Je nezbytné rozlišovat, zda správní orgán rozhoduje ve sporu o vlastnic- ké právo, nebo zda rozhoduje o zřízení věcného břemene či o vyvlastnění. Rozhodnutí správního orgánu 0 zřízení věcného břemene nebo o vyvlast- nění není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vyda- ným v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu $ 68 písm. b) s. ř. s.; jeho přezkum tak náleží do pravomoci správních soudů, a nikoliv soudů obecných. Rozhodnutím ve věci soukromého práva je však rozhod- nutí o určení způsobu a výše náhrady. xXx
Je nezbytné rozlišovat, zda správní orgán rozhoduje ve sporu o vlastnic- ké právo, nebo zda rozhoduje o zřízení věcného břemene či o vyvlastnění. Rozhodnutí správního orgánu 0 zřízení věcného břemene nebo o vyvlast- nění není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vyda- ným v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu $ 68 písm. b) s. ř. s.; jeho přezkum tak náleží do pravomoci správních soudů, a nikoliv soudů obecných. Rozhodnutím ve věci soukromého práva je však rozhod- nutí o určení způsobu a výše náhrady. xXx
Rozšířený senát posoudil věc takto: Posouzení soukromoprávní či veřej- noprávní povahy vyvlastnění či nucené- ho omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (pro oba zásahy do vlastnického práva používá $ 108 staveb- ního zákona legislativní zkratku „vyvlast- nění“) má zásadní procesněprávní vý- znam pro určení, zda k projednávání a rozhodování těchto věcí je dána pravo- moc civilních soudů na straně jedné či pravomoc správních soudů na straně dru- hé($70.s.ř.),resp.v jakém rozsahu je dá- na Civilní soudní pravomoc a v jakém soudní pravomoc správní. Názor považu- jící vyvlastnění či nucené omezení vlast- nického práva zřízením věcného břeme- ne za soukromoprávní institut odmítá přezkoumat rozhodnutí správního orgá- nu v této věci ve správním soudnictví [$ 46 odst. 2 a $ 68 písm. b) s. ř. s.] a od- kazuje navrhovatele na civilní řízení soudní, kde bude jeho věc projednána obecným soudem v řízení podle části pá- té občanského soudního řádu. Toto říze- ní má hybridní povahu přezkumnou i na- lézací a od správního soudnictví se významně odlišuje nejen např. vymeze- ním okruhu účastníků, ale především způsobem rozhodnutí soudu v situaci, kdy soud shledá rozhodnutí správního or- gánu nesprávným: civilní soud rozhodne sám přímo ve věci, zatímco správní soud by napadené rozhodnutí toliko zrušil, věc vrátil žalovanému a zavázal jej svým práv- ním názorem. Naopak názor, který po- važuje vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za institut práva veřejného, ústí v závěr o pravomoci správních soudů. Judikaturou Nejvyššího správního soudu dosud zastávaný názor o právní povaze vyvlastnění vycházel z argumen- tace, že rozhodování o zřízení práva od- povídajícího věcnému břemenu ke stav- bě na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem a že věcná práva jsou evidentně právy soukromými. Tento právní názor však nedostatečně přesně identifikuje předmět soudního řízení tím, že směšuje vlastnické právo na stra- ně jedné a zásah do vlastnického práva na straně druhé, a proto je neudržitelný. Je nezbytné si uvědomit, že subjektivní vlastnické právo je sice soukromým, a nadto absolutním právem, ale že není právem neomezeným. V průběhu doby se prosadila koncepce vlastnictví jako so- ciální funkce, vyjadřovaná tezí, že vlast- nické právo zavazuje. Tato koncepce reflektuje to, že vlastnické právo je po- jmově omezeno, přičemž tato omezení jsou dvojího druhu: jde jednak o omeze- ní vnitřní (pojmová) a jednak vnější. Právním důvodem vnějších omezení mů- že být zákon (upravující soukromopráv- ní či veřejnoprávní vztahy), může jím být správní či soudní rozhodnutí a může jím být rovněž právní úkon samotného vlast- níka. Stejně tak lze uvažovat o soukromo- právním či veřejnoprávním titulu, který způsobí (relativní) zánik vlastnického práva pro dosavadního vlastníka a vznik vlastnického práva vlastníka nového: tak dojde-li k uzavření smlouvy o převodu věci (kupní, darovací, směnné), nepo- chybně se jedná o soukromoprávní úkon. Vlastnického práva lze však pozbýt Ca nabýt) např. také v soudní či správní exekuci na prodej movitých či nemovi- tých věcí: daňovou exekuci na prodej movitých nebo nemovitých věcí jistě ni- kdo nebude považovat za soukromopráv- ní záležitost, přestože zasahuje do vlast- nického práva povinného. 99 448 L === =- ©" — Shora uvedenou tezi, nesprávně pova- žující rozhodování o vyvlastnění či o nu- ceném omezení vlastnického práva zříze- ním věcného břemene za rozhodování o vlastnickém právu, lze spolehlivě vyvrá- tit i pomocí argumentu reduciio ad ab- surdum. Dovedena k absurdním důsled- kům by totiž uvedená teze znamenala, že jakýkoliv zásah do vlastnického práva - byť by k němu došlo správním aktem — nelze přezkoumávat ve správním soud- nictví, ale pouze v rámci obecné justice. Do subjektivního vlastnického práva, tj. vůči všem působícího oprávnění vlastní- ka věc držet, užívat a požívat a disponovat s ní, lze zasáhnout nejrůznějšími způsoby, a přesto pouhá skutečnost, že došlo k zá- sahu do soukromého práva, sama o sobě evidentně neznamená, že i takový zásah má soukromoprávní charakter. Do vlast- nického práva zasahuje např. i ten, kdo Ci- zí věc zničí, poškodí či učiní neupotřebi- telnou. Do vlastnického práva lze ovšem zasáhnout nejen protiprávně, ale i po prá- vu: prohlášení věci za kulturní památku velmi omezuje vlastníka ve způsobu uží- vání věci a v dispozicích s ní, stejně tak vlastníka omezuje stavební úřad, pokud mu nařídí provést údržbu stavby, nezbyt- né úpravy či dokonce stavbu odstranit. Do subjektivního vlastnického práva po- vinného výrazně zasáhne shora zmíněná daňová exekuce, v důsledku níž povinný pozbude svého vlastnického práva k exe- kvovaným movitým či nemovitým věcem. Příkladů je celá řada a patrně není třeba hledat další, neboť již to, co bylo uvedeno, dokazuje neschůdnost dosavadní argu- mentace. Koneckonců lze připomenout správný postřeh Hoetzelův, že na veřejno- právním charakteru expropriace se nic nemění tím, že některé účinky expro- priačního nálezu jsou soukromoprávní, tedy že se vyvlastnitel stává vlastníkem vy- vlastněné věci (Československé správní právo, část všeobecná, S. 286). 100 Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní po- vaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva sa- motného. Napadá-li žalobce rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného bře- mene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva, tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vy- vlastnění nebo o nuceném omezení vlast- nického práva. Jinak řečeno, předmětem správního řízení bylo omezení vlastnické- ho práva či jeho zánik, přičemž toto řízení vyústilo v právní titul, jímž bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo sa- motné, je věcí ve smyslu $ 7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní ne- bo správní soudní pravomoci. Důsledná identifikace předmětu říze- ní byla typická i pro prvorepublikovou ju- dikaturu. Velmi instruktivní je v této sou- vislosti rozhodnutí Nejvyššího soudu publikované ve sbírce Vážný pod č. 8049, z něhož je zcela na místě odcitovat Část odůvodnění: „O přípustnosti pořadu prá- va rozhoduje jen povaha uplatňovaného práva neb nároku, zda je to právo soukro- mé čili nic ($ 1 j. n.), nikoli tedy povaha nabývacího úkonu, zda je veřejnoprávní či soukromoprávní, zejména tedy, zda je veřejnoprávním či soukromoprávním na- bývací titul, zde titul tvrzeného vlastnictví žalobkyně, nebo také titul nároků jejího odpůrce. Každé vyvlastnění jest veřejno- právním titulem, avšak, jde-li potom o to, by vyvlastnitel uplatnil vlastnictví podle svého tvrzení z titulu toho nabyté proti třetím osobám, nemůže to jinak učiniti než pořadem práva. Na správní cestě mů- Že se sice rozhodovati o jeho titulu, můžeť "———————— 0 É-— ——Ú h————- K Í ———————Í e 448 tento ve vyšší správní stolici po případě tedy nejvyšším správním soudem býti zrušen, a zrovna tak tomu může býti také s titulem odpůrcovým, když je rovněž ve- řejnoprávní, avšak rozhodnouti potom otázku vlastnictví mezi oběma takovými uchazeči ve správní cestě nelze, poněvadž není prostředku, kterým by před správní stolicí konflikt takový mohl býti přiveden tak, by stolice ta mohla vzíti v úvahu oba tituly a navzájem je co do jich síly a moci odvážiti: správní cesta jest otevřena jen pro každý z těch titulů o sobě a teprve soud jest povolán, by tituly vážil a přiznal právo silnějšímu ($ 372 obč. zák., stejný princip $ 348 obč. zák.).“ K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o vyvlastnění či o zřízení věcné- ho břemene se nabízí různé cesty: pře- devším použití teorie zájmové, teorie mocenské, teorie organické či metody právního regulování. Žádná z nich není natolik spolehlivá, aby vždy dokázala po- skytnout odpověď na položenou otázku v každém konkrétním případě. Nejméně spolehlivá - byť nejjednodušší - je bez- pochyby zájmová teorie, jejíž podstata spočívá v tom, že veřejné právo chrání zájmy veřejné, zatímco soukromé právo zájmy soukromé, přičemž veřejným zá- jmům se přikládá vyšší hodnota (větší „právní cennost“) než zájmům soukro- mým (srov. Hoetzel, J.: Dualismus práv- ní, in: Slovník veřejného práva českoslo- venského, svazek I, s. 493 a násl.). Je však notorietou, že mezi soukromým a veřej- ným zájmem neexistují přesné hranice a že nelze nijak spolehlivě stanovit, zda konkrétní zájem je veřejný či soukromý. Tato skutečnost je způsobena i tím, že určitá skupina zájmů může mít zároveň povahu zájmů soukromých i zájmů veřej- ných; již z tohoto důvodu nemůže být kritérium zájmu diferenciačním kritéri- em třídění práva. Právní úprava vyvlast- nění či nuceného omezení vlastnického práva - ať již na úrovni ústavního či jed- noduchého práva - sice požadavek ve- řejného zájmu explicitně formuluje, avšak nelze nevidět, že stavební zákon v $ 108 odst. 2 písm. d) počítá i s tím, že vyvlastnit je možné ve veřejném zájmu pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě. Ačkoliv zá- kon označuje vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě za veřejný zájem, může v konkrétním výji- mečném případě jít o zájem výlučně soukromý: vyvlastněním se nebude sle- dovat obecné blaho, ale toliko blaho to- ho, kdo se potřebuje k pozemku či ke stavbě dostat. Dále je možno poukázat na zákon č. 168/2001 Sb., o dálničním obchvatu Plzně, který neponechal na po- souzení správnímu orgánu, zda v kon- krétním případě je či není naplněn ob- sah institutu veřejného zájmu, ale s odkazem na čl. 11 odst. 4 Listiny zá- kladních práv a svobod a $ 108 odst. 2 písm. a) a £) stavebního zákona autorita- tivně v $ 1 a v $ 2 odst. 5 stanovil, že všechny v tomto zákoně blíže specifiko- vané stavby „jsou veřejným zájmem“, správní řízení prováděná správními úřa- dy ve věcech stavby obchvatu jsou říze- ními ve veřejném zájmu, přičemž „veřej- ný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu obchvatu se ve vyvlastňovacím řízení prokáže od- kazem na tento zákon“. Za situace, kdy je institut veřejného zájmu používán ne- přesně a za veřejný zájem je označováno něco, co jím evidentně není, popř. něco, o čem není jisté, zda jím je, nelze veřej- nému zájmu přiznat povahu diferenciač- ního kritéria třídění práva na soukromé a veřejné. Nelze konečně pustit ze zřete- le to, že právní povaha vyvlastnění a nu- ceného omezení vlastnického práva ne- ní jediným institutem, ohledně jehož 101 448 soukromoprávnosti či veřejnoprávnosti existují pochybnosti: zvolená metoda ře- šení těchto problémů by proto měla být použitelná obecněji; je třeba se vyvaro- vat ad hoc přístupů, jejichž důsledkem by byla nečitelnost rozlišování soukro- mého a veřejného práva, a tedy další sni- žování právní jistoty ohledně přístupu ke spravedlnosti. Podle mocenské teorie mají účastníci soukromoprávních vztahů rovné posla- vení, zatímco ve vztazích veřejnopráv- ních se projevuje zákonem přesně vyme- zené nadřazené © postavení | nositele veřejné moci, který v mezích zákona a způsoby, které zákon předvídá, autori- tativně rozhoduje o právech a povinnos- tech fyzických a právnických osob. Tato teorie poskytuje velmi instruktivní vodít- ko, ale není spolehlivá ve všech přípa- dech, neboť i ve veřejném právu se setká- me se vztahy, v nichž mají účastníci rovné postavení (veřejnoprávní smlou- vy), a v soukromém právu se vztahy, v rámci nichž má jedna strana více práv než strana druhá a jejich formálně právní postavení - za účelem vyrovnání faktické nerovnosti - není rovné (typicky soukro- moprávní | institut © spotřebitelských smluv). Nicméně aplikujeme-li tuto teo- rii na případ vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, dospějeme k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát jednající stavebním úřadem jako no- sitel veřejné moci jednostranně a autori- tativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Organická teorie přiřazuje k veřejno- právním takové právní vztahy, v rámci nichž jeden z účastníků vystupuje v tom- to právním poměru z důvodu výkonu funkce veřejného svazu nebo z důvodu své příslušnosti k některému veřejnému 102 svazu (veřejnoprávní korporaci). Jestliže účastníci vstoupili do právního vztahu nezávisle na svém charakteru veřejno- právní korporace, resp. nezávisle na pří- slušnosti k veřejnoprávní korporaci, jde o poměr práva soukromého. I tato teorie vede k závěru, že vyvlastnění či zřízení věcného břemene správním aktem je zá- ležitostí veřejnoprávní, neboť jedním z účastníků tohoto vztahu je stát, který zde vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (např. jako by tomu bylo v rámci koupě nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru veřejné- ho svazu, tedy jako nositel pravomoci. Nejspolehlivější je rozlišování sou- kromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující se metodě právního regu- lování (srov. Macur, J Občanské právo procesní v systému práva. UJEP. Brno, 1975, s. 111 a násl.) Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický způsob právního regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení to- hoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. Tato tcorie vychází z teze, že právní vztahy předsta- vují funkční vazby mezi různými objek- tivními zájmy existujícími ve struktuře zájmů. Právní vztahy tyto zájmy integrují a umožňují jejich interakci, přičemž do- chází k interakci a integraci objektivních zájmů různého druhu a významu. Výra- zem povahy těchto funkčních spojení v rámci vnitřní struktury právního vzta- hu je potom metoda právní regulace. Nelze jednoznačně říci, že by povaha účasti jednotlivých subjektů na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buď absolutně stejná, nebo maximálně rozdílná, k čemuž ten- duje teorie mocenská. Totéž platí i o mí- ře této účasti, tedy o míře autonomie vů- le (dispoziční autonomie) účastníků právního vztahu. Základní dělení na vztahy rovnosti a vztahy subordinace je tedy zjednodušující a představuje pravi- dlo, z něhož nalezneme v moderním prá- vu četné výjimky. Zpravidla tedy platí, že soukromoprávní metoda právní regula- ce je metodou rovnosti (srov. $ 2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník soukromoprávního vztahu nemůže dru- hému účastníku jednostranně ukládat povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na for- mování jeho obsahu je tedy stejná, za- tímco veřejnoprávní metoda právní re- gulace je naopak vertikální: jeden ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostran- ně ukládat povinnosti druhému účastní- ku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování je- ho obsahu je tedy zcela odlišná. Existují však i výjimky, kdy postavení účastníků právního vztahu nelze vtěsnat do uvede- ného binárního modelu. K těmto přípa- dům lze přiřadit v současné době přede- vším problematiku veřejnoprávních smluv či soukromoprávních smluv spo- třebitelských. Pohlížíme-li však na tyto instituty pomocí kritéria metody právní regulace, lze konstatovat, že veřejno- právní smlouvy mají skutečně veřejno- právní povahu, neboť v rámci nich dochází k integraci významných objek- tivních zájmů, přičemž míra účasti sub- jektů, které takové smlouvy uzavírají - tedy míra jejich dispoziční autonomie - je značně omezena, neboť zde neplatí zá- sada, podle níž je dovoleno vše, co není zákonem zakázáno, ale zásada právě opačná; v rámci spotřebitelských smluv je sice na jednu stranu patrné, že jejich účastníci nemají absolutně rovné posta- vení, neboť dodavatele tíží daleko více povinností než spotřebitele, avšak děje se tak za účelem odstranění reálné eko- nomické nerovnosti a dosažení alespoň přibližné smluvní spravedlnosti, při- čemž i míra dispoziční autonomie obou stran je i přes jistá omezení značně roz- sáhlá, neboť se zde uplatňuje zásada vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno. Na základě shora uvedeného vymeze- ní metody právní regulace lze konstato- vat, že ohledně samotného vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní meto- da právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou expro- priát (vyvlastňovaný) a expropriant (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 12. 1993, čj. 6 A 10/92-27, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5/1994, s. 295 a násl., pod číslem 53: „Z ustanovení žád- ného právního předpisu nelze dovodit subjektivní oprávnění na vyvlastnění ci- zího pozemku; osoba, která neúspěšně podala takový návrh u správního orgá- nu, se proto nemůže u soudu dovolat to- ho, že byla na takovém právu zkráce- na.“), ale toliko expropriát na straně jedné a stát reprezentovaný stavebním úřadem na straně druhé. Vyvlastňovaný a stavební úřad nevystupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřej- né moci svou vůli jednostranně vnucuje expropriátovi, tj. sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o vyvlastnění nebo o nuce- ném omezení vlastnického práva zříze- ním věcného břemene, přičemž vůle ex- propriáta je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým rozhod- 103 449 nutím je irelevantní. Povaha účasti sub- jektů právního vztahu na jeho vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto roz- hodnutí náleží správním soudům; je při- tom nerozhodné, zda správní orgány roz- hodovaly podle stavebního zákona, podle zákona o telekomunikacích, podle záko- na o pozemních komunikacích či podle zákonů jiných, neboť povaha analyzova- ného institutu je pořád stejná. Naproti tomu otázka náhrady za vý- vlastnění je již otázkou soukromoprávní, a proto v případném sporu by nerozho- doval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnění v tom- to vztahu totiž již nevystupuje stát repre- zentovaný stavebním úřadem, ale pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rov- né postavení. Účelem náhradového vzta- hu je dosažení základního smyslu sou- kromého práva, tj. znovuobnovení naru- šené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení ma- jetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje ob- jektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah soukromoprávní. Posuzovanou otázku lze uzavřít tak, že je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení je otázka vyvlastnění nebo nuce- ného omezení vlastnického práva věc- ným břemenem zřizovaným správním aktem na straně jedné či zda je předmě- tem řízení spor o vlastnické právo na straně druhé. Rozhodoval-li správní or- gán o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva věcným břemenem, pak rozhodoval ve veřejnoprávní, a niko- liv v soukromoprávní věci, a proto je dá- na pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se vztahuje na spory o výši a případné rozdělení náhra- dy za tyto veřejnoprávní akty. (axa)
Ing. Jiří K. v B. proti Magistrátu města Brna o zřízení věcného břemene rozhodnutím správního orgánu.