4 As 128/2022 – Nejvyšší správní soud

4 As 128/2022- 79 - text

4 As 128/2022-84 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Mgr. Petry Weissové a soudců Mgr. Martina Jakuba Bruse a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: SAPELI, a. s., se sídlem Pávovská 3104/15a, Jihlava, zastoupena Mgr. Janem Brožem, Ph.D., advokátem, se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti žalované: Česká obchodní inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Štěpánská 796/44, Praha 1, proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 8. 2021, č. j. ČOI 108068/21/O100/Be/Št, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 29. 3. 2022, č. j. 63 A 20/2021 68,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Česká obchodní inspekce, Inspektorát Jihočeský a Vysočina se sídlem v Českých Budějovicích, (dále jen „inspektorát“) výrokem I. bod 1) rozhodnutí ze dne 17. 7. 2019, č. j. ČOI 90278/19/2000/Hl, uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o technických požadavcích na výrobky“). Tohoto přestupku se žalobkyně dopustila tím, že v postavení výrobce dodávala na trh v rozporu s § 13 odst. 1 a 2 tohoto zákona v období od 13. 2. 2017 do 21. 6. 2018 dřevěné vnitřní dveře Elegant a MERA se specifickými vlastnostmi (z toho 4.367 kusů typu Elegant za celkovou cenu 24.978.461 Kč a 2 kusy typu MERA za celkovou cenu 19.237 Kč). Tyto výrobky spadající pod položku 3 tabulky 8 přílohy č. 2 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na vybrané stavební výrobky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení vlády č. 163/2002 Sb.“) žalobkyně „uvedla na trh bez posouzení shody autorizovanou osobou postupem dle § 7 tohoto nařízení vlády, a v rozporu s § 7 odst. 1 tohoto nařízení vlády tak nezajistila u autorizované osoby technickou dokumentaci v takovém rozsahu, aby umožňovala posouzení shody výrobků s technickými požadavky obsaženými ve stavebním technickém osvědčení dle § 4 téhož nařízení vlády“. Inspektorát dále výrokem I. bod 2) téhož rozhodnutí shledal žalobkyni vinnou ze spáchání dalšího přestupku podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky. Za spáchání těchto přestupků inspektorát podle § 19a odst. 6 písm. a) téhož zákona ve spojení s § 41 odst. 1 a § 46 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“) uložil žalobkyni úhrnnou pokutu ve výši 800.000 Kč (výrok II.). Dále inspektorát žalobkyni uložil povinnost uhradit náklady řízení v paušální částce 1.000 Kč (výrok III.).

[2] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání. Žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím zmíněné rozhodnutí inspektorátu změnila tak, že výše citovaný text ve výroku I. nahradila slovy: „uvedla na trh na základě prohlášení o shodě ze dne 23. 7. 2014, avšak po posouzení shody, které neodpovídalo § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., neboť v rozporu s § 7 odst. 1 písm. a) nezajistila u autorizované osoby provedení počáteční zkoušky typu výrobku, a v rozporu s § 7 odst. 1 písm. b) nezajistila technickou dokumentaci podle § 4 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., čímž spáchala správní delikt podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky (od 1. 7. 2017 označen v tomto ust. jako přestupek), na který se hledí ve smyslu § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich jako na přestupek“. Žalovaná současně rozhodnutí inspektorátu v rozsahu výroku I. bod 2) zrušila a řízení zastavila. Dále žalovaná změnila výrok II. rozhodnutí inspektorátu tak, že původně úhrnnou pokutu ve výši 800.000 Kč nahradila pokutou za jeden přestupek ve výši 100.000 Kč, a ve zbytku rozhodnutí inspektorátu potvrdila.

[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), který ji shora uvedeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou.

[4] Krajský soud k námitce, že žalobkyně jednala v souladu s technickým návodem, o jehož správnosti neměla důvod pochybovat, konstatoval, že podle internetových stránek Technického a zkušebního ústavu stavebního Praha, s. p., (dále jen „TZÚS“) koordinacesv.tzus.cz/technicke navody technický návod je technický dokument vypracovaný pro stavební výrobky uvedené v příloze č. 2 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. Tyto dokumenty podle krajského soudu nelze považovat za právní předpisy, které by mohly bránit užití ustanovení obsažených v nařízení vlády č. 163/2002 Sb.; jde o výkladovou konkretizaci tohoto nařízení vlády, avšak technické návody nemají obecnou závaznost. Krajský soud zdůraznil, že Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví (dále jen „ÚNMZ“) ani TZÚS nejsou zmocněny k poskytování závazného výkladu zákona o technických požadavcích na výrobky a prováděcích nařízení vlády. Při kolizi technického návodu, podle kterého postupovala žalobkyně, s nařízením vlády má podle krajského soudu přednost nařízení vlády; tato kolize přitom nevyvrací naplnění formálních znaků skutkové podstaty přestupku podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky.

[5] Postup žalobkyně podle § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. byl podle krajského soudu v rozporu s právní úpravou, neboť příslušné výrobky podléhaly režimu § 7 daného nařízení vlády. Krajský soud souhlasil s žalobkyní, že demonstrativní výčet specifických požadavků nepředstavuje ideální legislativně technické řešení, neboť mohou vznikat pochybnosti, zda lze požadavek považovat za specifický. V nyní řešené věci však podle krajského soudu není pochyb o specifičnosti deklarovaných funkcí dveří, neboť se jedná o vlastnosti, které jsou explicitně vyjmenovány v položce 3 tabulky 8 přílohy č. 2 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. za výrazem „zejména“, tím pádem není pochyb ani o zařazení výrobků žalobkyně do této položky. Krajský soud konstatoval, že postupem v rozporu s popsanou procedurou žalobkyně naplnila skutkovou podstatu výše uvedeného přestupku. Připomněl, že přestupek podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky není vystavěn na subjektivní odpovědnosti (odpovědnosti za zavinění), ale na odpovědnosti objektivní (tj. odpovědnosti za výsledek). Žalobkyní zmiňovaný rozdíl mezi ní a výrobcem, který záměrně nehodlá dodržovat příslušné právní předpisy, se proto podle krajského soudu mohl projevit pouze v otázce výměry správního trestu.

[6] Krajský soud odmítl tvrzení žalobkyně, že by žalovaná předpokládala naplnění materiálního znaku přestupku. Konstatoval, že žalovaná se k odvolací námitce žalobkyně zabývala otázkou společenské škodlivosti dostatečně; na straně 14 a násl. svého rozhodnutí žalovaná pregnantně vyjádřila, z jakých důvodů shledala naplnění materiálního znaku přestupku, které nemusí spočívat v porušení či ohrožení zájmu na ochraně života či zdraví uživatelů stavby, ale také např. zájmu na dostatečném uživatelském komfortu, úspornosti stavby a šetrnosti k životnímu prostředí. Společenskou škodlivost správní orgány dovodily též z kvantity na trh uvedených výrobků bez řádně provedeného posouzení a z osoby pachatele přestupku, neboť žalobkyně jako profesionál si má být vědoma, jaká procedura je vyžadována pro uvedení výrobků na trh. S těmito dostatečně odůvodněnými a přezkoumatelnými závěry se krajský soud ztotožnil. Dodal, že element společenské škodlivosti je určován zejména závažností správního deliktu, kterou lze posoudit s ohledem na způsob jeho spáchání a jeho následky, okolnosti, za nichž byl spáchán, na formu a míru zavinění za předpokladu, že zavinění je zákonným znakem deliktu, a v neposlední řadě též s ohledem na osobu pachatele a jeho případné pohnutky. K tomu odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2020, č. j. 1 As 255/2020 72, či ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008 46, a na důvodovou zprávu k zákonu o odpovědnosti za přestupky. Krajský soud odmítl implicitní polemiku žalobkyně s odborností žalované a zdůraznil, že žalovaná vykonává podle § 18 odst. 1 zákona o technických požadavcích na výrobky dozor v dané oblasti, přičemž odůvodnění jejího rozhodnutí svědčí o její způsobilosti k výkonu této role.

[7] Kritéria, která správní orgány správně zohlednily, nevedou podle krajského soudu k závěru, že jednání žalobkyně vzhledem ke konkrétním okolnostem nevykazuje daný stupeň společenské nebezpečnosti. Krajský soud nezpochybnil ospravedlnění hodné aspekty jednání žalobkyně (postup podle technického návodu, spolupráce s dozorovým orgánem apod.); tyto skutečnosti však nesnižují míru společenské škodlivosti natolik, aby bylo možno uvažovat o nenaplnění materiální stránky přestupku. Tento závěr podle krajského soudu platí navzdory tomu, že technické návody jsou v praxi konstantně následovány. Krajský soud dodal, že není zřejmé, z čeho žalobkyně usuzuje, že podle daného technického návodu se postupuje po řadu let; v něm uvedené datum registrace je teprve dne 1. 12. 2017. Přestupkového jednání se žalobkyně dopustila od 13. 2. 2017 do 21. 6. 2018, tudíž podle krajského soudu postupovala stejným způsobem i před přijetím tohoto technického návodu. Krajský soud shrnul, že žalobkyně naplnila formální znaky skutkové podstaty přestupku podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky i požadovaný znak materiální, a proto rozhodnutí žalované není nezákonné. Dále se krajský soud zabýval návrhem žalobkyně na upuštění od uloženého trestu; důvody pro takový postup však neshledal. II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalované a dalších podání účastníků

[8] Proti rozsudku krajského soudu podává žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů, které lze podřadit pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“).

[9] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, jak se krajský soud vypořádal se zásadní právní otázkou spočívající v posouzení právního a faktického významu technických návodů. Toto vypořádání pokládá stěžovatelka za velmi stručné a nepřesvědčivé. Zdůrazňuje, že technické návody, kterých TZÚS vyhotovil desítky, jsou pro autorizované osoby závazné, neboť je to uvedeno v jejich certifikaci. Závěr krajského soudu o jejich nezávaznosti pro postupy podle nařízení vlády č. 163/2002 Sb. představuje zásadní zásah do právní jistoty všech zúčastněných subjektů. Uvedený závěr podle stěžovatelky znamená, že TZÚS jako státní podnik a ÚNMZ jako správní úřad podřízený Ministerstvu průmyslu a obchodu nenesou jakoukoli odpovědnost za zákonnost technických návodů a souladnost postupů podle nich s platnou právní úpravou.

[10] Nařízení vlády č. 163/2002 Sb. podle stěžovatelky předpokládá dva režimy posuzování – postup podle § 7 označený jako Ověření shody a postup podle § 8 označený jako Posouzení shody výrobcem. Odlišení těchto dvou režimů je naznačeno v příloze č. 2 nařízení vlády, konkrétně v tabulce 8 Stavební výrobky pro otvorové výplně (dále jen „tabulka 8“). Toto nařízení vlády však podle stěžovatelky blíže nevymezuje, jak mezi danými kategoriemi rozlišovat, resp. kdy interiérové dveře podléhají postupu podle § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. (nejistotu připustila žalovaná i krajský soud), a také proto vznikly technické návody, které se snažily oba režimy odlišit. Demonstrativní výčet uvedený v položce 3 tabulky 8 považuje stěžovatelka za nevhodné řešení. Autorizované osoby by při postupu podle § 7 odst. 1 písm. a) nařízení vlády č. 163/2002 Sb. prováděly počáteční zkoušky typu výrobku na vzorku, a proto musí být podle stěžovatelky schopny odlišit jednotlivé režimy postupu posuzování shody.

[11] Stěžovatelka připouští, že neexistuje zákonné zmocnění pro TZÚS a ÚNMZ k závaznému výkladu právních předpisů, nicméně upozorňuje na to, že se nejedná o soukromé komentáře právních předpisů či závěry neodborných subjektů, nýbrž o technické návody, které zveřejňuje státní podnik, který má plnit koordinační roli autorizovaných osob, a to na základě požadavku ÚNMZ. Význam technických návodů – při reflexi jejich vzniku (TZÚS) a jejich vlastnictví (ÚNMZ) – nelze podle stěžovatelky bagatelizovat a vypořádat tím, že nejde o právní předpis. Zdůrazňuje, že jde o odborně zpracované dokumenty, které jsou pro výrobce fakticky závazné a pro autorizované osoby závazné bez dalšího. Podotýká, že výrobce má podle krajského soudu pominout názor autorizované osoby, že je namístě postupovat podle § 7 nebo § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., krajský soud však nesdělil, na koho se obrátit a kdo má rozklíčovat hranice mezi těmito postupy. Stěžovatelka dodává, že i v označení technických návodů je uvedeno, že jsou pro posuzování shody stavebních výrobků podle nařízení vlády č. 163/2002 Sb. Za situace, kdy je vydává státní podnik na základě zmocnění od ÚNMZ, nelze podle stěžovatelky tvrdit, že jde o akty nezávazné; přinejmenším faktická závaznost – plynoucí mj. z praxe – je dána. K argumentu krajského soudu, že zmiňovaný technický návod je registrován až od 1. 12. 2017, stěžovatelka uvádí, že obsahově v zásadě totožný technický návod platí již od roku 2007. Doplňuje, že při vyhotovení nového technického návodu se TZÚS musel zabývat i tím, zda je návod nadále souladný s platnou právní úpravou.

[12] Podle stěžovatelky je její odpovědnost za přestupek ve smyslu § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky vyloučena tím, že následovala technické návody ve vlastnictví ÚNMZ, zpracované státním podnikem TZÚS, na jejichž obsah nemá výrobce žádný vliv a které platily více než 10 let, byly aplikovány stěžovatelkou, dalšími výrobci a autorizovanými osobami. Na jejich doporučení a v souladu s technickými návody stěžovatelka u dveří MERA a Elegant, určených výhradně k interiérovému použití, postupovala podle § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. Nezákonnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatelka v tom, že výklad krajského soudu popírá mnohaletou praxi v oblasti stavebních výrobků a smysl a účel technických návodů, které jsou nadále závazné pro autorizované osoby.

[13] Stěžovatelka dále nesouhlasí se závěrem, že její interiérové dveře mají být posuzovány podle § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. Výklad žalované i krajského soudu považuje za nesprávný a neodpovídající příloze č. 2 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. Tento výklad podle stěžovatelky vede k tomu, že v případě interiérových dveří nelze konstatovat žádné vlastnosti či požadavky, jinak by bylo nezbytné postupovat podle § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., jelikož výčet uvedený v položce 3 tabulky 8 je demonstrativní. Dalším specifickým požadavkem by tak mohlo být cokoli (i odolnost proti nárazu) a postup podle § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. by se stal nemožným. Stěžovatelka připomíná, že z uvedené tabulky vyplývají dvě kategorie. První je pro okna, dveře a vrata, na která se vztahují další specifické požadavky (následuje demonstrativní výčet). Z toho, že jsou řešena okna, dveře a vrata, podle stěžovatelky vyplývá, že jde o stavební výrobky, které budou použity v exteriéru a je třeba na ně klást vyšší nároky, přísnější požadavky a postupovat přísnějším režimem podle § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. Stěžovatelka upozorňuje na to, že jako další specifický požadavek je označena těsnost a bezpečnost při užívání. Druhá kategorie hovoří již jen o dveřích a vratech, nikoli oknech, pro použití uvnitř budov. Podle stěžovatelky by mělo být rozhodné to, k čemu výrobce deklaruje užití stavebního výrobku, neboť to je rozhodné i pro odpovědnost za vady, posouzení technických parametrů apod. Stěžovatelka zdůrazňuje, že venkovní a interiérové dveře mají ze své podstaty odlišné vlastnosti – exteriérové musí být odolné vůči vnějším vlivům počasí (déšť, sníh, vítr apod.), což u interiérových není potřebné ani smysluplné. Stěžovatelka připomíná, že v rámci popisu dveří toliko konstatovala, že jsou splněny požadavky norem ČSN na únosnost bezpečnostních zařízení, vzduchovou neprůzvučnost, prostup tepla a průvzdušnost. Technické návody z roku 2007 i z roku 2017 ostatně podle stěžovatelky předpokládaly posouzení vnitřních otvorů, na něž se vztahují další specifické požadavky – hluk, energie, těsnost a bezpečnost při užívání, pro použití na únikových cestách, kromě těch, které se použijí pro dělení na požární/kouřové úseky.

[14] Krajský soud se podle stěžovatelky vůbec nezabýval výkladem toho, kdy by bylo možné použít postup podle § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. v případě dveří pro použití uvnitř budov. Napadený rozsudek považuje stěžovatelka za nezákonný, neboť pro deklaraci její odpovědnosti za přestupek správní orgány použily extenzivní výklad položky 3, vylučující položku 4 tabulky 8. Stěžovatelka uzavírá, že nemohla naplnit skutkovou podstatu přestupku podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky, neboť se řídila technickým návodem TZÚS (ve vlastnictví ÚNMZ), jenž takový postup po více než 10 let prokazatelně umožňoval, a výklad položek 3 a 4 tabulky 8, že v zásadě nelze posuzovat dveře – určené výhradně k užití uvnitř budov – postupem podle § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., nemá oporu v platné právní úpravě.

[15] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti souhlasí se závěry krajského soudu a uvádí, že její rozhodnutí vychází z předpokladu, že tvrzení stěžovatelky o dlouhodobosti chybného řešení v technickém návodu odpovídá skutečnosti; jednalo se však o argument významný jen z hlediska posouzení individuální závažnosti přestupku a výměry sankce. Také krajský soud podle žalované užil poznámku o dataci technického návodu pouze doplňkově. Konkurenční výklad tabulky 8, shrnutý v odstavci [13] tohoto rozsudku, nebyl součástí žaloby, a podle žalované je proto daná námitka nepřípustná. Žalovaná upozorňuje na to, že podle stěžovatelčina prohlášení o shodě ze dne 23. 7. 2014 mohou dveře plnit funkci tepelně izolační, zvukově izolační, ochrannou proti RTG záření, těsnosti proti pronikání vzduchu, odolnosti proti rozdílnému klimatu apod. V rámci kontroly bylo rozlišeno, že některé výrobky z kontrolovaného sortimentu spadají pod položku 3 (dveře vstupní do bytu, pro použití v bytových i občanských stavbách, s dalšími specifickými požadavky), zatímco jiné pod položku 4 (dveře bez specifických požadavků). Údajná neaplikovatelnost § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. představuje podle žalované umělý, akademický problém, který v nyní řešené věci nenastal. Stěžovatelkou deklarované vlastnosti dveří MERA a Elegant spadají mezi požadavky výslovně vypočtené v položce 3 tabulky 8, námitky upozorňující na demonstrativní charakter výčtu v této položce proto žalovaná považuje za nepřiléhavé. Dodává, že v položce 3 se hovoří obecně o dveřích, nikoli dveřích venkovních; totéž platí pro položku 1 (okna, dveře a vrata pro dělení na požární/kouřové úseky a na únikových cestách) s nejpřísnějším posuzováním shody, kde by výklad upřednostňující pro interiérové dveře položku 4 působil ještě nepřijatelněji. Z uvedených důvodů žalovaná navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

[16] Stěžovatelka v replice odmítá názor žalované o nepřípustnosti některých námitek a podotýká, že stěží mohla námitky vůči právnímu názoru krajského soudu vznášet v řízení o žalobě za situace, kdy krajský soud svůj právní názor vyjevil až v napadeném rozsudku. Zdůrazňuje právní a faktický význam technických návodů a opakuje, že spoléhala na postup autorizovaných osob. Otázka, zda šlo o výklad dlouhodobě využívaný, nebo nový, byla podle stěžovatelky zásadní. Uvádí, že tento výklad nevytvořila ona či její autorizovaná osoba, existoval mnoho let před tím, než správní orgány označily tuto praxi za vadnou a zajistily odstranění technického návodu. Podle stěžovatelky tak není namístě bagatelizovat význam dlouhodobosti výkladu. Výklad tabulky 8 považuje stěžovatelka za „alfu a omegu“ posouzení celé věci. Odmítá, že by se jednalo o umělý, akademický problém. Zdůrazňuje, že výklad, který aplikaci § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. en bloc vylučuje, popírá racionalitu normotvůrce. Argument žalované týkající se demonstrativního výčtu podle stěžovatelky pomíjí, že vysvětlila, jak to bylo s oněmi „deklarovanými vlastnostmi“. Stěžovatelka dodává, že žalovaná nepředložila žádný pádný argument, který by její výklad vyvracel, ani neuvedla jediný příklad toho, kdy by bylo možné u interiérových dveří aplikovat postup podle § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb.

[17] Žalovaná v duplice uvádí, že stěžovatelce nic nebránilo námitku nesprávnosti výkladu nařízení vlády č. 163/2002 Sb. uplatnit již v žalobě, neboť tento výklad byl obsažen již v rozhodnutí žalované; krajský soud se s tímto výkladem ztotožnil, tedy nepřinesl žádné novum. Žalovaná odmítá, že by bagatelizovala otázku významu technických návodů. Dodává, že sama nečiní § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. obsoletním. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[18] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.

[19] Kasační stížnost není důvodná.

[20] Nejvyšší správní soud považuje předně za potřebné zdůraznit, že stěžovatelčiny námitky týkající se výkladu tabulky 8, shrnuté v odstavci [13] tohoto rozsudku, představují přípustné rozvinutí žalobní argumentace v návaznosti na závěry krajského soudu. Nejvyšší správní soud proto nesdílí názor žalované, že se jedná o námitky nepřípustné ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s.

[21] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že krajský soud je povinen vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace. Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatelky o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která Nejvyššímu správnímu soudu znemožňuje napadený rozsudek přezkoumat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 24). Požadavek náležitého odůvodnění rozhodnutí soudu nelze interpretovat jako požadavek detailní odpovědi na každý jednotlivý argument (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 13, a ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 72, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, a ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10).

[22] Nejvyšší správní soud stěžovatelkou popsané nedostatky v případě napadeného rozsudku neshledal; krajský soud se srozumitelně a přezkoumatelně vypořádal s podstatou všech námitek uplatněných v žalobě a své úvahy řádně odůvodnil. Skutečnost, že stěžovatelka toto vypořádání subjektivně vnímá jako velmi stručné a nepřesvědčivé, nemá na přezkoumatelnost napadeného rozsudku vliv. Krajský soud vysvětlil, z jakého důvodu dveře MERA a Elegant se specifickými vlastnostmi spadají pod položku 3 tabulky 8 a mají být posuzovány podle § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. Dostatečně se zabýval i námitkami týkajícími se technického návodu a materiální stránky přestupku, který stěžovatelka spáchala. Krajský soud naopak nebyl povinen zdůvodňovat, za jakých podmínek by bylo možné použít postup podle § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. v případě dveří pro použití uvnitř budov, neboť to pro nyní řešenou věc nebylo relevantní. Z odůvodnění napadeného rozsudku nicméně vyplývá, že krajský soud implicitně považoval postup podle § 8 zmíněného nařízení vlády za použitelný v případě interiérových dveří bez specifických vlastností. Odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako dostatečné. Napadený rozsudek tedy není nepřezkoumatelný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

[23] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami týkajícími se výkladu položek 3 a 4 tabulky 8. V této tabulce je pod položkou 3 uvedeno: Okna, dveře a vrata (s příslušným kováním a bez něho) pro použití, na která se vztahují další specifické požadavky, zejména ochrana proti hluku a tepelná ochrana, těsnost a bezpečnost při užívání – postup posuzování shody § 7 [nařízení vlády č. 163/2002 Sb.]. Položka 4 pak stanoví: Dveře a vrata (s příslušným kováním nebo bez něho) pouze pro použití uvnitř budov – postup posuzování shody § 8 [nařízení vlády č. 163/2002 Sb.]. Z položky 1 dále vyplývá, že na okna, dveře a vrata (s příslušným kováním a bez něho) pro dělení na požární/kouřové úseky a na únikových cestách se použije postup posuzování shody podle § 5 nařízení vlády č. 163/2002 Sb.

[24] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že při rozlišení toho, pod kterou položku dveře spadají, je vždy třeba vycházet nejen z toho, zda jsou určeny pouze pro použití uvnitř budovy, nýbrž také z dalších jejich vlastností. Jak správně uvedla žalovaná, položky 1 a 3 nerozlišují, zda se jedná o dveře určené pro použití uvnitř, či vně budov. V těchto případech jsou klíčové právě další vlastnosti dveří deklarované výrobcem. Nejvyšší správní soud připomíná, že smyslem posouzení shody je mimo jiné ochrana koncového uživatele a zajištění toho, aby výrobek skutečně měl vlastnosti, jaké výrobce či dovozce deklaroval. Je proto logické, že mají li dveře sloužit pro dělení na požární či kouřové úseky nebo na únikových cestách, vyžaduje se z důvodu ochrany života, zdraví a majetku nejpřísnější posouzení shody, tj. certifikace podle § 5 nařízení vlády č. 163/2002 Sb. Není přitom podstatné, zda se jedná o dveře určené pouze pro použití uvnitř budov, nýbrž pouze to, že podle výrobce či dovozce mají sloužit pro únikové cesty, bránit prostupu kouře nebo mít speciální protipožární vlastnosti.

[25] Podobně v případě, že výrobce nebo dovozce deklaruje jiné specifické vlastnosti dveří, konkrétně ochranu proti hluku a tepelnou ochranu, těsnost a bezpečnost při užívání, musí být vždy provedeno ověření shody podle § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., aby bylo zajištěno, že dveře skutečně mají příslušné výrobcem či dovozcem deklarované vlastnosti. Ani zde není podstatné, zda se jedná o dveře určené pouze pro použití uvnitř budov, nýbrž výhradně to, že jim výrobce nebo dovozce přisoudil určité specifické vlastnosti. Právě ověření shody zajistí, že takové vlastnosti opravdu mají. V rámci ověření shody podle § 7 zmíněného nařízení vlády totiž výrobce nebo dovozce a) zajistí u autorizované osoby provedení počáteční zkoušky typu výrobku na vzorku, b) zajistí technickou dokumentaci podle § 4, c) zajišťuje takový systém řízení výroby nebo kontroly výrobků při dovozu, aby všechny výrobky, které uvádí na trh, splňovaly požadavky stanovené určenými normami, technickými předpisy nebo stavebním technickým osvědčením a odpovídaly technické dokumentaci podle § 4 odst. 3; dovozce v odpovídající míře zabezpečuje kontrolu dovážených výrobků.

[26] Ze skutečnosti, že položka 3 na rozdíl od položek 1 a 4 zahrnuje také okna a další specifický požadavek na těsnost a bezpečnost při užívání, nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu dovozovat, že by se tato položka měla vztahovat jen na stavební výrobky, které budou použity v exteriéru. Požadavek na těsnost a bezpečnost při užívání se totiž nepochybně vztahuje i na dveře spadající pod položku 1 nebo na vstupní dveře do bytu, které se sice nacházejí uvnitř budovy, ale měly by těsnit (a tím chránit před hlukem či chladem ze společných prostor budovy) a zároveň vykazovat vyšší standard bezpečnosti.

[27] Jedině dveře určené pouze pro použití uvnitř budov, na které se nevztahují další specifické požadavky, tj. u nichž výrobce nebo dovozce neuvádí žádné speciální vlastnosti, spadají pod položku 4 s nejmírnějším režimem posuzování shody podle § 8 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., tj. posouzení shody výrobcem. Stěžovatelka se tedy mýlí, pokud se domnívá, že výklad užitý žalovanou a krajským soudem vede k neaplikovatelnosti daného ustanovení.

[28] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou a krajským soudem, že demonstrativní výčet uvedený v položce 3 tabulky 8, uvozený slovem zejména, není z legislativně technického hlediska vhodným řešením, neboť v případě vlastností v tomto ustanovení výslovně neuvedených mohou vznikat nejasnosti, zda se jedná o další specifické požadavky, či nikoli. V nyní řešené věci však takové nejasnosti nevyvstaly, neboť stěžovatelka u dveří MERA a Elegant, jichž se týká spáchaný přestupek, v prohlášení o shodě ze dne 23. 7. 2014 deklarovala, že mohou plnit funkci tepelně izolační, zvukově izolační, ochrannou proti RTG záření, těsnosti proti pronikání vzduchu, odolnosti proti rozdílnému klimatu apod. Stěžovatelka tedy těmto dveřím přiřadila vlastnosti (specifické požadavky), které jsou výslovně zmíněny v položce 3 tabulky 8. Nejvyšší správní soud proto nemá pochybnosti o tom, že tyto dveře spadají právě pod položku 3 a podléhají posouzení shody postupem podle § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb., tj. ověření shody. Nejvyššímu správnímu soudu v nyní řešené věci nepřísluší posuzovat jiné hypotetické situace, a proto se námitkou upozorňující na demonstrativní charakter výčtu uvedeného v položce 3 tabulky 8 blíže nezabýval.

[29] Lze tedy shrnout, že pro rozlišení, zda dveře určené pouze pro použití uvnitř budov, spadají pod položku 1, 3 nebo 4 tabulky 8, jsou klíčové jejich specifické vlastnosti deklarované jejich výrobcem nebo dovozcem. Na základě tohoto jednoduchého kritéria jsou podle názoru Nejvyššího správního soudu výrobci, dovozci i autorizované osoby schopni snadno rozlišit, podle jakého ustanovení nařízení vlády č. 163/2002 Sb. mají být dveře určené pouze pro použití uvnitř budov posuzovány. Stěžovatelka se tedy mýlí, pokud se domnívá, že zmíněné nařízení vlády nevymezuje, jak mezi danými kategoriemi rozlišovat a kdy interiérové dveře podléhají postupu podle § 7. Výše uvedený výklad položky 3 tabulky 8 nepovažuje Nejvyšší správní soud za extenzivní, ani nesdílí názor stěžovatelky, že by tento výklad neměl oporu v platné právní úpravě. Skutečnost, že TZÚS a ÚNMZ dlouhodobě vykládaly položku 3 tabulky 8 odlišně, nemá na uvedené závěry žádný vliv, neboť tyto orgány nejsou zmocněny k závaznému výkladu právních předpisů a jejich výklad zjevně nebyl správný. Příslušné kasační námitky tak nejsou důvodné.

[30] Stěžovatelka dále namítala, že její odpovědnost za přestupek je vyloučena tím, že následovala technické návody ve vlastnictví ÚNMZ, zpracované státním podnikem TZÚS, na jejichž obsah nemá výrobce žádný vliv a které platily více než 10 let, byly aplikovány stěžovatelkou, dalšími výrobci a autorizovanými osobami. Stěžovatelka tak byla přesvědčena, že nemohla naplnit skutkovou podstatu § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky.

[31] Z § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky plyne, že přestupkem je společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde li o trestný čin. Podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky platí, že výrobce, dovozce, zplnomocněný zástupce nebo distributor se dopustí přestupku tím, že uvede na trh nebo do provozu anebo distribuuje stanovené výrobky s označením nebo dokumentem, které jsou v rozporu s § 13. Z § 13 odst. 1 tohoto zákona plyne, že stanovený výrobek může být uveden na trh nebo, u výrobků stanovených nařízením vlády, uveden do provozu pouze za předpokladu, že splňuje technické požadavky stanovené podle § 12 odst. 1 písm. b), po posouzení shody postupem stanoveným podle § 12 odst. 3 a jsou li splněny podmínky uvedené v odstavci 2. Pokud se dovozce před uvedením stanoveného výrobku na trh domnívá nebo má i jen důvod se domnívat, že tento výrobek nesplňuje technické požadavky stanovené podle § 12 odst. 1 písm. b) a navíc ohrožuje zdraví, informuje o tom u výrobků stanovených nařízením vlády příslušný orgán dozoru a výrobce. Podle odstavce 2 téhož ustanovení platí, že stanovený výrobek, má li být uveden na trh, popřípadě do provozu, musí nebo může být v rozsahu a za podmínek stanovených nařízením vlády opatřen stanoveným označením, dalšími označeními, a pokud tak stanoví nařízení vlády, musí být k němu vydáno nebo přiloženo ES prohlášení o shodě nebo jiný dokument.

[32] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že stěžovatelka naplnila formální znaky přestupku podle § 19a odst. 3 písm. b) zákona o technických požadavcích na výrobky. Stěžovatelka totiž uvedla na trh dveře MERA a Elegant se specifickými vlastnostmi, aniž by zajistila řádné posouzení shody, jak vyžaduje § 13 odst. 1 a 2 uvedeného zákona, tedy v daném případě ověření shody podle § 7 nařízení vlády č. 163/2002 Sb.

[33] Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu vychází z toho, že v případě správního trestání je třeba posuzovat nejen naplnění formálních znaků přestupku, ale také materiální stránku přestupku, tj. zda jednání vykazuje daný stupeň společenské škodlivosti. Společenská škodlivost je určována zejména závažností správního deliktu, kterou lze posoudit zejména s ohledem na způsob jeho spáchání a jeho následky, okolnosti, za nichž byl spáchán, na formu a míru zavinění za předpokladu, že zavinění je zákonným znakem deliktu, a v neposlední řadě též s ohledem na osobu pachatele a případné pohnutky (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008 46, a ze dne 10. 12. 2020, č. j. 1 As 255/2020 72, publ. pod č. 4136/2021 Sb. NSS).

[34] Zároveň platí obecný předpoklad, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti. Tento předpoklad by však nenastal za situace, kdy se k jednání, které naplnilo formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží další významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti. V takovém případě by nedošlo k naplnění materiální stránky přestupku, a jednání by tak nemohlo být za přestupek označeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008 45, publ. pod č. 2011/2010 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 137/2011 52). Právě v porušení nebo ohrožení zájmu společnosti lze spatřovat materiální stránku přestupku.

[35] Krajský soud k tomu s odkazem na odůvodnění rozhodnutí žalované uvedl, že naplnění materiálního znaku přestupku nemusí spočívat toliko v porušení či ohrožení zájmu na ochraně života a zdraví uživatelů stavby, nýbrž také v porušení zájmu na uživatelském komfortu, úspornosti stavby, šetrnosti k životnímu prostředí; správní orgány dovodily společenskou škodlivost též z množství na trh uvedených výrobků bez řádně provedeného posouzení shody a z osoby pachatele přestupku, neboť stěžovatelka si jako profesionál má být vědoma, jaká procedura je vyžadována pro uvedení jejích výrobků na trh. Na základě těchto úvah krajský soud dovodil, že materiální znak přestupku byl v daném případě naplněn. S uvedenými závěry krajského soudu, které stěžovatelka v kasační stížnosti nijak nezpochybnila, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a dodává, že nepochybně existuje také veřejný zájem na tom, aby na trh byly dodávány výrobky, které prošly řádným posouzením shody, a aby se jejich uživatel mohl spolehnout na to, že skutečně mají vlastnosti, které jejich výrobce či dovozce deklaroval. Nejvyšší správní soud proto považuje jednání stěžovatelky za společensky škodlivé, a tedy naplňující znaky přestupku ve smyslu § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky.

[36] Na uvedených závěrech nemůže nic změnit ani skutečnost, že stěžovatelka postupovala podle technického návodu, ať již z roku 2007 nebo z roku 2017, a jednala na základě doporučení autorizované osoby. Uvedená skutečnost totiž nesnižuje společenskou škodlivost stěžovatelčina jednání natolik, že by porušení veřejného zájmu bylo zcela minimální, a došlo tak by k eliminaci materiálního znaku přestupku. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje význam technických návodů, ani jejich obecnou závaznost pro autorizované osoby, nicméně v daném případě byly stěžovatelkou zdůrazňované technické návody v rozporu s právním předpisem (nařízení vlády č. 163/2002 Sb.), tudíž podle nich neměla postupovat ani stěžovatelka, ani její autorizovaná osoba, a to bez ohledu na to, jak dlouho tyto technické návody platily. Nejvyšší správní soud chápe rozčarování stěžovatelky pramenící z toho, že zmíněné technické návody vydal TZÚS jako státní podnik na základě zmocnění od ÚNMZ, ani za dané situace však postup stěžovatelky podle těchto návodů nemůže vést k tomu, že by materiální stránka přestupku zcela vymizela. Nejvyššímu správnímu soudu zároveň není zřejmé, z čeho stěžovatelka dovozuje, že TZÚS a ÚNMZ nenesou jakoukoli odpovědnost za zákonnost technických návodů a souladnost postupů podle nich s platnou právní úpravou, ani jaké závěry mají z tohoto tvrzení podle stěžovatelky plynout pro nyní řešenou věc.

[37] K namítanému zásahu do právní jistoty, který podle stěžovatelky vyvolalo zpochybnění závaznosti technických návodů, Nejvyšší správní soud dodává, že v případě, kdy jsou technické návody v rozporu s nařízením vlády č. 163/2002 Sb., není možné se na jejich základě dovolávat ani právní jistoty, ani legitimního očekávání. IV. Závěr a náklady řízení

[38] Lze tedy uzavřít, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.

[39] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení tudíž nemá. Žalovaná byla ve věci úspěšná, ale náhradu nákladů nepožadovala a ze spisového materiálu nevyplývá, že by jí nějaké náklady přesahující rámec její běžné úřední činnosti vznikly. Nejvyšší správní soud proto vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladu řízení o kasační stížnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 13. března 2024

Mgr. Petra Weissová předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí