33 Cdo 181/2011
U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla
Krbka a soudkyň JUDr. Blanky Moudré a JUDr. Ivany Zlatohlávkové ve věci
žalobkyně České republiky – Ministerstva obrany se sídlem v Praze 6, Tychonova
1, proti žalované České republice – Generálnímu ředitelství cel se sídlem v
Praze 4, Budějovická 7, o 39.281,20 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního
soudu pro Prahu 4 pod sp. zn. 7 C 389/2008, o dovolání žalobkyně proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 25. 8. 2010, č.j. 19 Co 576/2009-64, takto :
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 8. 2010, č.j. 19 Co
576/2009-64, se ruší a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Ve výroku uvedeným rozhodnutím městský soud zrušil rozsudek ze dne 16. 7. 2009,
č.j. 7 C 389/2008-39, kterým Obvodní soud pro Prahu 4 zamítl žalobu, jíž se
žalobkyně domáhala po žalované zaplacení 39.281,20 Kč s příslušenstvím (úroky z
prodlení), řízení zastavil a rozhodl o nákladech řízení před soudy obou stupňů. Domáhá-li se žalobkyně plnění vzniklého na základě zápisu o hospodaření s
majetkem státu mezi jeho dvěma organizačními složkami, nelze podle odvolacího
soudu dovodit, že se jedná o občanskoprávní spor, k jehož řešení by byl povolán
podle § 7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „o.s.ř.“), soud. Postoupení věci orgánu, který by
ji projednal o rozhodl, nepřichází v úvahu (§ 104 odst. 1 o.s.ř.); „schůdnou
cestou“, jak vynucovat plnění ze zápisu, „by mohly být aktivity zřizovatelů
organizačních složek.“ Způsoby, jakým nakládají organizační složky s majetkem
státu navzájem, je upraven § 19 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České
republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 219/2000 Sb.“), a § 14 odst. 2 vyhlášky č. 62/2001 Sb., o
hospodaření organizačních složek státu a státních organizací s majetkem státu,
ve znění vyhlášky č. 569/2006 Sb. (dále jen „vyhláška č. 62/2001 Sb.“). Posledně citované ustanovení říká, že nestanoví-li vyhláška jinak, řídí se
obsah dalších ujednání v zápisu přiměřeně ustanoveními obecných právních
předpisů upravujícími smluvní typ, který je pořizovanému zápisu obsahově
nejbližší. Zápis, argumentuje odvolací soud, je specifický – byť na základě
dohody založený – majetkový právní institut; jeho specifičnost spočívá v tom,
že je založen na souhlasném projevu vůle organizačních složek, nikoliv
vlastních právních subjektů. Existence tohoto institutu je vyvolána potřebou
řešit situaci, kdy organizační složky státu nejsou právnickými osobami (nemohou
proto svým jménem uzavírat smlouvy) a nakládají s majetkem státu mezi sebou,
uvnitř jedné právnické osoby (státu). Obsah zápisu má pouze odpovídat smluvnímu
typu nejbližšímu podle obecných právních předpisů, což na charakteru tohoto
institutu, který není soukromoprávní smlouvou, nic nemění. Závěr o nedostatku soudní pravomoci zpochybnila žalobkyně dovoláním, jímž
napadla usnesení odvolacího soudu. Výkon majetkových práv státu a plnění jeho
závazků je primárně postaven na principu tzv. dělené subjektivity státu. Česká
republika realizuje svoji právní subjektivitu nikoliv jako celek, ale výlučně
skrze okruh jednotlivých, nezaměnitelných, vnitřně i vnějškově organizovaných,
zákonem předvídaných a přímo zákonem nebo na jeho základě konstituovaných
útvarů, tj. organizačních složek státu. Tyto organizační složky – vybavené
určitými samostatnými oprávněními a povinnostmi – hospodaří s konkrétními
částmi státního majetku (včetně peněžních prostředků), přičemž každá část
tohoto majetku je po právní stránce relativně samostatným celkem, u něhož
průběžně z různých důvodů dochází k přírůstkům a úbytkům.
I když zmíněné
přírůstky a úbytky se přímo odrážejí ve státním rozpočtu, nelze je chápat jako
prosté přesuny peněžních prostředků v rámci jednoho vlastnického subjektu. Rozpočtové kapitoly příslušející té či oné organizační složce státu vykazují
příjmovou a výdajovou část a zákonnou povinností je dosahovat jejich naplnění
nikoliv en block, ale po složkách. Organizační složky státu proto mohou při
hospodaření se svěřeným majetkem navzájem vstupovat do závazkových právních
vztahů a nároky, které jim z nich vznikly, proti jiným organizačním složkám
uplatňovat (vymáhat), aniž by se jednalo o pouhé přesuny částí majetku
(peněžních prostředků) v rámci státního rozpočtu. Žalobkyně navrhla, aby
dovolací soud rozhodnutí zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Žalovaná se ve vyjádření ztotožnila s právním závěrem o nedostatku pravomoci. Připomněla, že není splněna jedna z podmínek řízení, jsou-li oba účastníci
řízení totožní. Pro zahájení a vedení řízení se vyžaduje existence minimálně
dvou účastníků v pozici žalobce a žalovaného; není-li tomu tak, nejde o spor
vyplývající ze soukromoprávních vztahů (§ 7 odst. 1 o.s.ř.). Navrhla, aby
dovolání bylo zamítnuto. Dovolání – přípustné podle § 239 odst. 1 písm. a/ o.s.ř. – je důvodné. Ministerstvo obrany zapůjčilo na základě zápisu o výpůjčce z 16. 7. 2003 a
zápisu o úpravě vztahů při bezúplatném nakládání s majetkem státu a při
úplatném poskytování souvisejících plnění z 20. 7. 2004 právnímu předchůdci
Generálního ředitelství cel (Ministerstvu financí), resp. Generálnímu
ředitelství cel k bezplatnému užívání specifikované nebytové prostory. V
článcích VIII.1. obou zápisů bylo dohodnuto, že žalobkyně (půjčitel) poskytne
žalované (vypůjčiteli) energie související s výpůjčkou nebytových prostor, a to
na základě úplatných smluv o dodávkách energií a ostatních služeb. Podle tohoto
ujednání žalobkyně uzavřela s právním předchůdcem Generálního ředitelství cel
(Ministerstvem financí) 30. 12. 2003 smlouvu o odvozu odpadu a smlouvu o
dodávce elektrické energie, pitné vody a tepla (následnými dodatky byly smlouvy
uzavřené na dobu určitou prodlužovány). Strany sjednaly, že žalobkyně bude
žalované fakturovat za odvoz odpadu, odebranou elektrickou energii, vodu a
teplo ceny, které sama zaplatí prvododavatelům. Žalobkyně vystavila 29. 11. 2007 fakturu č. 511007227 na částku 1.244.589,10 Kč; žalovaná předmětnou částku
zaplatila až 15. 4. 2008, tj. po splatnosti faktury, která nastala 27. 12. 2007. Protože žalovaná neurčila, zda platí na příslušenství dluhu nebo na
jistinu, použila žalobkyně platbu přednostně na umoření dospělého úroku z
prodlení za dobu od 28. 12. 2007 do 15. 4. 2008. Dluh žalované tedy činí
39.281,20 Kč s úroky z prodlení. Podle ustanovení § 7 odst. 1 o.s.ř. v občanském soudním řízení soudy
projednávají a rozhodují spory a jiné právní věci, které vyplývají z
občanskoprávních, pracovních, rodinných a z obchodních vztahů, pokud je podle
zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány. Pravomoc je jednou z tzv. podmínek řízení (§ 103, § 104 odst.
1
o.s.ř.); k tomu, zda je dána pravomoc soudů, přihlíží soud z úřední povinnosti
v každém stadiu řízení. Nedostatek pravomoci není odstranitelný a je-li
zjištěn, postupuje soud podle § 104 odst. 1 o.s.ř. V projednávané věci je správnost postupu odvolacího soudu závislá na
posouzení dvou otázek : 1) Zda spor lze projednat a rozhodnout, je-li Česká
republika, za kterou jedná vždy jiný úřad, v procesní pozici žalobkyně i
žalované. 2) Zda právo na (zpětnou) úhradu za (dodavatelem) poskytnuté placené
služby související s užíváním nebytových prostorů přenechaných jako výpůjčka
dočasně Ministerstvem obrany pro potřeby Generálního ředitelství cen, tj. právo
vyplývající z dohody o úpravě vzájemných vztahů zúčastněných složek (sjednané
formou zápisu), která bezprostředně souvisela s dispozicí s majetkem státu, je
svým charakterem soukromoprávní povahy. Vymezení účastenství v občanském soudním řízení ustanovením § 90 o.s.ř. předpokládá, že jako žalobce a žalovaný vystupují odlišné subjekty se
způsobilostí být účastníkem řízení (§ 19 o.s.ř.). Je-li žalobcem a žalovaným
táž osoba – ať již od zahájení řízení nebo se tak stane v jeho průběhu
(splynutím) – brání projednání a rozhodnutí sporu nedostatek podmínky řízení,
který nelze odstranit (§ 104 odst. 1, věta první, o.s.ř.). Není pochyb o tom,
že vystupuje-li stát jako účastník právních vztahů, je právnickou osobou (§ 6
zákona č. 219/2000 Sb., § 21 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve
znění pozdějších předpisů, dále jen „obč. zák“). Konstrukce dělené subjektivity
státu, výstižně charakterizované žalobkyní v dovolání, vylučuje, aby na stát
bylo v právních vztazích týkajících se hospodaření (nakládání) s jeho majetkem
prostřednictvím organizačních složek státu nahlíženo jako na kompaktní a
vnitřně splývající celek. Se zřetelem k povaze právního vztahu mezi
organizačními složkami (viz pojednání níže) je namístě uzavřít, že uvedeným
nedostatkem řízení netrpí. Ministerstvo obrany a Generální ředitelství cel jsou organizačními složkami
státu bez vlastní právní subjektivity (srov. § 3 odst. 1, 2 zákona č. 219/2000
Sb.). Ministerstvo obrany jako ústřední orgán státní správy je správcem
kapitoly státního rozpočtu (§ 3 písm. g/ zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů /rozpočtová pravidla/, ve
znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon č. 218/2000 Sb.“), Generální
ředitelství cel je účetní jednotkou, jejíž příjmy a výdaje jsou obsaženy v
rozpočtu kapitoly Ministerstva financí (§ 1 odst. 1, § 3 odst. 2 zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Organizační složky s vymezenými částmi státního majetku nejen hospodaří, ale i
nakládají (ve vztahu k jiným subjektům i uvnitř soustavy organizačních složek),
a to způsoby a za podmínek stanovených zákonem č. 219/2000 Sb. (§ 9 odst. 1). Nakládání s majetkem státu mezi organizačními složkami upravuje § 19 a § 20
zákona č. 219/2000 Sb. a část třetí (§ 14 až § 19) vyhlášky č. 62/2001 Sb.,
vydané na základě zmocnění obsaženého v § 65 zákona č. 219/2000 Sb.
Nakládání s
majetkem mezi organizačními složkami navzájem se uskutečňuje na základě zápisu
(§ 19 zákona č. 219/2000 Sb.) nebo – pokud to zákon připouští – jednostranným
opatřením, které má povahu rozhodnutí státního orgánu, na jehož vydání se
nevztahují předpisy o správním řízení a které nepodléhá přezkoumání soudem (§
20 zákona č. 219/2000 Sb.). Zápis není smlouvou, ale specifickým majetkovým instrumentem založeným na
souhlasném projevu vůle zúčastněných organizačních složek státu. Ačkoli nejsou
právnickými osobami, vstupují do vzájemných vztahů a z titulu své příslušnosti
k hospodaření se státním majetkem (jehož jediným vlastníkem a oprávněným z
pohledávek a jiných majetkových práv je Česká republika) s tímto majetkem také
mezi sebou nakládají. Zápis, na jehož obsah se přiměřeně použijí ustanovení
obecných právních předpisů upravujících smluvní typ, který je pořizovanému
zápisu obsahově nejbližší (§ 14 odst. 2 vyhlášky č. 62/2001 Sb.), pořizují
organizační složky státu při realizaci své příslušnosti k hospodaření s
majetkem státu v rovnoprávném (nikoliv subordinačním) postavení. Majetek státu
přitom zahrnuje věci, pohledávky a jiná majetková práva. Ustanovení § 66 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb. nevylučuje, aby si při plnění svého předmětu činnosti
organizační složky státu, které nejsou v působnosti jednoho správce kapitoly
státního rozpočtu, navzájem poskytovaly na základě dohody peněžitá plnění
(srov. také § 16 odst. 1, 2 vyhlášky č. 62/2001 Sb.). Jde tedy o zákonem
povolený způsob „volní“ dispozice s peněžními prostředky mezi organizačními
složkami státu. Takové převody finančních prostředků vyplývají z vlastního
rozhodnutí a ze vzájemné dohody organizačních složek státu a jedná se co do
důvodu (dohoda obdobná smlouvě) a účelu (úplata za poskytnuté plnění) o jiný
instrument, než jsou přesuny finančních prostředků v rámci státního rozpočtu
(srov. § 23 a násl. zákona č. 218/2000 Sb.). Pokud zákon č. 219/2000 Sb. pro
výkony vlastnického práva, oprávnění z pohledávek a jiných majetkových práv
státu neurčuje jinak, řídí se stát při výkonu uvedených práv obecnými předpisy
soukromého práva. Na podkladě zápisu může vzniknout příslušnost organizační
složky státu k hospodaření s pohledávkou státu. Takto založené příslušnosti k
hospodaření s pohledávkou státu jedné organizační složky odpovídá závazek druhé
organizační složky předmětný dluh odpovídající pohledávce splnit. Svým obsahem
odpovídá vztah organizačních složek státu závazkovému právnímu vztahu podle
části osmé občanského zákoníku. Z výkladu shora uvedeného vyplývá, že Ministerstvo obrany jako věřitelská
organizační složka státu je podle § 14 odst. 1 vyhlášky č. 62/2001 Sb. povinna
postupovat obdobně podle zvláštních právních předpisů, tj. peněžité plnění
evidovat ve svém účetnictví jako pohledávku a v případě potřeby ji také vymáhat
při obdobném užití § 14 odst. 5 zákona č. 219/2000 Sb.
Z důvodu obsahové obdoby
vztahu založeného zápisem mezi zúčastněnými organizačními složkami státu (vztah
„uvnitř“ státu mezi oprávněnou „věřitelskou“ a povinnou organizační složkou) se
vztahem závazkovým (vztah „vně“ státu, kde na straně státu vystupuje příslušná
„věřitelská“ organizační složka státu a na straně druhé nestátní dlužník) musí
být právu vykonávanému „věřitelskou“ organizační složkou státu obdobně přiznána
ochrana příslušným orgánem. Zákon č. 218/2000 Sb. upravuje rozhodování při
odstraňování pochybností o příslušnosti organizační složky k hospodaření s
určitým majetkem státu (srov. § 9 odst. 2, 3, § 11 odst. 3, § 20 odst. 3) a
rozhodování o nakládání s majetkem státu (§ 20 odst. 1); žádným z těchto
instrumentů však nelze řešit „spor“ organizačních složek státu mající původ v
právech a povinnostech dohodnutých v zápise. Na daný případ nedopadá ani § 19
odst. 2 vyhlášky č. 62/2001 Sb. Podle tohoto ustanovení spory mezi
organizačními složkami při úpravě vzájemných vztahů týkajících se majetku,
které nemají povahu pochybností o příslušnosti hospodařit s určitým majetkem
odstraňovaných podle § 9 odst. 2, § 11 odst. 5 a § 20 zákona č. 219/2000 Sb.,
řeší jejich zřizovatelé, popřípadě věcně příslušné ústřední správní úřady; není-
li jich anebo nedohodnou-li se mezi sebou navzájem, rozhodne na návrh nebo z
vlastního podnětu Ministerstvo financí. Opatření vydaná podle tohoto ustanovení
plní pouze preventivní funkci, tedy odstraňují neshody vznikající ve fázi
pořizování zápisů podle § 19 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., jimiž si
zúčastněné organizační složky státu vzájemné vztahy teprve upravují; do
samotného fungování již dohodnutých práv a povinností není možné jimi
zasahovat. Lze tedy uzavřít, že orgánem, který je povolán k ochraně práva, je
soud (§ 4 obč. zák.). Protože odvolací soud při řešení otázky pravomoci nevycházel z toho, co je
uvedeno shora, Nejvyšší soud jeho usnesení zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení (§ 243b odst. 2, část věty za středníkem, odst. 3 o.s.ř.). Soudy nižších stupňů jsou vázány právním názorem dovolacího soudu (§ 243d odst. 1, věta první, § 226 odst. 1 o.s.ř.). V novém rozhodnutí odvolací soud rozhodne nejen o nákladech dalšího řízení, ale
znovu i o nákladech řízení původního, tedy i dovolacího (§ 243d odst. 1, věta
druhá, o.s.ř.). Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.