I. „Přidaná hodnota záměru“ není zákonným kritériem pro posuzování naplnění podmínek pro odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, jde-li o půdu nacházející se v plochách vymezených územním plánem jako zastavitelné (§ 4 odst. 1, 3 a 5 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu). II. Pojem „záměr, který přesahuje území obce“ (§ 4 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu) je třeba vykládat čistě prostorově, tedy tak, že jde o záměr umístěný na území dvou a více obcí, nikoli tak, že jde o záměr, který svým významem přesahuje území jedné obce. III. Z principu kontinuity závazných stanovisek plyne, že dotčené orgány jsou vázány svým stanoviskem vydaným v předchozích etapách povolování záměru. Měnit je mohou pouze za podmínek uvedených v § 4 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. Je přitom nerozhodné, zda v jednotlivých fázích vydává závazné stanovisko tentýž či odlišný dotčený orgán chránící stejný veřejný zájem.
[44] Podle § 4 odst. 2 zákona o ochraně ZPF se za nezbytný případ považuje zejména neexistence ploch uvedených v odstavci 1 na území obce, na kterém má být záměr, který se dotýká zemědělského půdního fondu (dále jen „záměr“), realizován, popřípadě na území dvou nebo více obcí, jedná-li se o záměr, který přesahuje území obce, nebo veřejně prospěšnou stavbu anebo veřejně prospěšné opatření. Podle § 4 odst. 3 téhož zákona zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu.
[45] Podle § 4 odst. 5 věty druhé citovaného zákona se odstavec 3 nepoužije při posuzování ploch vymezených jako zastavitelné nebo jako plochy územní rezervy v platné územně plánovací dokumentaci.
(Ne)zbytnost odnětí půdy
[46] Závazné i revizní stanovisko jsou založena na závěru, že žalobkyně neprokázala nezbytnost odnětí půdy ze ZPF pro daný záměr. K tomu uvádí, že mezi lety 2005 a 2020 bylo na území okresu Praha západ odňato 1 255 ha zemědělské půdy. Ve správním obvodu stavebního úřadu obce Hostivice bylo v témže období umístěno 79 logistických areálů. Čím více zemědělské půdy je odnímáno ze ZPF, tím přísněji je třeba posuzovat jeho nezbytnost, a čím více logistických areálů se staví, tím klesá potřeba stavět další. Logistické areály navíc nemají žádný pozitivní dopad na lokalitu a není žádný veřejný zájem na jejich výstavbě. A ostatně logistické areály lze budovat kdekoli, nemusí to být právě na zemědělské půdě. Ideálně by to mělo být na brownfieldu, jichž je ve Středočeském kraji a v Praze dostatek. Proti všem těmto tezím vznáší žalobkyně námitky.
[47] K argumentaci týkající se neprokázání nezbytnosti odnětí půdy obsažené v obou stanoviscích soud nejprve konstatuje, že je (až na dílčí aspekty, viz bod [65]) přezkoumatelná. Je však nezákonná.
Argument, že zemědělské půdy bylo ve prospěch logistických areálů již odňato dost, neobstojí
[48] Ministryně tentokrát vysvětlila, co míní enormním úbytkem půdy – uvedla konkrétní čísla. Stále však není jasné, jaký mají mít uvedená čísla význam pro právě posuzovanou věc. Jen na okraj soud uvádí, že ministryně dává do souvislosti údaj o množství půdy odňaté ze ZPF s počtem umístěných logistických a skladovacích areálů, ačkoli z citovaných údajů nevyplývá, že by za úbytkem půdy stály z větší části (nebo dokonce výlučně) logistické a skladovací areály. To je zavádějící.
[48] Ministryně tentokrát vysvětlila, co míní enormním úbytkem půdy – uvedla konkrétní čísla. Stále však není jasné, jaký mají mít uvedená čísla význam pro právě posuzovanou věc. Jen na okraj soud uvádí, že ministryně dává do souvislosti údaj o množství půdy odňaté ze ZPF s počtem umístěných logistických a skladovacích areálů, ačkoli z citovaných údajů nevyplývá, že by za úbytkem půdy stály z větší části (nebo dokonce výlučně) logistické a skladovací areály. To je zavádějící.
[49] Prvním argumentem ministryně je skutečnost, že bylo od roku 2005 ve správním obvodu stavebního úřadu v Hostivici umístěno 79 logistických a skladovacích areálů. Toto číslo má ministryně za příliš vysoké. Soud pro srovnání podotýká, že mezi lety 2005 (rok vydání územního plánu města Hostivice) a 2022 (rok vydání revizního stanoviska ministryně) uplynulo 17 let. Čili každý rok bylo v této oblasti umístěno průměrně necelých 5 skladovacích či logistických areálů, což není alarmující. Tím spíše – jak je obecně známo – pokud se od roku 2005 zásadně proměnilo nákupní chování spotřebitelů ve prospěch nakupování přes internet, což pandemie onemocnění covid-19 ještě umocnila. A tím spíše, pokud tyto areály neslouží pouze potřebám obvodu, v němž vykonává svou působnost stavební úřad v Hostivici, resp. potřebám Středočeského kraje, ale zejména Prahy, na jejímž území jsou možnosti umístění podobných areálů ztíženy.
[50] Lze shrnout, že samotný údaj o 79 umístěných areálech je zcela neutrální. Sám o sobě nijak neodůvodňuje závěr, že takových areálů je už dostatek (nebo že je jich dokonce příliš), a tudíž klesá nezbytnost odnětí půdy pro další takové záměry. Stejně tak by z něj bylo možno dovodit závěr opačný – v posledních 17 letech evidentně roste potřeba skladových a logistických areálů, neboť žadatelé o jejich umístění žádají. Ministerstvo coby orgán ochrany ZPF o odnětí zemědělské půdy za tímto účelem povolovalo v minulosti (jak vyplývá z uvedených čísel a rovněž z územního plánu města Hostivice) a povoluje je i v současnosti (jak vyplývá ze stanovisek vydaných v odlišných řízeních, jež přiložila žalobkyně). Proč tedy neumístit osmdesátý?
[51] Jinými slovy, argument, že zemědělské půdy bylo již ve prospěch logistických a skladových areálů odňato dost, neobstojí. Interpretace citovaných údajů je totiž založena čistě na libovůli ministryně. To je nezákonné.
Požadavek na „přidanou hodnotu záměru“ je nezákonný
[52] Ministryně dále argumentovala, že záměr logistického a skladovacího areálu nemá vyšší přidanou hodnotu, tj. nemá pozitivní dopad na veřejné zájmy nebo na rozvoj dané lokality. Tuto hodnotu mohou mít například záměry dopravní či technické infrastruktury nebo technologická centra. Žalobkyně tvrdí, že tento požadavek jde nad rámec zákona. Podle ministryně má oporu v § 4 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF.
[52] Ministryně dále argumentovala, že záměr logistického a skladovacího areálu nemá vyšší přidanou hodnotu, tj. nemá pozitivní dopad na veřejné zájmy nebo na rozvoj dané lokality. Tuto hodnotu mohou mít například záměry dopravní či technické infrastruktury nebo technologická centra. Žalobkyně tvrdí, že tento požadavek jde nad rámec zákona. Podle ministryně má oporu v § 4 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF.
[53] Podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF je pro nezemědělské účely nutno použít především nezemědělskou půdu, nezastavěné a nedostatečně využité pozemky v zastavěném území nebo na nezastavěných plochách stavebních pozemků staveb mimo tato území, stavební proluky a plochy získané zbořením přežilých budov a zařízení. Musí-li v nezbytném případě dojít k odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, je nutno především odnímat přednostně zemědělskou půdu méně kvalitní; kritériem kvality půdy jsou třídy ochrany.
[54] Jak je vidět, v citovaném ustanovení není požadavek „přidané hodnoty záměru“ obsažen. Je tedy nezákonný.
[55] Až ve vyjádření k žalobě (což je ale pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí bez významu – srov. rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2008, čj. 8 Afs 66/2008-71) uvedl žalovaný (resp. ministerstvo), že tento požadavek zakládá rovněž na metodickém pokynu Ministerstva životního prostředí čj. OOLP/1067/96 (v současnosti zrušeném, ale v době vydání revizního stanoviska ještě platném a účinném). Ani v něm však nemá tento požadavek oporu.
[56] Ministryně opakovaně zdůraznila, že se nejedná o aplikaci § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF, který umožňuje odejmout zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu. Ten totiž, což ve věci není sporné, s ohledem na § 4 odst. 5 téhož zákona v posuzované věci užít nelze. Soud však konstatuje, že z žádného jiného ustanovení zákona o ochraně ZPF podobný požadavek neplyne.
[57] Jen na okraj soud uvádí, že hodnocení logistického areálu jako záměru, který nikomu nic nepřináší, je silně zjednodušující. Skladové a logistické areály vznikající v soukromém zájmu jsou součástí infrastruktury, byť nikoli veřejné. Nelze předstírat, že ekonomika ve 21. století takové areály ke svému fungování nepotřebuje. Bez nich, jak výstižně podotkla žalobkyně, by nebylo možné zásobovat obyvatelstvo léky a dalším zbožím potřebným ke každodennímu životu. Nemluvě o pracovních příležitostech, které podobné stavby přináší.
Kritérium neexistence vhodných ploch u záměrů, které přesahují území obce, je třeba vykládat prostorově
[57] Jen na okraj soud uvádí, že hodnocení logistického areálu jako záměru, který nikomu nic nepřináší, je silně zjednodušující. Skladové a logistické areály vznikající v soukromém zájmu jsou součástí infrastruktury, byť nikoli veřejné. Nelze předstírat, že ekonomika ve 21. století takové areály ke svému fungování nepotřebuje. Bez nich, jak výstižně podotkla žalobkyně, by nebylo možné zásobovat obyvatelstvo léky a dalším zbožím potřebným ke každodennímu životu. Nemluvě o pracovních příležitostech, které podobné stavby přináší.
Kritérium neexistence vhodných ploch u záměrů, které přesahují území obce, je třeba vykládat prostorově
[58] Konečně ministryně argumentovala, že odnětí zemědělské půdy je možné jen v nezbytném případě (§ 4 odst. 1 zákona o ochraně ZPF). V posuzované věci se o nezbytný případ nejedná, protože záměr je možno umístit i jinde. Přitom vycházela z § 4 odst. 2 zákona o ZPF, podle něhož se za nezbytný případ považuje zejména neexistence ploch uvedených v odstavci 1 [tj. nezemědělských ploch, proluk, brownfieldů apod.] na území obce, na kterém má být záměr realizován, popřípadě na území dvou nebo více obcí, jedná-li se o záměr, který přesahuje území obce, nebo veřejně prospěšnou stavbu anebo veřejně prospěšné opatření.
[59] Jinými slovy, z citovaného ustanovení vyplývá, že odejmout půdu ze ZPF nelze, jestliže lze záměr realizovat na jiné, vhodnější ploše, která součástí ZPF není. Teprve pokud se v dané oblasti taková plocha nenachází, je možné uzavřít, že odnětí půdy ze ZPF je nezbytné. V právě posuzované věci je sporné, v jakém území je třeba takovou vhodnější plochu hledat. Spor se dotýká zejména významu slov záměr, který přesahuje území obce.
[60] Ministryně v revizním stanovisku vychází z toho, že záměr logistického areálu svým významem přesahuje území obce, a proto ony jiné vhodné plochy hledá ve Středočeském kraji a v Praze. Naopak žalobkyně již v průběhu řízení akcentovala jazykový výklad citovaného ustanovení a tvrdila, že slova záměr přesahující hranice obce míří na záměry, které fyzicky zasahují na území dvou nebo více obcí. Výklad ministryně pokládá za nezákonně rozšiřující a účelový.
[61] Soud se přiklonil k tomu, že slova záměr, který přesahuje území obce, je třeba vykládat čistě prostorově – jde o fyzické umístění záměru v území. Jestliže je záměr umístěn na hranici dvou obcí, nebo je-li umístěn na území více obcí (např. v případě liniových staveb), pak se jedná o záměr přesahující hranice obce. Jestliže je záměr umístěn na území jedné obce, pak jde o záměr, který území obce nepřesahuje. To vyplývá z jazykového výkladu § 4 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. Jedná se o zcela objektivní kritérium, na jehož základě je na první pohled zcela jednoznačné, na území kolika a kterých obcí se bude hledat vhodnější plocha pro umístění záměru.
[61] Soud se přiklonil k tomu, že slova záměr, který přesahuje území obce, je třeba vykládat čistě prostorově – jde o fyzické umístění záměru v území. Jestliže je záměr umístěn na hranici dvou obcí, nebo je-li umístěn na území více obcí (např. v případě liniových staveb), pak se jedná o záměr přesahující hranice obce. Jestliže je záměr umístěn na území jedné obce, pak jde o záměr, který území obce nepřesahuje. To vyplývá z jazykového výkladu § 4 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. Jedná se o zcela objektivní kritérium, na jehož základě je na první pohled zcela jednoznačné, na území kolika a kterých obcí se bude hledat vhodnější plocha pro umístění záměru.
[62] Oproti tomu výklad prezentovaný ministryní nemá oporu v zákoně ani v důvodové zprávě (srov. s. 32 důvodové zprávy k zákonu č. 41/2015 Sb.). Zákonodárce nikdy ani nenaznačil, že by se tato slova měla týkat významu záměru (a nikoli jeho fyzického umístění v území). Že je výklad ministryně nesprávný, naznačuje i skutečnost, že zákonodárce nenastínil žádná kritéria pro stanovení významu jednotlivých záměrů. Otázka, v jaké oblasti je třeba zkoumat existenci jiných vhodných ploch, by tak byla čistě na úvaze orgánu ochrany ZPF. To by otevřelo prostor pro svévoli. Ani v právě posuzované věci není jasné, proč ministryně pokládala za adekvátní hledat vhodné plochy právě na území Prahy a všech obcí ve Středočeském kraji. (Proč ne pouze v obcích okresu Praha-západ? A proč nikoli rovněž v obcích okresu Rokycany? A proč nikoli rovněž ve všech obcích v Plzeňském kraji?)
[63] Výklad, který zaujala ministryně, nepřípustně rozšiřuje znění § 4 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. Požadavek, aby žalobkyně prokázala, že záměr nelze umístit v žádné jiné obci ve Středočeském kraji ani v Praze, je nezákonný.
Požadavek umístění záměru na brownfieldu je nemístný
[64] Ministryně svou argumentaci dále rozvedla tak, že záměr by měl být realizován jinde než na zemědělské půdě, ideálně v ploše některého z pražských či středočeských brownfieldů, jejichž výčet ve stanovisku uvedla, a podotkla, že některé z nich se nachází v blízkosti Hostivice. Soud výše dovodil, že při posuzování otázky, zda se jedná o nezbytný případ, či ne, se musí ono jiné, vhodné místo nacházet na území téže obce, kde se záměr umisťuje. Obecně jistě platí, že zastavět kvalitní zemědělskou půdu logistickým parkem není z hlediska zájmu ochrany ZPF vhodné a že je obecně vhodnější umístit takovou stavbu na území brownfieldu. Ale vzhledem k tomu, že se žádný z brownfieldů vypočtených v revizním stanovisku nenachází v Hostivici, je celá tato argumentační linie lichá. S ohledem na znění § 4 odst. 2 zákona o ochraně ZPF je pro právě posuzovanou věc zcela bez významu, kolik brownfieldů se nachází na území Prahy a Středočeského kraje a do jaké míry jsou či nejsou využitelné pro daný záměr.
[65] Jen pro úplnost soud podotýká, že nepřehlédl, že žalobkyně vznesla proti požadavku umístění záměru na brownfieldu zcela konkrétní námitky, které s argumentací ministerstva podrobně polemizují a jeho závěry přesvědčivě vyvrací (a které se shodují s jejími žalobními námitkami). Ministryně na to v revizním stanovisku nijak nereagovala. Její stanovisko je v této části nepřezkoumatelné.
[65] Jen pro úplnost soud podotýká, že nepřehlédl, že žalobkyně vznesla proti požadavku umístění záměru na brownfieldu zcela konkrétní námitky, které s argumentací ministerstva podrobně polemizují a jeho závěry přesvědčivě vyvrací (a které se shodují s jejími žalobními námitkami). Ministryně na to v revizním stanovisku nijak nereagovala. Její stanovisko je v této části nepřezkoumatelné.
[66] Soud pak zcela na okraj uvádí, že si nedokáže představit vhodnější místo pro umisťování logistických a skladovacích areálů než právě v blízkosti již existujících vysokokapacitních silničních tahů (dálnic), letišť, spíše v okrajových částech obce a v území, ve kterém se již areály tohoto typu nacházejí, a to na rozdíl od jejich umisťování do brownfieldů, které nedisponují dostatečným infrastrukturním zázemím a nacházejí se uprostřed obce, či dokonce v intravilánu větších měst (tedy v místech, která jako vhodné alternativy navrhovala ministryně). Přitom pozemky žalobkyně v severní části přímo sousedí s Letištěm Václava Havla, v jižní části jsou lemovány dálnicí D6, ze které je možno na pozemky žalobkyně sjet díky mimoúrovňové křižovatce, v těsné blízkosti se nachází též železniční trať a také další rozsáhlé skladovací areály. Trvat na umístění dalších skladovacích a průmyslových hal na zcela jiném místě (brownfieldu), které nedisponuje těmito charakteristikami, proto soud považuje nejen za nezákonné (jak vysvětlil shora), ale též za nehospodárné a nelogické, nemluvě o tom, že pro zajištění potřebné dopravní a další infrastruktury pro takové areály umisťované do brownfieldu, by bylo pravděpodobně třeba také přistoupit k více či méně rozsáhlému odnímání půdy ze ZPF.
Legitimní očekávání a princip kontinuity
[67] Žalobkyně namítá, že ministryně dostatečně nezohlednila její legitimní očekávání pramenící z územního plánu obce Hostivice. Podle něj jsou její pozemky už od roku 2005 řazeny do zastavitelné plochy s funkčním využitím průmyslová výroba a skladování. Soud v předcházejícím rozsudku zdůraznil, že orgány ochrany ZPF musí při své činnosti postupovat koncepčně při respektování principu kontinuity. Otázka, zda lze takto cennou půdu odejmout ze ZPF pro záměr výroby či skladování, byla vyřešena již ve fázi územního plánování (tj. při přijímání územního plánu Hostivic v roce 2005) a nelze ji přenášet do územního řízení. Jestliže v období mezi přijetím územního plánu a územním řízením nastalo něco, co přimělo orgány ochrany ZPF změnit svůj původní postoj (narušit princip kontinuity závazných stanovisek), je nezbytné to ve stanovisku podrobně uvést a změnu postoje přesvědčivě odůvodnit (body 45 a 46 rozsudku čj. 55 A 34/2019-91).
[67] Žalobkyně namítá, že ministryně dostatečně nezohlednila její legitimní očekávání pramenící z územního plánu obce Hostivice. Podle něj jsou její pozemky už od roku 2005 řazeny do zastavitelné plochy s funkčním využitím průmyslová výroba a skladování. Soud v předcházejícím rozsudku zdůraznil, že orgány ochrany ZPF musí při své činnosti postupovat koncepčně při respektování principu kontinuity. Otázka, zda lze takto cennou půdu odejmout ze ZPF pro záměr výroby či skladování, byla vyřešena již ve fázi územního plánování (tj. při přijímání územního plánu Hostivic v roce 2005) a nelze ji přenášet do územního řízení. Jestliže v období mezi přijetím územního plánu a územním řízením nastalo něco, co přimělo orgány ochrany ZPF změnit svůj původní postoj (narušit princip kontinuity závazných stanovisek), je nezbytné to ve stanovisku podrobně uvést a změnu postoje přesvědčivě odůvodnit (body 45 a 46 rozsudku čj. 55 A 34/2019-91).
[68] Podle § 4 odst. 4 stavebního zákona je dotčený orgán vázán svým předchozím stanoviskem nebo závazným stanoviskem. Navazující stanoviska nebo navazující závazná stanoviska mohou dotčené orgány v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní stanovisko nebo závazné stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu podle tohoto zákona, jinak se k nim nepřihlíží.
[69] Mezi účastníky řízení není sporné, že územní plán Hostivice přijatý v roce 2005 řadí pozemky žalobkyně do ploch VP – průmyslová výroba a sklady a že s tím orgán ochrany ZPF vyslovil souhlas.
[70] Jak vyplývá z judikatury, předchozí souhlas podle § 5 odst. 2 zákona o ZPF udělený jako podklad v rámci územního plánování není při následném rozhodování o odnětí půdy ze ZPF pro nezemědělské účely bez významu (srov. rozsudky NSS ze dne 27. 1. 2021, čj. 7 As 222/2019-45, či ze dne 29. 6. 2022, čj. 7 As 75/2022-52).
[70] Jak vyplývá z judikatury, předchozí souhlas podle § 5 odst. 2 zákona o ZPF udělený jako podklad v rámci územního plánování není při následném rozhodování o odnětí půdy ze ZPF pro nezemědělské účely bez významu (srov. rozsudky NSS ze dne 27. 1. 2021, čj. 7 As 222/2019-45, či ze dne 29. 6. 2022, čj. 7 As 75/2022-52).
[71] Z § 4 odst. 4 stavebního zákona, jakož i ze základních zásad činnosti správních orgánů (zejména zásady ochrany legitimního očekávání) vyplývá princip kontinuity závazných stanovisek a s tím související povinnost argumentačně se vypořádat s předchozím stanoviskem, zejména přehodnocuje-li správní orgán zcela své předchozí stanovisko (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 1. 2020, čj. 2 As 187/2017-327). V rozsudku ze dne čj. 2 As 40/2013-32, v němž se rovněž zabýval situací, kdy orgán ochrany ZPF nesouhlasil s odnětím půdy ze ZPF, ačkoliv předtím souhlasil s územním plánem obce, který předpokládal v dotčeném území zábor zemědělské půdy, Nejvyšší správní soud uvedl, že § 4 odst. 4 stavebního zákona „zakotvuje princip návaznosti závazných stanovisek. To znamená, že o věcech, o kterých již bylo rozhodnuto v předcházejících stadiích, nelze následně ze strany dotčeného orgánu uplatňovat nějaké požadavky. Kromě toho mohou dotčené orgány v rámci zásady legality svých závazných stanovisek uplatňovat je pouze v rozsahu své působnosti a v mezích příslušného zákona. Kontinuita závazných stanovisek pak znamená, že dotčené orgány jsou vázány svým stanoviskem vydaným v předchozích etapách. Měnit je mohou pouze v případě, že se změnily podmínky nebo poměry v předmětném území. To klade zvýšené požadavky na dotčené orgány, které musí věnovat pozornost každému záměru již od počátku a ne až v závěrečných fázích povolovacích procesů a dodatečně pak přicházet s novými požadavky, kterými by se vlastně neustále celý proces vracel zpět. “ Dotčené orgány jsou povinny věnovat jednotlivým záměrům adekvátní pozornost již v počátečních fázích; svoji případnou neaktivitu nemohou napravovat až v konečných fázích daných záměrů. Je přitom nerozhodné, zda v jednotlivých fázích (územní plánování, územní řízení) vydává stanovisko tentýž orgán ochrany ZPF, či jde o odlišné orgány (např. krajský úřad a ministerstvo). V obou případech se jednalo o orgány ochrany ZPF vykonávající stejnou činnost a bránící stejné zájmy (rozsudek NSS čj. 7 As 75/2022-52, bod 20).
[71] Z § 4 odst. 4 stavebního zákona, jakož i ze základních zásad činnosti správních orgánů (zejména zásady ochrany legitimního očekávání) vyplývá princip kontinuity závazných stanovisek a s tím související povinnost argumentačně se vypořádat s předchozím stanoviskem, zejména přehodnocuje-li správní orgán zcela své předchozí stanovisko (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 1. 2020, čj. 2 As 187/2017-327). V rozsudku ze dne čj. 2 As 40/2013-32, v němž se rovněž zabýval situací, kdy orgán ochrany ZPF nesouhlasil s odnětím půdy ze ZPF, ačkoliv předtím souhlasil s územním plánem obce, který předpokládal v dotčeném území zábor zemědělské půdy, Nejvyšší správní soud uvedl, že § 4 odst. 4 stavebního zákona „zakotvuje princip návaznosti závazných stanovisek. To znamená, že o věcech, o kterých již bylo rozhodnuto v předcházejících stadiích, nelze následně ze strany dotčeného orgánu uplatňovat nějaké požadavky. Kromě toho mohou dotčené orgány v rámci zásady legality svých závazných stanovisek uplatňovat je pouze v rozsahu své působnosti a v mezích příslušného zákona. Kontinuita závazných stanovisek pak znamená, že dotčené orgány jsou vázány svým stanoviskem vydaným v předchozích etapách. Měnit je mohou pouze v případě, že se změnily podmínky nebo poměry v předmětném území. To klade zvýšené požadavky na dotčené orgány, které musí věnovat pozornost každému záměru již od počátku a ne až v závěrečných fázích povolovacích procesů a dodatečně pak přicházet s novými požadavky, kterými by se vlastně neustále celý proces vracel zpět. “ Dotčené orgány jsou povinny věnovat jednotlivým záměrům adekvátní pozornost již v počátečních fázích; svoji případnou neaktivitu nemohou napravovat až v konečných fázích daných záměrů. Je přitom nerozhodné, zda v jednotlivých fázích (územní plánování, územní řízení) vydává stanovisko tentýž orgán ochrany ZPF, či jde o odlišné orgány (např. krajský úřad a ministerstvo). V obou případech se jednalo o orgány ochrany ZPF vykonávající stejnou činnost a bránící stejné zájmy (rozsudek NSS čj. 7 As 75/2022-52, bod 20).
[72] V rozsudku čj. 2 As 40/2013-32 Nejvyšší správní soud také vyslovil, že za změnu poměrů lze považovat „pouze objektivní skutečnost “ nikoliv změnu „skutečností odvislých od volní činnosti správního orgánu “. Přitom odkázal na svůj dřívější rozsudek ze dne 10. 1. 2013, čj. 8 As 23/2012-32, v němž upozornil, že „příroda a krajina jsou proměnlivé složky životního prostředí a v důsledku plynutí času může docházet v životním prostředí k objektivním změnám, ať již pozitivním či negativním. Právě jedině tyto změny by se měly projevit v posuzování vlivů záměrů na okolní prostředí tak, že jeho ochrana bude přísnější nebo naopak mírnější. Navazující stanoviska a závazná stanoviska mohou být uplatněna pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve.“ V každém případě je nutno případný odklon od závěrů dřívějších závazných stanovisek pečlivě zdůvodnit.
[73] Ve světle shora citovaných východisek hodnotí soud argumentaci ministryně následovně.
[73] Ve světle shora citovaných východisek hodnotí soud argumentaci ministryně následovně.
[74] Ministryně v závazném stanovisku zdůvodnila diskontinuitu mezi aktuálním závazným stanoviskem a stanoviskem orgánu ochrany ZPF k platné územně plánovací dokumentaci změnou právní úpravy, konkrétně § 4 zákona o ochraně ZPF, k níž v mezidobí došlo zákonem č. 41/2015 Sb. Podle ministryně představuje velmi zásadní posun v legislativní ochraně nejkvalitnější půdy.
[75] Dále ministryně uvedla, že v posledních 15 letech došlo k enormnímu úbytku zemědělské půdy v okrese Praha-západ (podle statistické ročenky Souhrnné přehledy o půdním fondu z katastru nemovitostí České republiky o 1 255 ha), čímž narůstá hodnota zbylé zemědělské půdy a současně narůstají nároky na prokázání nezbytnosti odnětí půdy pro realizaci nezemědělského záměru. Hodnota zemědělské půdy narůstá též v souvislosti se změnou klimatu. Potřeba její ochrany vyplývá ze Strategie přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR – 1. aktualizace pro období 2021–2030, ze Státní politiky životního prostředí České republiky 2030 a z Programového prohlášení vlády z roku 2018. Z toho ministryně dovodila, že lokalita „zastarala“.
[76] Soud konstatuje, že závěry, které učinila ministryně stran žalobkyní namítaného porušení legitimního očekávání a principu kontinuity, jsou přezkoumatelné. Jsou ovšem nezákonné.
[77] Nezákonnost závěrů ministryně je dána především tím, že se – v rozporu s výše citovanou judikaturou – vůbec netýkají objektivních změn poměrů v přírodě v daném území v období mezi vydáním stanoviska k územnímu plánu města Hostivice a vydáním závazného (resp. revizního) stanoviska v územním řízení. Že v mezidobí došlo ke změně právní úpravy, k úbytku zemědělské půdy v regionu a k tomu, že strategické dokumenty začaly reflektovat klimatickou krizi, nemůže odůvodnit změnu závazného stanoviska. Jedná se sice o okolnosti, které jsou objektivní a do značné míry na vůli ministerstva (potažmo ministryně) nezávislé, ale nijak se netýkají přírodních poměrů v dané lokalitě. To je důvod, proč nemohou obstát.
[78] Pokud jde o tvrzení, že změna § 4 zákona o ochraně ZPF provedená zákonem č. 41/2015 Sb. představuje zásadní zvýšení ochrany zemědělské půdy, to je pravdivé jen zčásti. Citovanou novelou skutečně došlo ke zvýšení ochrany půdy I. a II. třídy ochrany, došlo k tomu ovšem přijetím nového odstavce 3, který se však – o čemž mezi účastníky není sporu – na právě posuzovanou věc neužije (viz odstavec 5 věta druhá téhož ustanovení). Zařazení bodu odstavce 1 písm. b) tohoto ustanovení, který ministerstvo v závazném stanovisku zdůraznilo tučným písmem a který ukládá odnímat přednostně zemědělskou půdu méně kvalitní s tím, že kritériem kvality půdy jsou třídy ochrany, však za zásadní posun v ochraně půdy pokládat nelze. Jak vyplývá z výše citované důvodové zprávy (s. 32), jde pouze o upřesnění stávajících pravidel, která byla dosud obsažena v metodickém pokynu Ministerstva životního prostředí čj. OOLP/1067/96 [viz např. jeho čl. II odst. 3 písm. k)] a o jejich přenesení do textu zákona, což je podle předkladatele z hlediska praxe vhodnější.
[78] Pokud jde o tvrzení, že změna § 4 zákona o ochraně ZPF provedená zákonem č. 41/2015 Sb. představuje zásadní zvýšení ochrany zemědělské půdy, to je pravdivé jen zčásti. Citovanou novelou skutečně došlo ke zvýšení ochrany půdy I. a II. třídy ochrany, došlo k tomu ovšem přijetím nového odstavce 3, který se však – o čemž mezi účastníky není sporu – na právě posuzovanou věc neužije (viz odstavec 5 věta druhá téhož ustanovení). Zařazení bodu odstavce 1 písm. b) tohoto ustanovení, který ministerstvo v závazném stanovisku zdůraznilo tučným písmem a který ukládá odnímat přednostně zemědělskou půdu méně kvalitní s tím, že kritériem kvality půdy jsou třídy ochrany, však za zásadní posun v ochraně půdy pokládat nelze. Jak vyplývá z výše citované důvodové zprávy (s. 32), jde pouze o upřesnění stávajících pravidel, která byla dosud obsažena v metodickém pokynu Ministerstva životního prostředí čj. OOLP/1067/96 [viz např. jeho čl. II odst. 3 písm. k)] a o jejich přenesení do textu zákona, což je podle předkladatele z hlediska praxe vhodnější.
[79] Jde-li o tvrzení, že je klimatická krize, zemědělské půdy je stále méně a potřeba její ochrany roste (jak to plyne z různých strategických dokumentů), to je pravdivé, ale zcela obecné. Nemá žádnou vazbu na konkrétní lokalitu, o niž v právě posuzované věci jde. Totožnými argumenty by bylo možno odůvodnit jakékoli negativní stanovisko k odnětí půdy ze ZPF, ať by bylo vydáváno kdykoli a v kterékoli části České republiky.
[80] Lze shrnout, že žádný z argumentů ministryně nepředstavuje dostatečný důvod pro odchýlení se od závazného stanoviska k územnímu plánu, a tedy překročení zásady kontinuity závazných stanovisek. Mohou snad svědčit o tom, že přístup zákonodárce a vlády, která schválila citované strategické dokumenty, se v letech 2005–2020 určitým způsobem proměnil ve vztahu k větší ochraně zemědělské půdy. Ovšem, jak soud připomněl v bodě 46 rozsudku čj. 55 A 34/2019-91, orgány ochrany ZPF mají ke své činnosti využívat koncepční nástroje a pravidelně kontrolovat, zda nenazrál čas na provedení určitých změn. Tyto změny, jež ministryně vnímá, je nepochybně třeba do ochrany ZPF promítnout. Má se tak však stát formou koncepčních nástrojů (např. změnou územně plánovací dokumentace – územního rozvojového plánu, politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje). Naopak, jak soud už rovněž jednou uvedl, nelze akceptovat, aby z důvodu přílišného záboru kvalitní půdy v okolí Prahy nebylo možné odejmout půdu ze ZPF za účelem realizace záměru podle platného územního plánu, jenž již 17 let počítá se záborem půdy I. třídy ochrany. Nelze si též nepovšimnout, že orgán ochrany ZPF se nepokusil docílit odklonu od souhlasného stanoviska k územnímu plánu z roku 2005 ani cestou podnětu ke změně územního plánu (resp. nic takového z tvrzení účastníků řízení, potažmo ministerstva, nevyplývá).
[80] Lze shrnout, že žádný z argumentů ministryně nepředstavuje dostatečný důvod pro odchýlení se od závazného stanoviska k územnímu plánu, a tedy překročení zásady kontinuity závazných stanovisek. Mohou snad svědčit o tom, že přístup zákonodárce a vlády, která schválila citované strategické dokumenty, se v letech 2005–2020 určitým způsobem proměnil ve vztahu k větší ochraně zemědělské půdy. Ovšem, jak soud připomněl v bodě 46 rozsudku čj. 55 A 34/2019-91, orgány ochrany ZPF mají ke své činnosti využívat koncepční nástroje a pravidelně kontrolovat, zda nenazrál čas na provedení určitých změn. Tyto změny, jež ministryně vnímá, je nepochybně třeba do ochrany ZPF promítnout. Má se tak však stát formou koncepčních nástrojů (např. změnou územně plánovací dokumentace – územního rozvojového plánu, politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje). Naopak, jak soud už rovněž jednou uvedl, nelze akceptovat, aby z důvodu přílišného záboru kvalitní půdy v okolí Prahy nebylo možné odejmout půdu ze ZPF za účelem realizace záměru podle platného územního plánu, jenž již 17 let počítá se záborem půdy I. třídy ochrany. Nelze si též nepovšimnout, že orgán ochrany ZPF se nepokusil docílit odklonu od souhlasného stanoviska k územnímu plánu z roku 2005 ani cestou podnětu ke změně územního plánu (resp. nic takového z tvrzení účastníků řízení, potažmo ministerstva, nevyplývá).
[81] Zdůvodnění ministryně si nelze vyložit jinak, než že dosavadní činnost orgánů ochrany ZPF byla v posledních 17 letech do té míry nekoncepční, že v okrese Praha-západ povolila odnětí zemědělské půdy v rozsahu, který nyní sama ministryně označuje za enormní. Nyní je třeba předchozí postup alespoň zčásti napravit, což je důvodem, proč nelze žalobkyni umožnit, aby umístila záměr, ve vztahu k němuž má legitimní očekávání. To však nemůže odůvodnit porušení zásady kontinuity a s tím související zásah do žalobkynina legitimního očekávání. Soud nepokládá za spravedlivé, aby nekoncepčnost orgánů ochrany ZPF dopadla na žalobkyni.
Nedojde k narušení organizace ZPF
[82] Dále žalobkyně namítla, že ministryně nemá pravdu v tom, že by umístění záměru narušilo organizaci ZPF. Ministryně (shodně se stanoviskem ministerstva a v návaznosti na ně) uvedla, že záměr fakticky rozetne dva ucelené bloky zemědělské půdy (byť obklopené komunikacemi) na dvě poloviny a vzniknou zbytkové plochy, byť o velikosti minimálně 2 ha. U nich tudíž vzroste tlak na jejich nezemědělské využití. Podle žalobkyně je podstatné, že zemědělské pozemky v okolí záměru zůstanou dostupné po stávajících či nově vybudovaných komunikacích. Domněnka, že vzroste tlak na nezemědělské využití okolních pozemků, je nepodložená a zcela obecná – bylo by možné jí argumentovat v případě jakéhokoli záboru zemědělské půdy.
[82] Dále žalobkyně namítla, že ministryně nemá pravdu v tom, že by umístění záměru narušilo organizaci ZPF. Ministryně (shodně se stanoviskem ministerstva a v návaznosti na ně) uvedla, že záměr fakticky rozetne dva ucelené bloky zemědělské půdy (byť obklopené komunikacemi) na dvě poloviny a vzniknou zbytkové plochy, byť o velikosti minimálně 2 ha. U nich tudíž vzroste tlak na jejich nezemědělské využití. Podle žalobkyně je podstatné, že zemědělské pozemky v okolí záměru zůstanou dostupné po stávajících či nově vybudovaných komunikacích. Domněnka, že vzroste tlak na nezemědělské využití okolních pozemků, je nepodložená a zcela obecná – bylo by možné jí argumentovat v případě jakéhokoli záboru zemědělské půdy.
[83] Námitka je důvodná. Odpověď na ni úzce souvisí s výše pojednanou zásadou kontinuity. Ministryně ve své argumentaci vůbec nezohlednila, že podle územního plánu města Hostivice je celá lokalita určena pro průmyslovou výrobu a skladování. Takové využití území si město Hostivice pro tuto oblast vytyčilo a – mj. s požehnáním orgánů ochrany ZPF – to vtělilo do svého územního plánu. To je právem samosprávy. Těžko tedy žalobkyni vytýkat, že její záměr vytvoří tlak na nezemědělské využití okolních pozemků. Ten totiž nenastane vinou žalobkynina záměru, ale nastal již z vůle města, které se zemědělským využitím této části svého území vůbec nepočítá. Stejně tak lze sotva záměru vytýkat, že rozetne ucelené bloky zemědělské půdy tam, kde se do budoucna se zemědělským využitím okolních pozemků nepočítá, ať už budou mít jakoukoli velikost. Jednoduše řečeno, počítá-li územní plán se zastavěním určitého území, některý záměr musí být první – a jako takový z povahy věci zelenou plochu rozetne a bude po něm velmi pravděpodobně následovat nějaká další stavba. Takovou argumentací by ovšem bylo možno zamezit jakékoli výstavbě vzniklé „na zelené louce“ a zastavit rozvoj území vůbec, bez ohledu na cíle územního plánování.
[84] Lze namítnout, že nelze s jistotou říci, že bude územní plán realizován, nebo že bude realizován rychle. Nepochybně je možné, že minimálně po určitou dobu ještě budou v okolí záměru zemědělsky využívané pozemky, případně že tam budou trvale, pokud se změní preference samosprávy či jiné okolnosti. V takovém případě je podstatné, že okolní pozemky (včetně menších pozemků, které ministryně označuje za „zbytkové “) bude možné zemědělsky obhospodařovat. Tedy že nebudou tak malé, aby se jejich obhospodařování nevyplatilo, a že budou dostupné, aby na ně bylo možno dostat potřebnou zemědělskou techniku. Ze stanoviska ministryně vyplývá, že není sporu, že tomu tak je. (…)