velou provedenou zákonem č. 313/2002 Sb.*» Obec mohla na základě zmocnění obsaženého v $ 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, v obecně závazné vyhlášce obce k zabez- pečení čistoty a veřejného pořádku vymezit veřejná prostranství a stanovit » Po novele provedené zákonem č. 313/2002 Sb. jde o písmeno a). Novela v textu zákona sou- časně změnila slova „veřejně přístupných místech“ za slova „veřejných prostranstvích“. 631 práva a povinnosti průvodců psů v případě volného pohybu psů na těchto prostranstvích.
velou provedenou zákonem č. 313/2002 Sb.*» Obec mohla na základě zmocnění obsaženého v $ 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, v obecně závazné vyhlášce obce k zabez- pečení čistoty a veřejného pořádku vymezit veřejná prostranství a stanovit » Po novele provedené zákonem č. 313/2002 Sb. jde o písmeno a). Novela v textu zákona sou- časně změnila slova „veřejně přístupných místech“ za slova „veřejných prostranstvích“. 631 práva a povinnosti průvodců psů v případě volného pohybu psů na těchto prostranstvích.
Právním základem pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí je člá- nek 104 odst. 3 Ústavy ČR, který stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vy- 759 631 hlášky. Podle judikatury Ústavního sou- du však k vydání obecně závazné vyhláš- ky, jejímž obsahem jsou právní povin- nosti, je obec oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmoc- nění. Výše uvedená ústavní norma je provedena na zákonné úrovni ustanove- ním $ 10 obecního zřízení. Podle citovaného ustanovení (v jeho znění do 31. 12. 2002) může obec uklá- dat v samostatné působnosti obecně zá- vaznou vyhláškou povinnosti: a) ve vě- cech stanovených zvláštním zákonem, b) k zabezpečení místních záležitostí ve- řejného pořádku; zejména může stano- vit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v roz- poru s dobrými mravy, ochranou bez- pečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaz- nou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zaká- zány, c) pro pořádání, průběh a ukonče- ní veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajiš- tění veřejného pořádku, d) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního pro- středí, zeleně v zástavbě a ostatní veřej- né zeleně (dále jen „veřejná zeleň“), a k užívání zařízení obce sloužících po- třebám veřejnosti. V důvodové zprávě k tomuto ustano- vení je v duchu stávající judikatury Ústavního soudu uvedeno, že pravomoc zastupitelstva obce vydávat obecně zá- vazné vyhlášky je originárně zakotvena včl. 104 odst. 3 Ústavy. Pokud jde o uklá- dání povinností těmito vyhláškami, je třeba respektovat ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle 760 něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Obecně závazné vyhlášky obcí byly předmětem řady rozhodnutí Ústavního soudu. K otázce rozsahu oprávnění obcí upravovat vyhláškami vydávanými v je- jich samostatné působnosti různé záleži- tosti byla v průběhu 90. let 20. století - tedy za účinnosti tehdejšího zákona ČNR č. 367/1990 Sb., obecního zřízení, který oblasti a záležitosti spadající do sa- mostatné působnosti obcí upravoval vý- čtovým způsobem ve svém $ 14 - vytvo- řena rozsáhlá a konstantní judikatura; příkladmo lze odkázat na nálezy Ústavní- ho soudu sp. zn. PL. ÚS 5/93 (zveřejněno pod č. 35/1994 Sb. a jako nález č. 4 ve svazku 1 Sb. ÚS), PL. ÚS 26/93 (zveřejně- no pod č. 94/1994 Sb. a jako nález č. 12 ve svazku 1 Sb. ÚS), PI. ÚS 38/97 (zveřej- něno pod č. 293/1998 Sb. a jako nález č. 144 ve svazku 12. Sb. ÚS), PL. ÚS 4/98 (zveřejněno pod č. 126/1999 Sb. a jako nález č. 78 ve svazku 14 Sb. ÚS) a Pl. ÚS 14/99 (zveřejněno pod č. 239/1999 Sb. a jako nález č. 143 ve svazku 16 Sb. ÚS). Z této konstantní judikatury v první řadě vyplývá, že výčet obsažený v $ 14 odst. 1 dřívějšího obecního zřízení je nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek obcí ($ 16 odst. 1 téhož zákona) považovat za výčet taxativní. Jeho demonstrativní dikci, ja- kož i všeobecnost vymezení samospráv- né působnosti obce, obsaženou v $ 14 odst. 2 tohoto zákona, nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy; v pří- padech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jedno- strannými zákazy a příkazy, tj. zejména vydáváli obecně závazné vyhlášky, je- jichž obsahem jsou právní povinnosti, tak může činit jenom v případě výslov- ného zákonného zmocnění. Jak dále uvá- dí tato konstantní judikatura Ústavního soudu, ze zásady, že tyto vyhlášky obce musí být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy, vydanými ústředními orgány k jejich provedení ($ 16 odst. 2 obecního zřízení z roku 1990), plyne, že to, co je upraveno záko- nem nebo obecně závazným právním předpisem, nemohou obce upravovat odchylně, a proto - i kdyby určitá záleži- zřízení do samostatné působnosti obce ve smyslu jeho $ 14, avšak byla upravena zákonem, případně prováděcím předpi- sem ústředního orgánu - nemůže ji obec upravovat vyhláškou v samostatné působnosti. Účinností zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, došlo ke změně právní úpravy obecně závazných vyhlášek obcí. V $ 10 tohoto zákona bylo stanoveno, ve kterých oblastech může obec v samo- statné působnosti ukládat obecně závaz- nými vyhláškami povinnosti. Dikce výčtu těchto oblastí je i nadále demon- strativní. I pro novou právní úpravu po- tvrdil Ústavní soud zásady vyvinuté judi- katurou 90. let 20. století na základě použitelné, zejména v nálezech sp. zn. Pl: ÚS 20/01 (zveřejněno pod č. 8/2002 Sb. a jako nález č. 176 ve svazku 24 Sb. ÚS) aPI. ÚS 16/02 (zveřejněno pod č. 556/2002 Sb. a jako nález č. 152 ve svazku 28 Sb. ÚS). Podle názoru Ústavního soudu platí, že obec může v rámci své samostatné působnosti řešit obecně závaznými vy- hláškami jen ty úkoly veřejné správy, které jsou zákony (zejména obecním zřízením) jako úkoly obce v rámci samo- statné působnosti označeny, pokud tak činí způsobem, který neodporuje ústav- nímu pořádku. Dále je třeba zdůraznit, že prostřednictvím obecně závazných vyhlášek nemůže obec regulovat úseky, které jsou upraveny dalšími správními předpisy, ani věci regulované soukro- moprávně (např. občanským zákoní- kem). Vždy musí zkoumat, zda daná ob- last již není, třeba i částečně, upravena jakýmikoliv právními předpisy vyšší právní síly. Chov všech zvířat, tedy i psů, je (a rovněž ke dni vydání žalobou napade- ného správního rozhodnutí byl) kom- plexně upraven v zákoně č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zá- kon), účinném od 28. 9. 1999, který mj. stanovuje práva a povinnosti chovatelů zvířat. Chovatelem je podle $ 3 odst. 1 písm. a) tohoto zákona každý, kdo chová nebo drží zvíře nebo zvířata, anebo s ni- mi obchoduje. Veterinární zákon rovněž ve svém $ 71 stanoví sankce za spáchání přestupků a jiných správních deliktů, spočívajících v porušení vybraných po- vinností stanovených tímto zákonem. Správa ve věcech veterinární péče je státní správou vykonávanou k tomu ur- čenými správními úřady, na níž se (v re- žimu přenesené působnosti) v určité mí- ře podílejí i obce [$ 43 písm. c), $ 46 veterinárního zákona, ve znění k 31. 12. 2002]. Vedle veterinárního zákona upra- vuje povinnosti chovatelů zvířat i jiných osob na úseku chovu zvířat a podmínky chovu zvířat též zákon ČNR č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, jenž rov- něž obsahuje sankční ustanovení ($ 27 až $ 28a zákona) a jenž také správu na tomto úseku definuje jako státní správu (viz $ 19 a násl. zákona). Dále lze na ně- 761 631 které situace vznikající při chovu zvířat užít ustanovení občanského zákoníku, zejména ustanovení o povinnosti před- cházet škodám ($ 415) a o odpovědnosti za škodu způsobenou porušením právní povinnosti ($ 420), a ustanovení zákona o přestupcích, zejména jeho $ 49 odst. 1 písm. b), který jako skutkovou podstatu přestupku zakotvuje nedbalostní ublíže- ní na zdraví, tedy i takové, které je způ- sobeno psem, za předpokladu, že osoba, která za psa odpovídá, nedodrží potřeb- nou opatrnost. Některé zvláštní případy užití psů a jejich chovu (zejména psů lo- veckých) a možnost za určitých podmí- nek psa usmrtit také upravuje zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti. V žádném z těchto zákonů však není upraven pohyb psů na veřejném pro- stranství, který by znemožňoval obcím upravit tuto problematiku v jejich samo- statné působnosti na základě zmocnění uvedeného v ustanovení $ 10 obecního zřízení. Naopak, v tomto případě se jed- ná o situaci, kdy obec v rámci své samo- statné působnosti vydala vyhlášku k za- bezpečení čistoty a veřejného pořádku na území města. Využila tak svého opráv- nění stanoveného v $ 10 obecního zříze- ní (ve znění k 31. 12. 2002), který obcím umožňuje ukládat v samostatné působ- nosti povinnosti obecně závaznou vy- hláškou, a to: a) ve věcech stanovených zvláštním zákonem, b) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, ©) pro pořádání, průběh a ukončení ve- řejnosti přístupných sportovních a kul turních podniků, d) k zajištění udržová- ní čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního pro- středí, zeleně v zástavbě a ostatní veřej- né zeleně. Ústavnost i zákonnost obecně závaz- ných vyhlášek v oblasti veřejného pořád- 762 ku je častým předmětem diskusí. V ob- lasti veřejného pořádku totiž plní obec jednu ze svých policejních funkcí a při nedostatku zákonné opory se snaží vy- dáváním vlastních právních předpisů stanovit zákazy. určitého chování, které považuje za škodlivé a které přitom není regulováno platnými zákony. Aby obec nepřekročila svou zákonnou přísluš- nost, vždy musí jít o místní záležitost — tedy o nežádoucí jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postiho- vaného (trestný čin, přestupek, jiný správní delikt) a které má místní charak- ter. Pojem „místní“ nemůže být vykládán tak, že jde o jednání nepřesahující hrani- ce obce; jednání by však nemělo mít ce- lostátní nebo krajský charakter. V praxi může nastat situace, kdy určité jednání bude považováno v jedné obci za nežá- doucí v takové intenzitě, že bude zakázá- no, av jiné ne. Je pravda, že Ústavní soud v minulos- ti mnohokrát zrušil obecně závazné vy- hlášky obcí pro jejich rozpor s čl. 104 odst. 3 Ústavy a vytkl, že normují oblast státní správy a tím přesahují oblast svě- řenou jim do samostatné působnosti. Ve vyhlášce města Havířov je však důsledně regulováno zabezpečení veřejného po- řádku, týkající se mj. volného pohybu psů, výběhů pro psy, povinnosti úklidu jejich exkrementů atd., a to na území města. Smyslem vyhlášky je mj. stanove- ní závazných podmínek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, ochraně bezpečnosti, zdraví a majetku a také udržování a ochrana čistoty veřej- ných prostranství města Havířova. Nic nenaznačuje tomu, že by město Havířov mělo v úmyslu nad rámec své pravomoci regulovat materii, která je již upravena zákonem a která by zaváděla nové skut- kové podstaty přestupků či správních deliktů. ur Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že jestliže zastupitelstvo ©města Havířov v obecně závazné vyhlášce vydané k za- bezpečení čistoty a veřejného pořádku na území města Havířova upravilo právní po- vinnosti osob, konkrétně průvodců psů při volném pohybu psů na veřejných pro- stranstvích (vyhláška je současně defino- vala), postupovalo v souladu se zákonným zmocněním uvedeným v ustanovení $ 10 písm. b) obecního zřízení, v jeho znění účinném k 31. 12. 2002. Vyhláška není te- dy v rozporu ani s citovanými články Ústa- vy a Listiny, ani se zákonem, neboť regulu- je nežádoucí důsledky volného pohybu zvířat na místní veřejný pořádek, což je jedna z oblastí, kterou obec může v rámci své samostatné působnosti podrobněji upravit obecně závaznou vyhláškou k za- bezpečení záležitostí veřejného pořádku. (tur)
Milan P. v H. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty za přestupek, o kasační stížnosti žalobce.