) Žalobce je provozovatelem solární elektrárny „Vranovská ves II“. Po
České republice jako žalované se v řízení domáhá zaplacení částky z titulu
odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou mu řádným neprovedením
Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o
odpadních elektrických zařízeních (dále jen „Směrnice 2012“), jejíž
implementační lhůta uplynula dne 14. 2. 2014 (srov. její čl. 24). 2) V řízení se správnost transpozice řeší s ohledem na to, jestli má být
čl. 13 Směrnice 2012 vykládán tak, že tam výrobcům uložená povinnost financovat
náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné
odstraňování odpadu („nakládání s odpadem“) dopadá na fotovoltaické panely
uvedené na trh již po 13. 8. 2005, nebo vzhledem k novému podřazení
fotovoltaických panelů do věcné působnosti Směrnice 2012, oproti do té doby
účinné směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2002/96/ES ze dne 27. 1. 2003,
o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „původní
Směrnice 2002“), až na ty, jež byly uvedeny na trh po 14. 2. 2014 (tedy po
uplynutí implementační lhůty). 3) Směrnice 2012 v čl. 13 ukládá členským státům povinnost zajistit, aby
výrobci financovali nakládání s odpadem z elektrických a elektronických
zařízení od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků
uvedených na trh po 13. srpnu 2005. Pro odpad vzniklý z výrobků uvedených na
trh před tímto datem („historický odpad“, definováno v čl. 12 odst. 4 Směrnice
2012“) je pak stanoveno, že při nahrazování starých výrobků rovnocennými novými
výrobky plnícími stejnou funkci financují nakládání s ním (nestanoví-li členské
státy tuto povinnost uživatelům) výrobci těchto nových výrobků, jinak (u
ostatního historického odpadu) uživatelé. 4) Tato povinnost, stanovená již v původní Směrnici 2002 (v jejím čl. 9,
ve znění účinném od 31. 12. 2003), se od přijetí Směrnice 2012 nově týká i
odpadu z fotovoltaických panelů, jež byly do rozsahu unijní právní úpravy nově
zahrnuty (srov. čl. 2 odst. 1 písm. a) a přílohy I až IV Směrnice 2012). 5) Česká republika provedla svoje závazky vyplývající z původní Směrnice
2002 zejména zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších
zákonů (dále jen „zákon o odpadech“). Zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných
zdrojích energie, jenž byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. 5. 2012 (tedy před
přijetím Směrnice 2012), bylo s účinností od 1. 1. 2013 do zákona o odpadech
vloženo nové ustanovení § 37p, zavádějící mechanismus financování nakládání s
odpadem z fotovoltaických panelů. 6) Podle tohoto ustanovení má prostřednictvím rovnoměrných dílčích
plateb příspěvků na recyklaci povinnost financovat nakládání s odpadem z
fotovoltaických panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013 provozovatel solární
elektrárny. Tomu byla za tímto účelem stanovena povinnost nejpozději do 30. 6. 2013 uzavřít smlouvu s osobou zajišťující kolektivní systém financování, a to
tak, aby bylo toto financování plně zajištěno nejpozději do 1. 1. 2019.
V
případě fotovoltaických panelů uvedených na trh až po 1. 1. 2013 pak byla
povinnost k financování nakládání s odpadem z takových panelů uložena výrobcům. 7) Česká republika je toho názoru, že správný výklad čl. 13 Směrnice
2012 má být ve vztahu k fotovoltaickým panelům takový, že povinnost výrobců
financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů se má vztahovat až na
panely uvedené na trh po 14. 2. 2014, tedy po uplynutí implementační lhůty. Podle České republiky jiný výklad není možný, protože v případě dopadu této
povinnosti na odpad z fotovoltaických panelů uvedených na trh již od 13. 8. 2005 by šlo o pravou retroaktivitu, jelikož by se zpětně zaváděl odlišný režim
k okamžiku uvedení výrobku na trh. Z toho důvodu Česká republika svoji právní
úpravu z roku 2012 (§ 37p zákona o odpadech), v níž byla povinnost financovat
nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů výrobcům uložena pouze ve vztahu k
těm panelům, které byly uvedeny na trh po 1. 1. 2013, po přijetí Směrnice 2012
nijak nepřizpůsobila. Povinnost financovat nakládání s odpadem z
fotovoltaických panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013 proto zůstala uložena
provozovatelům solárních elektráren. 8) Žalobcem provozovaná solární elektrárna „Vranovská ves II“ byla
zprovozněna v roce 2009, a to za využití fotovoltaických panelů uvedených na
trh po 13. 8. 2005. Jelikož však byly tyto panely současně uvedeny na trh před
1. 1. 2013, uzavřel žalobce v souladu s § 37p zákona o odpadech dne 28. 6. 2013
a následně dne 15. 1. 2016 s příslušnými subjekty smlouvu o zajištění
společného plnění povinnosti provozovatele solární elektrárny. Na základě
těchto smluv pak mezi 31. 1. 2015 a 8. 12. 2016 uhradil v 3 dílčích platbách
příspěvku na recyklaci elektroodpadu z fotovoltaických panelů zpracovatelům
tohoto odpadu celkem částku ve výši 1 613 773,24 Kč (bez DPH). 9) Žalobce je toho názoru, že Česká republika provedla ve vztahu k
odpadu z fotovoltaických panelů Směrnici 2012 nesprávně, neboť podle jejího čl. 13 má povinnost hradit nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených
na trh po 13. 8. 2005 výrobce, a nikoli uživatel. Ode dne 15. 2. 2014 (uplynutí
implementační lhůty) proto podle žalobce dochází v důsledku nesprávné
transpozice Směrnice 2012 ze strany České republiky, tím, že ponechala v
platnosti § 37p zákona o odpadech, ke vzniku škody, neboť je žalobce podle
tohoto vnitrostátního ustanovení povinen hradit příspěvek kolektivnímu systému,
který má podle unijního práva hradit výrobce. Podal proto proti České republice
žalobu na náhradu škody způsobené mu porušením unijního práva, která odpovídá
jím uhrazenému příspěvku ve výši 1 613 773,24 Kč. 10) Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně svým rozsudkem,
č. j. 46 C 259/2017-114, ze dne 6. 4. 2018, žalobě vyhověl a uložil České
republice zaplatit žalobci žalovanou částku a náhradu nákladů řízení. Dospěl k
závěru, že z čl. 13 Směrnice 2012 vyplývá, že povinnost výrobců se vztahuje k
fotovoltaickým panelům uvedeným na trh po 13. 8. 2005. Pokud proto § 37p zákona
o odpadech stanovuje, že náklady na odpad z fotovoltaických panelů uvedených na
trh před 1.
1. 2013 má financovat provozovatel solární elektrárny, nelze takové
provedení transpozice Směrnice 2012 Českou republikou považovat za správné. Podle prvostupňového soudu takový závěr není v rozporu se zásadou legitimního
očekávání výrobců, neboť legislativní proces přijetí Směrnice 2012 započal již
dne 3. 12. 2008, a výrobci tak měli dostatek času se na změnu legislativy
připravit. Konečně nejde ani o zakázanou retroaktivitu, neboť Směrnice 2012
sice upravuje vztahy založené od rozhodného dne, tedy 13. 8. 2005, avšak s
účinností až od 14. 2. 2014. 11) Rozsudkem Městského soudu v Praze, č. j. 69 Co 230/2018-175, ze dne
14. 11. 2018, byl rozsudek prvostupňového soudu potvrzen. Odvolací soud uvedl,
že ze znění čl. 13 Směrnice 2012 je s využitím gramatického výkladu zřejmé, a
nelze je vykládat jinak než, že financování odpadů z fotovoltaických panelů
uvedených na trh po 13. 8. 2005 má být nejpozději po 14. 2. 2014 (uplynutí
implementační lhůty) zajištěno tak, že náklady ponesou výrobci, přičemž tato
úprava nedává prostor k jinému výkladu. Vnitrostátní úprava, schválená ještě
před přijetím Směrnice 2012, nicméně nebyla uvedena s touto směrnicí do
souladu. V rozporu s ní totiž ve vztahu k fotovoltaickým panelům uvedeným na
trh od 13. 8. 2005 do 31. 12. 2012 ukládá povinnost financovat náklady
provozovatelům solárních elektráren. Rovněž podle odvolacího soudu takový závěr
neznamená nepřípustnou retroaktivitu, neboť by podle něj jen (od uplynutí
implementační lhůty) do budoucna byla výrobcům stanovena povinnost přispívat na
budoucí likvidaci fotovoltaických panelů (lhostejno, že dříve vyrobených). Odvolací soud konečně k námitce České republiky uvedl, že to, že proti ní není
ze strany Evropské komise („Komise“) vedeno řízení pro porušení povinnosti
členského státu transponovat řádně Směrnici 2012, mu nijak nebrání posoudit
řádnost transpozice této směrnice pro účely rozhodování o nároku na náhradu
škody způsobené jednotlivci porušením unijního práva. 12) Česká republice podala proti rozsudku Městského soudu v Praze
dovolání k Nejvyššímu soudu. V něm opětovně uvedla, že správný výklad čl. 13
Směrnice 2012 má být podle jejího názoru takový, že povinnost výrobců
financovat nakládání s odpadem se má vztahovat až na fotovoltaické panely
uvedené na trh po uplynutí implementační lhůty (14. 2. 2014), neboť by se jinak
jednalo o nepřípustnou retroaktivitu (blíže viz bod 7 tohoto předkládacího
usnesení). K tomu dále namítá, že mnoho výrobců, jež uvedli fotovoltaické
panely na trh mezi rokem 2005 a 2013, již neexistuje, a proto jim povinnost k
financování nakládání s odpadem z panelů uvedených na trh v tomto meziobdobí
nelze uložit. Konečně uvádí, že Komise, tedy orgán, který pod kontrolou
Soudního dvora Evropské unie zajišťuje uplatňování Smluv, neshledala v rámci
provedeného EU Pilot řízení v transpozici čl. 13 Směrnice 2012 žádné pochybení,
ani není z tohoto důvodu vedeno proti České republice řízení pro porušení
povinností vyplývajících z práva Evropské unie. Podle tvrzení České republiky
dokonce mělo na bilaterální schůzce konané dne 1. 10.
II.
Relevantní unijní právní úprava
13) Pro posouzení předložené předběžné otázky jsou relevantní především
tyto články Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2012/19/EU ze dne 4. 7.
2012, o odpadních elektrických zařízeních: čl. 12 odst. 4, čl. 13 a čl. 24.
Dále i čl. 5 Smlouvy o EU.
III.
Relevantní vnitrostátní právní úprava
14) Pro posouzení předložené předběžné otázky jsou relevantní především
§ 37p a § 37h zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších
zákonů.
§ 37p
Financování nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů
(1) Pro solární panely uvedené na trh po dni 1. 1. 2013, zajistí financování
odděleného sběru, zpracování, využití a odstranění výrobce. Před uvedením
solárních panelů na trh je výrobce povinen poskytnout záruku prokazující, že
nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů bude finančně zajištěno. (…)
(2) Pro solární panely uvedené na trh do dne 1. 1. 2013 zajistí financování
předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů,
včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou
solární panely součástí, prostřednictvím osoby podle § 37h odst. 1 písm. c).
Tuto povinnost musí zajistit prostřednictvím rovnoměrných dílčích plateb
příspěvků, poskytovaných minimálně s roční periodicitou, počínaje od 1. 1.
2014, na základě smlouvy uzavřené nejpozději do 30. 6. 2013 s osobou podle §
37h odst. 1 písm. c) tak, aby financování bylo plně zajištěno nejpozději do 1.
1. 2019. Právnická osoba podle § 37h odst. 1 písm. c) stanoví příspěvky na
předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů
zejména v závislosti na jejich hmotnosti a složení. (…)
§ 37h
Základní povinnosti výrobců elektrozařízení
(1) Výrobce splní povinnosti stanovené pro oddělený sběr, zpětný odběr,
zpracování, využití a odstranění elektrozařízení a elektroodpadu
(…)
c) přenesením těchto povinností na jinou, právnickou osobu, zajišťující
společné plnění povinností výrobců podle tohoto dílu zákona; (…)
IV.
Důvody pro předložení předběžné otázky a stanovisko Nejvyššího soudu
15) V projednávané věci je nezbytné zodpovědět otázku, zda je
transpozice čl. 13 Směrnice 2012 ve vztahu k fotovoltaickým panelům provedena
Českou republikou řádně. K tomu je přitom nutné posoudit, zda čl. 13 Směrnice
2012 brání členskému státu uložit povinnost financovat nakládání s odpadem z
fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 provozovatelům solární
elektrárny (uživatelům), a nikoli výrobcům. V případě kladné odpovědi by totiž
byl § 37p zákona o odpadech neslučitelný s unijním právem, a namístě by tak
bylo řešit odpovědnost členského státu za škodu způsobenou jednotlivci
porušením unijního práva. V tomto směru by pak vyvstávala otázka, zda
okolnosti, o jaké jde v původním řízení, mohou mít nějaký vliv na podmínky
odpovědnosti členského státu.
K první předběžné otázce
16) V řízení je nesporné, že čl. 13 Směrnice 2012 ukládá členským státům
stanovit výrobcům povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických
panelů, pokud jde o panely uvedené na trh po 14. 2. 2014. Stejně tak je
nesporné, že u historického odpadu z fotovoltaických panelů (uvedených na trh
před 13. 8. 2005) může členský stát tuto povinnost uložit uživatelům. Pochybnost však vyvstává ohledně uvedené povinnosti ve vztahu k panelům
uvedeným na trh v době od 13. 8. 2005 do 14. 2. 2014. 17) Česká republika pro svůj závěr, že byla transpozice čl. 13 Směrnice
2012 provedena ve vztahu k fotovoltaickým panelům řádně, odkazuje na několik
důvodů. Těmi je časová působnost tohoto ustanovení a retroaktivita, praktický
argument o možném zániku výrobců, již uvedli fotovoltaické panely na trh v
mezidobí od 13. 8. 2005 a 1. 1. 2013, a dosavadní přístup Komise ve vztahu k
monitorování transpozice Směrnice 2012. 18) Vyvstává tak otázka, zda některá z okolností, o jaké se jedná v
původním řízení, má za následek, že členský stát může řádně provést transpozici
čl. 13 Směrnice 2012 takovým způsobem, že povinnost financovat nakládání s
odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 uloží
uživatelům, a nikoli výrobcům. 19) Podle České republiky směrnice neukládá a ani nemůže členskému státu
ukládat povinnost, aby před časovou působností právního předpisu (14. 2. 2014),
který nově zavádí regulaci financování nakládání s odpadem z fotovoltaických
panelů, něco aktivně činil. A pokud unijní právo neukládá, že je členský stát
povinen něco činit, pak je v souladu se zásadou subsidiarity podle čl. 5
Smlouvy o Evropské unii na jeho uvážení, jak danou problematiku upraví. Zpětným
zavedením povinnosti výrobce financovat odpad z fotovoltaických panelů (k 13. 8. 2005) by přitom podle České republiky došlo k porušení obecných právních
zásad legitimního očekávání a právní jistoty, neboť by to znamenalo nepřípustné
zpětné uložení povinnosti. Podle České republiky jsou z těchto důvodů
fotovoltaické panely uvedené na trh mezi 13. 8. 2005 a 14. 2. 2014 ze své
povahy historická elektrozařízení, a měla by se tak vůči nim uplatnit stejná
pravidla – tedy umožňující členskému státu uložit předmětnou povinnost
uživatelům. 20) Je proto předně otázkou, zda jsou fotovoltaické panely uvedené na
trh před 14. 2. 2014 v rozsahu věcné působnosti Směrnice 2012. Pokud ano, je
následně otázkou, zda by bylo uložení povinnosti ve vztahu k fotovoltaickým
panelům uvedeným na trh již po 13. 8. 2005 retroaktivní, a pokud ano, zda je
tato retroaktivita nepřípustná (či jsou naplněny její ospravedlňující
podmínky). V případě kladné odpovědi na všechny tyto otázky by bylo konečně
namístě řešit, jak může členský stát přistoupit k transpozici směrnice, která
mu ukládá přijmout nepřípustně retroaktivní vnitrostátní právní úpravy. 21) Předkládací soud má za to, že obě strany vycházejí z odlišného
předpokladu, pokud jde o okamžik a důvod vzniku povinnosti financovat nakládání
s odpadem.
Zatímco nižší soudy a žalobce zřejmě vycházejí z toho, že povinnost
má vzniknout v důsledku vzniku konkrétního odpadu, Česká republika zřejmě
považuje za důvod vzniku již uvedení výrobku na trh. V tomto směru je pak
logický právní názor obou stran řízení. Pokud totiž vzniká povinnost se vznikem
odpadu, vyžaduje Směrnice 2012 po členských státech přijetí právní úpravy,
která není z pohledu práva EU retroaktivní. Působí totiž pouze do budoucna, a
to i přesto, že subjekt povinný k financování nakládání s odpadem je fakticky
určen podle toho, kdy byl daný výrobek, ze kterého předmětný odpad vzniká,
uveden na trh (13. 8. 2005). Pokud naopak vzniká povinnost již okamžikem
uvedení výrobku na trh, představuje toto uvedení na trh ukončenou situaci a
uložení povinnosti k financování nakládání s odpadem z takto uvedených výrobků
Směrnicí by mohlo být vskutku retroaktivní. Mohlo by totiž mimo jiné dopadat i
na v minulosti vzniklý a již financovaný odpad, u něhož by tím zpětně došlo k
přesunu odpovědnosti za jeho financování na jiný subjekt. 22) Podle stanoviska předkládacího soudu má povinnost financovat
nakládání s odpadem podle Směrnice 2012 vzniknout až se vznikem odpadu, tedy až
v situaci, kdy se z elektrozařízení (tj. fotovoltaického panelu) stane OEEZ,
tedy odpad z takového elektrozařízení (důvodem povinnosti je tedy vznik
odpadu). Samotná Směrnice 2012 pak v čl. 13 ukládá členským státům, aby
zajistily, že budou financovat nakládání s odpady právě výrobci. Okamžik
uvedení výrobku na trh (13. 8. 2005) tedy jen specifikuje, jakého odpadu se
daná povinnost výrobců bude týkat (tedy toho, který vznikne z výrobků uvedených
na trh po 13. 8. 2005). 23) Správný výklad čl. 13 Směrnice 2012 by proto podle předkládacího
soudu měl být takový, že výrobci mají mít na základě vnitrostátní legislativy
povinnost hradit od 14. 2. 2014 náklady na odstranění odpadu z fotovoltaických
panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005, avšak pouze u odpadu vzniklého po 14. 2. 2014 (tedy po uplynutí implementační lhůty). Právě poslední část „odpad
vzniklý po 14. 2. 2014“ je přitom doplnění oproti závěrům nižších soudů. Při
absenci tohoto dodatku by totiž mohla podle předkládacího soudu povinnost
dopadat i na odpad vzniklý a financovaný před uplynutím implementační lhůty. 24) Podle názoru předkládacího soudu tak jsou fotovoltaické panely
uvedené na trh před 14. 2. 2014 ve věcné působnosti Směrnice 2012. Při přijetí
uvedeného výkladu přitom není právní úprava vyžadovaná Směrnicí 2012
retroaktivní. 25) Pokud by tomu totiž tak mělo být, byla by stejnou logikou Směrnicí
2012 (a stejně tak původní Směrnicí 2002) retroaktivně uložena povinnost i
uživatelům, jež mají v souladu s čl. 13 odst. 1 Směrnice 2012 povinnost
financovat nakládání s historickým odpadem (tedy tím z výrobků uvedených na trh
před 13. 8. 2005). Výklad by měl totiž brát ohled pouze na úpravu na unijní
úrovni. Na této úrovni neexistovala do 14. 2. 2014 žádná povinnost k
financování nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů, po tomto datu již
ano. Ze strany unijního zákonodárce však nebyl úmysl přijmout retroaktivní
úpravu nijak vyjádřen.
26) Pokud by retroaktivita navíc měla být nepřípustná, nebylo by možné
uložit povinnost financovat nakládání s odpady z již jednou na trh uvedených
výrobků žádnému subjektu. Jakákoliv úprava nakládání s odpadem z výrobků
uvedených na trh před přijetím Směrnice 2012 by proto byla v podstatě zbytečná
(a tedy i uložení uvedené povinnosti uživatelům). 27) Závěr, že se povinnost financovat nakládání s odpady dle Směrnice
2012 vztahuje na odpad z fotovoltaických panelů uvedených na trh již od roku
2005, pak nepřímo vyplývá i ze studie Evropské komise o fotovoltaických
panelech ze dne 14. 4. 2011, která na čtyřech modelech zkoumala vhodnost
podřazení fotovoltaických panelů pod rozsah Směrnice 2012. Ačkoliv se nejedná o
právní dokument a nikde není výslovně stanoven předpoklad, že se má povinnost
výrobců vztahovat k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh od roku 2005,
zkoumají modely potenciální rozdíl v dopadu využití odpadu z fotovoltaických
panelů již k roku 2030 (a dále k letům 2040 a 2050), a to při předpokladu
životnosti jednotlivých panelů po dobu 25 let. 28) Naopak předpoklad, že povinnost k financování nakládání s odpadem
vzniká již uvedením výrobku na trh, se zdá být nesprávný i s ohledem na to, že
není zcela zřejmé, kdy odpad vznikne. V podstatě by se tak jednalo o podmínku
či doložení času a takto stanovená povinnost by byla do okamžiku vzniku odpadu
stejně podmíněná a nejistá. V tomto směru se zdá být argumentace České
republiky nepřiléhavá, neboť o retroaktivní působení by tedy stejně v situaci,
kdy odpad vznikne až po 14. 2. 2014, nešlo. Retroaktivitu by tak podle
předkládacího soudu bylo možné dovodit pouze při vzniku odpadu před 14. 2. 2014. Směrnice 2012 však nijak nestanovuje, že by se na tento odpad měla
vztahovat, ani v ní není jakkoli vyjádřen záměr unijního zákonodárce přijmout
retroaktivní úpravu.
29) Lze tedy shrnout, že podle stanoviska předkládacího soudu má čl. 13
Směrnice 2012 za cíl zavést povinnost k financování nakládání s odpadem z
fotovoltaických panelů, pokud jde o odpad, jenž vznikne po uplynutí
transpoziční lhůty. Stanovení data 13. 8. 2005 pak pouze určuje, zda k odpadu z
výrobku uvedeného na trh (po či před tímto datem) má povinnost financovat
náklady výrobce, či naopak uživatel. Nejedná se tak o retroaktivitu ve smyslu
unijního práva, a proto ani není potřeba zabývat se podmínkami jejího možného
ospravedlnění. Takový výklad by přitom podle předkládacího soudu měl být
upřednostněn i s ohledem na to, že (jak bylo již uvedeno) Směrnice 2012 nijak
nevyjadřuje záměr unijního zákonodárce přijmout retroaktivní právní úpravu. 30) S ohledem na tento výklad pak je podle předkládacího soudu možné
dospět k závěru, že členský stát nemůže čl. 13 Směrnice 2012 transponovat tak,
že uloží povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů
uvedených na trh do 1. 1. 2013 uživatelům. Proto nelze transpozici Směrnice
2012 ze strany České republiky považovat za řádnou. 31) O správnosti tohoto výkladu a na něm založeném závěru, tj. že
provedení transpozice není řádné, však podle předkládacího soudu vyvstává
pochybnost, a to hned z několika důvodů. 32) Za prvé, mechanismus financování nakládání s odpadem z
elektrozařízení od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, byl v původní
Směrnici 2002 stanoven původně tak, že měla být tato povinnost uložena
výrobcům, a to ať už šlo o výrobky uvedené na trh po 13. 8. 2005, tak i o
historické výrobky uvedené na trh před tímto datem. V případě historických
výrobků však mohl členský stát alternativně tuto povinnost uložit uživatelům
(srov. čl. 9 původní Směrnice 2002, ve znění účinném do 30. 12. 2003). Ještě v
prosinci roku 2003 (a tedy před uplynutím implementační lhůty, jejíž konec byl
v souladu s čl. 17 původní Směrnice 2002 stanoven na den 13. 8. 2004) však
došlo Směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/108/ES ze dne 8. prosince 2003
(„změnová Směrnice“) ke změně čl. 9 původní Směrnice 2002. Tím byla odpovědnost
financovat nakládání s historickým odpadem přesunuta obecně z výrobců na
uživatele a založen současný mechanismus financování historického odpadu. Jak
je přitom uvedeno v bodě 3 recitálu změnové Směrnice: „Komise … dospěla k
závěru, že povinnost přijímat zpět odpadní elektrická a elektronická zařízení
uvedená na trh v minulosti představuje závazek se zpětným účinkem [anglické
znění mluví o “retroactive liability”], k němuž nebyla přijata žádná opatření a
který některé výrobce pravděpodobně vystaví závažnému ekonomickému riziku“. 33) Z uvedeného tak vyplývá, že podle názoru Komise bylo tehdejší
uložení povinnosti financovat odpad z výrobků, uvedených na trh před uplynutím
implementační lhůty původní Směrnice 2002 (13. 8. 2004), stanovením závazku se
zpětným účinkem, který mohl výrobce vystavit závažnému ekonomickému riziku. Tyto závěry lze přitom obdobně vztáhnout na fotovoltaické panely, jež byly nově
zahrnuty do rozsahu unijní právní úpravy Směrnicí 2012, jejíž implementační
lhůta skončila 14. 2. 2014.
34) S tím za druhé souvisí i možný význam ochrany legitimního očekávání
výrobců fotovoltaických panelů. Ti totiž sice mohli předpokládat, že budou
fotovoltaické panely v budoucnu zahrnuty do věcného rozsahu unijní právní
úpravy (srov. čl. 13 původní Směrnice 2002), při uvádění konkrétních
fotovoltaických panelů na trh nicméně nemuseli předpokládat, že jim bude v
budoucnu uložena povinnost financovat odpad i zpětně, tedy rovněž z
fotovoltaických panelů uvedených na trh již v minulosti, a nemohli tak tyto
náklady promítnout do jejich ceny. To je, jak rovněž vyplývá z bodu 3 recitálu
změnové Směrnice, může vystavit závažnému ekonomickému riziku. Vyvstává tak
otázka, zda tato okolnost umožňuje provedení transpozice způsobem zvoleným
Českou republikou. 35) Za třetí, tím, že Česká republika nejprve sama přijala úpravu
financování odpadu z fotovoltaických panelů, jež měla být následně změněna v
souladu s nově přijatou unijní úpravou, která dopadá rovněž na panely, vůči
kterým již byla dříve uložena povinnost právě vnitrostátním právem, by mohlo
dojít k nerovnému zacházení mezi uživateli, kteří vnitrostátním právem
stanovenou povinnost splnili již před uplynutím implementační lhůty Směrnice
2012, a těmi, kteří tak neučinili. Ustanovení § 37p zákona o odpadech totiž
stanovuje povinnost uzavřít smlouvu a na jejím základě financovat náklady
dopředu, přičemž k tomuto financování má dojít postupně rozložením do několika
dílčích splátek. Pokud tak provozovatel solární elektrárny v rozporu s
vnitrostátním právem svoji povinnost neplnil, mohl by být při změně
legislativy, která je důsledkem přijetí Směrnice 2012 a z důvodu jejího
provedení přenáší povinnost z uživatelů na výrobce, zvýhodněn oproti těm
uživatelům, kteří by již svoji povinnost splnili (a obráceně). Změna
odpovědnosti za financování i vůči těm, kteří povinnost splnili, by přitom
působila zpětně. 36) V tomto směru může mít význam i argument České republiky, že pokud
by v době přijetí vnitrostátní právní úpravy nebyl zvolen způsob splnění
povinnosti v podobě rozložení do několika splátek, nýbrž uložena povinnost
jednorázového zaplacení celé částky, následné přenesení odpovědnosti na jiný
subjekt v souladu s nově přijatou unijní úpravou by mohlo zpětně měnit právní
režim již založené a zcela splněné povinnosti (oproti plnění ve splátkách). Je
tak i zde otázkou, zda tyto dvě specifické okolnosti umožňují provést
transpozici čl. 13 Směrnice 2012 způsobem, který zvolila Česká republika. 37) Za čtvrté, Česká republika není jediným členským státem, který čl. 13 Směrnice 2012 provedl ve vztahu k fotovoltaickým panelům tak, že rozlišil
subjekt povinný k financování nakládání s odpadem na základě jiného okamžiku
uvedení fotovoltaického panelu na trh, než je Směrnicí 2012 stanovené datum 13. 8. 2005. 38) Konkrétně se zdá, že většina členských států, s výjimkou ČR,
Německa, Rakouska a Řecka, provedla předmětná ustanovení Směrnice 2012 tak, že
zachovala výrobcům povinnost financovat nakládání s odpadem z výrobků uvedených
na trh po 13. 8.
2005, přičemž fotovoltaické panely pouze nově zahrnula do
věcného rozsahu svých příslušných vnitrostátních předpisů. Pro odpad z
fotovoltaických panelů tedy není ve většině případů přijato žádné zvláštní
ustanovení. V těchto členských státech je tak provedení transpozice oproti
České republice odlišné a odpovídá způsobu, na který se v řízení snaží poukázat
žalobce. Situace je nicméně opačná v Německu a Rakousku a částečně odlišná v
Řecku. 39) Německo provedlo Směrnici 2012 zákonem Elektro- und
Elektronikgerätegesetz (ElektroG) ze dne 20. 10. 2015. Jeho § 3 nejprve
definuje historický odpad. Zatímco obecně je v tomto směru hraniční datum
uvedení výrobku na trh 13. 8. 2005, v případě fotovoltaických panelů je za
historický odpad považován odpad z fotovoltaických panelů uvedených na trh před
24. 10. 2015. Povinnost k financování nakládání s odpadem je pak stanovena v §
7. Podle základního pravidla (§ 7 odst. 1) má výrobce u výrobků, které uvedl
nebo uvede na trh po 13. 8. 2005, a které mohou být využity v domácnostech,
povinnost poskytnout záruku na financování nakládání s odpadem, jež může mít
několik forem, včetně účasti na kolektivním systému financování. Podle odstavce
3 se nicméně uvedená povinnost v případě výrobků nově podřazených do rozsahu
právní úpravy (tedy např. právě fotovoltaických panelů) vztahuje pouze na ty
výrobky, které byly nebo budou na trh uvedeny po 24. 10. 2015. § 19 zákona
konečně stanovuje, že historický odpad z výrobků (tj. fotovoltaických panelů
uvedených na trh před 24. 10. 2015) nepocházejících z domácností má povinnost
zlikvidovat jejich majitel. 40) V Rakousku je Směrnice 2012 provedena předpisem
Elektroaltgeräteverordnung – EAG-VO ze dne 1. 2. 2018, jež považuje
fotovoltaické panely za výrobky pro komerční účely. V § 10 je pro výrobce
stanovena povinnost k bezplatnému zpětnému odebírání elektrozařízení pro
komerční účely u všech výrobků uvedených na trh po 12. 8. 2005. Pokud však jde
o fotovoltaické panely, dopadá tato povinnost jen na fotovoltaické panely
uvedené na trh až po 30. 6. 2014 (§ 10 odst. 2). V případě komerčních
elektrozařízení uvedených na trh před 13. 8. 2005 a fotovoltaických panelů
uvedených na trh před 1. 7. 2014 má výrobce povinnost odebrat je bezplatně
pouze za předpokladu, že dodává uživateli nový výrobek plnící stejnou funkci
(což odpovídá čl. 13 odst. 1 Směrnice 2012). K takto odebraným elektrozařízením
včetně fotovoltaických panelů pak mají výrobci v souladu s § 11 stanoveny
některé povinnosti, včetně zajištění jejich likvidace. 41) V podstatě hybridní řešení pak zvolilo Řecko, kde má obecně
povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na
trh po 13. 8. 2005 výrobce. Avšak pokud ten v roce 2014 již neexistuje, má tuto
povinnost podle čl. 16-B-3 ministerského rozhodnutí č. 23615/651/?.103 ze dne
9. 5. 2014 (provádějícího Směrnici 2012) namísto neexistujícího výrobce
uživatel fotovoltaického panelu.
Jde tak zřejmě o reakci na praktický problém
namítaný i Českou republikou, že výrobce, který uvedl v minulosti fotovoltaické
panely na trh, již nemusí existovat, a nelze mu tak uložit povinnost k
financování odpadu z jím uvedených panelů. Jedná se tak o pátý důvod
vyvolávající pochybnost o možnostech provedení čl. 13 Směrnice 2012 členskými
státy. 42) Konečně šestým důvodem je dosavadní přístup Komise při monitorování
provedení transpozice Směrnice 2012. Komise, jako orgán příslušný k posuzování,
zda jsou unijní směrnice provedeny v členských státech řádně a včas, totiž
proti České republice dosud v tomto směru nezahájila řízení pro porušení
povinností vyplývajících z unijního práva. Dokonce mělo dle tvrzení České
republiky dojít k ujištění, že je příslušná česká právní úprava v souladu s
unijním právem. To je významné zejména v situaci, kdy je transpozice čl. 13
Směrnice 2012 ve vztahu k fotovoltaickým panelům provedena v různých členských
státech různě, jak bylo uvedeno výše. V důsledku toho není uplatňování unijního
práva ve všech členských státech jednotné, když v některých z nich má k
fotovoltaickým panelům uvedeným na trh ke stejnému dni povinnost uloženou
výrobce a jinde uživatel. 43) Z výše uvedených důvodů, a především vzhledem k obdobnému provedení
transpozice čl. 13 Směrnice 2012 v Německu a Rakousku, ve spojení s dosavadním
přístupem Komise, vyvstává v původním řízení pochybnost stran správnosti
výkladu unijního práva. Konkrétně v tom, zda členský stát může provést
transpozici čl. 13 Směrnice 2012 tak, že uloží povinnost financovat nakládání s
odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 uživatelům, a
nikoli výrobcům. 44) Podle názoru Nejvyššího soudu z uvedených důvodů nelze předloženou
předběžnou otázku považovat za acte clair ani acte éclairé. Nejvyšší soud,
jakožto soud, proti jehož rozhodnutí nelze ve smyslu čl. 267 Smlouvy o
fungování Evropské unie podat opravný prostředek, proto považuje za nezbytné
tuto otázku Soudnímu dvoru předložit. Zodpovězení předběžné otázky je přitom
nutné nejen pro předmětné řízení, nýbrž může mít význam i na úrovni celé
Evropské unie. Může totiž do budoucna zajistit jednotné uplatňování unijního
práva ve všech členských státech Evropské unie.
Ke druhé předběžné otázce
45) Pokud bude na první předběžnou otázku odpovězeno kladně, je namístě
řešit v původním řízení dovolávanou odpovědnost České republiky za škodu
způsobenou žalobci, jakožto provozovateli solární elektrárny, porušením
unijního práva (tj. nesprávnou transpozicí čl. 13 Směrnice 2012). 46) Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že aby byl členský stát za
takovou škodu vůči jednotlivci odpovědný, musí být naplněny podmínky
odpovědnosti, kterými jsou 1) porušení unijního práva (např. právě nesprávná
transpozice směrnice), 2) vznik újmy způsobené jednotlivci, 3) přímá příčinná
souvislost mezi porušením unijního práva a vznikem újmy a 4) dostatečná
závažnost porušení unijního práva (např. rozsudek ve věci Francovich (C-6/90 a
C-9/90) a ve věci Brasserie du p?cheur SA (C-46/93 a C-48/93). 47) Podle předkládacího soudu vyvstává pochybnost, zda některá z
okolností v původním řízení, jak byly již uvedeny v bodech 32 až 43 tohoto
předkládacího usnesení, může mít vliv na posouzení těchto podmínek. Předkládací
soud tak opětovně odkazuje na tyto body předkládacího usnesení. 48) V tomto směru může mít význam zejména fakt, že v daném případě
členský stát (Česká republika) sám upravil způsob financování odpadu z
fotovoltaických panelů na vnitrostátní úrovni, a to ještě před přijetím
směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula do rozsahu unijní úpravy a
povinnost financovat náklady s odpadem uložila výrobcům i ve vztahu k
fotovoltaickým panelům uvedeným na trh před uplynutím její implementační lhůty
(a přijetím předmětné právní úpravy na unijní úrovni). 49) Smlouvu o zajištění financování odpadu z fotovoltaických panelů ve
formě dílčích splátek tak měli provozovatelé solárních elektráren povinnost
uzavřít podle platného vnitrostátního práva do dne 30. června 2013, tedy v
době, kdy tato právní úprava (a kdy k uzavření první předmětné smlouvy došlo i
v původním řízení) nebyla v rozporu s unijním právem. Po přijetí Směrnice 2012
přitom smlouva mezi provozovatelem solární elektrárny a subjektem zajišťujícím
kolektivní plnění stanovené povinnosti nadále trvala, bez ohledu na případnou
změnu právní úpravy, a provozovatel solární elektrárny tak měl na jejím základě
povinnost nadále svůj závazek plnit. Vyvstává tak předně otázka, zda lze v
takovém případě vůbec po uplynutí implementační lhůty namítat rozpor s unijním
právem pro úhradu dílčí splátky, když byla povinnost stanovena a částečně
splněna před přijetím unijní úpravy. 50) V daném případě navíc vzhledem k uvedenému nemuselo být splnění
vnitrostátním právem stanovené povinnosti uzavřít smlouvu a na jejím základě
následně platit příspěvek kolektivnímu systému v příčinné souvislosti s
transpozicí Směrnice 2012.
Z toho důvodu tak vyvstává rovněž otázka, zda mohla
být i namítaná újma, vzniklá nesprávnou transpozicí Směrnice 2012, v jejímž
důsledku musel provozovatel solární elektrárny nadále hradit příspěvek na
nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů, i když měl financovat nakládání s
tímto odpadem podle unijní úpravy výrobce, v přímé příčinné souvislosti s
nesprávnou transpozicí Směrnice 2012, jak vyžaduje unijní právo. 51) Nejistý je dále i vliv této okolnosti ve vztahu k požadavku
„dostatečné závažnosti“ porušení unijního práva. Na jednu stranu je totiž
gramatické znění čl. 13 Směrnice 2012, pokud jde o rozhodný den pro určení, zda
má k odpadu z konkrétních fotovoltaických panelů mít stanovenou povinnost k
jeho financování výrobce či uživatel, jednoznačné a neponechává prostor pro
jiný výklad. Na druhou stranu však může být významné právě to, že v důsledku
přijetí unijní právní úpravy dochází zpětně k přenosu odpovědnosti i pro
fotovoltaické panely, k jejichž financování byla již vnitrostátním právem
stanovena určitému subjektu povinnost a tato mohla být navíc již zcela splněna. To zejména za situace, že čl. 13 Směrnice 2012 byl proveden v různých členských
státech odlišně a nesprávnost transpozice, minimálně podle tvrzení České
republiky, nebyla shledána ze strany Komise. 52) Podle názoru Nejvyššího soudu nelze z uvedených důvodů ani druhou
předloženou předběžnou otázku považovat za acte clair či acte éclairé. Nejvyšší
soud, jakožto soud, proti jehož rozhodnutí nelze ve smyslu čl. 267 Smlouvy o
fungování Evropské unie podat opravný prostředek, proto považuje za žádoucí
taktéž tuto otázku Soudnímu dvoru předložit. Vzhledem k rozdílnému způsobu
provedení transpozice čl. 13 Směrnice 2012 ve vztahu k fotovoltaickým panelům v
různých členských státech může mít rovněž odpověď na tuto otázku význam nejen
pro původní řízení, nýbrž na úrovni celé Evropské unie. V. Přerušení řízení
53) S ohledem na předložení předběžné otázky přerušil soud podle § 109
odst. 1 písm. d) o. s. ř. řízení v této věci až do rozhodnutí Soudního dvora
Evropské unie, neboť bez jejího zodpovězení nelze v řízení pokračovat.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 12. 3. 2020
Mgr. Vít Bičák
předseda senátu
1 směrnice 2012/19 tedy musí být vykládán v tom smyslu, že brání
vnitrostátní právní úpravě, kterou se povinnost financovat náklady spojené s
nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh až v době od 13. 8. 2012, kdy tato směrnice vstoupila v platnost, ukládá uživatelům těchto
panelů, a nikoli jejich výrobcům.
29. Ustanovení § 37p odst. 2 zákona o odpadech je tedy v rozporu s
unijním právem, avšak pouze ve vztahu k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh
v době od 13. 8. 2012 do 1. 1. 2013. V rámci odpovědi na druhou otázku
položenou Nejvyšším soudem však SDEU připomenul, že v minulosti opakovaně
judikoval, že nárok na náhradu újmy je podle unijního práva přiznán tehdy,
jsou-li splněny tři podmínky, a sice: a) porušené pravidlo přiznává
jednotlivcům práva, b) porušení je dostatečně závažné a c) mezi porušením
povinnosti členského státu a újmou, která poškozeným vznikla, existuje přímá
příčinná souvislost. Při hledání odpovědi na otázku, zda zde existuje
dostatečně závažné porušení unijního práva, přitom SDEU zohlednil jednak to, že
český zákonodárce vložil § 37p do zákona o odpadech více než měsíc před
přijetím směrnice 2012/19, jednak to, že samotná směrnice 2012/19 stanoví v čl.
24 odst. 1 lhůtu, a sice 14. 2. 2014, po jejímž uplynutí musí v členských
státech být již v účinnosti právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení
souladu s touto směrnicí. Následně konstatoval, že i když se směrnice 2012/19
jako taková použije ratione temporis od 13. 8. 2012, nelze podle ustálené
judikatury SDEU vzhledem k tomu, že účelem lhůty uvedené v čl. 24 odst. 1
směrnice je zejména poskytnout členským státům čas nezbytný k přijetí opatření
k jejímu provedení, těmto státům vytýkat, že danou směrnici neprovedly do svého
právního řádu před jejím uplynutím. To nic nemění na tom, že členským státům
přísluší přijmout opatření nezbytná k zajištění toho, že výsledku stanoveného
směrnicí bude dosaženo k okamžiku uplynutí této lhůty, právě během lhůty k
jejímu provedení, a že v době běhu lhůty k provedení směrnice se tyto státy
musí zdržet přijímání předpisů, které by mohly vážně ohrozit výsledek stanovený
touto směrnicí. Vložení § 37p do zákona o odpadech, k němuž došlo v době více
než měsíc před tím, než se směrnice 2012/19 stala součástí unijního právního
řádu, tak podle závěru SDEU nemůže jako takové představovat dostatečně závažné
porušení unijního práva.
b/ dovolací řízení po rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie
30. Nejvyšší soud předně rozhodl podle § 111 odst. 2 věty druhé o. s. ř.
o pokračování v dovolacím řízení, neboť překážka, pro kterou bylo dovolací
řízení přerušeno, vydáním rozhodnutí SDEU o předložené předběžné otázce odpadla.
31. Poté Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání je důvodné.
32. Principy, jimiž se řídí odpovědnost každého členského státu Evropské
unie za újmu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva, se Nejvyšší soud
ve své judikatuře již vícekrát podrobně zabýval. Poukázat lze v této
souvislosti např. na rozsudek ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, ze
dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014, ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo
1945/2016, a ze dne 28. 5. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4231/2016, proti němuž podaná
ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2019,
sp. zn. II. ÚS 2849/18, nebo na usnesení ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo
486/2018, a ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 599/2012, proti němuž podaná
ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2013,
sp. zn. II. ÚS 191/13. V této judikatuře Nejvyšší soud konstatoval, že
standardy tohoto odpovědnostního systému byly judikovány v rozhodnutích
Evropského soudního dvora (dnes Soudního dvora Evropské unie), přičemž
konkrétně vyplývají z rozsudku ze dne 19. 11. 1991, ve spojených věcech C-6/90
a C-9/90, Francovich a Bonifaci proti Italské republice, dále z rozsudku ze dne
5. 3. 1996, ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93, Brasserie du p?cheur SA
proti Spolkové republice Německo a Factortame Ltd a další proti Spojenému
království Velké Británie a Severního Irska, a z rozsudku ze dne 30. 9. 2003,
ve věci C-224/01, Gerhard Köbler proti Rakouské republice, a jsou konstruovány
následovně: a) právo na náhradu škody jednotlivci vzniká za situace, dopustí-li
se členský stát porušení takové normy unijního práva, která ve prospěch tohoto
jednotlivce zakládá dostatečně určitelné subjektivní právo nebo chrání jeho
právní zájem; b) porušení musí být dostatečně závažné a c) mezi porušením
povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí
existovat příčinná souvislost. Všechny tyto tři podmínky musí být splněny
kumulativně a platí pro jakýkoli způsob porušení unijního práva, jsou tedy
nutné a zároveň postačující pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu
škody. Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za
způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími
odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními
předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé
na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně
ztěžovat získání náhrady škody. V prvním ze zmíněných rozhodnutí vydaném ve
spojených věcech C-6/90 a C-9/90 přitom Soudní dvůr uvedl, že „možnost náhrady
škody k tíži členského státu je nezbytná zvláště tehdy, kdy … je plný účinek
norem Společenství podmíněn činností ze strany státu, a kdy v důsledku toho
jednotlivci v případě jeho nečinnosti nemohou uplatnit u vnitrostátních soudů
práva, jež jim přiznává právo Společenství.“
33. Případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního
(unijního) práva jsou sice postaveny na jiném skutkovém i právním základě než
případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona
č. 82/1998 Sb. a odpovědnost státu za porušení komunitárního (unijního) práva
tak není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním
postupem ve smyslu zmíněného zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3598/2014, publikovaný pod č. 111/2017 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek), jak ale konstatoval Ústavní soud v nálezu ze
dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, ani toto oddělení systémů odpovědnosti
za škodu nesmí být překážkou plnění závazků, jež České republice z členství v
EU vyplývají. Je totiž „nezpochybnitelné, že členský stát nese odpovědnost za
škodu způsobenou porušením evropského práva, [byť] tuto problematiku právní řád
České republiky výslovně neupravuje“.
34. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je tedy pro posouzení dané
věci v prvé řadě třeba posoudit, zda žalovaná porušila svou povinnost plynoucí
z čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19, podle kterého členské státy uvedou v
účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto
směrnicí do 14. 2. 2014, a to ve vztahu k povinnosti upravené v jejím čl. 13
odst. 1 (v souladu s nímž členské státy zajistí, aby výrobci financovali
náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné
odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z
výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005). Novelou zákona o odpadech provedenou
zákonem č. 165/2012 Sb., jenž byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. 5. 2012,
byl totiž s účinností od 1. 1. 2013 vložen do zákona o odpadech § 37p odst. 2,
který stanovil, že pro solární panely uvedené na trh do dne 1. 1. 2013 zajistí
financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze
solárních panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární
elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí. Na rozdíl od odvolacího soudu
však Nejvyšší soud konstatuje, že ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh
přede dnem 13. 8. 2012 se žalovaná porušení uvedené povinnosti nedopustila. Z
rozsudku SDEU, jenž byl v této věci vydán, totiž vyplynulo, že předmětný čl. 13
odst. 1 směrnice 2012/19 v rozsahu, v němž povinnost financovat náklady spojené
s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době mezi
13. 8. 2005 a 13. 8. 2012 (kdy předmětná směrnice vstoupila v platnost) ukládá
výrobcům, je neplatný. Žádná překážka bránící žalované v tom, aby zmíněné
náklady vážící se k fotovoltaickým panelům, které byly na trh uvedeny v tomto
období, uložila v zákoně o odpadech hradit nikoliv jejich výrobcům, nýbrž
provozovatelům solární elektrárny, tudíž z unijního práva neplynula.
Odpovědnost žalované za škodu odpovídající částkám, které žalobkyně na těchto
nákladech uhradila, je tudíž vyloučena.
35. Stran fotovoltaických panelů uvedených na trh v období od 13. 8.
2012 do 1. 1. 2013 se však již uplatní závěr SDEU, podle kterého čl. 13 odst. 1
směrnice 2012/19 brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava povinnost
financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z těchto fotovoltaických
panelů ukládala jiným subjektům, než jejich výrobcům. V této části tedy česká
právní úprava vtělená do ustanovení § 37p odst. 2 zákona o odpadech s unijním
právem souladná není. Jednou z nezbytných podmínek vzniku odpovědnosti žalované
za škodu, jež žalobkyni zaplacením zmíněných nákladů případně vznikla (byly-li
vůbec nějaké takové solární panely součástí její fotovoltaické elektrárny), je
však i to, že porušení unijního práva členským státem musí být dostatečně
závažné. O takový případ se však v posuzované věci nejedná. Ve shodě s dalším
závěrem vysloveným SDEU v rozhodnutí o předložené předběžné otázce je totiž
nezbytné zohlednit skutečnost, že ustanovení § 37p odst. 2 bylo do zákona o
odpadech vloženo již dne 30. 5. 2012, tj. více než dva měsíce předtím, než
směrnice 2012/19 vstoupila dne 13. 8. 2012 v platnost a než tak mohla vyvolávat
právní účinky vůči členským státům, kterým byla určena, stejně jako to, že
lhůta, po jejímž uplynutí již musely být v členských státech v účinnosti právní
předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí, uplynula až dne14. 2.
2014, dokdy nebylo možné těmto státům vytýkat, že danou směrnici do svého
právního řádu neprovedly. Ani v případě nákladů vynaložených v souvislosti s
nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v tomto časovém
rozmezí tedy odpovědnost žalované za tvrzenou škodu vzniknout nemohla.
36. Nejvyšší soud tedy uzavírá, že ustanovení § 37p odst. 2 zákona o
odpadech, který povinnost zajistit financování předání ke zpracování, využití a
odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013
ukládal provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou tyto solární panely
součástí, nezakládá odpovědnost žalované České republiky za škodu způsobenou
těmto provozovatelům neprovedením řádné transpozice čl. 13 odst. 1 směrnice
2012/19 do českého právního řádu v termínu, jenž byl v čl. 24 odst. 1 této
směrnice stanoven do 14. 2. 2014.
37. Vzhledem k tomu, že popsané právní závěry znamenají, že žalobní
požadavek žalobkyně nemůže být ani zčásti úspěšný, proto Nejvyšší soud
přistoupil k aplikaci § 243d odst. 1 písm. b) o. s. ř. a napadený rozsudek
odvolacího soudu změnil tak, že se cestou změny rozsudku soudu prvního stupně
žaloba zamítá.
38. S ohledem na změnu napadeného rozsudku odvolacího soudu Nejvyšší
soud dále rozhodl o nákladech řízení, a to nejen o nákladech dovolacího řízení,
ale též o nákladech řízení, jež proběhlo před soudem prvního stupně a před
soudem odvolacím. Postupoval přitom podle § 243c odst. 3 věty první, § 224
odst. 1 a 2, § 151 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř. a procesně neúspěšnou
žalobkyni zavázal k náhradě nákladů, které vznikly žalované v souvislosti s
jejími písemnými podáními ze dne 16. 10. 2017 a 23. 3. 2018, s přípravou účasti
na jednání, s její účastí na jednáních soudu prvního stupně konaných ve dnech
8. 3. 2018 a 6. 4. 2018, s podáním odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně
a jeho doplněním, s účastí na jednání odvolacího soudu konaném dne 14. 11. 2018
a konečně s podáním dovolání proti rozsudku soudu odvolacího. Za situace, kdy
žalovaná, která nebyla zastoupena advokátem, nedoložila výši svých hotových
výdajů, jedná se o náhradu v paušální výši stanovenou na částku 300 Kč za každý
ze zmíněných devíti úkonů (celkem tedy o částku 2 700 Kč), a to podle § 151
odst. 3 o. s. ř. a § 1 odst. 3 písm. a), b), c) a f) a § 2 odst. 3 vyhlášky č.
254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě
nákladů řízení v případech podle § 151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle
§ 89a exekučního řádu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 8. 3. 2022
Mgr. Vít Bičák
předseda senátu