4 As 158/2021- 45 - text
4 As 158/2021 - 48
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Mgr. L. H., proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2021, č. j. 18 A 79/2020 – 34,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Žalobce se svým návrhem podaným u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal ochrany před nezákonnými zásahy žalovaného, které spatřoval a) v odepření nahlížení do spisu žalovaného vedeného ve věci mimořádných opatření č. j. MZDR 15757/2020
28/MIN/KAN a č. j. MZDR 16214/2020
6/MIN/KAN, b) v nevydání rozhodnutí o tom, že žalobce není účastníkem řízení o vydání těchto mimořádných opatření a c) v neučinění opatření proti nečinnosti žalovaného ze strany ministra zdravotnictví ve věci nahlížení do spisu.
[2] Konkrétně šlo o to, že žalobce podal dne 20. 8. 2020 žádost o umožnění nahlížení do spisové dokumentace vedené ve věci uvedených mimořádných opatření žalovaného s odůvodněním, že své právo na nahlížení do spisu dovozuje z ustanovení § 27 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 38 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalovaný této žádosti nevyhověl a poukázal na to, že v řízení o vydání opatření obecné povahy nelze hovořit o účastnících řízení, takže se § 27 správního řádu vůbec nepoužije. Žalobce následně neúspěšně uplatnil proti postupu žalovaného stížnost a stejně tak neúspěšně se domáhal přijetí opatření proti nečinnosti.
[3] Městský soud žalobu usnesením ze dne 12. 5. 2021, č. j. 18 A 79/2020
34, odmítl, neboť s poukazem na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, publikovaný pod č. 3687/2018 Sb. NSS, učinil závěr, že u žalobcem tvrzených zásahů již prima facie nelze pojmově uvažovat o nezákonném zásahu ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). V případě opatření obecné povahy zde totiž nejsou žádní účastníci, jimž by svědčilo právo nahlížet do správního spisu. Tento závěr je v případě mimořádných opatření vydávaných podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), ještě podepřen skutečností, že podle § 94a odst. 2 tohoto zákona se o návrhu těchto opatření ani žádné řízení podle části šesté správního řádu nevede, což také znamená, že v jejich případě není možné vůbec uplatnit námitky a připomínky. Tím spíše je proto nesmyslné dovozovat účastenství v postupu při jejich vydávání.
[4] Pokud vůbec nelze uvažovat o účastenství v řízení, nelze podle městského soudu pojmově hovořit ani o právech účastníků řízení. Nahlížení do spisu z titulu účastenství ve smyslu § 38 odst. 1 správního řádu tak z povahy věci vůbec nepřichází v úvahu. Dotčení žalobce na právech účastníka řízení, kterých se dovolává, lze tak označit za a priori vyloučené. V tomto směru nelze vytýkané jednání pojmově za nezákonný zásah vůbec označit. Z povahy věci je přitom vyloučeno i právo nahlížet do spisu po prokázání právního zájmu či jiného vážného důvodu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu. Opačný výklad by totiž vedl k absurdnímu a nesmyslnému závěru, že by zde s ohledem na předmět úpravy mimořádných opatření právní zájem svědčil v zásadě všem osobám v České republice.
[4] Pokud vůbec nelze uvažovat o účastenství v řízení, nelze podle městského soudu pojmově hovořit ani o právech účastníků řízení. Nahlížení do spisu z titulu účastenství ve smyslu § 38 odst. 1 správního řádu tak z povahy věci vůbec nepřichází v úvahu. Dotčení žalobce na právech účastníka řízení, kterých se dovolává, lze tak označit za a priori vyloučené. V tomto směru nelze vytýkané jednání pojmově za nezákonný zásah vůbec označit. Z povahy věci je přitom vyloučeno i právo nahlížet do spisu po prokázání právního zájmu či jiného vážného důvodu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu. Opačný výklad by totiž vedl k absurdnímu a nesmyslnému závěru, že by zde s ohledem na předmět úpravy mimořádných opatření právní zájem svědčil v zásadě všem osobám v České republice.
[5] Za nesmyslnou městský soud považoval i argumentaci ustanovením čl. 42 Listiny základních práv Evropské unie, neboť se vztahuje na orgány Evropské unie, nikoli členských států a pro posuzovanou věc je proto irelevantní, nehledě na to, že Listina základních práv Evropské unie je aplikovatelná pouze v případě uplatňování unijního práva (čl. 51 odst. 1).
[6] Ve vztahu k druhému tvrzenému zásahu, spočívajícímu v nevydání rozhodnutí o tom, že žalobce není účastníkem řízení o vydání těchto mimořádných opatření, městský soud uvedl, že v případě mimořádných opatření logicky nepřipadá v úvahu ani aplikace § 28 odst. 1 správního řádu, tj. rozhodování o tom, že někdo není účastníkem řízení o návrhu opatření obecné povahy. Rovněž v tomto případě je tak nezákonný zásah pojmově vyloučen. Ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu je z povahy věci úzce provázáno s vlastním vymezením účastenství ve správním řízení (§ 27). Pakliže se toto vymezení v případě opatření obecné povahy neuplatní (o účastnících řízení zde nelze vůbec hovořit), nelze předpokládat ani rozhodování o tom, že někdo je či není účastníkem řízení. Ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu navíc předpokládá vydání usnesení tehdy, pokud o účastenství v řízení existují pochybnosti. Pokud ovšem žádné pochybnosti nejsou (v případě mimořádných opatření z povahy věci ani být nemohou), správní orgán usnesení vůbec nevydává. Ani z tohoto pohledu tak vydání požadovaného usnesení nepřichází v úvahu.
[7] Tyto závěry podle městského soudu nutně dopadají i na třetí žalobcem identifikovaný zásah, který měl podle něj spočívat v nesprávném postupu ministra zdravotnictví, jenž žalobci neposkytl náležitou ochranu proti nečinnosti při odepření nahlížení do spisu, potažmo v nevydání rozhodnutí podle § 28 odst. 1 správního řádu. Jestliže tyto aspekty postupu žalovaného nemohou být nezákonným zásahem, nemůže jím být ani to, že ministr zdravotnictví v tomto směru postup žalovaného nenapravil (žalobci věcně nevyhověl), neboť nebylo co napravovat. Zde by bylo ostatně sporné i to, zda lze v případě úkonu, představujícího z pohledu žalobce prostředek ochrany proti tvrzenému zásahu žalovaného, spatřovat další samostatný zásah správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Tyto závěry podle městského soudu nutně dopadají i na třetí žalobcem identifikovaný zásah, který měl podle něj spočívat v nesprávném postupu ministra zdravotnictví, jenž žalobci neposkytl náležitou ochranu proti nečinnosti při odepření nahlížení do spisu, potažmo v nevydání rozhodnutí podle § 28 odst. 1 správního řádu. Jestliže tyto aspekty postupu žalovaného nemohou být nezákonným zásahem, nemůže jím být ani to, že ministr zdravotnictví v tomto směru postup žalovaného nenapravil (žalobci věcně nevyhověl), neboť nebylo co napravovat. Zde by bylo ostatně sporné i to, zda lze v případě úkonu, představujícího z pohledu žalobce prostředek ochrany proti tvrzenému zásahu žalovaného, spatřovat další samostatný zásah správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Proti tomuto usnesení městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[9] Stěžovatel městskému soudu vytýká nesprávnou aplikaci rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015
160, neboť toto rozhodnutí rozšířeného senátu bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 05. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18. Tvrzení městského soudu o tom, že závěry z tohoto zrušeného rozsudku ohledně povahy nezákonných zásahů jsou platné i po zásahu Ústavního soudu, pak zcela jistě neobstojí. Nelze totiž vycházet ze závěrů zrušeného rozhodnutí soudu, které bylo shledáno protiústavním.
[10] Městský soud rovněž podle stěžovatele pominul skutečnost, že jednání žalovaného je v rozporu s čl. 168 Smlouvy o fungování Evropské unie, s čl. 41 Listiny základních práv Evropské Unie a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU ze dne 9. března 2011, o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči (dále jen „směrnice o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči“).
[11] Stěžovatel dále namítl, že městský soud selhal při ochraně jeho veřejných subjektivních práv, neboť to byl on, kdo byl povinen přezkoumat důvodnost žádosti ve vztahu ke skutečnosti, zda je skutečně správní spis veden v souladu se zákonem. Přitom se ukázalo, že žalovaný správní spis vede způsobem odporujícím základním činnostem správních orgánů stanoveným v ustanovení § 2 odst. 1 správního řádu. Veřejným subjektivním právem stěžovatele je právo na seznámení se všemi podklady, na nichž je založeno opatření, kterým bylo zasaženo do jeho základních práv. To vyplývá z práva na řádnou a dobrou správu. Stěžovatel je navíc advokátem, tedy osobou povolanou k ochraně základních lidských práv neurčitého okruhu osob, která jedná ve prospěch zachování demokratického právního řádu a základních zásad právního státu.
[11] Stěžovatel dále namítl, že městský soud selhal při ochraně jeho veřejných subjektivních práv, neboť to byl on, kdo byl povinen přezkoumat důvodnost žádosti ve vztahu ke skutečnosti, zda je skutečně správní spis veden v souladu se zákonem. Přitom se ukázalo, že žalovaný správní spis vede způsobem odporujícím základním činnostem správních orgánů stanoveným v ustanovení § 2 odst. 1 správního řádu. Veřejným subjektivním právem stěžovatele je právo na seznámení se všemi podklady, na nichž je založeno opatření, kterým bylo zasaženo do jeho základních práv. To vyplývá z práva na řádnou a dobrou správu. Stěžovatel je navíc advokátem, tedy osobou povolanou k ochraně základních lidských práv neurčitého okruhu osob, která jedná ve prospěch zachování demokratického právního řádu a základních zásad právního státu.
[12] Městský soud podle stěžovatele vůbec neposuzoval otázku, zda je možné uplatňovat alespoň některá práva náležící účastníku řízení v případě, kdy takové řízení formálně nebylo zahájeno a dále vedeno. V důsledku svého postupu městský soud odňal stěžovateli právo podat podnět na zahájení přezkumného řízení. Stěžovatel je přímo dotčen na svých právech opatřením obecné povahy, ale nemůže řádně uplatnit své právo podat podnět k zahájení přezkumného řízení, neboť nezná rozsah podkladů, na kterých žalovaný založil důvody pro vydání opatření obecné povahy. Totéž platí i pro případný návrh na zrušení opatření obecné povahy. Stěžovatel je tak v situaci, kdy podává návrh na základě neúplně zjištěného skutkového stavu a nepřezkoumatelných odůvodnění, která jsou založena v řadě případů na pochybných podkladech.
[13] Stěžovatel městskému soudu rovněž vytkl, že se zabýval jen tím, zda bylo vedeno řízení o opatření obecné povahy, ale zcela opomněl posoudit možnost uplatnění práv v rámci přezkumného řízení ve věci opatření obecné povahy. Tato možnost přitom není vyloučena žádným ustanovením zákona o ochraně veřejného zdraví. Městský soud rovněž vůbec neposoudil, zda stěžovatel je dotčenou osobou ve smyslu ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu, a zda tedy nemá právo nahlížet do spisu z tohoto titulu. Stejně tak se městský soud vůbec nezajímal o to, zda stěžovatel prokázal právní zájem na tom, aby mohl nahlížet do správního spisu.
[14] Stěžovatel je dále přesvědčen o tom, že odlišný režim vydávání opatření obecné povahy podle správního řádu a zákona o ochraně veřejného zdraví představuje nepřípustnou diskriminaci při uplatňování základních práv. Právní názor městského soudu je ústavněprávně a eurokonformně neudržitelným výkladem směřujícím k totalitním praktikám, které využívá žalovaný k potlačování základních práv. Dospěje
li Nejvyšší správní soud v posuzované věci k závěru, že nelze ústavně konformním výkladem aplikovat základní právo zákazu diskriminace stěžovatele s ohledem na chybějící text v ustanovení § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví (mezeru v právu) a na nemožnost aplikace § 174 odst. 1 správního řádu, pak stěžovatel navrhuje předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti uvedených ustanovení.
[15] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl zrušení napadeného usnesení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
[15] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl zrušení napadeného usnesení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
[16] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s argumentací městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. K námitce nesprávného vedení spisu žalovaný uvedl, že v projednávané věci je posuzována jen otázka práva stěžovatele na nahlížení do spisu, nikoliv obsah samotného spisu. Je tedy zcela irelevantní, zda byl spis veden řádně, či nikoliv. Další námitku tvoří nesourodá změť odkazů na evropské právo, Listinu základních práv a svobod a právní zásady bez jakékoliv právní argumentace, a proto není zapotřebí se k ní vyjadřovat. S ohledem na tyto skutečnosti žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[17] V následné replice stěžovatel uvedl, že žalovaný by měl soudu sdělit, zda při vydávání mimořádných opatření použil právo Evropské unie. Tato otázka přitom není podle stěžovatele nedůležitá, jak naznačuje žalovaný, nýbrž klíčová pro posouzení, zda se v dané věci uplatní evropské právo a s ním spojený požadavek eurokonformního výkladu.
III. Posouzení kasační stížnosti
[18] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatel v kasační stížnosti označil důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., podle něhož kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
[19] Podstatou stěžovatelových námitek je nesouhlas se závěrem městského soudu o neexistenci práva nahlížet do spisu ve věci opatření obecné povahy vydávaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tuto otázku obecně řeší § 38 správního řádu, jenž v odstavci prvním stanoví, že účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Podle odstavce druhého téhož ustanovení pak platí, že jiným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží
li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude
li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Proces vydávání opatření obecné povahy upravuje § 172 správního řádu, který v odstavci třetím zakotvuje, že vydání opatření obecné povahy je výsledkem řízení. V odstavcích čtvrtém a pátém pak stanoví právo dotčených osob podávat k návrhu opatření obecné povahy připomínky a námitky, s nimiž je správní orgán povinen se vypořádat. Podle § 174 správního řádu pak pro řízení podle této části [o opatřeních obecné povahy] platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé. Zákon o ochraně veřejného zdraví však obsahuje specifickou úpravu procesu vydávání opatření obecné povahy podle tohoto zákona, když v § 94a odst. 2 stanoví, že opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Toto opatření obecné povahy nabývá účinnosti dnem vyvěšení na úřední desce orgánu ochrany veřejného zdraví, který opatření vydal, a vyvěšuje se na dobu nejméně 15 dnů.
[20] Z výše uvedeného je zřejmé, že na vydávání mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví se neuplatní standardní režim podle správního řádu, který předpokládá řízení, jehož se mohou dotčené osoby účastnit a v němž je možné uplatňovat připomínky a námitky. Je tedy nutné dát městskému soudu zapravdu v jeho závěru, že jelikož při postupu podle zákona o ochraně veřejného zdraví se žádné řízení nekoná, nemůže mít tedy ani žádné účastníky. Stěžovateli (ani nikomu jinému) tedy při vydávání mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví nesvědčí práva účastníka řízení.
[20] Z výše uvedeného je zřejmé, že na vydávání mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví se neuplatní standardní režim podle správního řádu, který předpokládá řízení, jehož se mohou dotčené osoby účastnit a v němž je možné uplatňovat připomínky a námitky. Je tedy nutné dát městskému soudu zapravdu v jeho závěru, že jelikož při postupu podle zákona o ochraně veřejného zdraví se žádné řízení nekoná, nemůže mít tedy ani žádné účastníky. Stěžovateli (ani nikomu jinému) tedy při vydávání mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví nesvědčí práva účastníka řízení.
[21] Výše uvedený závěr z citovaných ustanovení přitom vyplývá naprosto jednoznačně a nepochybně. V dané věci tedy nepřichází v úvahu ani postup podle § 28 odst. 1 správního řádu, podle nějž za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Při vydávání mimořádných opatření nikdy neprobíhá žádné řízení a nikdo tedy nemůže být jeho účastníkem. Nemohou tedy vyvstat pochybnosti, které by odůvodňovaly dočasné přiznání postavení účastníka stěžovateli v tomto neexistujícím řízení.
[22] Za těchto okolností tedy rovněž nebylo možné vydávat usnesení o tom, že stěžovatel není účastníkem řízení, neboť žádné řízení neprobíhalo a ohledně účastenství stěžovatele tak nikdy nemohly existovat důvodné pochybnosti. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s městským soudem i v jeho závěru, že v nevydání tohoto usnesení nelze spatřovat nezákonný zásah do práv stěžovatele.
[23] Kromě tvrzení, že měl být účastníkem řízení o vydání mimořádných opatření, stěžovatel své právo nahlížet do spisu dovozoval také z evropského práva, ústavního práva a obecných zásad správního práva.
[24] Odkaz na čl. 168 Smlouvy o fungování Evropské unie či na směrnici o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči považuje Nejvyšší správní soud za zcela nepřípadný. Tyto normy evropského práva totiž akcentují požadavek na vysoký stupeň ochrany lidského zdraví. Zmiňuje
li se pak směrnice o právech pacientů na informace o standardech bezpečnosti a kvality zdravotní péče, je tím vždy myšlena péče individuální a poskytovaná se souhlasem pacienta, nikoliv mimořádná opatření vydávaná ve výjimečné situaci k ochraně veřejného zdraví. Na postup při vydávání těchto mimořádných opatření se tedy směrnice o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči vůbec neaplikuje.
[24] Odkaz na čl. 168 Smlouvy o fungování Evropské unie či na směrnici o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči považuje Nejvyšší správní soud za zcela nepřípadný. Tyto normy evropského práva totiž akcentují požadavek na vysoký stupeň ochrany lidského zdraví. Zmiňuje
li se pak směrnice o právech pacientů na informace o standardech bezpečnosti a kvality zdravotní péče, je tím vždy myšlena péče individuální a poskytovaná se souhlasem pacienta, nikoliv mimořádná opatření vydávaná ve výjimečné situaci k ochraně veřejného zdraví. Na postup při vydávání těchto mimořádných opatření se tedy směrnice o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči vůbec neaplikuje.
[25] Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské Unie stanoví, že každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Podle odst. 2 písm. b) pak toto právo zahrnuje především právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství. Výkladem tohoto ustanovení se již zabýval Soudní dvůr Evropské unie, který v rozsudku ze dne 17. 7. 2014 ve spojených věcech C
141/12 a C
372/12 dospěl k závěru, že „ze znění článku 41 Listiny tedy jasně vyplývá, že toto ustanovení je určeno nikoliv členským státům, nýbrž výlučně orgánům, institucím a jiným subjektům Unie (v tomto smyslu viz rozsudek Cicala, C
482/10, EU:C:2011:868, bod 28).“ Nelze tedy dát stěžovateli zapravdu v tom, že by v projednávané věci bylo významné, zda žalovaný při vydávání mimořádných opatření aplikoval právo Evropské unie, či nikoliv. I kdyby jej totiž aplikoval a na věc by bylo možné vztáhnout zásady zakotvené v Listině základních práv Evropské unie, není možné z evropského práva dovodit princip, který by vyžadoval povinnost žalovaného umožnit v dané věci stěžovateli nahlédnout do spisu.
[25] Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské Unie stanoví, že každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Podle odst. 2 písm. b) pak toto právo zahrnuje především právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství. Výkladem tohoto ustanovení se již zabýval Soudní dvůr Evropské unie, který v rozsudku ze dne 17. 7. 2014 ve spojených věcech C
141/12 a C
372/12 dospěl k závěru, že „ze znění článku 41 Listiny tedy jasně vyplývá, že toto ustanovení je určeno nikoliv členským státům, nýbrž výlučně orgánům, institucím a jiným subjektům Unie (v tomto smyslu viz rozsudek Cicala, C
482/10, EU:C:2011:868, bod 28).“ Nelze tedy dát stěžovateli zapravdu v tom, že by v projednávané věci bylo významné, zda žalovaný při vydávání mimořádných opatření aplikoval právo Evropské unie, či nikoliv. I kdyby jej totiž aplikoval a na věc by bylo možné vztáhnout zásady zakotvené v Listině základních práv Evropské unie, není možné z evropského práva dovodit princip, který by vyžadoval povinnost žalovaného umožnit v dané věci stěžovateli nahlédnout do spisu.
[26] Stěžovatel rovněž spatřoval v možnosti nahlédnout do spisu nezbytný předpoklad pro výkon jeho práva na efektivní soudní ochranu zakotvenou v čl. 36 Listiny základních práv a svobod i čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. Jak však již správně zmínil městský soud, mimořádná opatření vydávaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví ze své podstaty běžně zasahují do práv velkého množství jednotlivců, přičemž není reálné, aby všem z nich bylo přiznáno právo nahlížet do spisu. Navíc vzhledem k nutnosti ochrany veřejného zdraví před probíhající či akutně hrozící epidemií je často nezbytné rozhodovat i v řádu hodin, k čemuž by důsledné trvání na uplatňování práv velkého množství osob nepochybně nepřispívalo. Omezení práva nahlížet do spisu ve věci mimořádných opatření tedy sleduje legitimní cíl. Navíc osobám dotčeným mimořádnými opatřeními je patřičným způsobem kompenzováno omezení jejich práva nahlížet do spisu vysokými nároky na odůvodnění těchto opatření obecné povahy i soudní kontrolou, jak vyplývá například z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020 - 147, ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, ze dne 22. 6. 2021, č. j. 8 Ao 6/2021 - 91, a ze dne 27. 7. 2021, č. j. 8 Ao 17/2021 - 63. Kromě toho je zdejšímu soudu z jeho rozhodovací činnosti známo, že při vydávání mimořádných opatření za účelem zabránění šíření onemocnění COVID-19 bývají součástí spisového materiálu jen tyto dokumenty a předchozí souhlasy s jejich obsahem udělené vládou České republiky. Tím, že stěžovateli nebylo v dané věci umožněno fyzicky nahlédnout do spisu, tak evidentně nemohl být zkrácen na svých právech. Nejvyšší správní soud tedy nepovažuje aplikovaná zákonná ustanovení za diskriminační vůči stěžovateli a neshledává důvodným jeho návrh na předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na jejich zrušení.
[26] Stěžovatel rovněž spatřoval v možnosti nahlédnout do spisu nezbytný předpoklad pro výkon jeho práva na efektivní soudní ochranu zakotvenou v čl. 36 Listiny základních práv a svobod i čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. Jak však již správně zmínil městský soud, mimořádná opatření vydávaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví ze své podstaty běžně zasahují do práv velkého množství jednotlivců, přičemž není reálné, aby všem z nich bylo přiznáno právo nahlížet do spisu. Navíc vzhledem k nutnosti ochrany veřejného zdraví před probíhající či akutně hrozící epidemií je často nezbytné rozhodovat i v řádu hodin, k čemuž by důsledné trvání na uplatňování práv velkého množství osob nepochybně nepřispívalo. Omezení práva nahlížet do spisu ve věci mimořádných opatření tedy sleduje legitimní cíl. Navíc osobám dotčeným mimořádnými opatřeními je patřičným způsobem kompenzováno omezení jejich práva nahlížet do spisu vysokými nároky na odůvodnění těchto opatření obecné povahy i soudní kontrolou, jak vyplývá například z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020 - 147, ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, ze dne 22. 6. 2021, č. j. 8 Ao 6/2021 - 91, a ze dne 27. 7. 2021, č. j. 8 Ao 17/2021 - 63. Kromě toho je zdejšímu soudu z jeho rozhodovací činnosti známo, že při vydávání mimořádných opatření za účelem zabránění šíření onemocnění COVID-19 bývají součástí spisového materiálu jen tyto dokumenty a předchozí souhlasy s jejich obsahem udělené vládou České republiky. Tím, že stěžovateli nebylo v dané věci umožněno fyzicky nahlédnout do spisu, tak evidentně nemohl být zkrácen na svých právech. Nejvyšší správní soud tedy nepovažuje aplikovaná zákonná ustanovení za diskriminační vůči stěžovateli a neshledává důvodným jeho návrh na předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na jejich zrušení.
[27] Nelze se ztotožnit ani s námitkou stěžovatele, podle níž měl městský soud přezkoumávat, zda byl správní spis veden řádně. Vzhledem k tomu, že stěžovateli nesvědčilo v projednávané věci právo nahlížet do spisu, je jeho vlastní obsah pro posouzení zákonnosti tvrzeného zásahu irelevantní. Předmětem nyní posuzované věci není přezkumné řízení vedené podle § 174 odst. 2 správního řádu o souladu příslušných mimořádných opatření s právními předpisy, a proto stěžovateli nyní nemůže náležet právo na nahlížení do spisu ani z tohoto jím zmíněného důvodu.
[28] Na výše uvedených závěrech pak nemůže nic změnit ani skutečnost, že stěžovatel je advokát, který má být podle svých slov povolán jako kvalifikovaná osoba k ochraně základních lidských práv neurčitého okruhu osob. Přístupu ke spisu se totiž domáhal svým jménem a ve svém zájmu, a proto mu náleží stejné postavení jako jakékoliv jiné osobě, neboť není možné na advokáty hledět jako na jakousi soukromou alternativu veřejných ochránců práv.
[29] Lze tedy konstatovat, že stěžovatelem tvrzená jednání zjevně a nepochybně nemohou být nezákonnými zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s., a proto městský soud správně žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s poukazem na zmíněný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 155/2015.
[29] Lze tedy konstatovat, že stěžovatelem tvrzená jednání zjevně a nepochybně nemohou být nezákonnými zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s., a proto městský soud správně žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s poukazem na zmíněný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 155/2015.
[30] V této souvislosti je nesprávný argument stěžovatele, že za protiústavní je nutné považovat všechny závěry, k nimž dospěl rozšířený senát v citovaném judikátu s ohledem na jeho zrušení nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18. Ústavní soud totiž rozsudek rozšířeného senátu nezrušil pro nesprávnost závěru o možnosti odmítnutí zásahové žaloby kvůli absenci podmínky řízení spočívající v plausibilním tvrzení nezákonného zásahu, nýbrž jen pro nesprávnost závěru o počítání lhůty pro podání žaloby proti trvajícímu zásahu. Nejvyšší správní soud navíc i po vydání zrušujícího nálezu Ústavního soudu opakovaně vycházel ze závěrů uvedených v citovaném rozsudku rozšířeného senátu (srov. např. rozsudek ze dne 15. 6. 2018, č. j. 5 Afs 7/2018
39, či rozsudek ze dne 15. 8. 2019, č. j. 10 As 212/2019
32), přičemž tato rozhodnutí obstála i v přezkumu před Ústavním soudem. Například v usnesení ze dne 18. 12. 2019, sp. zn. III. ÚS 3540/19, Ústavní soud uvedl, že „usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 155/2015
160 bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18. Ústavní soud však konstatuje, že důvody, které jej vedly ke zrušení daného rozsudku rozšířeného senátu, se vůbec netýkaly odmítání zásahové žaloby, je
li vzhledem k povaze žalovaného úkonu zřejmé, že nemůže jít o zásah ve smyslu § 84 s. ř. s. Změna judikatury v daném směru tak může trvat i přes zrušení daného rozsudku rozšířeného senátu (k tomu srov. nález ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 2398/18, bod 62 odůvodnění, kde Ústavní soud připustil ohledně jiné otázky v daném rozsudku rozšířeného senátu, rovněž nedotčené nálezem sp. zn. II. ÚS 635/18, že změna judikatury trvá i po zrušení daného rozsudku rozšířeného senátu).“
[31] Usnesení městského soudu o odmítnutí zásahové žaloby je tedy zákonné, a proto nebyl naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně podle ustanovení § 60 odst. 1 věty první a § 120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch a žalovanému v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. září 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu