I. S ohledem na charakter distribuce reklamních letáků jsou u této činnosti ve zvýšené míře dány předpoklady pro aplikaci výjimky z obecné povinnosti zaměst- navatelů zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním pomě- ru, jak je formulována v $ 232 odst. 1 větě druhé zákoníku práce z roku 1965 a blíže specifikována podmínkami pod písmeny a) nebo b) tohoto ustanovení.
II. Ačkoli obecná priorita zajišťování úkolů zaměstnavatelů především zaměst- nanci v pracovním poměru je zřejmá a nezpochybnitelná, z $ 232 odst. 1 zákoníku práce z roku 1965 nelze dovozovat, že dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr lze uzavírat pouze tehdy, když konkrétní zaměstnavatel má uzavřeny také pracovní smlouvy (alespoň jednu či třeba tolik, aby tyto pracovní smlouvy měly v absolutních číslech převahu). Dané ustanovení je formulováno toliko jako obecné kritérium a nelze jej vztahovat na každého jednotlivého zaměstnavatele.
C.) Na základě skutkových zjištění v dosa- vadním průběhu řízení je nepochybné, že stěžovatelka v kontrolovaném období od 1. 1. 2004 do 30. 9. 2004 uzavřela celkem 274 do- hod o provedení práce s různými fyzickými osobami, naproti tomu neměla žádné zaměst- nance v pracovním poměru. Z celkového poč- tu bylo 273 dohod uzavřeno na „distribuci re- klamních a propagačních materiálů“, paušální odměna činila 515 Kč/hod. a rozsah práce byl maximálně 8 hodin měsíčně. Jedna dohoda byla uzavřena na „organizaci distribuce“, pau- šální odměna činila 500 Kč/hod.
a rozsah prá- ce byl maximálně 2 hodiny měsíčně. Odměna byla splatná měsíčně, a to vždy k poslednímu dni následujícího kalendářního měsíce. Před- mětem podnikání stěžovatelky, vykonávané- ho na základě živnostenského oprávnění s předmětem podnikání „reklamní činnost a marketing“, byla distribuce reklamních letá- ků zejména obchodních řetězců zaměřených na prodej potravin a drogerie, inzertních no- - vin či radničních magazínů, prováděná na zá- kladě smlouvy o dílo s distribuční agenturou. Z protokolu o výsledku kontroly ze dne 27.
1. 2005, jakož i připojeného vzorku uza- vřených dohod o provedení práce se podává, že osoby, s nimiž měla stěžovatelka předmět- né dohody uzavřeny, pro ni prováděly fyzic- kou distribuci letáků, přičemž se (alespoň v případě úřadem práce vybraného vzorku 20 dohod) jednalo výhradně o mladé lidi ve věku do 23 let, ve valné většině zřejmě stu- denty, vykonávající tuto práci jako brigádu. 626 Ze vzorku mzdových listů za rok 2004, který rovněž tvoří součást spisové dokumentace, vyplývá, že z vybraných 20 osob bylo v 10 pří- padech odpracováno a uhrazeno 24 hodin, odpovídajících třem měsícům spolupráce, ve dvou případech 56 hodin, odpovídajících sedmi měsícům spolupráce, rozsah práce u ostat- ních dohod osciloval mezi těmito dvěma mezními hodnotami.
Ohledně rozsahu úze- mí, na kterém byla roznáška reklamních tis- kovin stěžovatelkou zajišťována, se ve spisové dokumentaci opakovaně objevují údaje o de- víti středo- a východomoravských městech, konkrétně Olomouc, Hranice, Vyškov, Přerov, Zlín, Otrokovice, Uherské Hradiště, Uherský Brod a Veselí nad Moravou, včetně jejich oko- lí, zahrnujícím cca 40 až 50 vesnic, jedná se te- dy o poměrně rozsáhlé území. V úředním záz- namu z jednání na úřadu práce ze dne 13. 1. 2005 figuruje toliko šest měst (Olomouc, Hra- nice, Přerov, Vyškov, Zlín a Uherské Hradiště).
Pro rozhodnutí věci je esenciální odpo- věď na otázku, zda je činnost stěžovatelky bez dalšího podřízena obecné povinnosti zaměst- navatelů zajišťovat plnění svých úkolů přede- vším zaměstnanci v pracovním poměru, jak je tato formulována v $ 232 odst. 1 první větě zákoníku práce, nebo zda, příp. do jaké míry na ni lze aplikovat výjimku z této povinnosti, zakotvenou v právní normě obsažené ve dru- hé větě tohoto ustanovení a blíže specifikova- nou podmínkami pod písm. a) nebo b). Tyto podmínky je přitom s ohledem na gramatic- ké znění normy bezpochyby třeba interpre- tovat jako podmínky alternativní, postačí te- dy naplnění jedné z nich.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud, jakož i správní orgány obou stupňů při hodnocení činnosti stěžovatelky pod zorným úhlem právní normy obsažené v ustanovení $ 232 odst. 1 druhé větě zákoní- ku práce pochybily. Zejména se důsledně ne- vyrovnaly s jejími opakovaně tvrzenými argu- menty, týkajícími se charakteru předmětné činnosti, kdy stěžovatelka v průběhu celého řízení před správními orgány i soudy trvá na tom, že v jejím případě jsou naplněny obě podmínky uvedeného ustanovení, že se tedy ad a) jedná o práci, jejíž pravidelný výkon ne- může stěžovatelka zabezpečit v rámci pře- dem stanoveného rozvržení pracovní doby a rozvrhu pracovních směn tak, aby její říze- ní, sledování jejího provádění a kontrola do- držování pracovní doby byly účelné a hospo- dárné, jakož i že ad b) její výkon v pracovním poměru by byl z hlediska zájmů společnosti pro ni neúčelný nebo nehospodárný z jiných důvodů.
Je přitom třeba konstatovat, že zdej- ší soud požadoval od městského soudu dů- slednější zhodnocení těchto skutečností již ve svém výše uvedeném prvním, zrušujícím rozsudku ohledně této věci. Sxí Nejvyšší správní soud je nucen konstato- vat, že skutkové závěry městského soudu, kte- ré ve svém rozhodnutí dovodil a ze kterých vycházel, neobstojí. To se týká na prvním mís- tě rozsahu území, na kterém byla distribuce reklamních letáků provozována. Soud vychá- zel výhradně z údaje o šesti velkých městech.
Ačkoli se tento údaj ve spisové dokumentaci také vyskytuje, mnohem častější jsou údaje o devíti městech (Olomouc, Hranice, Vyškov, Přerov, Zlín, Otrokovice, Uherské Hradiště, Uherský Brod a Veselí nad Moravou) včetně jejich okolí, zahrnujícím cca 40 až 50 vesnic, přičemž z těchto údajů vycházel ve svém roz- hodnutí i žalovaný. Je přitom třeba konstatovat, že rozsah území je pro posouzení celkového charakteru podnikání stěžovatelky klíčový. Roznáška letáků (pouze) v prostředí velkého města, vyznačujícím se vysokou intenzitou osídlení, jakož i hustou sítí zástavby a také ob- chodních řetězců, které pak často vystačí s roz- náškou toliko v jediné nebo několika okolních čtvrtích, je totiž co do náročnosti jejího zajiš- ťování činností diametrálně odlišnou od čin- nosti shodné, leč realizované v prostředí menších měst či vesnic, kde je rozvrstvení hustoty osídlení i infrastruktury obchodu a služeb řidší, a je proto třeba překonávat Čas- to poměrně velké a nepravidelně rozložené vzdálenosti a operativně řešit řadu problémů s tím spojených.
Soud v tomto ohledu zjevně nedostatečně zohlednil skutková zjištění správních orgánů, čímž přivodil nesrozumi- telnost nebo nedostatek důvodů svého roz- hodnutí ve smyslu $ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Ještě závažnější jsou však nedostatky odů- vodnění napadaného rozsudku v části věnova- né propočtům celkového hodinového rozsahu vykonávaných prací a finančního objemu po- suzované činnosti. Soud zde vycházel z toho, že každá z 273 dohod byla uzavřena na plný zákonný rozsah 100 hodin, a celkový rozsah prací proto činil cca 27 300 hodin/rok.
Tako- vý závěr je však naprosto chybný a zavádějící, vždyť ze vzorku mzdových listů za rok 2004, který je součástí spisové dokumentace, vyplý- vá, že z vybraných 20 osob bylo v plných 10 případech odpracováno a uhrazeno toliko 24 hodin, nejvíce se pak jednalo o 56 hodin (ve dvou případech). Ve zbylých osmi přípa- dech rozsah práce osciloval mezi těmito mez- ními hodnotami. Skutečný rozsah prací činil proto zřejmě pouhý zlomek, patrně cca jednu třetinu rozsahu, z nějž vycházel soud. Zcela nepřípadné jsou pak i propočty celkové výše nasmlouvaných finančních úhrad více než 14 mi- lionů korun.
I zde je třeba dovodit nesrozumi- telnost nebo nedostatek důvodů rozhodnutí soudu ve smyslu $ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Rovněž vývody městského soudu ohledně charakteru předmětné činnosti by měly být lépe rozpracovány, když dostatečně nezo- hledňují v průběhu řízení opakovaně prezen- tované námitky stěžovatelky. Soud se spokojil s obecným konstatováním, že charakter čin- nosti roznášení letáků není z důvodu jeho ná- razovosti právě onen druh činnosti ve smyslu $ 232 odst. 1 písm. a) zákoníku práce, jejíž pravidelný výkon nemohla stěžovatelka za- bezpečit v rámci předem stanoveného rozvr- žení pracovní doby a rozvrhu pracovních směn tak, aby její řízení, sledování jejího pro- vádění a kontrola dodržování pracovní doby byly účelné a hospodárné.
Nevyrovnal se s námitkami stěžovatelky, která ve svých po- dáních svoje podnikání detailně popsala. Na základě spisu, jakož i obecně známých zkuše- ností s tímto druhem aktivit lze dospět k zá- věru, že u osob, které mají zájem o tuto práci, se typicky jedná o studenty či důchodce, pro které je tato činnost formou brigády, resp. přivýdělku. Lze pak vyjádřit pochybnost, zda by stěžovatelka v případě, že by usilovala o výkon této činnosti prostřednictvím za- 627 2075 městnanců v pracovním poměru, vůbec našla dostatek zájemců.
Skutková zjištění správních orgánů tomuto vývodu odpovídají, když ales- poň v případě úřadem práce přezkoumávané- ho vzorku 20 dohod se jednalo výhradně o mia- dé lidi ve věku do 23 let, ve valné většině zřejmě studenty, vykonávající tuto práci jako brigádu. Při analýze charakteru distribuce reklam- ních letáků dospěl Nejvyšší správní soud k zá- věru, že u této činnosti jsou s ohledem na její povahu ve zvýšené míře dány předpoklady pro aplikaci výjimky z obecné povinnosti zaměst- navatelů zajišťovat plnění svých úkolů přede- vším zaměstnanci v pracovním poměru, jak je tato formulována v $ 232 odst. 1 druhé větě zá- koníku práce a blíže specifikovaná podmínka- mi pod písm. a) nebo b) tohoto ustanovení.
Roznášení reklamních a obdobných tisko- vin je ze své povahy činnost nárazová, prová- děná u části z nich pravidelně (např. týdenní či měsíční akční nabídky), u jiných ovšem pouze nahodile (např. zvláštní nabídkové ka- talogy, občasníky městských částí). Fakta pře- destřená stěžovatelkou tomu odpovídají, když tato trvá v průběhu celého řízení na tom, že osoby, které pro ni roznášku na základě do- hod prováděly, ji vykonávaly ve valné většině případů pouze v jednom až třech měsících za celé období trvání dohody, a to podle toho, jak to jim samotným vyhovovalo a jakou měla stěžovatelka provozní potřebu, neboť množ- ství letáků, které bude třeba roznést, se pravi- delně dozvídá teprve dva až tři dny před je- jich dodáním.
Tuto činnost tedy stěžovatelka dle svého přesvědčení nemůže organizovat V rámci předem stanoveného rozvržení pra- covní doby a rozvrhu pracovních směn, pro- tože není schopna dříve jak dva až tři dny předem určit, kolik distributorů bude daný den potřebovat. Samotná roznáška letáků pak probíhá dvakrát v týdnu s tím, že po přebrání letáků je na každém distributorovi a jeho ča- sových možnostech, kdy toto provede, neboť na samotný roznos má dva dny. Rovněž sledo- vání provádění práce a kontrola dodržování pracovní doby proto možná není a stěžova- telka provádí toliko namátkovou kontrolu, zda k řádnému roznosu letáků skutečně do- šlo.
Ačkoli tedy stěžovatelka, dle svého tvrze- 628 ní ve snaze vyjít správním orgánům vstříc, i když to pro ni znamenalo značné provozní obtíže, zaměstnala tři zaměstnance, trvá na tom, že zaměstnávat za účelem výkonu této činnosti zaměstnance v pracovním poměru je nemožné a nehospodárné, jelikož by jich musel být téměř stejný počet jako osob, pro- vádějících pro ni roznášku na základě dohod o provedení práce, a jejich pracovní úvazky by byly vzhledem k frekvencím rozsahu mini- mální. Nejvyšší správní soud je nucen konsta- tovat, že argumentace stěžovatelky je zde konzistentní a přesvědčivá.
Na okraj lze po- dotknout, že městský soud rovněž ponechal bez povšimnutí námitky stěžovatelky, že tím- to způsobem, tedy uzavíráním dohod o pro- vedení práce, funguje většina podnikatelů v této oblasti a že její (přísný) postih by pro ni znamenal faktickou likvidaci jejího podni- kání, jelikož výkon předmětné činnosti za- městnanci v pracovním poměru by její služby natolik zdražil, že by ji to zcela zbavilo kon- kurenceschopnosti. V předchozím řízení opakovaně vyvstala právní otázka, zda pojem výjimečnosti dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr ve smyslu $ 232 odst. 1 zákoníku práce je tře- ba chápat tak, jak to činí městský soud ve sho- dě se správními orgány, když poukazují na to, že zaměstnavatel může vedle dohod o pra- covním poměru uzavírat též dohody 0 pra- cích konaných mimo pracovní poměr, avšak pouze výjimečně.
Stěžovatelka postupovala nikoli v souladu s tímto ustanovením, když předmět své činnosti plně zajišťovala na zá- kladě dohod o provedení práce a neměla žád- né stálé zaměstnance v pracovním poměru. Stěžovatelka trvá na tom, že toto ustanovení sice stanoví povinnost zaměstnavatelů zajiš- ťovat plnění svých úkolů především zaměst- nanci v pracovním poměru a jen výjimečně umožňuje uzavírat dohody o pracích kona- ných mimo pracovní poměr, nicméně se ne- ztotožňuje s názorem soudu, z něhož podle ní v podstatě vyplývá, že k tomu, aby zaměst- navatel mohl uzavřít dohodu o provedení práce, musí mít i nějaké zaměstnance v pra- covním poměru.
Takový výklad přestavuje dle jejího přesvědčení nepřípustnou extenzi. xx Nejvyšší správní soud tento právní názor stěžovatelky sdílí. Ačkoli obecná priorita za- jišťování úkolů zaměstnavatelů především zaměstnanci v pracovním poměru je zřejmá a nezpochybnitelná (srov. vedle citovaného ustanovení také $ 1 odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění platném do 30. 9. 2004: Právnická nebo fyzická osoba je povin- na plnění běžných úkolů vyplývajících z předmětu její činnosti zajišťovat svými za- městnanci, které k tomu účelu zaměstnává v pracovních vztazích podle zákoníku prá- ce.), z ustanovení $ 232 odst. 1 zákoníku prá- ce nelze dovozovat, že dohody o pracích ko- naných mimo pracovní poměr lze uzavírat pouze tehdy, když konkrétní zaměstnavatel má uzavřeny také pracovní smlouvy (alespoň jednu či třeba tolik, aby tyto pracovní smlou- vy měly v absolutních číslech převahu).
Ob- dobný individualizovaný kvantitativní poža- davek není dovozován ani v právní nauce (srov. Součková, M. a kol. Zákoník práce: Komentář. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004. s. 596-597). Dané ustanovení je formulováno toliko jako obecné kritérium a nelze jej vzta- hovat na každého jednotlivého zaměstnavate- le zvlášť. Jako určitou interpretační pomůcku de lege lata lze pak uvést, že úprava této otáz- ky podle pozdějšího právního stavu byla po- stupně zjednodušena a částečně liberalizová- na (srov. ustanovení $ 13 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, které navíc bylo k 31.
12. 2006 ze zákona vypuštěno bez ná- hrady: Právnická nebo fyzická osoba je povin- na plnění běžných úkolů vyplývajících z před- mětu její činnosti zajišťovat svými zaměstnanci, které k tomu účelu zaměstnává v pracovně- právních vztazích podle zákoníku práce; nebo $ 74 odst. 1 zákona č. 262/2006, zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů: Zaměstnavatel má zajišťovat plnění svých úkolů především za- městnanci v pracovním poměru.). Ve vazbě na námitku stěžovatelky týkající se výkladu ustanovení $ 236 odst. 1 zákoníku práce lze pak konstatovat, že klíčovým zákon- ným kritériem vymezujícím dohodu o prove- dení práce je rozsah práce, na který se doho- da uzavírá, když tento nesmí být vyšší než 100 hodin.
Ačkoli zákon v souvislosti s dohodami o provedení práce zmiňuje pojem pracovní- ho úkonu ve smyslu jednotlivého ojedinělé- ho úkolu, jak na to poukazuje žalovaný ve svém rozhodnutí, toto je třeba interpretovat jako toliko podpůrný atribut, který ani právní naukou není vnímán jako určující (srov. Souč- ková, M. a kol. Zákoník práce: Komentář. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004. s. 600-603). V předkládané věci lze pak společně se stěžo- vatelkou skutečně polemizovat o tom, zda pravidelně se opakující roznos letáků, reali- zovaný v určitém časovém období, na který je dohoda uzavřena, představuje přesně vyme- zený pracovní úkol (umožňující uzavření do- hody o provedení práce) nebo opakující se činnost (která má být zásadně prováděna na základě pracovní smlouvy, příp. dohody o pracovní činnosti).
Judikatura zdejšího sou- du se rovněž dlouhodobě přiklání k závěru o časté nemožnosti jednoznačného odlišení jednotlivého pracovního úkolu od opakující se činnosti, kdy i v případě dohody o prove- dení práce se může jednat o práci sestávající z dílčích pracovních úkolů rozprostřených do delšího časového úseku. Nutno pak ještě v této souvislosti připomenout, že nový záko- ník práce (zákon č. 262/2006 Sb.) jako jediné kritérium k odlišení dohody o provedení prá- ce od dohody o pracovní činnosti stanoví jen předpokládaný hodinový rozsah smluvené práce, tedy kritérium kvantitativní, aniž by stanovil i kritérium kvalitativní.
Na základě výše předestřených úvah Nej- vyšší správní soud konstatuje, že vzdor snaze Městského soudu v Praze o důkladnější popis skutkových okolností, jakož i konstatování re- levantních zákonných ustanovení, včetně je- jich dopadu na projednávanou věc, zůstala většina otázek, které jsou předpokladem pro závěr o porušení povinností stěžovatelkou, vyplývajících ze zákona o zaměstnanosti, a pro možnost uložení pokuty za takové jed- nání nezodpovězena, a stěžovatelce se tak podařilo dovolat se nejen důvodu kasační stíž- nosti uvedeného v $ 103 odst. 1 písm. a) s.
ř. s., tedy nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právních otázek soudem, ale i dů- vodu uvedeného pod písm. d) téhož ustano- vení, tedy nepřezkoumatelnosti rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů. 629 2076 2076 Rozhlasové a televizní vysílání: skrytá reklama k $ 2 odst. 1 písm. a), $ 48 odst. 1 písm. g) a $ 60 odst. 1 písm. I) zákona č. 231/2001 Sb., o pro- vozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění zákonů č. 341/2004 Sb. a č. 235/2006 Sb. (v textu jen „zákon o vysílání“)
I. Z $ 2 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a tele- vizního vysílání, vyplývají tři podmínky, jež musí být kumulativně naplněny k to- mu, aby založily odpovědnost provozovatele vysílání za skrytou reklamu podle $ 48 odst. 1 písm. g) ve spojení s $ 60 odst. 1 písm. [) tohoto zákona, a to že 1) prezentace v pořadu, který nemá charakter reklamy, sleduje reklamní cíl, 2) reklamní cíl je sle- dován záměrně a 3) prezentace je způsobilá uvést veřejnost co do své povahy v omyl.
II. Reklamní cíl prezentace [$ 2 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., o provo- zování rozhlasového a televizního vysílání] je sledován záměrně v případě, kdy je prezentace určitého zboží, služeb či ochranné známky nepřiměřeně nápadná. Ne- přiměřená nápadnost pak vyplývá mimo jiné z opakované prezentace zboží, služeb a ochranných známek či ze způsobu, jakým byly zboží, služba či ochranná známka prezentovány.
Dana N. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o uložení pokuty za porušení pracov- něprávních předpisů, o kasační stížnosti žalobkyně.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, byla podána proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. Postupoval přitom podle § 109 odst. 3 s. ř. s., podle něhož je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné (§ 103 odst. 1 písm. d)), jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podle § 232 odst. 1 zákoníku práce jsou zaměstnavatelé povinni zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru. Jen výjimečně mohou k plnění svých úkolů nebo k zabezpečení svých potřeb uzavírat s fyzickými osobami také dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr (dohodu o provedení práce, dohodu o pracovní činnosti), jestliže jde o práci, a) jejíž pravidelný výkon nemůže zaměstnavatel zabezpečit v rámci předem stanoveného rozvržení pracovní doby a rozvrhu pracovních směn tak, aby její řízení, sledování jejího provádění a kontrola dodržování pracovní doby byly účelné a hospodárné, b) jejíž výkon v pracovním poměru by byl z hlediska zájmů společnosti pro zaměstnavatele neúčelný nebo nehospodárný z jiných důvodů.
Podle § 236 odst. 1 zákoníku práce dohodu o provedení práce může zaměstnavatel s fyzickou osobou uzavřít, jestliže předpokládaný rozsah práce (pracovního úkolu), na který se dohoda uzavírá, není vyšší než 100 hodin. Do předpokládaného rozsahu práce se započítává také doba práce konané zaměstnancem pro zaměstnavatele v témže kalendářním roce na základě jiné dohody o provedení práce; vláda může stanovit nařízením, v kterých výjimečných případech se do předpokládaného rozsahu práce tato doba nezapočítává. Podle odst. 2 téhož ustanovení se dohoda o provedení práce uzavírá písemně nebo ústně. V dohodě musí být vymezen pracovní úkol, sjednaná odměna za jeho provedení a zpravidla se v ní sjednává též doba, v níž má být pracovní úkol proveden; v písemné dohodě, popřípadě v písemném záznamu o ústně uzavřené dohodě má zaměstnavatel mimoto uvést předpokládaný rozsah práce podle předchozího odstavce, pokud její rozsah nevyplývá přímo z vymezení pracovního úkolu.
Na základě skutkových zjištění v dosavadním průběhu řízení je nepochybné, že stěžovatelka v kontrolovaném období od 1. 1. 2004 do 30. 9. 2004 uzavřela celkem 274 dohod o provedení práce s různými fyzickými osobami, naproti tomu neměla žádné zaměstnance v pracovním poměru. Z celkového počtu bylo 273 dohod uzavřeno na „distribuci reklamních a propagačních materiálů“, paušální odměna činila 515 Kč/hod. a rozsah práce byl maximálně 8 hodin měsíčně. Jedna dohoda byla uzavřena na „organizaci distribuce“, paušální odměna činila 500 Kč/hod.
a rozsah práce byl maximálně 2 hodiny měsíčně. Odměna byla splatná měsíčně, a to vždy k poslednímu dni následujícího kalendářního měsíce. Předmětem podnikání stěžovatelky, vykonávaného na základě živnostenského oprávnění s předmětem podnikání „reklamní činnost a marketing“, byla distribuce reklamních letáků zejména obchodních řetězců zaměřených na prodej potravin a drogerie, inzertních novin či radničních magazínů, prováděná na základě smlouvy o dílo s distribuční agenturou.
Z protokolu o výsledku kontroly ze dne 27. 1. 2005, jakož i připojeného vzorku uzavřených dohod o provedení práce se podává, že osoby, s nimiž měla stěžovatelka předmětné dohody uzavřeny, pro ni prováděly fyzickou distribuci letáků, přičemž se (alespoň v případě úřadem práce vybraného vzorku 20 dohod) jednalo výhradně o mladé lidi ve věku do 23 let, ve valné většině zřejmě studenty, vykonávající tuto práci jako brigádu. Ze vzorku mzdových listů za rok 2004, který rovněž tvoří součást spisové dokumentace, vyplývá, že z vybraných 20 osob bylo v 10 případech odpracováno a uhrazeno 24 hodin, odpovídajících třem měsícům spolupráce, ve dvou případech 56 hodin, odpovídajících sedmi měsícům spolupráce, rozsah práce u ostatních dohod osciloval mezi těmito dvěma mezními hodnotami.
Ohledně rozsahu území, na kterém byla roznáška reklamních tiskovin stěžovatelkou zajišťována, se ve spisové dokumentaci opakovaně objevují údaje o devíti středo- a východomoravských městech, konkrétně Olomouc, Hranice, Vyškov, Přerov, Zlín, Otrokovice, Uherské Hradiště, Uherský Brod a Veselí nad Moravou, včetně jejich okolí, zahrnujícím cca 40 až 50 vesnic, jedná se tedy o poměrně rozsáhlé území. V úředním záznamu z jednání na úřadu práce ze dne 13. 1. 2005 figuruje toliko šest měst (Olomouc, Hranice, Přerov, Vyškov, Zlín a Uherské Hradiště).
Pro rozhodnutí věci je esenciální odpověď na otázku, zda je činnost stěžovatelky bez dalšího podřízena obecné povinnosti zaměstnavatelů zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru, jak je tato formulována v § 232 odst. 1 první větě zákoníku práce, nebo zda, příp. do jaké míry na ni lze aplikovat výjimku z této povinnosti, zakotvenou v právní normě obsažené ve druhé větě tohoto ustanovení a blíže specifikovanou podmínkami pod písm. a) nebo b). Tyto podmínky je přitom s ohledem na gramatické znění normy bezpochyby třeba interpretovat jako podmínky alternativní, postačí tedy naplnění jedné z nich.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud, jakož i správní orgány obou stupňů při hodnocení činnosti stěžovatelky pod zorným úhlem právní normy obsažené v ustanovení § 232 odst. 1 druhé větě zákoníku práce pochybily. Zejména se důsledně nevyrovnaly s jejími opakovaně tvrzenými argumenty, týkajícími se charakteru předmětné činnosti, kdy stěžovatelka v průběhu celého řízení před správními orgány i soudy trvá na tom, že v jejím případě jsou naplněny obě podmínky uvedeného ustanovení, že se tedy ad a) jedná o práci, jejíž pravidelný výkon nemůže stěžovatelka zabezpečit v rámci předem stanoveného rozvržení pracovní doby a rozvrhu pracovních směn tak, aby její řízení, sledování jejího provádění a kontrola dodržování pracovní doby byly účelné a hospodárné, jakož i že ad b) její výkon v pracovním poměru by byl z hlediska zájmů společnosti pro ni neúčelný nebo nehospodárný z jiných důvodů.
Je přitom třeba konstatovat, že zdejší soud požadoval od městského soudu důslednější zhodnocení těchto skutečností již ve svém výše uvedeném prvním, zrušujícím rozsudku ohledně této věci.
Nejvyšší správní soud je nucen konstatovat, že skutkové závěry městského soudu, které ve svém rozhodnutí dovodil a ze kterých vycházel, neobstojí. To se týká na prvním místě rozsahu území, na kterém byla distribuce reklamních letáků provozována. Soud vycházel výhradně z údaje o šesti velkých městech. Ačkoli se tento údaj ve spisové dokumentaci také vyskytuje, mnohem častější jsou údaje o devíti městech (Olomouc, Hranice, Vyškov, Přerov, Zlín, Otrokovice, Uherské Hradiště, Uherský Brod a Veselí nad Moravou) včetně jejich okolí, zahrnujícím cca 40 až 50 vesnic, přičemž z těchto údajů vycházel ve svém rozhodnutí i žalovaný.
Je přitom třeba konstatovat, že rozsah území je pro posouzení celkového charakteru podnikání stěžovatelky klíčový. Roznáška letáků (pouze) v prostředí velkého města, vyznačujícím se vysokou intenzitou osídlení, jakož i hustou sítí zástavby a také obchodních řetězců, které pak často vystačí s roznáškou toliko v jediné nebo několika okolních čtvrtích, je totiž co do náročnosti jejího zajišťování činností diametrálně odlišnou od činnosti shodné, leč realizované v prostředí menších měst či vesnic, kde je rozvrstvení hustoty osídlení i infrastruktury obchodu a služeb řidší a je proto třeba překonávat často poměrně velké a nepravidelně rozložené vzdálenosti a operativně řešit řadu problémů s tím spojených.
Soud v tomto ohledu zjevně nedostatečně zohlednil skutková zjištění správních orgánů, čímž přivodil nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů svého rozhodnutí ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Ještě závažnější jsou však nedostatky odůvodnění napadaného rozsudku v části, věnované propočtům celkového hodinového rozsahu vykonávaných prací a finančního objemu posuzované činnosti. Soud zde vycházel z toho, že každá z 273 dohod byla uzavřena na plný zákonný rozsah 100 hodin, a celkový rozsah prací proto činil cca 27 300 hodin/rok. Takový závěr je však naprosto chybný a zavádějící, vždyť ze vzorku mzdových listů za rok 2004, který je součástí spisové dokumentace, vyplývá, že z vybraných 20 osob bylo v plných 10 případech odpracováno a uhrazeno toliko 24 hodin, nejvíce se pak jednalo o 56 hodin (ve dvou případech).
Ve zbylých osmi případech rozsah práce osciloval mezi těmito mezními hodnotami. Skutečný rozsah prací činil proto zřejmě pouhý zlomek, patrně cca jednu třetinu rozsahu, z nějž vycházel soud. Zcela nepřípadné jsou pak i propočty celkové výše nasmlouvaných finančních úhrad více než 14 milionů korun. I zde je třeba dovodit nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů rozhodnutí soudu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Rovněž vývody městského soudu ohledně charakteru předmětné činnosti by měly být lépe rozpracovány, když dostatečně nezohledňují v průběhu řízení opakovaně prezentované námitky stěžovatelky. Soud se spokojil s obecným konstatováním, že charakter činnosti roznášení letáků není z důvodu jeho nárazovosti právě onen druh činnosti ve smyslu § 232 odst. 1 písm. a) zákoníku práce, jejíž pravidelný výkon nemohla stěžovatelka zabezpečit v rámci předem stanoveného rozvržení pracovní doby a rozvrhu pracovních směn tak, aby její řízení, sledování jejího provádění a kontrola dodržování pracovní doby byly účelné a hospodárné.
Nevyrovnal se s námitkami stěžovatelky, která ve svých podáních svoje podnikání detailně popsala. Na základě spisu, jakož i obecně známých zkušeností s tímto druhem aktivit lze dospět k závěru, že u osob, které mají zájem o tuto práci, se typicky jedná o studenty či důchodce, pro které je tato činnost formou brigády, resp. přivýdělku. Lze pak vyjádřit pochybnost, zda by stěžovatelka v případě, že by usilovala o výkon této činnosti prostřednictvím zaměstnanců v pracovním poměru, vůbec našla dostatek zájemců.
Skutková zjištění správních orgánů tomuto vývodu odpovídají, když alespoň v případě úřadem práce přezkoumávaného vzorku 20 dohod se jednalo výhradně o mladé lidi ve věku do 23 let, ve valné většině zřejmě studenty, vykonávající tuto práci jako brigádu.
Při analýze charakteru distribuce reklamních letáků dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že u této činnosti jsou s ohledem na její povahu ve zvýšené míře dány předpoklady pro aplikaci výjimky z obecné povinnosti zaměstnavatelů zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru, jak je tato formulována v § 232 odst. 1 druhé větě zákoníku práce a blíže specifikovaná podmínkami pod písm. a) nebo b) tohoto ustanovení.
Roznášení reklamních a obdobných tiskovin je ze své povahy činnost nárazová, prováděná u části z nich pravidelně (např. týdenní či měsíční akční nabídky), u jiných ovšem pouze nahodile (např. zvláštní nabídkové katalogy, občasníky městských částí). Fakta předestřená stěžovatelkou tomu odpovídají, když tato trvá v průběhu celého řízení na tom, že osoby, které pro ni roznášku na základě dohod prováděly, ji vykonávaly ve valné většině případů pouze v jednom až třech měsících za celé období trvání dohody, a to podle toho, jak to jim samotným vyhovovalo a jakou měla stěžovatelka provozní potřebu, neboť množství letáků, které bude třeba roznést, se pravidelně dozvídá teprve dva až tři dny před jejich dodáním.
Tuto činnost tedy stěžovatelka dle svého přesvědčení nemůže organizovat v rámci předem stanoveného rozvržení pracovní doby a rozvrhu pracovních směn, protože není schopna dříve jak dva až tři dny předem určit, kolik distributorů bude daný den potřebovat. Samotná roznáška letáků pak probíhá dvakrát v týdnu s tím, že po přebrání letáků je na každém distributorovi a jeho časových možnostech, kdy toto provede, neboť na samotný roznos má dva dny. Rovněž sledování provádění práce a kontrola dodržování pracovní doby proto možná není a stěžovatelka provádí toliko namátkovou kontrolu, zda k řádnému roznosu letáků skutečně došlo.
Ačkoli tedy stěžovatelka, dle svého tvrzení ve snaze vyjít správním orgánům vstříc, i když to pro ni znamenalo značné provozní obtíže, zaměstnala tři zaměstnance, trvá na tom, že zaměstnávat za účelem výkonu této činnosti zaměstnance v pracovním poměru je nemožné a nehospodárné, jelikož by jich musel být téměř stejný počet jako osob, provádějících pro ni roznášku na základě dohod o provedení práce, a jejich pracovní úvazky by byly vzhledem k frekvencím rozsahu minimální. Nejvyšší správní soud je nucen konstatovat, že argumentace stěžovatelky je zde konzistentní a přesvědčivá.
Na okraj lze podotknout, že městský soud rovněž ponechal bez povšimnutí námitky stěžovatelky, že tímto způsobem, tedy uzavíráním dohod o provedení práce, funguje většina podnikatelů v této oblasti a že její (přísný) postih by pro ni znamenal faktickou likvidaci jejího podnikání, jelikož výkon předmětné činnosti zaměstnanci v pracovním poměru by její služby natolik zdražil, že by ji to zcela zbavilo konkurenceschopnosti.
V předchozím řízení opakovaně vyvstala právní otázka, zda pojem výjimečnosti dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr ve smyslu § 232 odst. 1 zákoníku práce je třeba chápat tak, jak to činí městský soud ve shodě se správními orgány, když poukazují na to, že zaměstnavatel může vedle dohod o pracovním poměru uzavírat též dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, avšak pouze výjimečně. Stěžovatelka postupovala nikoli v souladu s tímto ustanovením, když předmět své činnosti plně zajišťovala na základě dohod o provedení práce a neměla žádné stálé zaměstnance v pracovním poměru.
Stěžovatelka trvá na tom, že toto ustanovení sice stanoví povinnost zaměstnavatelů zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru a jen výjimečně umožňuje uzavírat dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, nicméně se neztotožňuje s názorem soudu, z něhož podle ní v podstatě vyplývá, že k tomu, aby zaměstnavatel mohl uzavřít dohodu o provedení práce, musí mít i nějaké zaměstnance v pracovním poměru. Takový výklad přestavuje dle jejího přesvědčení nepřípustnou extenzi.
Nejvyšší správní soud tento právní názor stěžovatelky sdílí. Ačkoli obecná priorita zajišťování úkolů zaměstnavatelů především zaměstnanci v pracovním poměru je zřejmá a nezpochybnitelná (srov. vedle citovaného ustanovení také § 1 odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění platném do 30. 9. 2004: Právnická nebo fyzická osoba je povinna plnění běžných úkolů vyplývajících z předmětu její činnosti zajišťovat svými zaměstnanci, které k tomu účelu zaměstnává v pracovních vztazích podle zákoníku práce.), z ustanovení § 232 odst. 1 zákoníku práce nelze dovozovat, že dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr lze uzavírat pouze tehdy, když konkrétní zaměstnavatel má uzavřeny také pracovní smlouvy (alespoň jednu či třeba tolik, aby tyto pracovní smlouvy měly v absolutních číslech převahu).
Obdobný individualizovaný kvantitativní požadavek není dovozován ani v právní nauce (srov. SOUČKOVÁ, M. in Součková, M. a kol. Zákoník práce : Komentář. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2004. s. 596-597). Dané ustanovení je formulováno toliko jako obecné kritérium a nelze jej vztahovat na každého jednotlivého zaměstnavatele zvlášť. Jako určitou interpretační pomůcku de lege lata lze pak uvést, že úprava této otázky podle pozdějšího právního stavu byla postupně zjednodušena a částečně liberalizována (srov. ustanovení § 13 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, které navíc bylo k 31.
12. 2006 ze zákona vypuštěno bez náhrady: Právnická nebo fyzická osoba je povinna plnění běžných úkolů vyplývajících z předmětu její činnosti zajišťovat svými zaměstnanci, které k tomu účelu zaměstnává v pracovněprávních vztazích podle zákoníku práce; nebo § 74 odst. 1 zákona č. 262/2006, zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů: Zaměstnavatel má zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru.).
Ve vazbě na námitku stěžovatelky týkající se výkladu ustanovení § 236 odst. 1 zákoníku práce lze pak konstatovat, že klíčovým zákonným kritériem vymezujícím dohodu o provedení práce je rozsah práce, na který se dohoda uzavírá, když tento nesmí být vyšší než 100 hodin. Ačkoli zákon v souvislosti s dohodami o provedení práce zmiňuje pojem pracovního úkonu ve smyslu jednotlivého ojedinělého úkolu, jak na to poukazuje žalovaný ve svém rozhodnutí, toto je třeba interpretovat jako toliko podpůrný atribut, který ani právní naukou není vnímán jako určující (srov. SOUČKOVÁ, M.
in Součková, M. a kol. Zákoník práce: Komentář. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004. s. 600-603). V předkládané věci lze pak společně se stěžovatelkou skutečně polemizovat o tom, zda pravidelně se opakující roznos letáků, realizovaný v určitém časovém období, na který je dohoda uzavřena, představuje přesně vymezený pracovní úkol (umožňující uzavření dohody o provedení práce) nebo opakující se činnost (která má být zásadně prováděna na základě pracovní smlouvy, příp. dohody o pracovní činnosti). Judikatura zdejšího soudu se rovněž dlouhodobě přiklání k závěru o časté nemožnosti jednoznačného odlišení jednotlivého pracovního úkolu od opakující se činnosti, kdy i v případě dohody o provedení práce se může jednat o práci sestávající z dílčích pracovních úkolů rozprostřených do delšího časového úseku.
Nutno pak ještě v této souvislosti připomenout, že nový zákoník práce (zákon č. 262/2006 Sb.) jako jediné kritérium k odlišení dohody o provedení práce od dohody o pracovní činnosti stanoví jen předpokládaný hodinový rozsah smluvené práce, tedy kritérium kvantitativní, aniž by stanovil i kritérium kvalitativní.
Na základě výše předestřených úvah Nejvyšší správní soud konstatuje, že vzdor snaze Městského soudu v Praze o důkladnější popis skutkových okolností, jakož i konstatování relevantních zákonných ustanovení, včetně jejich dopadu na projednávanou věc, zůstala většina otázek, které jsou předpokladem pro závěr o porušení povinností stěžovatelkou, vyplývajících ze zákona o zaměstnanosti, a pro možnost uložení pokuty za takové jednání nezodpovězena a stěžovatelce se tak podařilo dovolat se nejen důvodu kasační stížnosti uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právních otázek soudem, ale i důvodu uvedeného pod písm. d) téhož ustanovení, tedy nepřezkoumatelnosti rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů.
Podle § 110 odst. 3 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Na městském soudu proto bude, aby z důvodů podrobně vyložených v tomto zrušujícím rozsudku zrušil napadené rozhodnutí žalovaného, neboť toto trpí obdobnými vadami jako napadený rozsudek. V novém rozhodnutí Městský soud v Praze rozhodne v souladu s § 110 odst. 2 s. ř. s. i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 31. března 2010
JUDr. Dagmar Nygrínová předsedkyně senátu