Za řízení, jež má přednost před řízením o určení právního vztahu ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu, lze považovat jen takové řízení, které z hlediska platného práva žadateli v jeho konkrétním případě garantuje možnost reálně dosáhnout věcného projednání sporné otázky. Takovým řízením není správní řízení, jež spornou otázku sice typově zahrnuje, avšak pro jeho zahájení nebyly splněny zákonné podmínky, a tudíž hrozí jeho zastavení bez meritorního posouzení sporného právního vztahu.
[11] Podle § 142 správního řádu „[s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo“ (odstavec 1). „Podle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení“ (odstavec 2). „Pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení § 141 odst. 4 obdobně“ (odstavec 3).
[12] Možnost obrany opomenutých účastníků „zkráceného stavebního řízení“ podáním návrhu na určení, že právo stavět nebylo certifikátem autorizovaného inspektora založeno, byla poprvé vymezena v usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012--9, č. 2717/2012 Sb. NSS, v bodech [70]–[81], jež byly výslovně označeny jako obiter dictum. Skutečnost, že tento závěr byl vysloven mimo nosné důvody usnesení, však na rozdíl od přesvědčení žalovaného neznamená, že by se jednalo o právní názor, který lze bez dalšího přejít a nerespektovat jej. Již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2008, čj. 2 Afs 67/2008-112, č. 1697/2008 Sb. NSS, zaznělo, že: „Nejvyšší správní soud má však za to, že vzájemné odlišování nosných důvodů rozhodnutí (ratio decidendi) a vyslovení se k některým právním či skutkovým otázkám nad jejich rámec (obiter dictum) nelze nazírat příliš schematicky a určitě je nelze jakkoliv přeceňovat. Toto odlišení je totiž výrazem vyjádření názoru rozhodujícího soudu, co považuje za jádro rozhodnutí, a co má význam jen např. z hlediska jeho lepší srozumitelnosti, dovysvětlení některých otázek, bližšího seznámení s myšlenkovými pochody soudu apod. V obou případech se však jedná o názor soudu, vyslovený vrchnostenským způsobem: formou individuálního právního aktu. Tato forma rozhodnutí je závazná jako celek, a nelze proto a priori vyloučit, že část označená jako obiter dictum tuto povahu mít nemůže.“ Konkrétně nelze přehlédnout, že část označená jako obiter dictum v analyzovaném usnesení zvláštního senátu je poměrně rozsáhlá a je pro samotné vyřešení otázky posuzované zvláštním senátem mimořádně významná, neboť vysvětluje, že nastíněné řešení zachovává přístup osob dotčených certifikátem autorizovaného inspektora k soudní ochraně. Jakkoliv tedy odkaz na oprávnění dotčených osob postupovat cestou správního řízení podle § 142 správního řádu nepředstavuje vlastní ratio decidendi usnesení zvláštního senátu, představuje jeho neoddělitelnou součást, která si zasluhuje plný respekt, jako klíčová součást rozhodovacích důvodů.
[12] Možnost obrany opomenutých účastníků „zkráceného stavebního řízení“ podáním návrhu na určení, že právo stavět nebylo certifikátem autorizovaného inspektora založeno, byla poprvé vymezena v usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012--9, č. 2717/2012 Sb. NSS, v bodech [70]–[81], jež byly výslovně označeny jako obiter dictum. Skutečnost, že tento závěr byl vysloven mimo nosné důvody usnesení, však na rozdíl od přesvědčení žalovaného neznamená, že by se jednalo o právní názor, který lze bez dalšího přejít a nerespektovat jej. Již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2008, čj. 2 Afs 67/2008-112, č. 1697/2008 Sb. NSS, zaznělo, že: „Nejvyšší správní soud má však za to, že vzájemné odlišování nosných důvodů rozhodnutí (ratio decidendi) a vyslovení se k některým právním či skutkovým otázkám nad jejich rámec (obiter dictum) nelze nazírat příliš schematicky a určitě je nelze jakkoliv přeceňovat. Toto odlišení je totiž výrazem vyjádření názoru rozhodujícího soudu, co považuje za jádro rozhodnutí, a co má význam jen např. z hlediska jeho lepší srozumitelnosti, dovysvětlení některých otázek, bližšího seznámení s myšlenkovými pochody soudu apod. V obou případech se však jedná o názor soudu, vyslovený vrchnostenským způsobem: formou individuálního právního aktu. Tato forma rozhodnutí je závazná jako celek, a nelze proto a priori vyloučit, že část označená jako obiter dictum tuto povahu mít nemůže.“ Konkrétně nelze přehlédnout, že část označená jako obiter dictum v analyzovaném usnesení zvláštního senátu je poměrně rozsáhlá a je pro samotné vyřešení otázky posuzované zvláštním senátem mimořádně významná, neboť vysvětluje, že nastíněné řešení zachovává přístup osob dotčených certifikátem autorizovaného inspektora k soudní ochraně. Jakkoliv tedy odkaz na oprávnění dotčených osob postupovat cestou správního řízení podle § 142 správního řádu nepředstavuje vlastní ratio decidendi usnesení zvláštního senátu, představuje jeho neoddělitelnou součást, která si zasluhuje plný respekt, jako klíčová součást rozhodovacích důvodů.
[13] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud z tohoto závěru ve své judikatuře již ustáleně vychází. Toto řešení, byť vyslovené jako obiter dictum, je založeno na závěru, že proti certifikátu autorizovaného inspektora nelze brojit odvoláním ani žalobou proti rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s., a současně na vědomí nutnosti zajistit reálnou možnost obrany proti vzniku práva stavby opírajícího se o certifikát vydaný bez splnění zákonných podmínek. Automatické prokázání nezbytnosti podání žádosti o vydání rozhodnutí podle § 142 správního řádu plynoucí již z toho, že pro dotčené osoby jde o jediný způsob obrany proti zásahům do jejich práv, konstatoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 6. 12. 2012, čj. 9 As 147/2012-66. Tvrdí-li tedy žadatel, že je osobou, jež byla ve zkráceném stavebním řízení podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 opomenuta jako ten, kdo má právo uplatnit námitky proti provádění stavby, považuje se pro účely vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu podmínka prokázání, že je takové rozhodnutí nezbytné pro uplatnění jejích práv, za splněnou. Žádost osoby tvrdící, že byla při přípravě certifikátu autorizovaného inspektora opomenuta, musí být meritorně posouzena. V rámci tohoto řízení pak proběhne prověření naplnění kritérií pro účastenství ve stavebním řízení, resp. obsahově obdobnou participaci na přípravě certifikátu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015, čj. 2 As 53/2015-40).
[13] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud z tohoto závěru ve své judikatuře již ustáleně vychází. Toto řešení, byť vyslovené jako obiter dictum, je založeno na závěru, že proti certifikátu autorizovaného inspektora nelze brojit odvoláním ani žalobou proti rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s., a současně na vědomí nutnosti zajistit reálnou možnost obrany proti vzniku práva stavby opírajícího se o certifikát vydaný bez splnění zákonných podmínek. Automatické prokázání nezbytnosti podání žádosti o vydání rozhodnutí podle § 142 správního řádu plynoucí již z toho, že pro dotčené osoby jde o jediný způsob obrany proti zásahům do jejich práv, konstatoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 6. 12. 2012, čj. 9 As 147/2012-66. Tvrdí-li tedy žadatel, že je osobou, jež byla ve zkráceném stavebním řízení podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 opomenuta jako ten, kdo má právo uplatnit námitky proti provádění stavby, považuje se pro účely vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu podmínka prokázání, že je takové rozhodnutí nezbytné pro uplatnění jejích práv, za splněnou. Žádost osoby tvrdící, že byla při přípravě certifikátu autorizovaného inspektora opomenuta, musí být meritorně posouzena. V rámci tohoto řízení pak proběhne prověření naplnění kritérií pro účastenství ve stavebním řízení, resp. obsahově obdobnou participaci na přípravě certifikátu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015, čj. 2 As 53/2015-40).
[14] Deklaratorní rozhodnutí může být následně použito jako podklad pro další řízení, a to jak např. pro řízení o odstranění stavby, tak pro řízení o náhradě majetkové škody či nemajetkové újmy v civilním soudnictví. „Nejvyšší správní soud shrnuje, že v řízení dle § 142 správního řádu zahájeném k žádosti žalobce je stavební úřad povinen posoudit: 1. zda byl žalobce účastníkem řízení v materiálním smyslu, a 2. zda s ním jako s účastníkem bylo ve zkráceném řízení jednáno (konkrétně zda jej autorizovaný inspektor o záměru vyrozuměl, poskytl mu možnost vyjádřit se či uplatnit námitky a naložil s nimi v souladu s § 117 stavebního zákona v tehdy účinném znění). Odpověď na tyto dvě otázky jej pak přivede k jednoznačnému rozhodnutí, jímž vysloví, buď že právo provést stavbu na základě zmíněného certifikátu nevzniklo, nebo v opačném případě žádost zamítne. […] Pro případ neúspěchu žadatele se zamítavý výrok jeví být vhodnějším než poněkud zavádějící deklarace, že stavebníkovi právo provést stavbu vzniklo, neboť nelze vyloučit teoretickou možnost, že se jiný opomenutý účastník v budoucnu dovolá svých práv.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2016, čj. 1 As 66/2016-104).
[14] Deklaratorní rozhodnutí může být následně použito jako podklad pro další řízení, a to jak např. pro řízení o odstranění stavby, tak pro řízení o náhradě majetkové škody či nemajetkové újmy v civilním soudnictví. „Nejvyšší správní soud shrnuje, že v řízení dle § 142 správního řádu zahájeném k žádosti žalobce je stavební úřad povinen posoudit: 1. zda byl žalobce účastníkem řízení v materiálním smyslu, a 2. zda s ním jako s účastníkem bylo ve zkráceném řízení jednáno (konkrétně zda jej autorizovaný inspektor o záměru vyrozuměl, poskytl mu možnost vyjádřit se či uplatnit námitky a naložil s nimi v souladu s § 117 stavebního zákona v tehdy účinném znění). Odpověď na tyto dvě otázky jej pak přivede k jednoznačnému rozhodnutí, jímž vysloví, buď že právo provést stavbu na základě zmíněného certifikátu nevzniklo, nebo v opačném případě žádost zamítne. […] Pro případ neúspěchu žadatele se zamítavý výrok jeví být vhodnějším než poněkud zavádějící deklarace, že stavebníkovi právo provést stavbu vzniklo, neboť nelze vyloučit teoretickou možnost, že se jiný opomenutý účastník v budoucnu dovolá svých práv.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2016, čj. 1 As 66/2016-104).
[15] Nejvyšší správní soud se však doposud výslovně nezabýval otázkou, zda zde ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu může existovat jiné řízení, které by vylučovalo možnost se domáhat vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že právo stavby na základě certifikátu autorizovaného inspektora nevzniklo. Přesto však stávající judikatura již mnohé naznačila. Samotné usnesení zvláštního senátu bylo zjevně reakcí na déletrvající judikatorní vývoj, v rámci něhož se nedařilo žádné funkční řešení pro ochranu opomenutých účastníků „zkráceného stavebního řízení“ nalézt, resp. tato řešení nabourávala stávající koncepci správního řízení a soudního řízení správního. Jinými slovy žádné alternativy nebyly nalezeny. Navazující judikatura Nejvyššího správního soudu tak bez dalšího předpokládá, že vydání rozhodnutí o určení právního vztahu je pro osoby, které se ve vztahu k certifikátu autorizovaného inspektora považují za opomenuté účastníky, nezbytné (přímo ve vztahu ke stěžovateli tak bylo konstatováno i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, čj. 6 As 62/2016-57), aniž by zmiňovala potřebu splnění podmínky dané § 142 odst. 2 správního řádu.
[15] Nejvyšší správní soud se však doposud výslovně nezabýval otázkou, zda zde ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu může existovat jiné řízení, které by vylučovalo možnost se domáhat vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že právo stavby na základě certifikátu autorizovaného inspektora nevzniklo. Přesto však stávající judikatura již mnohé naznačila. Samotné usnesení zvláštního senátu bylo zjevně reakcí na déletrvající judikatorní vývoj, v rámci něhož se nedařilo žádné funkční řešení pro ochranu opomenutých účastníků „zkráceného stavebního řízení“ nalézt, resp. tato řešení nabourávala stávající koncepci správního řízení a soudního řízení správního. Jinými slovy žádné alternativy nebyly nalezeny. Navazující judikatura Nejvyššího správního soudu tak bez dalšího předpokládá, že vydání rozhodnutí o určení právního vztahu je pro osoby, které se ve vztahu k certifikátu autorizovaného inspektora považují za opomenuté účastníky, nezbytné (přímo ve vztahu ke stěžovateli tak bylo konstatováno i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, čj. 6 As 62/2016-57), aniž by zmiňovala potřebu splnění podmínky dané § 142 odst. 2 správního řádu.
[16] K tomu je pak třeba doplnit, že reálnou alternativu nepředstavovalo ani řízení o odstranění sporné změny stavby, ani v jeho rámci vedené řízení o její dodatečné povolení. V tomto směru Nejvyšší správní soud uvádí, že řízení, jež má ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu přednost před řízením o určení právního vztahu, musí splňovat určité parametry. Žalovaný i krajský soud se spokojili ve svých závěrech s tím, že stěžovatel v těchto souběžně probíhajících řízeních svá práva fakticky uplatňoval. Samotná fakticita však postačovat nemůže – za řízení, jež má před řízením o určení právního vztahu přednost, nelze považovat jakékoliv řízení (např. řízení o správním deliktu či řízení o dílčí části komplexní stavby, jež nebylo podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 certifikátem nahrazeno), v němž tvrzený opomenutý účastník vznese námitky, které by jinak ve stavebním řízení uplatnil. Relevantní řízení tvořící překážku postupu podle § 142 správního řádu musí být řízením, které tvrzenému opomenutému účastníku z hlediska platného práva garantuje možnost reálně dosáhnout věcného projednání jeho námitek (byť to neznamená, že takovým námitkám musí být vyhověno), a to nikoliv jen typově, ale právě v daném konkrétním případě.
[16] K tomu je pak třeba doplnit, že reálnou alternativu nepředstavovalo ani řízení o odstranění sporné změny stavby, ani v jeho rámci vedené řízení o její dodatečné povolení. V tomto směru Nejvyšší správní soud uvádí, že řízení, jež má ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu přednost před řízením o určení právního vztahu, musí splňovat určité parametry. Žalovaný i krajský soud se spokojili ve svých závěrech s tím, že stěžovatel v těchto souběžně probíhajících řízeních svá práva fakticky uplatňoval. Samotná fakticita však postačovat nemůže – za řízení, jež má před řízením o určení právního vztahu přednost, nelze považovat jakékoliv řízení (např. řízení o správním deliktu či řízení o dílčí části komplexní stavby, jež nebylo podle § 117 stavebního zákona z roku 2006 certifikátem nahrazeno), v němž tvrzený opomenutý účastník vznese námitky, které by jinak ve stavebním řízení uplatnil. Relevantní řízení tvořící překážku postupu podle § 142 správního řádu musí být řízením, které tvrzenému opomenutému účastníku z hlediska platného práva garantuje možnost reálně dosáhnout věcného projednání jeho námitek (byť to neznamená, že takovým námitkám musí být vyhověno), a to nikoliv jen typově, ale právě v daném konkrétním případě.
[17] Řízení o dodatečném povolení stavby vedené v rámci řízení o odstranění nepovolené stavby (§ 129 stavebního zákona z roku 2006) typově představuje řízení, v němž opomenutý účastník řízení může své námitky odpovídajícím způsobem uplatnit. K tomu, aby však takové řízení mohlo proběhnout, je nezbytné právě to, aby se jednalo o nepovolenou stavbu – jak přitom zvláštní senát ve výše uvedeném usnesení čj. Konf 25/2012-9 nastínil, právě rozhodnutí podle § 142 správního řádu, deklarující, že certifikát autorizovaného inspektora právo stavět nezaložil (zde konkrétně veřejné subjektivní právo osoby zúčastněné na řízení provést spornou změnu stavby), je nezbytným předpokladem pro vlastní zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud tedy stavební úřad bez zákonného podkladu zahájil řízení o odstranění sporné změny stavby v situaci, kdy si certifikát autorizovaného inspektora stále ještě zachovával svou právní relevanci, toto řízení nemohlo představovat záruku, že stěžovatel bude reálně moci prosazovat svá práva, neboť toto řízení mohlo být kdykoliv ukončeno bez meritorního posouzení (stejně jako řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby vedené v jeho rámci). Skutečnost, že k tomu reálně došlo až po vydání napadeného rozhodnutí, přitom nemůže být jakkoliv významná. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalovaný, mu totiž nezákonnost vedení takového řízení (a tedy povinnost jej ukončit bez meritorního projednání námitek stěžovatele) měla být zřejmá po celou dobu projednávání žádosti podle § 142 správního řádu – jedná se totiž o právní závěr vyplývající ze skutečností, jež mu byly od počátku známy.
[17] Řízení o dodatečném povolení stavby vedené v rámci řízení o odstranění nepovolené stavby (§ 129 stavebního zákona z roku 2006) typově představuje řízení, v němž opomenutý účastník řízení může své námitky odpovídajícím způsobem uplatnit. K tomu, aby však takové řízení mohlo proběhnout, je nezbytné právě to, aby se jednalo o nepovolenou stavbu – jak přitom zvláštní senát ve výše uvedeném usnesení čj. Konf 25/2012-9 nastínil, právě rozhodnutí podle § 142 správního řádu, deklarující, že certifikát autorizovaného inspektora právo stavět nezaložil (zde konkrétně veřejné subjektivní právo osoby zúčastněné na řízení provést spornou změnu stavby), je nezbytným předpokladem pro vlastní zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud tedy stavební úřad bez zákonného podkladu zahájil řízení o odstranění sporné změny stavby v situaci, kdy si certifikát autorizovaného inspektora stále ještě zachovával svou právní relevanci, toto řízení nemohlo představovat záruku, že stěžovatel bude reálně moci prosazovat svá práva, neboť toto řízení mohlo být kdykoliv ukončeno bez meritorního posouzení (stejně jako řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby vedené v jeho rámci). Skutečnost, že k tomu reálně došlo až po vydání napadeného rozhodnutí, přitom nemůže být jakkoliv významná. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalovaný, mu totiž nezákonnost vedení takového řízení (a tedy povinnost jej ukončit bez meritorního projednání námitek stěžovatele) měla být zřejmá po celou dobu projednávání žádosti podle § 142 správního řádu – jedná se totiž o právní závěr vyplývající ze skutečností, jež mu byly od počátku známy.
[18] Relevanci nezákonně vedeného řízení o dodatečném povolení stavby pro účely § 142 odst. 2 správního řádu si tak lze představit jen zcela výjimečně, jestliže by takové řízení skutečně proběhlo, námitky stěžovatele by v něm byly meritorně projednány a konečné rozhodnutí v tomto řízení by již nebylo napadnutelné řádnými ani mimořádnými opravnými prostředky, tj. nehrozilo by i přes jeho nezákonnost, že bude zrušeno. Tak tomu však v tomto případě nebylo – naopak, daná řízení byla zastavena a stěžovatel se stále nachází v pozici opomenutého účastníka, jehož práva byla dle jeho tvrzení pominuta. Důvod pro zamítnutí žádosti stěžovatele podle § 142 odst. 2 správního řádu tedy nebyl nikdy dán.
[19] Jelikož právní závěr krajského soudu, žalovaného i stavebního úřadu je nesprávný a krajský soud by v novém žalobním řízení nemohl učinit nic jiného, než napadené rozhodnutí žalovaného zrušit, Nejvyšší správní soud postupoval podle § 110 odst. 2 písm. a) a § 78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. a současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost také rozhodnutí žalovaného s tím, že mu věc vrátil k dalšímu řízení. Z důvodů vhodnosti též zrušil rozhodnutí stavebního úřadu, neboť i toto rozhodnutí se opíralo o nesprávný právní názor o tom, že stěžovatel měl možnost uplatnit svá práva v jiném řízení.
[19] Jelikož právní závěr krajského soudu, žalovaného i stavebního úřadu je nesprávný a krajský soud by v novém žalobním řízení nemohl učinit nic jiného, než napadené rozhodnutí žalovaného zrušit, Nejvyšší správní soud postupoval podle § 110 odst. 2 písm. a) a § 78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. a současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost také rozhodnutí žalovaného s tím, že mu věc vrátil k dalšímu řízení. Z důvodů vhodnosti též zrušil rozhodnutí stavebního úřadu, neboť i toto rozhodnutí se opíralo o nesprávný právní názor o tom, že stěžovatel měl možnost uplatnit svá práva v jiném řízení.
[20] V dalším postupu je žalovaný i stavební úřad v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. použitým přiměřeně podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, z něhož se v konečném důsledku podává, že žádost stěžovatele musí být projednána meritorně. Vzhledem k tomu, že podle dosavadních výsledků řízení je skutečnost, že se stěžovatelem ve zkráceném řízení autorizovaný inspektor nejednal jako s účastníkem, nesporná (připouští to jak stěžovatel, tak i žalovaný), zbývá stavebnímu úřadu posoudit toliko to, zda stěžovateli v rozhodné době náleželo postavení účastníka stavebního řízení. Přitom nepřehlédne ani již zmíněný rozsudek čj. 6 As 62/2016-57, v němž se Nejvyšší správní soud danou otázkou ve vztahu stěžovatele k sousedním větrným elektrárnám osoby zúčastněné na řízení taktéž zabýval.