4 As 152/2023- 24 - text
4 As 152/2023-28
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Ing. E. H., zast. JUDr. Luciou Madleňákovou, Ph.D., advokátkou, se sídlem Nádražní 381/9, Mohelnice, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 9. 2021, č. j. MSK 119211/2021, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 2. 3. 2023, č. j. 25 A 232/2021
29,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Karviné ze dne 1. 7. 2021, č. j. SMK/085789/2021, sp. zn. SMK/073140/2021/OSŽP/OK, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o obnovu řízení ve věci společného územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného záměru (dále též „společný souhlas“) Magistrátu města Karviné ze dne 20. 6. 2018, č. j. SMK/074456/2018, sp. zn. SMK/060217/2018/OSŽP/SV, vydaného dle § 96a odst. 1 a 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
[2] Předmětem uvedeného společného souhlasu byl územní souhlas pro umístění souboru staveb: rodinný dům, kryté stání, vodovodní přípojka, připojení stavby (kryté stání) plnící doplňkovou funkci ke stavbě hlavní (rodinný dům) na rozvodnou síť, odběrné elektrické zařízení vedené mimo budovu, splašková kanalizační přípojka, dešťová kanalizace, akumulační nádrž, vsakovací šachta, vsakovací jímka, vsakovací rýha, plynovodní přípojka a odběrné plynovodní zařízení vedené mimo budovu, vše na pozemcích parc. č. XA, 175/3, XB a 490/8 v k. ú. R., obec K., a dále souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru, kterým je stavba rodinného domu, krytého stání, vsakovací jímky, vsakovací šachty a vsakovací rýhy na pozemku parc. č. XB v k. ú. R., obec K.
[3] Žalobce v žalobě namítl, že žalovaný nesprávně posoudil otázku, zda lze pro společný souhlas použít § 100 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, tedy zda lze obnovit proces směřující k vydání společného souhlasu jako úkonu podle části čtvrté správního řádu. Žádost o obnovu řízení podal proto, že hydrogeologický posudek Ing. Kufové vypracovaný ke společnému souhlasu se ukázal jako nepravdivý, když Ing. Kufová v něm použila nesprávný koeficient vsaku, nezohlednila podmínky pro odvádění dešťových vod uvedené v územním plánu, a doporučila tak zcela nevyhovující řešení, které způsobuje podmáčení pozemku žalobce. S přihlédnutím k účelu obnovy řízení a zásadě materiální pravdy má žalobce za to, že z § 154 odst. 1 části věty za středníkem správního řádu vyplývá právní přípustnost přiměřeného použití ustanovení o obnově řízení i pro postup vedoucí k vydání společného souhlasu. Není zde potřeba splnění podmínky pravomocného rozhodnutí.
[3] Žalobce v žalobě namítl, že žalovaný nesprávně posoudil otázku, zda lze pro společný souhlas použít § 100 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, tedy zda lze obnovit proces směřující k vydání společného souhlasu jako úkonu podle části čtvrté správního řádu. Žádost o obnovu řízení podal proto, že hydrogeologický posudek Ing. Kufové vypracovaný ke společnému souhlasu se ukázal jako nepravdivý, když Ing. Kufová v něm použila nesprávný koeficient vsaku, nezohlednila podmínky pro odvádění dešťových vod uvedené v územním plánu, a doporučila tak zcela nevyhovující řešení, které způsobuje podmáčení pozemku žalobce. S přihlédnutím k účelu obnovy řízení a zásadě materiální pravdy má žalobce za to, že z § 154 odst. 1 části věty za středníkem správního řádu vyplývá právní přípustnost přiměřeného použití ustanovení o obnově řízení i pro postup vedoucí k vydání společného souhlasu. Není zde potřeba splnění podmínky pravomocného rozhodnutí.
[4] Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl nadepsaným rozsudkem. Konstatoval, že správní řád je vůči stavebnímu zákonu subsidiární normou, jak vyplývá z § 1 odst. 2 správního řádu a § 192 odst. 1 stavebního zákona. Úprava správního řádu, tj. i § 154 tohoto zákona, se proto použije jen tehdy, nestanoví
li stavební zákon jiný postup. Stavební zákon stanoví pro vydávání společného souhlasu speciální postup, jak správně poukázal žalovaný. Již ze samotné subsidiarity správního řádu vyplývá pro vydávání společného souhlasu nemožnost aplikace těch jeho ustanovení, na které stavební zákon přímo neodkazuje. Zákonodárce v § 96 odst. 4 stavebního zákona nejenže neodkázal na ustanovení správního řádu, upravující obnovu řízení, kterou by její aplikaci umožnil, ale zásadně vyloučil aplikaci části druhé a třetí správního řádu, upravující mj. též i opravné prostředky, tedy i obnovu řízení. Krajský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že speciální úprava postupu vedoucího k vydání společného souhlasu vylučuje možnost napadnout jej obnovou řízení, která je mimořádným opravným prostředkem, když tato není v § 96 stavebního zákona připuštěna, a naopak je z aplikace výslovně vyloučena.
[5] Krajský soud přisvědčil žalobci, že společný souhlas má významné právní účinky v tom, že konstituuje právo stavět, a možnost nápravy pochybení při jeho vydání je tedy zcela na místě. Stavební zákon v § 96 upravuje možnost nápravy jeho nezákonnosti v přezkumném řízení. Přezkum skutkové stránky společného souhlasu však možný není. Uvedenému závěru neodporuje ani žalobcem zdůrazněný odkaz stavebního zákona na „klasické“ přezkumné řízení. Tím se úprava společného souhlasu podle stavebního zákona liší od úpravy tzv. jiných úkonů správních orgánů podle části čtvrté správního řádu, kde se podle § 156 odst. 2 poslední věta úprava přezkumu rozhodnutí použije jen přiměřeně. Ze subsidiarity správního řádu ke stavebnímu zákonu vyplývá, že úprava ve správním řádu by se použila v případě absence úpravy speciální, což není posuzovaný případ. Z faktu, že stavební zákon upravuje možnost přezkumu společného souhlasu svébytně, však nijak nevyplývá závěr žalobce o potřebnosti přezkumu skutkového stavu, na základě kterého byl společný souhlas vydán, cestou obnovy řízení.
[5] Krajský soud přisvědčil žalobci, že společný souhlas má významné právní účinky v tom, že konstituuje právo stavět, a možnost nápravy pochybení při jeho vydání je tedy zcela na místě. Stavební zákon v § 96 upravuje možnost nápravy jeho nezákonnosti v přezkumném řízení. Přezkum skutkové stránky společného souhlasu však možný není. Uvedenému závěru neodporuje ani žalobcem zdůrazněný odkaz stavebního zákona na „klasické“ přezkumné řízení. Tím se úprava společného souhlasu podle stavebního zákona liší od úpravy tzv. jiných úkonů správních orgánů podle části čtvrté správního řádu, kde se podle § 156 odst. 2 poslední věta úprava přezkumu rozhodnutí použije jen přiměřeně. Ze subsidiarity správního řádu ke stavebnímu zákonu vyplývá, že úprava ve správním řádu by se použila v případě absence úpravy speciální, což není posuzovaný případ. Z faktu, že stavební zákon upravuje možnost přezkumu společného souhlasu svébytně, však nijak nevyplývá závěr žalobce o potřebnosti přezkumu skutkového stavu, na základě kterého byl společný souhlas vydán, cestou obnovy řízení.
[6] Ačkoliv stavební úřad i žalovaný jsou podle § 177 správního řádu vázáni zásadami, kterými se činnosti správních orgánů řídí, tedy též povinností zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, nelze z této zásady dovodit možnost aplikace institutu, který pro společný souhlas není předvídán a jehož aplikaci vylučuje výslovná úprava, která obnovu řízení váže pouze na řízení skončená pravomocným rozhodnutím, kterým společný souhlas není.
[7] Krajský soud se v návaznosti na výše uvedené ztotožnil s žalovaným, že obnova řízení je u společného souhlasu a priori vyloučena. O ochraně žalobce před zasakováním lze uvažovat například civilněprávní cestou. Krajský soud se proto již nezabýval další argumentací žalobce ohledně jeho postavení jako účastníka řízení v materiálním smyslu. Nezabýval se ani dopady užití pojmů „provádí“ a „činí“ v § 154 správního řádu, když toto ustanovení na postup při vydávání společného souhlasu z výše uvedených důvodů nedopadá.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Namítl, že rozsudek krajského soudu je nesystémový, neboť vychází pouze ze zvláštní právní úpravy pro územní souhlas. Krajský soud se s jeho argumentací vypořádal ledabyle, neboť se pouze jednou větou vyrovnal s možností použití ustanovení o obnově řízení na jiné akty s tím, že nejde o pravomocné rozhodnutí. Krajský soud stěžovatele odkázal na řešení věci soukromoprávní cestou, která však je neefektivní, zdlouhavá a drahá.
[8] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Namítl, že rozsudek krajského soudu je nesystémový, neboť vychází pouze ze zvláštní právní úpravy pro územní souhlas. Krajský soud se s jeho argumentací vypořádal ledabyle, neboť se pouze jednou větou vyrovnal s možností použití ustanovení o obnově řízení na jiné akty s tím, že nejde o pravomocné rozhodnutí. Krajský soud stěžovatele odkázal na řešení věci soukromoprávní cestou, která však je neefektivní, zdlouhavá a drahá.
[9] Správní orgány nehodlají odstranit skutkovou vadu s odkazem na povahu souhlasů podle stavebního zákona a správní soudy ji nemají jak odstranit. Skutkové pochybení stavebního úřadu tak je ponecháno mimo přezkum, protože jej v přezkumném řízení přezkoumávat nelze. Krajský soud nápravu znemožnil. Tato situace zasahuje do práva stěžovatele na spravedlivý proces a do jeho vlastnického práva, přičemž tento zásah je třeba překonat ústavně konformním výkladem. Zásadní pro posouzení, zda lze pro společný souhlas použít § 100 správního řádu, je § 154 poslední věta za středníkem správního řádu, která jednoznačně hovoří o možnosti přiměřeného použití i jiných ustanovení správního řádu, pokud jsou potřebná. Účelem obnovy řízení je odstranění skutkových vad, ke kterým může dojít i v rámci postupu vydávání společného souhlasu. Jakkoliv je postup před vydáním společného souhlasu zjednodušen, i na něj se vztahuje zásada materiální pravdy, jakožto základní zásada činnosti správních orgánů. Dojde
li v tomto procesu ke skutkové vadě, přičemž společný souhlas zakládá stavebníkovi právo stavět, musí být práva ostatních osob účastnících se tohoto řízení efektivním způsobem chráněna možností obrany proti takové skutkové vadě. Práva a povinnosti přiznané stavebníkovi společným souhlasem jsou svojí kvalitou zcela srovnatelná s právy či povinnostmi přiznávanými jakýmkoliv jiným konstitutivním rozhodnutím vydávaným ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu. Proto použití § 100 správního řádu i pro proces vydávání společného souhlasu podle stavebního zákona je potřebné.
[9] Správní orgány nehodlají odstranit skutkovou vadu s odkazem na povahu souhlasů podle stavebního zákona a správní soudy ji nemají jak odstranit. Skutkové pochybení stavebního úřadu tak je ponecháno mimo přezkum, protože jej v přezkumném řízení přezkoumávat nelze. Krajský soud nápravu znemožnil. Tato situace zasahuje do práva stěžovatele na spravedlivý proces a do jeho vlastnického práva, přičemž tento zásah je třeba překonat ústavně konformním výkladem. Zásadní pro posouzení, zda lze pro společný souhlas použít § 100 správního řádu, je § 154 poslední věta za středníkem správního řádu, která jednoznačně hovoří o možnosti přiměřeného použití i jiných ustanovení správního řádu, pokud jsou potřebná. Účelem obnovy řízení je odstranění skutkových vad, ke kterým může dojít i v rámci postupu vydávání společného souhlasu. Jakkoliv je postup před vydáním společného souhlasu zjednodušen, i na něj se vztahuje zásada materiální pravdy, jakožto základní zásada činnosti správních orgánů. Dojde
li v tomto procesu ke skutkové vadě, přičemž společný souhlas zakládá stavebníkovi právo stavět, musí být práva ostatních osob účastnících se tohoto řízení efektivním způsobem chráněna možností obrany proti takové skutkové vadě. Práva a povinnosti přiznané stavebníkovi společným souhlasem jsou svojí kvalitou zcela srovnatelná s právy či povinnostmi přiznávanými jakýmkoliv jiným konstitutivním rozhodnutím vydávaným ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu. Proto použití § 100 správního řádu i pro proces vydávání společného souhlasu podle stavebního zákona je potřebné.
[10] Stěžovatel poukázal na komentář ke správnímu řádu, podle kterého na základě § 154 lze přiměřeně použít třeba § 80 správního řádu týkající se ochrany proti nečinnosti, jelikož vyplývá již ze základní zásady činnosti správních orgánů – zásady rychlosti. Proces vydávání jiných aktů musí být v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů. Proto lze § 80 správního řádu použít i na jiné úkony, ač není přímo vyjmenován v § 154 téhož zákona. Krajský soud a stavební úřad § 154 správního řádu nesprávně vyložily, když jeho působnost zúžili pouze na fázi vydávání tam uvedených úkonů. Jazykovou analýzou lze dospět k tomu, že uvedené ustanovení nepracuje pouze s pojmem „vydává“, ale také s pojmy „provádí“ a „činí“. Tyto pojmy jsou širší než pouze pojem „vydává“, jak by jej bylo možno chápat podle části druhé správního řádu. Pro širší chápání činností uvedených v § 154 správního řádu svědčí i to, že odborná veřejnost ustáleně umožňuje aplikovat na úkony dle části čtvrté správního řádu i ustanovení správního řádu o nicotnosti (opět komentář J. Vedrala). Lze tedy dovodit, že ostatní ustanovení správního řádu lze přiměřeně použít nejen na část postupu vedoucího k vydání společného souhlasu, ale také na zpětné posouzení onoho vydání, resp. na platnost takového aktu. Takto je naplňována základní zásada činnosti správních orgánů – zásada materiální pravdy a jsou efektivně chráněna práva osob účastnících se procesu vydávání společného souhlasu, do jejichž práv může takový souhlas zasáhnout a v případě stěžovatele také zasáhl.
[10] Stěžovatel poukázal na komentář ke správnímu řádu, podle kterého na základě § 154 lze přiměřeně použít třeba § 80 správního řádu týkající se ochrany proti nečinnosti, jelikož vyplývá již ze základní zásady činnosti správních orgánů – zásady rychlosti. Proces vydávání jiných aktů musí být v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů. Proto lze § 80 správního řádu použít i na jiné úkony, ač není přímo vyjmenován v § 154 téhož zákona. Krajský soud a stavební úřad § 154 správního řádu nesprávně vyložily, když jeho působnost zúžili pouze na fázi vydávání tam uvedených úkonů. Jazykovou analýzou lze dospět k tomu, že uvedené ustanovení nepracuje pouze s pojmem „vydává“, ale také s pojmy „provádí“ a „činí“. Tyto pojmy jsou širší než pouze pojem „vydává“, jak by jej bylo možno chápat podle části druhé správního řádu. Pro širší chápání činností uvedených v § 154 správního řádu svědčí i to, že odborná veřejnost ustáleně umožňuje aplikovat na úkony dle části čtvrté správního řádu i ustanovení správního řádu o nicotnosti (opět komentář J. Vedrala). Lze tedy dovodit, že ostatní ustanovení správního řádu lze přiměřeně použít nejen na část postupu vedoucího k vydání společného souhlasu, ale také na zpětné posouzení onoho vydání, resp. na platnost takového aktu. Takto je naplňována základní zásada činnosti správních orgánů – zásada materiální pravdy a jsou efektivně chráněna práva osob účastnících se procesu vydávání společného souhlasu, do jejichž práv může takový souhlas zasáhnout a v případě stěžovatele také zasáhl.
[11] Mají
li se další ustanovení správního řádu pro úkony podle části čtvrté správního řádu použít přiměřeně, je zřejmé, že nebude vyžadováno, aby proběhla obnova „správního řízení“, ani zde není potřeba splnění podmínky „pravomocného rozhodnutí“. Sporným předpokladem pro možnost aplikace obnovy řízení na vydání souhlasu dle stavebního zákona je pohled žalovaného (krajský soud se touto otázkou nezabýval) na účastenství stěžovatele v řízení o vydání společného souhlasu. Zastává názor, že jelikož se o této věci žádné řízení nevede, nemohou v takovém procesu vystupovat účastníci ve smyslu části druhé správního řádu. S poukazem na způsob, jakým stavební zákon v § 96 odst. 3 písm. d) a § 105 odst. 2 písm. f) identifikuje osoby, jejichž souhlas se záměrem je vyžadován, stěžovatel uvedl, že při použití § 154 věty za středníkem správního řádu a při aplikaci pojmu „přiměřeně“ na osobu, jejíž souhlas s umístěním záměru je pro vydání společného souhlasu nutný, jelikož její práva jím mohou být přímo dotčena, musí být nutným výsledkem možnost považovat stěžovatele za toho, kdo má právo podat návrh na obnovu řízení. Že se stěžovatelem stavební úřad jednal jako s účastníkem řízení vyplývá již ze samotné skutečnosti, že o žádosti stěžovatele vydal rozhodnutí, proti kterému mohl stěžovatel podat odvolání. Pro možnost přiměřeného použití ustanovení o obnově řízení i pro obnovení procesu vydání společného souhlasu podle stěžovatele svědčí míra dotčení jeho práv, kdy situace s podmáčením jeho pozemku by byla zcela stejná bez ohledu na to, jakým postupem podle stavebního zákona by byl záměr stavebníka aprobován. Došlo by ke stejné újmě na právech stěžovatele v důsledku nesprávného posudku Ing. Michaely Kufové, který stavební úřad nesprávně použil, a to zejména s ohledem na platnou územně plánovací dokumentaci.
[11] Mají
li se další ustanovení správního řádu pro úkony podle části čtvrté správního řádu použít přiměřeně, je zřejmé, že nebude vyžadováno, aby proběhla obnova „správního řízení“, ani zde není potřeba splnění podmínky „pravomocného rozhodnutí“. Sporným předpokladem pro možnost aplikace obnovy řízení na vydání souhlasu dle stavebního zákona je pohled žalovaného (krajský soud se touto otázkou nezabýval) na účastenství stěžovatele v řízení o vydání společného souhlasu. Zastává názor, že jelikož se o této věci žádné řízení nevede, nemohou v takovém procesu vystupovat účastníci ve smyslu části druhé správního řádu. S poukazem na způsob, jakým stavební zákon v § 96 odst. 3 písm. d) a § 105 odst. 2 písm. f) identifikuje osoby, jejichž souhlas se záměrem je vyžadován, stěžovatel uvedl, že při použití § 154 věty za středníkem správního řádu a při aplikaci pojmu „přiměřeně“ na osobu, jejíž souhlas s umístěním záměru je pro vydání společného souhlasu nutný, jelikož její práva jím mohou být přímo dotčena, musí být nutným výsledkem možnost považovat stěžovatele za toho, kdo má právo podat návrh na obnovu řízení. Že se stěžovatelem stavební úřad jednal jako s účastníkem řízení vyplývá již ze samotné skutečnosti, že o žádosti stěžovatele vydal rozhodnutí, proti kterému mohl stěžovatel podat odvolání. Pro možnost přiměřeného použití ustanovení o obnově řízení i pro obnovení procesu vydání společného souhlasu podle stěžovatele svědčí míra dotčení jeho práv, kdy situace s podmáčením jeho pozemku by byla zcela stejná bez ohledu na to, jakým postupem podle stavebního zákona by byl záměr stavebníka aprobován. Došlo by ke stejné újmě na právech stěžovatele v důsledku nesprávného posudku Ing. Michaely Kufové, který stavební úřad nesprávně použil, a to zejména s ohledem na platnou územně plánovací dokumentaci.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jeho rozhodnutí, stejně jako napadený rozsudek krajského soudu je zákonný a věcně správný a ztotožnil se se závěry krajského soudu.
III. Posouzení kasační stížnosti
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v této věci jde o posouzení, zda lze vyhovět žádosti stěžovatele o obnovu řízení podle § 100 správního řádu ve věci společného souhlasu.
[16] Podle § 100 odst. 1 správního řádu řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže a) vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými (…) a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.
[17] Podle § 154 správního řádu, jestliže správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná.
[18] Podle § 156 odst. odst. 2 správního řádu vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1, zruší usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, nestanoví
li zákon jiný postup; takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení.
[19] Podle § 96a odst. 1 věty první stavebního zákona u staveb v působnosti obecného stavebního úřadu, staveb vymezených v § 15 odst. 1 písm. b) až d), staveb vymezených v § 16 odst. 2 písm. d) lze vydat společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru (dále jen "společný souhlas"), kterým se stavba umisťuje a povoluje. Podle odst. 3 stejného ustanovení stavební úřad při posuzování oznámení záměru a ohlášení stavebního záměru postupuje podle § 96 odst. 4 s přihlédnutím k § 106.
[19] Podle § 96a odst. 1 věty první stavebního zákona u staveb v působnosti obecného stavebního úřadu, staveb vymezených v § 15 odst. 1 písm. b) až d), staveb vymezených v § 16 odst. 2 písm. d) lze vydat společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru (dále jen "společný souhlas"), kterým se stavba umisťuje a povoluje. Podle odst. 3 stejného ustanovení stavební úřad při posuzování oznámení záměru a ohlášení stavebního záměru postupuje podle § 96 odst. 4 s přihlédnutím k § 106.
[20] Podle § 96 odst. 4 stavebního zákona, je
li oznámení záměru úplné a je
li záměr v souladu s požadavky uvedenými v § 90, vydá stavební úřad územní souhlas do 30 dnů ode dne podání oznámení. Oznámení záměru se neprojednává v územním řízení podle § 87. O námitkách osob podle odstavce 3 písm. d) se nerozhoduje. Na vydávání územního souhlasu se nevztahují části druhá a třetí správního řádu. Územní souhlas obsahuje identifikační údaje o oznamovateli, popis záměru, identifikační údaje o pozemku nebo stavbě, na nichž bude záměr uskutečněn. Ustanovení § 92 odst. 1 se použije přiměřeně. Územní souhlas nabývá právních účinků dnem doručení oznamovateli. Územní souhlas lze přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. K přezkumnému řízení je příslušný správní orgán nadřízený stavebnímu úřadu, který souhlas vydal. Územní souhlas se doručuje oznamovateli spolu s ověřeným situačním výkresem; dále se doručuje vlastníkovi pozemku nebo stavby, pokud není oznamovatelem, osobám uvedeným v odstavci 3 písm. d), dotčeným orgánům, a jde
li o stavbu podle § 15 nebo 16, také stavebnímu úřadu příslušnému k povolení stavby.
[20] Podle § 96 odst. 4 stavebního zákona, je
li oznámení záměru úplné a je
li záměr v souladu s požadavky uvedenými v § 90, vydá stavební úřad územní souhlas do 30 dnů ode dne podání oznámení. Oznámení záměru se neprojednává v územním řízení podle § 87. O námitkách osob podle odstavce 3 písm. d) se nerozhoduje. Na vydávání územního souhlasu se nevztahují části druhá a třetí správního řádu. Územní souhlas obsahuje identifikační údaje o oznamovateli, popis záměru, identifikační údaje o pozemku nebo stavbě, na nichž bude záměr uskutečněn. Ustanovení § 92 odst. 1 se použije přiměřeně. Územní souhlas nabývá právních účinků dnem doručení oznamovateli. Územní souhlas lze přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. K přezkumnému řízení je příslušný správní orgán nadřízený stavebnímu úřadu, který souhlas vydal. Územní souhlas se doručuje oznamovateli spolu s ověřeným situačním výkresem; dále se doručuje vlastníkovi pozemku nebo stavby, pokud není oznamovatelem, osobám uvedeným v odstavci 3 písm. d), dotčeným orgánům, a jde
li o stavbu podle § 15 nebo 16, také stavebnímu úřadu příslušnému k povolení stavby.
[21] K povaze souhlasů vydávaných podle stavebního zákona a jejich soudnímu přezkumu je na místě poukázat na závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017
43, č. 3931/2019 Sb. NSS („Souhlasy podle stavebního zákona II“). V bodu 22 rozšířený senát uvedl, že „souhlasy …představují (rychlejší a procesně jednodušší) alternativní postup při povolování určitých záměrů k povolování ve správním řízení a mají stejné účinky jako např. územní rozhodnutí nebo stavební povolení, neboť žadateli zakládají práva realizovat určitý záměr a přímo se dotýkají práv dalších osob.“ V bodu 33 pak konstatoval, že „ačkoli totiž souhlasy vydávané dle stavebního zákona nepředstavují rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony správního orgánu v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke konkrétní věci a adresované individuálně určeným jednotlivcům, zakládající, popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon také podrobně stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup při jejich vydávání. Takové akty jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. a v případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny, čímž bude žalobci zkrácenému na jeho právech nezákonným souhlasem poskytnuta účinná soudní ochrana. Povaze těchto souhlasů rovněž lépe vyhovuje retrospektivní povaha soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů zakotvená pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 75 odst. 1 s. ř. s., jakož i projednací a koncentrační zásada obsažená v § 75 odst. 2 a § 71 odst. 2 větě druhé s. ř. s.“
[21] K povaze souhlasů vydávaných podle stavebního zákona a jejich soudnímu přezkumu je na místě poukázat na závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017
43, č. 3931/2019 Sb. NSS („Souhlasy podle stavebního zákona II“). V bodu 22 rozšířený senát uvedl, že „souhlasy …představují (rychlejší a procesně jednodušší) alternativní postup při povolování určitých záměrů k povolování ve správním řízení a mají stejné účinky jako např. územní rozhodnutí nebo stavební povolení, neboť žadateli zakládají práva realizovat určitý záměr a přímo se dotýkají práv dalších osob.“ V bodu 33 pak konstatoval, že „ačkoli totiž souhlasy vydávané dle stavebního zákona nepředstavují rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony správního orgánu v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke konkrétní věci a adresované individuálně určeným jednotlivcům, zakládající, popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon také podrobně stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup při jejich vydávání. Takové akty jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. a v případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny, čímž bude žalobci zkrácenému na jeho právech nezákonným souhlasem poskytnuta účinná soudní ochrana. Povaze těchto souhlasů rovněž lépe vyhovuje retrospektivní povaha soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů zakotvená pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 75 odst. 1 s. ř. s., jakož i projednací a koncentrační zásada obsažená v § 75 odst. 2 a § 71 odst. 2 větě druhé s. ř. s.“
[22] Vydání společného souhlasu předchází zjednodušený postup (nikoli tedy správní řízení), přičemž jednou z podmínek pro jeho vydání je doložení souhlasu osob, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být umístěním stavebního záměru přímo dotčeno [§ 96a odst. 2 ve spojení s § 96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona].
[23] Z citovaného § 100 odst. 1 správního řádu vyplývá několik zákonných požadavků, které musí být kumulativně splněny pro povolení obnovy řízení. Jeden z těchto požadavků je, že ve věci musí existovat pravomocné správní rozhodnutí, tj. rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Smyslem a účelem obnovy řízení totiž je dosáhnout nápravy vadných správních rozhodnutí. Společný souhlas podle stavebního zákona však rozhodnutím podle § 67 správního řádu není, viz výše uvedené usnesení rozšířeného senátu Souhlasy podle stavebního zákona II. V posuzované věci tudíž není splněna tato základní podmínka pro povolení obnovy řízení. Již na základě výše uvedeného tak je na místě konstatovat, že obstojí závěr správních orgánů i krajského soudu, že relevantní právní úprava neumožňuje povolit ve věci společného souhlasu obnovu řízení.
[23] Z citovaného § 100 odst. 1 správního řádu vyplývá několik zákonných požadavků, které musí být kumulativně splněny pro povolení obnovy řízení. Jeden z těchto požadavků je, že ve věci musí existovat pravomocné správní rozhodnutí, tj. rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Smyslem a účelem obnovy řízení totiž je dosáhnout nápravy vadných správních rozhodnutí. Společný souhlas podle stavebního zákona však rozhodnutím podle § 67 správního řádu není, viz výše uvedené usnesení rozšířeného senátu Souhlasy podle stavebního zákona II. V posuzované věci tudíž není splněna tato základní podmínka pro povolení obnovy řízení. Již na základě výše uvedeného tak je na místě konstatovat, že obstojí závěr správních orgánů i krajského soudu, že relevantní právní úprava neumožňuje povolit ve věci společného souhlasu obnovu řízení.
[24] Nejvyšší správní soud neshledal stěžovatelem namítanou nesystémovost rozsudku krajského soudu spočívající v tom, že vychází pouze z právní úpravy pro územní souhlas obsažené ve stavebním zákoně. Krajský soud poukázal na právní úpravu týkající se společného souhlasu (§ 96a odst. 1 a 3 stavebního zákona), přičemž § 96a odst. 3 stavebního zákona odkazuje na § 96 odst. 4 stavebního zákona, který se týká vydávání územního souhlasu. Závěry v napadeném rozsudku krajského soudu jsou formulovaný stručně, nicméně výstižně a nikoli ledabyle, což platí také ohledně závěru krajského soudu, že společný souhlas nelze napadnout obnovou řízení.
[25] Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že krajský soud zcela přiléhavě zmínil, že postup vydávání a účinky společného souhlasu jsou upraveny speciálně ve stavebním zákoně, přičemž správní řád se použije pouze ohledně otázek, pro které stavební zákon neobsahuje zvláštní úpravu (§ 1 odst. 2 správního řádu, § 192 odst. 1 stavebního zákona). Krajský soud dospěl ke zcela správnému závěru, že § 96 odst. 4 stavebního zákona umožňuje pouze nápravu nezákonnosti územního souhlasu (potažmo též společného souhlasu) v přezkumném řízení a výslovně při vydávání územního souhlasu vylučuje část druhou a třetí správního řádu, tj. včetně ustanovení o obnově řízení. Také tato argumentace krajského soudu, se kterou se zdejší soud ztotožňuje, vede k jednoznačnému závěru, že ve věci společného souhlasu nelze povolit obnovu řízení.
[26] Za situace, kdy nelze na základě relevantní právní úpravy vyhovět návrhu stěžovatele na obnovu řízení ve věci společného souhlasu, je odkaz krajského soudu na možnou ochranu stěžovatele před obtěžováním vodami stékajícími ze sousedního pozemku civilněprávní cestou zcela na místě. Tato zmínka krajského soudu nezakládá stěžovatelem spatřovanou nepřesvědčivost napadeného rozsudku, resp. že by krajský soud rezignoval na veřejnoprávní ochranu stěžovatele.
[26] Za situace, kdy nelze na základě relevantní právní úpravy vyhovět návrhu stěžovatele na obnovu řízení ve věci společného souhlasu, je odkaz krajského soudu na možnou ochranu stěžovatele před obtěžováním vodami stékajícími ze sousedního pozemku civilněprávní cestou zcela na místě. Tato zmínka krajského soudu nezakládá stěžovatelem spatřovanou nepřesvědčivost napadeného rozsudku, resp. že by krajský soud rezignoval na veřejnoprávní ochranu stěžovatele.
[27] Nelze ani přisvědčit argumentaci stěžovatele, kterou možnost obnovy řízení dovozuje z § 154 správního řádu, věty za středníkem. Ustanovení § 154 správního řádu navíc upravuje provádění úkonů podle části čtvrté správního řádu, nikoli nápravu jejich vad ani opravné prostředky. Postup nápravy vad úkonů podle části čtvrté správního řádu je upraven v § 156 tohoto zákona. Ustanovení § 156 správního řádu obnovu řízení neupravuje, pouze v odst. 2 odkazuje na přiměřené použití ustanovení o přezkumném řízení. Obnova řízení představuje v závislosti na tom, kým je iniciována, mimořádný opravný prostředek v dispozici účastníků řízení (§ 100 odst. 2 správního řádu) nebo dozorčí prostředek umožňující obnovu řízení zahájit z úřední povinnosti (§ 100 odst. 3 a 4 správního řádu). Ustanovení týkající se obnovy řízení tudíž nemohou být na vydávání úkonů podle části čtvrté správního řádu potřebné podle § 154 správního řádu, věty za středníkem, jak tvrdí stěžovatel. Stěžovateli lze přisvědčit potud, že pojmy „provádí“ a „činí“ uvedené v § 154 správního řádu mají širší význam, než pojem „vydává“. Ze znění tohoto ustanovení je však zřejmé, že se primárně týkají postupů při „tvorbě“ úkonů podle části čtvrté správního řádu, nikoli nápravě jejich nezákonnosti či nesprávnosti, neboť tu upravuje § 156 a 157. Ani z § 154 věty za středníkem proto nevyplývá možnost napadnout společný souhlas návrhem na obnovu řízení podle § 100 správního řádu.
[27] Nelze ani přisvědčit argumentaci stěžovatele, kterou možnost obnovy řízení dovozuje z § 154 správního řádu, věty za středníkem. Ustanovení § 154 správního řádu navíc upravuje provádění úkonů podle části čtvrté správního řádu, nikoli nápravu jejich vad ani opravné prostředky. Postup nápravy vad úkonů podle části čtvrté správního řádu je upraven v § 156 tohoto zákona. Ustanovení § 156 správního řádu obnovu řízení neupravuje, pouze v odst. 2 odkazuje na přiměřené použití ustanovení o přezkumném řízení. Obnova řízení představuje v závislosti na tom, kým je iniciována, mimořádný opravný prostředek v dispozici účastníků řízení (§ 100 odst. 2 správního řádu) nebo dozorčí prostředek umožňující obnovu řízení zahájit z úřední povinnosti (§ 100 odst. 3 a 4 správního řádu). Ustanovení týkající se obnovy řízení tudíž nemohou být na vydávání úkonů podle části čtvrté správního řádu potřebné podle § 154 správního řádu, věty za středníkem, jak tvrdí stěžovatel. Stěžovateli lze přisvědčit potud, že pojmy „provádí“ a „činí“ uvedené v § 154 správního řádu mají širší význam, než pojem „vydává“. Ze znění tohoto ustanovení je však zřejmé, že se primárně týkají postupů při „tvorbě“ úkonů podle části čtvrté správního řádu, nikoli nápravě jejich nezákonnosti či nesprávnosti, neboť tu upravuje § 156 a 157. Ani z § 154 věty za středníkem proto nevyplývá možnost napadnout společný souhlas návrhem na obnovu řízení podle § 100 správního řádu.
[28] Nejvyšší správní soud se již ostatně k aplikovatelnosti § 154 správního řádu vyjadřoval ve věci oznámení o změně zaměstnavatele podle § 42g odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, které je upraveno obdobně jako společný souhlas, neboť dle § 168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců rovněž na „řízení“ o vydání tohoto sdělení se nepoužijí část druhá a třetí (rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2023, čj. 4 Azs 124/2023
34, č. 4529/2023 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud připustil, že přes uvedenou výluku lze na základě odkazu v § 154 správního řádu aplikovat některá ustanovení části druhé správního řádu, konkrétně § 37 odst. 3 správního řádu. Odkaz na přiměřené použití dalších ustanovení správního řádu, jsou
li při postupu dle části čtvrté potřebná, uvedený v § 154 správního řádu ovšem nemůže být vykládán natolik extenzivně, že by se zcela vyprázdnil rozdíl mezi správním řízením vedeným podle části druhé správního řádu a neformálností se vyznačujícím postupem správního orgánu při vydávání úkonů podle části čtvrté. K tomu by došlo např. i tehdy, pokud by byla dovozována přiměřená aplikovatelnost ustanovení o odvolání či jiných opravných prostředcích na postupy, resp. úkony dle části čtvrté správního řádu. K tomuto ovšem právě směřuje argumentace stěžovatele, který se domáhá použití ustanovení o obnově řízení na úkony podle části čtvrté správního řádu, zde konkrétně na společný souhlas.
[28] Nejvyšší správní soud se již ostatně k aplikovatelnosti § 154 správního řádu vyjadřoval ve věci oznámení o změně zaměstnavatele podle § 42g odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, které je upraveno obdobně jako společný souhlas, neboť dle § 168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců rovněž na „řízení“ o vydání tohoto sdělení se nepoužijí část druhá a třetí (rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2023, čj. 4 Azs 124/2023
34, č. 4529/2023 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud připustil, že přes uvedenou výluku lze na základě odkazu v § 154 správního řádu aplikovat některá ustanovení části druhé správního řádu, konkrétně § 37 odst. 3 správního řádu. Odkaz na přiměřené použití dalších ustanovení správního řádu, jsou
li při postupu dle části čtvrté potřebná, uvedený v § 154 správního řádu ovšem nemůže být vykládán natolik extenzivně, že by se zcela vyprázdnil rozdíl mezi správním řízením vedeným podle části druhé správního řádu a neformálností se vyznačujícím postupem správního orgánu při vydávání úkonů podle části čtvrté. K tomu by došlo např. i tehdy, pokud by byla dovozována přiměřená aplikovatelnost ustanovení o odvolání či jiných opravných prostředcích na postupy, resp. úkony dle části čtvrté správního řádu. K tomuto ovšem právě směřuje argumentace stěžovatele, který se domáhá použití ustanovení o obnově řízení na úkony podle části čtvrté správního řádu, zde konkrétně na společný souhlas.
[29] Stěžovatelem zmíněná zásada materiální pravdy, účel obnovy řízení, potřeba chránit práva osob účastnících se procesu vydání společného souhlasu, ani to, že práva a povinnosti přiznané stavebníkovi společným souhlasem mívají podobný rozsah jako v případě konstitutivních správních rozhodnutí, nic nemění na tom, že právní úprava neumožňuje povolit ve věci společného souhlasu obnovu řízení. Efektivní ochrany těchto stěžovatelem zmíněných práv lze dosáhnout v řízení před správními soudy, které, jak již bylo uvedeno v usnesení rozšířeného senátu Souhlasy podle stavebního zákona II, přezkoumávají souhlasy podle stavebního zákona na základě žaloby proti rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Společný souhlas lze rovněž přezkoumat v přezkumném řízení (§ 96 odst. 4 stavebního zákona).
[30] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že situace s podmáčením jeho pozemku by byla zcela stejná bez ohledu na to, jakým postupem podle stavebního zákona by byl záměr stavebníka povolen. K tomu lze doplnit, že stěžovatel by byl v obdobné situaci též tehdy, pokud by tvrzené imise zasahující do jeho práv měly svůj původ v záměru, pro jehož realizaci není vyžadováno povolení ani ohlášení, resp. územní souhlas ani územní rozhodnutí (§ 79 odst. 2, resp. § 103 stavebního zákona). Ani z tohoto aspektu věci tak nelze dovozovat možnost napadnout společný souhlas obnovou řízení, neboť jak již bylo uvedeno výše, relevantní právní úprava to neumožňuje.
[30] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že situace s podmáčením jeho pozemku by byla zcela stejná bez ohledu na to, jakým postupem podle stavebního zákona by byl záměr stavebníka povolen. K tomu lze doplnit, že stěžovatel by byl v obdobné situaci též tehdy, pokud by tvrzené imise zasahující do jeho práv měly svůj původ v záměru, pro jehož realizaci není vyžadováno povolení ani ohlášení, resp. územní souhlas ani územní rozhodnutí (§ 79 odst. 2, resp. § 103 stavebního zákona). Ani z tohoto aspektu věci tak nelze dovozovat možnost napadnout společný souhlas obnovou řízení, neboť jak již bylo uvedeno výše, relevantní právní úprava to neumožňuje.
[31] Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že má plné pochopení pro to, že stěžovatel zamokřování svého pozemku vnímá jako poškození svých práv a snaží se tomu zamezit. Nezbývá však než konstatovat, že obnovou řízení ve věci společného souhlasu, jak se toho stěžovatel v posuzované věci domáhá, tuto situaci řešit nelze.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[32] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky, kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[33] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2024
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu