Rada České televize není oprávněna odvolat členy dozorčí komise za přiměřeného použití § 6 odst. 2 ve spojení s § 8a odst. 3 větou třetí zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci ani z jiných důvodů nad rámec vymezený v § 6 odst. 2 tohoto zákona.
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Ve shodě s městským soudem totiž považuje žalobu proti usnesení o odvolání dozorčí komise za přípustnou z důvodů uvedených v napadeném rozsudku, který se touto otázkou precizně zabýval, vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního soudu a s jehož závěry v tomto směru učiněnými se lze plně ztotožnit. Ostatně žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti a dalších svých podáních neuvedla žádné konkrétní skutečnosti, jimiž by uvedený závěr zpochybnila, a proto Nejvyšší správní soud s odkazem na odůvodnění napadeného rozsudku jen stručně konstatuje, že žaloba proti usnesení žalované o odvolání dozorčí komise byla projednatelná ve správním soudnictví a toto usnesení představovalo rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
[17] Stěžovatelé v kasační stížnosti odkázali na důvody uvedené § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., podle nichž kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Dále stěžovatelé namítali procesní vady při odvolání dozorčí komise, jež odpovídají důvodu uvedenému v § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., podle kterého kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
[18] Za procesní vady při odvolání dozorčí komise stěžovatelé považovali skutečnost, že žalobou napadené usnesení neobsahovalo odůvodnění a poučení o opravném prostředku a že proti němu bylo možné podat odvolání k Poslanecké sněmovně.
[19] K těmto kasačním námitkám je zapotřebí uvést, že žalobou napadené rozhodnutí o odvolání dozorčí komise svou povahou představovalo personální opatření vůči poradnímu orgánu žalované, které nebylo vydáno ve formalizovaném postupu, v němž by se při garantování procesních práv účastníků řízení shromažďovaly podklady pro vydání rozhodnutí zasahujících do jejich práv. Žádné správní řízení o ustanovování členů dozorčí komise a zániku jejich funkce se totiž podle zákona o ČT nevede a jeho dále zmíněná ustanovení § 8a odst. 2 a 3 toliko upravují pravomoc žalované volit a odvolávat členy dozorčí funkce při splnění v nich uvedených podmínek. Usnesení žalované tedy sice představovalo rozhodnutí zasahující do právní sféry odvolaných členů dozorčí komise ve smyslu § 65 s. ř. s., avšak nebylo vydáno v režimu správního řízení podle části druhé správního řádu, neboť zákon o ČT jako zvláštní právní předpis stanovil v tomto směru jiný postup (§ 1 odst. 2 správního řádu). Z tohoto důvodu usnesení o odvolání dozorčí komise nemuselo obsahovat náležitosti rozhodnutí uvedené v § 68 správního řádu, tedy ani jeho odůvodnění a poučení o opravných prostředcích. V tomto směru plně postačilo, že důvod pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí spočívající ve vážných výhradách k práci dozorčí komise byl vyjádřen v předmětném zápise žalované z jejího jednání a rozveden v dalších jejích dokumentech, které byly předloženy v rámci žalobního řízení.
[20] Jelikož žalobou napadené rozhodnutí žalovaná nevydala v režimu správního řízení podle části druhé správního řádu, nebylo možné proti němu ani podat odvolání k Poslanecké sněmovně za použití pravidla obsaženého v § 178 odst. 2 věty třetí za středníkem správního řádu. Navíc žalovaná je nezávislým orgánem, jímž se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti České televize, jak vyplývá z § 4 odst. 1 a § 5 zákona o ČT. Poslanecká sněmovna jako orgán politický proto z povahy věci nemůže být nadřízeným orgánem žalované ani přezkoumávat její rozhodnutí, když takovým postupem by došlo k závažnému zásahu do její nezávislé činnosti. Rovněž tak by jím byl narušen princip dělby moci, neboť zákonodárný sbor nemůže v tomto ohledu zasahovat do činnosti orgánu moci výkonného.
[21] Městský soud tedy správně nepřisvědčil žalobním námitkám o absenci odůvodnění a poučení o opravných prostředcích v žalobou napadeném usnesení a o možnosti proti němu podat odvolání. Tyto své závěry přitom dostatečně odůvodnil, a proto jeho rozsudek není v uvedené části nepřezkoumatelný, jak stěžovatelé rovněž namítali. Důvody kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. proto nebyly naplněny.
[22] Za této situace se mohl Nejvyšší správní soud zabývat otázkou zákonnosti napadeného rozsudku městského soudu a posoudit, zda žalovaná byla oprávněna odvolat členy dozorčí komise jako svého poradního orgánu z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci.
[23] Znění § 8 odst. 1 písm. k) zákona o ČT stanoví, že do působnosti Rady náleží zřizovat dozorčí komisi (§ 8a), schvalovat její kontrolní řád (§ 8a odst. 7) a stanovit výši odměn členů dozorčí komise (§ 8b odst. 4). Podle § 8a odst. 1 tohoto zákona dozorčí komise je poradním orgánem Rady ve věcech kontroly hospodaření České televize. Jejím úkolem je sledovat, zda jsou finanční zdroje a majetek České televize účelně a hospodárně využívány podle schváleného rozpočtu České televize v souladu s právními předpisy a s požadavky práva Evropských společenství. Dozorčí komise je povinna upozorňovat Radu na zjištěné nedostatky a předkládat jí návrhy na jejich odstranění. Podle § 8a odst. 2 stejného zákona, dozorčí komise má 5 členů, kteří jsou voleni a odvoláváni Radou z občanů České republiky s odbornými předpoklady pro výkon funkce člena dozorčí komise. Členové dozorčí komise jsou voleni na funkční období 4 let, a to i opětovně, ne však na více než 4 po sobě jdoucí funkční období. Podle § 8a odst. 3 citovaného zákona pro zvolení do funkce člena dozorčí komise a pro výkon této funkce platí předpoklady stanovené v § 4 odst. 3 a § 5 obdobně. Pro zánik funkce člena dozorčí komise platí přiměřeně § 6 odst. 1 a 2.
[24] V předchozí citaci odkazovaný § 4 odst. 3 zákona o ČT stanoví, že členem Rady může být zvolen občan České republiky, který a) je způsobilý k právním úkonům, b) má trvalý pobyt na území České republiky, a c) je bezúhonný; za bezúhonného se nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně, pokud jeho odsouzení pro tento trestný čin nebylo zahlazeno nebo se na něho z jiného důvodu nehledí jako by nebyl odsouzen, a ten, kdo nesplňuje požadavky podle zvláštního zákona. Odkazovaný § 5 zákona o ČT pak zakotvuje pravidla neslučitelnosti členství v žalované s jinými funkcemi a vyjmenovanými činnostmi. Pro účely posouzení projednávané věci je však zásadní § 6 odst. 1 a 2, který zní takto:
[25] Ustanovení § 8a odst. 2 zákona o ČT tedy svěřuje žalované pravomoc volit a odvolávat členy dozorčí komise z řad českých státních příslušníků s odbornými předpoklady pro výkon této funkce. Nicméně odstavec třetí téhož ustanovení stanoví další předpoklady pro zvolení do funkce člena dozorčí komise a pro její výkon, které platí obdobně jako podmínky pro zvolení do funkce člena žalované a pro výkon této funkce stanovené v § 4 odst. 3 a § 5 zákona o ČT. Městský soud v napadeném rozsudku správně poukázal na Legislativní pravidla vlády České republiky, podle nichž „slovo ‚obdobně‘ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu vyjadřuje, že toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu “. Jestliže tedy podle § 8a odst. 2 věty druhé zákona o ČT pro zvolení do funkce člena dozorčí komise platí obdobně předpoklady stanovené v § 4 odst. 3 téhož zákona, znamená to, že členem dozorčí komise stejně jako členem žalované může být zvolen občan České republiky, který je způsobilý k právním úkonům, má trvalý pobyt na území České republiky a je bezúhonný. Stejně jako členství v žalované je pak i členství v dozorčí komisi neslučitelné s jinými funkcemi a činnostmi vyjmenovanými v § 5 téhož zákona. Jinak řečeno, obdobné použití pravidel pro zvolení členem žalované a pro výkon této funkce i na členy dozorčí komise znamená to, že slova Rada, člen Rady, členství v Radě a jejich jednotlivé pády použité v § 4 odst. 3 a § 5 zákona o ČT lze plně zaměnit za tvary slov dozorčí komise, člen dozorčí komise a členství v dozorčí komisi, aby se právní vztahy upravené v těchto ustanoveních plně vztahovaly i na zvolení do funkce člena dozorčí komise a pro její výkon, jak vyžaduje znění § 8a odst. 3 věty druhé téhož zákona.
[26] Podle třetí věty naposledy uvedeného ustanovení zákona o ČT platí pro zánik funkce člena dozorčí komise § 6 odst. 1 a 2 přiměřeně. Podle Legislativních pravidel vlády „slova ‚přiměřeně‘ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu lze použít výjimečně; vyjadřuje volnější vztah mezi tímto ustanovením a vymezenými právními vztahy “. Je nepochybné, že důvody pro zánik členství v Radě vymezené v § 6 odst. 1 a 2 zákona o ČT se podle jeho ustanovení § 8a odst. 3 věty třetí plně vztahují i na zánik funkce člena dozorčí komise. Přiměřené použití těchto důvodů přitom znamená, že nepostačí toliko slova Rada, člen Rady, členství v Radě a jejich jednotlivé pády zaměnit za tvary slov dozorčí komise, člen dozorčí komise a členství v dozorčí komisi, nýbrž je dále nutné zohlednit, že členy dozorčí komise odvolává z funkce z důvodů podle § 6 odst. 2 zákona o ČT žalovaná, a nikoli Poslanecká sněmovna. Podobně členství v dozorčí komisi podle přiměřené aplikace § 6 odst. 1 písm. b) zákona o ČT nezaniká dnem bezprostředně následujícím po dni doručení písemně učiněného vzdání se funkce předsedovi Poslanecké sněmovny, nýbrž předsedovi žalované. Právě jen v těchto modifikacích spočívá volnější vztah mezi zněním § 6 odst. 1 a 2 a § 8a odst. 3 větou třetí zákona o ČT.
[27] Městský soud správně poukázal na problematičnost slova přiměřeně, když z Legislativních pravidel vlády citoval, že „v tomto případě se na tom, kdo chce poznat obsah a rozsah právní normy, která odkazuje na ‚přiměřené‘ použití jiné normy, požaduje, aby provedl poměrně složitou logickou operaci a zhodnotil, kdy, resp. které předpokládané právní následky se na daný případ mohou vztahovat a kdy, resp. které nikoliv.“ Nicméně z tohoto legislativního pravidla vyplývá jen to, že v některých případech nelze právní vztahy vymezené v právní normě, která má být přiměřeně aplikována, zcela nebo zčásti použít, neboť to povaha odkazující normy z logiky věci vylučuje. Přiměřené použití odkazované právní normy však neznamená, že by se mohla vztahovat i na právní následky, které v ní vůbec nejsou předpokládány. V takovém případě by totiž neexistoval žádný (ani volnější) vztah mezi odkazující a odkazovanou právní normou a nejednalo by se o přiměřené použití ustanovení téhož či jiného právního předpisu, nýbrž o v něm neupravený právní vztah s výjimkou situace, kdyby byl zakotven v nějaké jiné právní normě.
[28] Z těchto důvodů nelze souhlasit se závěrem městského soudu, že přiměřená aplikace § 6 odst. 2 zákona o ČT na dozorčí komisi znamená, že žalovaná je oprávněna odvolat jejího člena v zásadě z jakéhokoliv důvodu, který obstojí z hlediska ústavních principů. Podle této odkazované normy totiž mohla žalovaná odvolat stěžovatele z funkce členů dozorčí komise jen tehdy, pokud by přestali splňovat předpoklady pro výkon této funkce stanovené v § 5 zákona o ČT, narušili závažným způsobem důstojnost funkce či se dopustili takového jednání, které by zpochybnilo nezávislost nebo nestrannost při výkonu funkce, nebo se nezúčastnili po dobu více než 3 měsíců schůzí dozorčí komise. Žalovaná však nebyla oprávněna odvolat stěžovatele z dozorčí komise v případě porušení jiných povinností při výkonu této jejich funkce než těch, které jsou vymezeny v § 6 odst. 2 zákona o ČT, tedy ani z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci, jak učinila. V takovém postupu žalované při odvolání členů dozorčí komise totiž z uvedených důvodů nelze spatřovat přiměřené použití § 6 odst. 2 zákona o ČT ve spojení s § 8a odst. 3 větou třetí téhož zákona, nýbrž nad jejich rámec učiněné personální opatření. Odvolání z funkce člena dozorčí komise z jiného než v zákoně o ČT formulovaného důvodu přitom nebylo možné učinit, neboť podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsobem stanoveným zákonem. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 60/2018-45, který městský soud použil na podporu své argumentace, přitom není přiléhavý, neboť v něm byl vykládán § 28 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), jenž nestanoví žádné předpoklady pro podání návrhu akademického senátu fakulty vysoké školy jejímu rektorovi na odvolání děkana, a proto takový návrh může být oproti právní úpravě aplikované v dané věci skutečně učiněn v zásadě z jakéhokoliv důvodu.
[28] Z těchto důvodů nelze souhlasit se závěrem městského soudu, že přiměřená aplikace § 6 odst. 2 zákona o ČT na dozorčí komisi znamená, že žalovaná je oprávněna odvolat jejího člena v zásadě z jakéhokoliv důvodu, který obstojí z hlediska ústavních principů. Podle této odkazované normy totiž mohla žalovaná odvolat stěžovatele z funkce členů dozorčí komise jen tehdy, pokud by přestali splňovat předpoklady pro výkon této funkce stanovené v § 5 zákona o ČT, narušili závažným způsobem důstojnost funkce či se dopustili takového jednání, které by zpochybnilo nezávislost nebo nestrannost při výkonu funkce, nebo se nezúčastnili po dobu více než 3 měsíců schůzí dozorčí komise. Žalovaná však nebyla oprávněna odvolat stěžovatele z dozorčí komise v případě porušení jiných povinností při výkonu této jejich funkce než těch, které jsou vymezeny v § 6 odst. 2 zákona o ČT, tedy ani z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci, jak učinila. V takovém postupu žalované při odvolání členů dozorčí komise totiž z uvedených důvodů nelze spatřovat přiměřené použití § 6 odst. 2 zákona o ČT ve spojení s § 8a odst. 3 větou třetí téhož zákona, nýbrž nad jejich rámec učiněné personální opatření. Odvolání z funkce člena dozorčí komise z jiného než v zákoně o ČT formulovaného důvodu přitom nebylo možné učinit, neboť podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsobem stanoveným zákonem. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 60/2018-45, který městský soud použil na podporu své argumentace, přitom není přiléhavý, neboť v něm byl vykládán § 28 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), jenž nestanoví žádné předpoklady pro podání návrhu akademického senátu fakulty vysoké školy jejímu rektorovi na odvolání děkana, a proto takový návrh může být oproti právní úpravě aplikované v dané věci skutečně učiněn v zásadě z jakéhokoliv důvodu.
[29] Uvedený závěr o nesprávnosti právního názoru městského soudu vysloveného v posuzované věci, který se opírá o jazykový výklad předmětných ustanovení zákona o ČT, lze učinit i za pomoci výkladu teleologického. Jestliže totiž tento zákon upravil předpoklady pro zvolení za člena dozorčí komise a především pro výkon této funkce shodně jako u člena žalované, která je koncipována jako nezávislý orgán veřejné moci, jejímž prostřednictvím se má bez přímého působení politických aktérů uplatňovat právo veřejnosti na kontrolu činnosti České televize, pak je logicky stejnými atributy nezávislosti a nestrannosti vybavena také dozorčí komise, aby se i ona mohla na stejném úkolu v oblasti hospodaření České televize účinně podílet. Ostatně skutečnost, že také dozorčí komise je při výkonu své funkce nezávislá a nestranná vyplývá z výslovného znění § 5 odst. 2 zákona o ČT, který se na její členy použije obdobně jako u žalované, tedy v plném rozsahu, jak vyplývá ze zmíněného § 8a odst. 3 věty druhé téhož zákona. Proto není myslitelné, aby bez zákonné opory byly aplikovány jiné důvody pro odvolání z funkce člena dozorčí komise než u členů žalované. Ty jsou v § 6 odst. 3 zákona o ČT paradoxně upraveny jen ve vztahu k žalované jako celku, kterou může Poslanecká sněmovna odvolat, pokud opakovaně neplní své zákonné povinnosti nebo pokud nebyla dvakrát po sobě schválena Výroční zpráva o činnosti České televize nebo Výroční zpráva o hospodaření České televize.
[30] S ohledem na postavení dozorčí komise jako poradního orgánu žalované ve věcech kontroly hospodaření České televize si lze jistě představit jinou a možná i efektivnější zákonnou úpravu výkonu a zániku funkce jejích členů, včetně zakotvení dalších důvodů pro odvolání, mezi něž by mohlo patřit i řádné neplnění jiných než v § 6 odst. 2 zákona o ČT uvedených povinností člena dozorčí komise či jeho neodborné jednání. V této souvislosti je možné v intencích argumentace městského soudu konstatovat, že z hlediska řádného výkonu kontroly činnosti České televize na úseku jejího hospodaření není zřejmě nezbytně nutné, aby vůči nezávislé žalované byla její dozorčí komise nadmíru chráněna před odvoláním. Nicméně s ohledem na zásadu dělby státní moci musí správní soudy vycházet ze stávajícího modelu, který i při vědomí jen přiměřené aplikace § 6 odst. 2 zákona o ČT obsahuje v něm uvedené obsahově stejné důvody pro odvolání z funkce člena žalované i její dozorčí komise. Podle nich přitom žalovaná nemohla odvolat členy dozorčí komise kvůli vážným výhradám k jejich práci, neboť jednání ohrožující důvěru veřejnosti v řádné plnění povinností po odborné stránce nepředstavuje zákonem o ČT aprobovaný důvod pro odvolání z této funkce. Za dané situace se Nejvyšší správní soud nemusel k námitce stěžovatelů zabývat tím, zda tento žalovanou uvedený důvod byl řádně doložen, nebo byl ve skutečnosti použit účelově.
[31] Jelikož Nejvyšší správní soud učinil závěr o nemožnosti odvolat členy dozorčí komise z důvodu uvedeného žalovanou, nemusel již řešit, zda žalovaná mohla odvolat celý tento orgán. Ostatně pokud lze odvolat členy dozorčí komise jen z důvodů uvedených v § 6 odst. 2 zákona o ČT, je sotva myslitelné, aby v něm vymezené podmínky pro odvolání z funkce současně splnili všichni její členové.
[32] Lze shrnout, že žalovaná nebyla oprávněna odvolat členy dozorčí komise za přiměřeného použití § 6 odst. 2 ve spojení s § 8a odst. 3 větou třetí zákona o ČT z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci. I když právní argumentace městského soudu učiněná při řešení této právní otázky byla pečlivá a jistě nepostrádala logiku, nereflektovala nutnost respektovat aktuální právní úpravu ani v ní zvolený model postavení členů dozorčí komise, který neumožnuje extenzivní výklad příslušného ustanovení o odvolání z této funkce. Proto musí Nejvyšší správní soud považovat napadený rozsudek za nezákonný, v důsledku čehož byl naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.