Nejvyšší správní soud usnesení spravni Zelená sbírka

44 Ca 155/2006

ze dne 2006-11-16

Právní věta

Věc: Ing. Zdeněk L. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o hmotné zabezpečení uchaze- če o zaměstnání, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 5. 1.2004 k Úřadu prá- ce v Mělníku žádost o zprostředkování za- městnání. S podobnou žádostí se opakovaně obracel na úřad práce v rozmezí let 2002 - 2004; předcházející období od dubna 2001 do listopadu 2002 bylo pro něj obdobím vý- konu trestu odnětí svobody. Úřad práce v ro- ce 2002 i 2003 nepřiznal žalobci hmotné za- bezpečení pro nesplnění podmínky doby zaměstnání alespoň v délce 12 měsíců v roz- hodném období. Proti těmto rozhodnutím žalobce nijak nebrojil. V rozhodném období vztaženém k poslední žádosti o zprostředko- vání zaměstnání z ledna 2004 pracoval od 20. 3. 2003 do 28. 3. 2003 a od 2. 6. 2003 do 31. 12. 2003 v pracovním poměru. Ani roz- hodnutím ze dne 12. 1. 2004 však Úřad práce v Mělníku nepřiznal žalobci hmotné zabezpe- čení s tím, že získal v rozhodném období pou- ze 7 měsíců a 9 dnů doby zaměstnání. K době výkonu práce v letech 2001 - 2002 ve výkonu trestu odnětí svobody, na které žalobce upo- zornil svým podáním ze dne: 12. 1. 2004 a v němž rovněž požádal o zpětné doplacení hmotného zabezpečení, které mu mělo podle jeho názoru náležet při evidenci v roce 2002 a 2003, se Úřad práce v Mělníku ve svém roz- hodnutí nijak nevyjádřil. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhod- nutí žalovaný zamítl dne 20. 5. 2004 a napa- dené rozhodnutí potvrdil. Zaujal přitom ná- zor, že „zaměstnáním“ uvedeným v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti může být pouze pra- covněprávní nebo obdobný vztah, a poně- vadž žádná takováto forma není při zařazování do práce po dobu výkonu trestu odnětí svo- body sjednávána, nemůže se jednat o činnost, k níž by bylo možno pro nárok na dávku při- hlédnout. Nejedná se ani o obdobný vztah, poněvadž chybí dobrovolnost vyžadovaná v $ 7 zákoníku práce. Ze skutečnosti, že z od- měny odsouzených se platí pojistné na soci- ální zabezpečení a příspěvek na státní politi- ku zaměstnanosti, nelze podle žalovaného ničeho dovozovat, neboť povinnost platit po- jistné není dána formou pracovní činnosti, nýbrž podmínkami stanovenými zákonem. Zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odně- tí svobody, hovoří o zařazování do práce jako o součásti trestu, působení věznice na odsou- zené; není zde přítomen úmysl založit pra- covněprávní nebo obdobný vztah. Žalobce nato podal žalobu k Městskému soudu v Praze; požadoval zde přiznat hmotné zabezpečení zpětně od 18. 11. 2002. Městský soud v Praze žalobu zamítl; jeho právní názor byl koncentrován do vyřešení otázky, zda pra- covní činnost ve výkonu trestu odnětí svobo- dy má charakter pracovněprávního nebo obdobného vztahu. Vyšel přitom z právní V Zákon byl zrušen s účinností k 1. 10. 2004 zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti; nyní srov. S39anásl. 246 úpravy platné a účinné v době vydání napa- deného rozhodnutí, tedy zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti. Z úpravy obsažené v $ 29 a $ 30 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu tres- tu odnětí svobody, městský soud dovodil, že pracovní zařazení odsouzeného nelze ztotož- ňovat se zaměstnáním na svobodě. Práce od- souzeného ve výkonu trestu není konána V pracovním poměru nebo jiném pracovně- právním vztahu. Práce odsouzeného plní jed- nu z funkcí nápravněvýchovné činnosti. Pro- to se soud ztotožnil s názorem žalovaného. V kasační stížnosti proti rozsudku měst- ského soudu žalobce (stěžovatel) namítá, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, jež je stěžejní pro stěžovatelův nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměst- nání. Touto otázkou bylo, zda pod zákonnou podmínku obsaženou v $ 13 odst. 1 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, vyžadující, aby uchazeč o zaměstnání získal v posledních třech letech před podáním žádosti (dále jen „rozhodné období“) o zprostředkování za- městnání celkovou dobu předchozího za- městnání v délce alespoň 12 měsíců, lze pod- řadit výkon práce v rozhodném období, k němuž byl stěžovatel zařazen při výkonu trestu odnětí svobody, přičemž se jednalo o práci, za kterou byl odměňován, tato odmě- na podléhala příslušným odvodům (dani z příjmů, pojistnému na zdravotní pojištění, pojistnému na sociální zabezpečení a přís- pěvku na státní politiku zaměstnanosti) a by- la vykonávána za podmínek obdobných těm, které vyžadují pracovněprávní předpisy pro pracovněprávní vztah podle nich uzavřený, včetně souhlasu stěžovatele s takovýmto za- městnáváním vyžadovaným v $ 30 odst. 4 zá- kona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody. Stěžovatel v kasační stížnosti zdů- razňuje, že práci vykonával podle pokynů, dobrovolně, za úplatu a z jeho odměny byly odváděny příslušné daně a pojistné. Nesou- hlasí s výkladem městského soudu, že za- městnávání v průběhu výkonu trestu odnětí svobody plní nápravněvýchovnou funkci, a poněvadž není konáno v pracovním pomě- ru (ani jiném pracovněprávním vztahu) ani obdobném vztahu, nemůže být považováno za „zaměstnání“, jehož trvání po určitou do- bu zákon o zaměstnanosti vyžaduje pro vznik nároku na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání. Stěžovatel poukazuje na právní úpravu, která neobsahuje žádnou definici to- ho, jaké činnosti lze považovat za „zaměstná- ní“ pro účely $ 13 odst. 1 zákona o zaměstna- nosti; pouze v odst. 2 tamtéž se stanoví, jaké další činnosti se rovněž považují za „zaměst nání“ pro účely odstavce 1. Pojem, jenž není v zákoně definován, nutno vyložit, přičemž re- dukce pojmu „zaměstnání“ použitého v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti na pracovní poměr nebo jiný pracovněprávní vztah, jak to činí městský soud v napadeném rozsudku, nemá oporu v zákoně. Stěžovatel pracoval na základě $ 29 a $ 30 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, u soukromé- ho subjektu P., s. r. 0., a to po dobu 16 měsíců, k výkonu práce byl nutný stěžovatelův souhlas, za odvedenou práci byl stěžovatel odměňován a z této odměny byly prováděny příslušné zákonné odvody. Stěžovatel je pře- svědčen, že jeho výkon práce splňuje potřeb- né charakteristiky zaměstnání a k této době je třeba pro nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání přihlédnout. Pokud se jednalo o práci dobrovolnou, nelze podle stěžovatele uvažovat o tom, že měla funkci nápravněvýchovnou. Úvaha soudu je proto v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. V doplnění kasační stížnosti adresované Nejvyššímu správnímu soudu (ze dne 12. 8. 2005) stěžovatel blíže rozvedl námitky uplat- něné v kasační stížnosti, přičemž zejména rozvedl své názory na způsob zaměstnávání odsouzených (absence pracovní smlouvy s odsouzenými je podle něj v rozporu se zá- * koníkem práce), právní úpravu v zákoně č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svo- body, která podle jeho názoru nepřehledně užívá pojmů „přidělení práce“, „zařazení do práce“, rozlišení placené a neplacené (úkli- dové a obdobné činnosti potřebné k denní- mu provozu věznice a pracovní terapie) prá- ce, udělování souhlasů k té či oné formě pracovní činnosti. Za významné shledává ustanovení $ 32 citovaného zákona, které sta- 247 1091 noví, že úklidové práce a další obdobná čin- nost potřebná k zajištění každodenního cho- du věznice a pracovní terapie, pokud je sou- částí programu zacházení, jsou vykonávány zpravidla všemi odsouzenými a tyto práce jsou odsouzení povinni provádět bez nároku na odměnu. Stěžovatel však byl zařazen k pra- videlnému výkonu práce pro soukromý subjekt, k němuž byl potřebný jeho souhlas; nejednalo se tedy o pracovní terapii. Z roz- hodnutí městského soudu, který uvedl, že pracovní zařazení stěžovatele nelze ztotožňo- vat se zaměstnáním na svobodě, nelze dovo- dit, jaký význam této konstataci soud přiklá- dá, neboť ji nijak dále neodůvodnil. Zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svo- body, sám užívá ($ 29, $ 30) výraz „zaměstná- vání“ odsouzených, které nelze ztotožňovat s přidělováním jakékoliv jiné práce. Podle městského soudu ten, kdo je zařazen do prá- ce, tedy zaměstnáván podle citovaného záko- na č. 169/1999 Sb., však nevykonával „zaměst- nání“ pro účely zákona o zaměstnanosti. Tímto výkladem došlo k zásahu do stěžovate- lových základních práv garantovaných Listi- nou základních práv a svobod (čl. 36 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a dále rovněž čl. 4 odst. 3 a 4, neboť při omezení základních práv nebylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a bylo zneu- žito k jiným účelům). Proto stěžovatel navr- huje zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl, napadený rozsudek Městského sou- du v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z odůvodnění: Úprava nároku na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání byla v době vydání rozhodnutí žalovaného obsažena v zákoně o zaměstnanosti (č. 1/1991 Sb.). Platilo, že hmotné zabezpečení se poskytuje uchazeči o zaměstnání, který splňuje podmínku celko- vé doby předchozího zaměstnání v délce ales- poň 12 měsíců v posledních třech letech před podáním žádosti o zprostředkování za- městnání ($ 13 odst. 1 citovaného zákona). V ustanovení $ 13 odst. 2 pak bylo vypočteno, 248 které doby se započítávají pro účely odstavce 1 jako doby zaměstnání (celkem šest případů, například doba studia, výkonu vojenské zá- kladní služby apod.). Podle $ 1 odst. 3 zákona o zaměstnanosti se právem na zaměstnání ro- zumí právo na zprostředkování vhodného zaměstnání, na rekvalifikaci a na hmotné za- bezpečení před nástupem do zaměstnání a v případě ztráty zaměstnání, a to těch obča- nů, kteří chtějí a mohou pracovat a o práci se skutečně ucházejí. Podle $ 1 odst. 4 zákona o zaměstnanosti má občan právo na zabezpe- čení vhodného zaměstnání odpovídajícího jeho zdravotnímu stavu s přihlédnutím k je- ho věku, kvalifikaci a schopnostem, délce předchozí doby zaměstnání 4 možnosti uby- tování. Do evidence uchazečů o zaměstnání ($ 7 odst. 1 citovaného zákona) se zařadí ob- čan, který není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výděleč- nou činnost, ani se nepřipravuje pro povolá- ní (a pokud splní další požadavky zákona). Předmětem dalšího výkladu tak musí být v kontextu projednávané věci podmínka $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vyjádřená slo- vy „doba předchozího zaměstnání“. Podle zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, se výkonem trestu sle- duje dosažení účelu trestu odnětí svobody prostředky stanovenými v tomto zákoně ($ 1 odst. 2). Účelem trestu je podle $ 23 trestní- ho zákona chránit společnost před pachateli trestných činů, zabránit odsouzenému v dal- ším páchání trestné činnosti a vychovat jej, aby vedl řádný život. Podle $ 27 odst. 2 cito- vaného zákona je omezeno právo odsouzené- ho na svobodnou volbu povolání. Ustanovení $ 41 citovaného zákona upravuje program za- | cházení jako formulaci konkrétního cíle pů- sobení na odsouzeného, metody zacházení a způsob a četnost hodnocení. Pravidelnou součástí programu zacházení je určení způ- sobu zaměstnávání odsouzeného, jeho účasti na pracovní terapii, vzdělávání nebo jiné ná- hradní činnosti směřující k vytvoření před- pokladů pro jeho samostatný způsob života ($ 41 odst. 3 citovaného zákona). Odsouzený je povinen pracovat, pokud je mu přidělena práce ($ 28 odst. 1 citovaného zákona). Usta- novení $ 29 citovaného zákona s nadpisem „Zaměstnávání a vzdělávání odsouzených“ stanoví povinnost odsouzeného pracovat, pokud byl zařazen do práce (odst. 1), při- čemž při zaměstnávání věznice zajišťuje zařa- zování odsouzených do práce odpovídající jejich zdravotní způsobilosti a s přihlédnutím k jejich odborným znalostem a dovednostem, zajišťuje též odměňování odsouzených za práci (odst. 2). Pracovní podmínky, pracovní doba, podmínky pro uložení přesčasové prá- ce u odsouzených se řídí těmi právními před- pisy, jimiž se řídí zaměstnanci v pracovním poměru ($ 32 odst. 1 citovaného zákona), ob- dobná úprava platí pro odpovědnost za ško- du při plnění pracovních úkolů ($ 38 citova- ného zákona). Odměna náleží odsouzeným podle vykonané práce, její výši stanoví vláda nařízením ($ 33 odst. 1 citovaného zákona); odměna se pro účely srážek daní a pojistného považuje za příjem ze závislé činnosti ($ 33 odst. 2 citovaného zákona). Práce při úklidu, jiné obdobné práce potřebné k zajištění běž- ného provozu věznice a pracovní terapie se nepovažují za plnění pracovních úkolů z hle- diska odpovědnosti za škodu ($ 39 odst. 2), nepočítají se do pracovní doby a nejsou od- měňovány ($ 32 odst. 2 citovaného zákona). Věznice vytvářejí podmínky pro zaměstnává- ní odsouzených buď v rámci svého provozu, vlastní výroby nebo podnikatelské činnosti anebo smluvně u jiných subjektů, k zaměst- návání odsouzeného u jiného subjektu, jehož zřizovatelem nebo většinovým vlastníkem není stát, je třeba jeho předchozího písemné- ho souhlasu ($ 30 odst. 1, 4 citovaného záko- na). Odsouzený je povinen hradit náklady vý- konu trestu, tyto náklady se hradí především z odměny za práci ($ 35 odst. 1 citovaného zákona). Od této povinnosti je osvobozen mj. odsouzený, který nebyl nezaviněně zařazen do práce a neměl jiný příjem [$ 35 odst. 2 písm. a) citovaného zákona], přičemž odvolá- ní souhlasu k zaměstnávání u soukromého subjektu nelze považovat za odmítání práce ($ 30 odst. 4 poslední věta citovaného zákona). Poplatníkem pojistného na sociální za- bezpečení a příspěvku na státní politiku za- městnanosti je též osoba zařazená k pravidel- nému výkonu prací ve výkonu trestu odnětí svobody [$ 3 odst. 1 písm. c) bod 11 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální za- bezpečení a příspěvku na státní politiku za- městnanosti], pokud je účastna nemocenské- ho pojištění. Osoby zařazené k pravidelnému výkonu práce ve výkonu trestu odnětí svobo- dy jsou účastny nemocenského pojištění za- městnanců podle $ 2 odst, 1 písm. j) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění za- městnanců, s odchylkami upravenými vyhláš- kou Ústřední rady odborů a Státního úřadu sociálního zabezpečení č. 141/1958 Ú. 1., o ne- mocenském pojištění a o důchodovém zabez- pečení odsouzených (použitelná jen pro oblast nemocenského pojištění). Pojištění odsouzeného, který je zařazen k pravidelné- mu výkonu prací v rozsahu, ve kterém obvy- kle pracují zaměstnanci, vzniká dnem zařaze- ní na týto práce a zaniká dnem, kdy byl z těchto prací odvolán ($ 3 odst. 1 citované vy- hlášky). Osoby zařazené k pravidelnému vý- konu prací ve výkonu trestu odnětí svobody jsou účastny důchodového pojištění [$ 5 odst. 1 písm. I) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodo- vém pojištění], pokud jsou účastny nemocen- ského pojištění ($ 8 zákona č. 155/1995 Sb.). Podle čl. 9 odst. 1 Listiny základních práv a svobod nikdo nesmí být podroben nuce- ným pracím nebo službám. Toto ustanovení se nevztahuje na práce ukládané podle záko- na osobám ve výkonu trestu odnětí svobody. Každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Občany, kteří toto prá- vo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; pod- mínky stanoví zákon (čl. 26 odst. 3 Listiny zá- kladních práv a svobod). Základní práva a svobody se zaručují všem na základě princi- pu nediskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny zá- kladních práv a svobod). Česká republika je vázána Úmluvou Mezinárodní organizace práce č. 29 o nucené nebo povinné práci (sdělení MZV č. 506/1990 Sb.). Podle čl. 2 odst. 1 této Úmluvy výraz „nucená nebo po- vinná práce“ bude označovat každou práci nebo službu, která se na kterékoli osobě vy- máhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. 249 1091 Pro účely této Úmluvy výraz „nucená nebo povinná práce“ nebude zahrnovat [odst. 2 čl. 2 písm. c) této Úmluvy] žádnou práci ani služ- bu, která se na kterékoli osobě vymáhá v dů- sledku odsouzení soudním rozhodnutím, po- kud se tato práce nebo služba vykonává pod dohledem a kontrolou veřejného úřadu a po- kud se řečená osoba nepronajímá ani nedává k dispozici soukromým jednotlivcům, sou- kromým společnostem ani soukromým práv- nickým osobám. Výklad této Úmluvy podává Komise expertů pro aplikaci úmluv a dopo- ručení, stěžejní výklad tato komise podala ve své zprávě v roce 2001 (Rapport général 2001), přičemž zdůraznila, že Mezinárodní organizace práce už v roce 1930, kdy byla ta- to Úmluva přijata, konstatovala, že ani v pří- padě odsouzených není vyloučena situace práce vykonávané skutečně na čistě dobro- volném základě pro soukromý subjekt, při- čemž podmínky takové práce musejí být blíz- ké těm, za nichž se jinak vykonává práce „na svobodě“. Toto kritérium „blízkých podmí- nek“ pak citovaná komise expertů shledává v odměňování a sociálním zabezpečení, jež musejí odpovídat běžným standardům - od- souzení vykonávající produktivní práci pro soukromé subjekty na dobrovolném základě nemohou podle výkladu tohoto kolegia ex- pertů Mezinárodní organizace práce požívat méně práv než ostatní občané (srov. odst. 145 citované zprávy: wwww.ilo.org/ilolex), jinak by hrozilo, že taková práce by mohla nést zna- ky práce nucené nebo povinné. Má-li Nejvyšší správní soud veden těmito citovanými právními normami ústavní i zá- konné právní síly odpovědět na otázku, již si výše položil, tedy zda práce vykonávaná za označených podmínek v průběhu výkonu trestu odnětí svobody (práce pro soukromý subjekt, vykonávaná dobrovolně, za odměnu, jež podléhala odvodu příspěvku na státní po- litiku zaměstnanosti, činnost, jež zakládala účast na nemocenském i důchodovém pojiš- tění) má být považována za „zaměstnání“, je- hož trvání ovlivňuje splnění čekací doby pro nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o za- městnání, pak na takovou otázku odpovídá ' kladně. 250 K tomuto závěru nevede prostý gramatic- ký pohled na výraz „zaměstnání“, z něhož ostatně nelze příliš vytěžit. Pohled na právní řád, jenž výraz „zaměstnání“ či „zaměstna- nec“ jednou používá ve striktním významu účastníka vztahů vznikajících podle pracov- něprávních předpisů (zákoníku práce zejmé- na - srov. $ 1 odst. 1 zákoníku práce), jindy však - zejména v minulosti - jako legislativně technickou pomůcku (typicky předpisy o dů- chodovém zabezpečení do roku 1996 - srov. zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpe- čení, a jeho definice „zaměstnání“ v $ 8, vy- hlášku FMPSV č. 149/1988 Sb., k provedení tohoto zákona, jež za „zaměstnání“ prohlašo- vala řadu různých činností, jež s pracovně- právními vztahy neměly nic společného). Sám zákon o zaměstnanosti je v tomto ohledu velmi nejednoznačný a obsah výrazu „zaměst- nání“ je nutno dovozovat ze smyslu a účelu zákona: pokud půjde o zprostředkování za- městnání, pak bude Ize dovozovat [$ 1 odst. 3 písm. a), $ 1 odst. 6 věta prvá zákona 0 za- městnanosti], že úřad práce bude zprostřed- kovávat „zaměstnání“ v pracovněprávním vztahu (představa, že by mohlo jít o zpro- středkování jiného typu pracovní činnosti, je jistě absurdní). Pokud však zákon o zaměst- nanosti upírá zrak do „pracovní minulosti“ uchazeče o zaměstnání, není už výklad tri- viální: v $ 1 odst. 3 písm. c) užívá v souvislos- ti s právem na hmotné zabezpečení upřesňují- cí výraz „v případě ztráty zaměstnání“ v $ 7 odst. 1 vyžaduje, aby uchazeč o zaměstnání ne- byl v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonával samostatnou výdělečnou čin- nost, ani se nepřipravoval soustavně pro povo- lání, v $ 13 odst. 1, jenž je předmětem výkladu, užívá výraz „doba předchozích zaměstnání“. V tomto kontextu nevidí Nejvyšší správní soud žádný důvod pro zúžení obsahu výrazu „zaměstnání“ na vztahy vznikající podle záko- níku práce (pracovněprávní vztahy), na což se soustředil jak žalovaný, tak městský soud, přičemž jednoduchou úvahou dospěl ten i onen k jinak správnému závěru, že stěžova- tel nepracoval v pracovním poměru, ani ji- ném pracovněprávním vztahu, jak jej předví- dají pracovněprávní předpisy, a proto nelze jeho pracovní činnost považovat za „zaměst- nání“. Pracovní činnost chápaná jako práce, jež je zdrojem obživy, se ale v realitě vykoná- vá v řadě dalších forem, jako samostatná vý- dělečná činnost, jako veřejnoprávní poměr typu služebního, vyloučit přece nelze výkon různých funkcí včetně těch označovaných za veřejné, členství v orgánech obchodních spo- lečností a podobně. Žalovaný dovodil, že pra- covní činnost stěžovatelova nemohla býti ani žádným obdobným vztahem vztahu pracov- něprávnímu, neboť by musela být vykonává- na - má-li být obdobná - dobrovolně (odkaz na $ 7 zákoníku práce, který se vztahuje jen na pracovněprávní vztahy, jak jej v této sou- vislosti učinil žalovaný, je zcela nepřípadný). Stěžovatel však vykonával práci - a to nebylo v průběhu řízení zpochybněno - poté, co projevil výslovný písemný souhlas se „za- městnáváním“ - výraz zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody - u soukro- mého subjektu. Jak bylo vyloženo výše, pokud by takový souhlas nedal a podmínky zaměst- návání u soukromého subjektu by nebyly v zásadě rovnocenné zaměstnancům v pra- covním poměru, byla by taková praxe v roz- poru s Úmluvou o nucené a povinné práci, kterážto Úmluva je mezinárodněprávním in- strumentem o základních lidských právech (charakter této Úmluvy nebyl doposud zpo- chybněn ani Ústavním soudem - srov. nález publikovaný pod č. 3/1995 Sb.). Zabezpečení v nezaměstnanosti je pova- žováno za jedno z integrálních odvětví sociál- ního zabezpečení [srov. například Úmluvu MOP č. 102 - minimální standardy sociálního zabezpečení, č. 461/1991 Sb. - i když Česká republika část IV týkající se podpory v neza- městnanosti neratifikovala, leč. obdobná úprava platí i podle Evropského zákoníku so- ciálního zabezpečení (č. 90/2002 Sb. m. s.)]. Čekací doba, která vyjadřuje zájem na tom, aby určitý právní vztah trval určitou dobu a až poté se otevíral nárok na určité plnění, je typickým institutem sociálního zabezpečení - jde o to, aby finanční rovnováha systémů příliš netrpěla tím, že nároky na dávky budou vznikat, aniž by účastníci do systému jakkoli přispěli v minulosti. Odepřít nárok na hmot- né zabezpečení stěžovateli jen proto, že jeho pracovní činnost nebyla formálně realizová- na v pracovněprávním vztahu, je nedůvodné. Při výkladu, který žalovaný podal v přezkou- mávaném rozhodnutí, by nemohl přiznat hmotné zabezpečení ani tomu, kdo v rozhod- ném období vykonával samostatnou výděleč- nou činnost, nebo byl poslancem zákonodár- ného sboru či soudcem a tak podobně. K nutnosti extenzivního výkladu (při neexi- stenci zákonné definice) vede rozmanitost forem pracovní činnosti, Ostatně Listina zá- kladních práv a svobod v čl. 26 odst. 3 hovoří o právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací - ztráta této schopnosti bez „své viny“ vede pak k právu na přiměřené hmotné zajištění; „ztráta zaměstnání“ zmíně- ná v $ 1 odst. 3 písm. c) zákona o zaměstna- nosti v souvislosti s právem na hmotné zabez- pečení a „doba zaměstnání“ jako čekací doba pro nárok na toto zabezpečení uvedená v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti tedy musí být vykládána v relaci k tomuto základnímu so- ciálnímu právu zaručenému Listinou základ- ních práv a svobod; jak už bylo řečeno výše, jistě nebude zpochybňováno, že stát zpro- středkuje jen určitou formu pracovní činnos- ti tomu, kdo nemůže bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby, na straně druhé však nemůže být tentýž přístup apliko- ván i na situaci, kdy se jedná o hmotné zajiš- tění osoby, která „ztratila zaměstnání“ - důvo- dy, proč by stát hmotně zajišťoval pouze osoby, které ztratily pracovněprávní vztah, anebo v rozhodném období získávaly pro- středky pro své životní potřeby toliko v pra- covněprávním vztahu, zůstaly v rozhodnutí žalovaného, ale i městského soudu skryty. Nejvyšší správní soud si však nedovede před- stavit, že by se mohlo jednat o důvody objek- tivní a racionální. Nejvyšší správní soud v této souvislosti rovněž nepovažuje za irelevantní, že ze stěžovatelovy odměny za práci byl odvá- děn příspěvek na státní politiku zaměstna- nosti, přestože takovou podmínku zákon o zaměstnanosti výslovně nestanovil, nicmé- ně čekací doba má právě tento smysl a účel. Pokud tedy městský soud zúžil právní po- souzení věci pouze na otázku, zda stěžovatel 251 1092 konal pracovní činnost ve výkonu trestu od- nětí svobody v pracovněprávním vztahu (vztahem obdobným se ani nezabýval), při- čemž práci pro soukromý subjekt vykonáva- nou dobrovolně za odměnu a za relativně stejných podmínek, jako je konána v pracov- ním poměru, považoval toliko za nápravněvý- chovnou činnost, nezvolil z nabízejících se interpretačních alternativ tu přiléhavější, ústavně konformní a odpovídající i meziná- rodněprávním závazkům státu. Nejvyšší správní soud proto shledal, že kasační stíž- nost je důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dal- šímu řízení ($ 110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud je vázán právním názorem, který byl v tomto rozsudku vysloven ($ 110 odst. 3 s. ř. s.). Dobu, po kterou byl stěžovatel ve výkonu trestu odnětí svobody zařazen k výkonu prací u subjektu, jehož zřizovate- lem nebo většinovým vlastníkem nebyl stát, tuto práci vykonával, byl za ni odměňován a byl poplatníkem příspěvku na státní politi- ku zaměstnanosti, je třeba považovat za dobu zaměstnání ($ 13 odst. 1 zákona o zaměstna- nosti) pro účely nároku na hmotné zabezpe- čení uchazeče o zaměstnání. Obiter dictum Nejvyšší správní soud po- znamenává, že stěžovatel se v petitu žaloby dožadoval přiznání hmotného zabezpečení od roku 2002, přičemž tato vada žaloby neby- la městským soudem odstraněna (což ne- představovalo vadu řízení, která by sama o so- bě mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku); předmětem přezkumu stěžovatel učinil pouze rozhodnutí žalovaného z 20. 5. 2004, v němž se sice žalovaný v rámci odvola- cího řízení vůči rozhodnutí Úřadu práce v Mělníku ze dne 12. 1. 2004 vyjádřil i ke správnosti předchozích zamítavých rozhod- nutí o nároku na hmotné zabezpečení, o žá- dosti stěžovatele o doplacení neprávem ode- přených dávek ze dne 12. 1. 2004 však úřad práce vůbec nerozhodl. V odvolacím řízení správním tedy mohl žalovaný přezkoumávat pouze napadené rozhodnutí orgánu [ stupně ze dne 12. 1. 2004, tedy nepřiznání hmotné- ho zabezpečení od 1. 1. 2004. Žalovaný bude v dalším řízení muset vyře- šiti otázku aplikace hmotněprávních ustano- vení o hmotném zajištění uchazeče 0 zaměst- nání poté, co byl zákon © zaměstnanosti zákonem č. 435/2004 Sb. zrušen a nedispo- nuje žádným přechodným ustanovením pro posuzování nároků na hmotné zabezpečení za dobu před jeho účinností včetně preklu- zivních lhůt. Tento právní aspckt věci ne- mohl Nejvyšší správní soud předjímat, neboť posuzuje věc obdobně jako městský soud po- dle právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného správního aktu. Nejvyšší správní soud mimo právní rá- mec odůvodnění rovněž shledal, že zákono- dárce v novém zákoně o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb. pro situaci, která byla před- mětem právního posouzení v této věci, přijal úpravu ($ 39 odst. 1), jež konvenuje zde vy- slovenému právnímu názoru. 1092 Volby do zastupitelstev obcí: zpochybnění zákonnosti hlasování k$37 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (v textu též „volební zákon“) Legálnost hlasování ve volbách do zastupitelstva obce nemůže být zpochybněna toliko blíže nepodloženými domněnkami navrhovatelů. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani úkon okrskové volební komise (pokus zaměřený na ověření funkč- nosti volební pásky) uskutečněný až po skončení hlasování a oznámení výsledků vo- leb, zvláště je-li výsledek pokusu v rozporu s obsahem zápisu vyhotoveného okrsko- vou volební komisí bezprostředně po skončení hlasování a vyhlášení výsledků 252 voleb, v němž okrsková volební komise neuvedla žádné okolnosti, které by mohly mít vliv na výsledek hlasování.

Plný text rozhodnutí

Věc: Ing. Zdeněk L. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o hmotné zabezpečení uchaze- če o zaměstnání, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 5. 1.2004 k Úřadu prá- ce v Mělníku žádost o zprostředkování za- městnání. S podobnou žádostí se opakovaně obracel na úřad práce v rozmezí let 2002 - 2004; předcházející období od dubna 2001 do listopadu 2002 bylo pro něj obdobím vý- konu trestu odnětí svobody. Úřad práce v ro- ce 2002 i 2003 nepřiznal žalobci hmotné za- bezpečení pro nesplnění podmínky doby zaměstnání alespoň v délce 12 měsíců v roz- hodném období.

Proti těmto rozhodnutím žalobce nijak nebrojil. V rozhodném období vztaženém k poslední žádosti o zprostředko- vání zaměstnání z ledna 2004 pracoval od 20. 3. 2003 do 28. 3. 2003 a od 2. 6. 2003 do 31. 12. 2003 v pracovním poměru. Ani roz- hodnutím ze dne 12. 1. 2004 však Úřad práce v Mělníku nepřiznal žalobci hmotné zabezpe- čení s tím, že získal v rozhodném období pou- ze 7 měsíců a 9 dnů doby zaměstnání. K době výkonu práce v letech 2001 - 2002 ve výkonu trestu odnětí svobody, na které žalobce upo- zornil svým podáním ze dne: 12.

1. 2004 a v němž rovněž požádal o zpětné doplacení hmotného zabezpečení, které mu mělo podle jeho názoru náležet při evidenci v roce 2002 a 2003, se Úřad práce v Mělníku ve svém roz- hodnutí nijak nevyjádřil. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhod- nutí žalovaný zamítl dne 20. 5. 2004 a napa- dené rozhodnutí potvrdil. Zaujal přitom ná- zor, že „zaměstnáním“ uvedeným v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti může být pouze pra- covněprávní nebo obdobný vztah, a poně- vadž žádná takováto forma není při zařazování do práce po dobu výkonu trestu odnětí svo- body sjednávána, nemůže se jednat o činnost, k níž by bylo možno pro nárok na dávku při- hlédnout.

Nejedná se ani o obdobný vztah, poněvadž chybí dobrovolnost vyžadovaná v $ 7 zákoníku práce. Ze skutečnosti, že z od- měny odsouzených se platí pojistné na soci- ální zabezpečení a příspěvek na státní politi- ku zaměstnanosti, nelze podle žalovaného ničeho dovozovat, neboť povinnost platit po- jistné není dána formou pracovní činnosti, nýbrž podmínkami stanovenými zákonem. Zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odně- tí svobody, hovoří o zařazování do práce jako o součásti trestu, působení věznice na odsou- zené; není zde přítomen úmysl založit pra- covněprávní nebo obdobný vztah.

Žalobce nato podal žalobu k Městskému soudu v Praze; požadoval zde přiznat hmotné zabezpečení zpětně od 18. 11. 2002. Městský soud v Praze žalobu zamítl; jeho právní názor byl koncentrován do vyřešení otázky, zda pra- covní činnost ve výkonu trestu odnětí svobo- dy má charakter pracovněprávního nebo obdobného vztahu. Vyšel přitom z právní V Zákon byl zrušen s účinností k 1. 10. 2004 zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti; nyní srov. S39anásl. 246 úpravy platné a účinné v době vydání napa- deného rozhodnutí, tedy zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti.

Z úpravy obsažené v $ 29 a $ 30 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu tres- tu odnětí svobody, městský soud dovodil, že pracovní zařazení odsouzeného nelze ztotož- ňovat se zaměstnáním na svobodě. Práce od- souzeného ve výkonu trestu není konána V pracovním poměru nebo jiném pracovně- právním vztahu. Práce odsouzeného plní jed- nu z funkcí nápravněvýchovné činnosti. Pro- to se soud ztotožnil s názorem žalovaného. V kasační stížnosti proti rozsudku měst- ského soudu žalobce (stěžovatel) namítá, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, jež je stěžejní pro stěžovatelův nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměst- nání.

Touto otázkou bylo, zda pod zákonnou podmínku obsaženou v $ 13 odst. 1 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, vyžadující, aby uchazeč o zaměstnání získal v posledních třech letech před podáním žádosti (dále jen „rozhodné období“) o zprostředkování za- městnání celkovou dobu předchozího za- městnání v délce alespoň 12 měsíců, lze pod- řadit výkon práce v rozhodném období, k němuž byl stěžovatel zařazen při výkonu trestu odnětí svobody, přičemž se jednalo o práci, za kterou byl odměňován, tato odmě- na podléhala příslušným odvodům (dani z příjmů, pojistnému na zdravotní pojištění, pojistnému na sociální zabezpečení a přís- pěvku na státní politiku zaměstnanosti) a by- la vykonávána za podmínek obdobných těm, které vyžadují pracovněprávní předpisy pro pracovněprávní vztah podle nich uzavřený, včetně souhlasu stěžovatele s takovýmto za- městnáváním vyžadovaným v $ 30 odst. 4 zá- kona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody.

Stěžovatel v kasační stížnosti zdů- razňuje, že práci vykonával podle pokynů, dobrovolně, za úplatu a z jeho odměny byly odváděny příslušné daně a pojistné. Nesou- hlasí s výkladem městského soudu, že za- městnávání v průběhu výkonu trestu odnětí svobody plní nápravněvýchovnou funkci, a poněvadž není konáno v pracovním pomě- ru (ani jiném pracovněprávním vztahu) ani obdobném vztahu, nemůže být považováno za „zaměstnání“, jehož trvání po určitou do- bu zákon o zaměstnanosti vyžaduje pro vznik nároku na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání.

Stěžovatel poukazuje na právní úpravu, která neobsahuje žádnou definici to- ho, jaké činnosti lze považovat za „zaměstná- ní“ pro účely $ 13 odst. 1 zákona o zaměstna- nosti; pouze v odst. 2 tamtéž se stanoví, jaké další činnosti se rovněž považují za „zaměst nání“ pro účely odstavce 1. Pojem, jenž není v zákoně definován, nutno vyložit, přičemž re- dukce pojmu „zaměstnání“ použitého v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti na pracovní poměr nebo jiný pracovněprávní vztah, jak to činí městský soud v napadeném rozsudku, nemá oporu v zákoně.

Stěžovatel pracoval na základě $ 29 a $ 30 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, u soukromé- ho subjektu P., s. r. 0., a to po dobu 16 měsíců, k výkonu práce byl nutný stěžovatelův souhlas, za odvedenou práci byl stěžovatel odměňován a z této odměny byly prováděny příslušné zákonné odvody. Stěžovatel je pře- svědčen, že jeho výkon práce splňuje potřeb- né charakteristiky zaměstnání a k této době je třeba pro nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání přihlédnout. Pokud se jednalo o práci dobrovolnou, nelze podle stěžovatele uvažovat o tom, že měla funkci nápravněvýchovnou.

Úvaha soudu je proto v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. V doplnění kasační stížnosti adresované Nejvyššímu správnímu soudu (ze dne 12. 8. 2005) stěžovatel blíže rozvedl námitky uplat- něné v kasační stížnosti, přičemž zejména rozvedl své názory na způsob zaměstnávání odsouzených (absence pracovní smlouvy s odsouzenými je podle něj v rozporu se zá- * koníkem práce), právní úpravu v zákoně č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svo- body, která podle jeho názoru nepřehledně užívá pojmů „přidělení práce“, „zařazení do práce“, rozlišení placené a neplacené (úkli- dové a obdobné činnosti potřebné k denní- mu provozu věznice a pracovní terapie) prá- ce, udělování souhlasů k té či oné formě pracovní činnosti.

Za významné shledává ustanovení $ 32 citovaného zákona, které sta- 247 1091 noví, že úklidové práce a další obdobná čin- nost potřebná k zajištění každodenního cho- du věznice a pracovní terapie, pokud je sou- částí programu zacházení, jsou vykonávány zpravidla všemi odsouzenými a tyto práce jsou odsouzení povinni provádět bez nároku na odměnu. Stěžovatel však byl zařazen k pra- videlnému výkonu práce pro soukromý subjekt, k němuž byl potřebný jeho souhlas; nejednalo se tedy o pracovní terapii. Z roz- hodnutí městského soudu, který uvedl, že pracovní zařazení stěžovatele nelze ztotožňo- vat se zaměstnáním na svobodě, nelze dovo- dit, jaký význam této konstataci soud přiklá- dá, neboť ji nijak dále neodůvodnil.

Zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svo- body, sám užívá ($ 29, $ 30) výraz „zaměstná- vání“ odsouzených, které nelze ztotožňovat s přidělováním jakékoliv jiné práce. Podle městského soudu ten, kdo je zařazen do prá- ce, tedy zaměstnáván podle citovaného záko- na č. 169/1999 Sb., však nevykonával „zaměst- nání“ pro účely zákona o zaměstnanosti. Tímto výkladem došlo k zásahu do stěžovate- lových základních práv garantovaných Listi- nou základních práv a svobod (čl. 36 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a dále rovněž čl.

4 odst. 3 a 4, neboť při omezení základních práv nebylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a bylo zneu- žito k jiným účelům). Proto stěžovatel navr- huje zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl, napadený rozsudek Městského sou- du v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z odůvodnění: Úprava nároku na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání byla v době vydání rozhodnutí žalovaného obsažena v zákoně o zaměstnanosti (č. 1/1991 Sb.).

Platilo, že hmotné zabezpečení se poskytuje uchazeči o zaměstnání, který splňuje podmínku celko- vé doby předchozího zaměstnání v délce ales- poň 12 měsíců v posledních třech letech před podáním žádosti o zprostředkování za- městnání ($ 13 odst. 1 citovaného zákona). V ustanovení $ 13 odst. 2 pak bylo vypočteno, 248 které doby se započítávají pro účely odstavce 1 jako doby zaměstnání (celkem šest případů, například doba studia, výkonu vojenské zá- kladní služby apod.). Podle $ 1 odst. 3 zákona o zaměstnanosti se právem na zaměstnání ro- zumí právo na zprostředkování vhodného zaměstnání, na rekvalifikaci a na hmotné za- bezpečení před nástupem do zaměstnání a v případě ztráty zaměstnání, a to těch obča- nů, kteří chtějí a mohou pracovat a o práci se skutečně ucházejí.

Podle $ 1 odst. 4 zákona o zaměstnanosti má občan právo na zabezpe- čení vhodného zaměstnání odpovídajícího jeho zdravotnímu stavu s přihlédnutím k je- ho věku, kvalifikaci a schopnostem, délce předchozí doby zaměstnání 4 možnosti uby- tování. Do evidence uchazečů o zaměstnání ($ 7 odst. 1 citovaného zákona) se zařadí ob- čan, který není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výděleč- nou činnost, ani se nepřipravuje pro povolá- ní (a pokud splní další požadavky zákona). Předmětem dalšího výkladu tak musí být v kontextu projednávané věci podmínka $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vyjádřená slo- vy „doba předchozího zaměstnání“.

Podle zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, se výkonem trestu sle- duje dosažení účelu trestu odnětí svobody prostředky stanovenými v tomto zákoně ($ 1 odst. 2). Účelem trestu je podle $ 23 trestní- ho zákona chránit společnost před pachateli trestných činů, zabránit odsouzenému v dal- ším páchání trestné činnosti a vychovat jej, aby vedl řádný život. Podle $ 27 odst. 2 cito- vaného zákona je omezeno právo odsouzené- ho na svobodnou volbu povolání. Ustanovení $ 41 citovaného zákona upravuje program za- | cházení jako formulaci konkrétního cíle pů- sobení na odsouzeného, metody zacházení a způsob a četnost hodnocení.

Pravidelnou součástí programu zacházení je určení způ- sobu zaměstnávání odsouzeného, jeho účasti na pracovní terapii, vzdělávání nebo jiné ná- hradní činnosti směřující k vytvoření před- pokladů pro jeho samostatný způsob života ($ 41 odst. 3 citovaného zákona). Odsouzený je povinen pracovat, pokud je mu přidělena práce ($ 28 odst. 1 citovaného zákona). Usta- novení $ 29 citovaného zákona s nadpisem „Zaměstnávání a vzdělávání odsouzených“ stanoví povinnost odsouzeného pracovat, pokud byl zařazen do práce (odst. 1), při- čemž při zaměstnávání věznice zajišťuje zařa- zování odsouzených do práce odpovídající jejich zdravotní způsobilosti a s přihlédnutím k jejich odborným znalostem a dovednostem, zajišťuje též odměňování odsouzených za práci (odst. 2).

Pracovní podmínky, pracovní doba, podmínky pro uložení přesčasové prá- ce u odsouzených se řídí těmi právními před- pisy, jimiž se řídí zaměstnanci v pracovním poměru ($ 32 odst. 1 citovaného zákona), ob- dobná úprava platí pro odpovědnost za ško- du při plnění pracovních úkolů ($ 38 citova- ného zákona). Odměna náleží odsouzeným podle vykonané práce, její výši stanoví vláda nařízením ($ 33 odst. 1 citovaného zákona); odměna se pro účely srážek daní a pojistného považuje za příjem ze závislé činnosti ($ 33 odst. 2 citovaného zákona).

Práce při úklidu, jiné obdobné práce potřebné k zajištění běž- ného provozu věznice a pracovní terapie se nepovažují za plnění pracovních úkolů z hle- diska odpovědnosti za škodu ($ 39 odst. 2), nepočítají se do pracovní doby a nejsou od- měňovány ($ 32 odst. 2 citovaného zákona). Věznice vytvářejí podmínky pro zaměstnává- ní odsouzených buď v rámci svého provozu, vlastní výroby nebo podnikatelské činnosti anebo smluvně u jiných subjektů, k zaměst- návání odsouzeného u jiného subjektu, jehož zřizovatelem nebo většinovým vlastníkem není stát, je třeba jeho předchozího písemné- ho souhlasu ($ 30 odst. 1, 4 citovaného záko- na).

Odsouzený je povinen hradit náklady vý- konu trestu, tyto náklady se hradí především z odměny za práci ($ 35 odst. 1 citovaného zákona). Od této povinnosti je osvobozen mj. odsouzený, který nebyl nezaviněně zařazen do práce a neměl jiný příjem [$ 35 odst. 2 písm. a) citovaného zákona], přičemž odvolá- ní souhlasu k zaměstnávání u soukromého subjektu nelze považovat za odmítání práce ($ 30 odst. 4 poslední věta citovaného zákona). Poplatníkem pojistného na sociální za- bezpečení a příspěvku na státní politiku za- městnanosti je též osoba zařazená k pravidel- nému výkonu prací ve výkonu trestu odnětí svobody [$ 3 odst. 1 písm. c) bod 11 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální za- bezpečení a příspěvku na státní politiku za- městnanosti], pokud je účastna nemocenské- ho pojištění.

Osoby zařazené k pravidelnému výkonu práce ve výkonu trestu odnětí svobo- dy jsou účastny nemocenského pojištění za- městnanců podle $ 2 odst, 1 písm. j) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění za- městnanců, s odchylkami upravenými vyhláš- kou Ústřední rady odborů a Státního úřadu sociálního zabezpečení č. 141/1958 Ú. 1., o ne- mocenském pojištění a o důchodovém zabez- pečení odsouzených (použitelná jen pro oblast nemocenského pojištění). Pojištění odsouzeného, který je zařazen k pravidelné- mu výkonu prací v rozsahu, ve kterém obvy- kle pracují zaměstnanci, vzniká dnem zařaze- ní na týto práce a zaniká dnem, kdy byl z těchto prací odvolán ($ 3 odst. 1 citované vy- hlášky).

Osoby zařazené k pravidelnému vý- konu prací ve výkonu trestu odnětí svobody jsou účastny důchodového pojištění [$ 5 odst. 1 písm. I) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodo- vém pojištění], pokud jsou účastny nemocen- ského pojištění ($ 8 zákona č. 155/1995 Sb.). Podle čl. 9 odst. 1 Listiny základních práv a svobod nikdo nesmí být podroben nuce- ným pracím nebo službám. Toto ustanovení se nevztahuje na práce ukládané podle záko- na osobám ve výkonu trestu odnětí svobody. Každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací.

Občany, kteří toto prá- vo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; pod- mínky stanoví zákon (čl. 26 odst. 3 Listiny zá- kladních práv a svobod). Základní práva a svobody se zaručují všem na základě princi- pu nediskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny zá- kladních práv a svobod). Česká republika je vázána Úmluvou Mezinárodní organizace práce č. 29 o nucené nebo povinné práci (sdělení MZV č. 506/1990 Sb.). Podle čl. 2 odst. 1 této Úmluvy výraz „nucená nebo po- vinná práce“ bude označovat každou práci nebo službu, která se na kterékoli osobě vy- máhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně.

249 1091 Pro účely této Úmluvy výraz „nucená nebo povinná práce“ nebude zahrnovat [odst. 2 čl. 2 písm. c) této Úmluvy] žádnou práci ani služ- bu, která se na kterékoli osobě vymáhá v dů- sledku odsouzení soudním rozhodnutím, po- kud se tato práce nebo služba vykonává pod dohledem a kontrolou veřejného úřadu a po- kud se řečená osoba nepronajímá ani nedává k dispozici soukromým jednotlivcům, sou- kromým společnostem ani soukromým práv- nickým osobám. Výklad této Úmluvy podává Komise expertů pro aplikaci úmluv a dopo- ručení, stěžejní výklad tato komise podala ve své zprávě v roce 2001 (Rapport général 2001), přičemž zdůraznila, že Mezinárodní organizace práce už v roce 1930, kdy byla ta- to Úmluva přijata, konstatovala, že ani v pří- padě odsouzených není vyloučena situace práce vykonávané skutečně na čistě dobro- volném základě pro soukromý subjekt, při- čemž podmínky takové práce musejí být blíz- ké těm, za nichž se jinak vykonává práce „na svobodě“.

Toto kritérium „blízkých podmí- nek“ pak citovaná komise expertů shledává v odměňování a sociálním zabezpečení, jež musejí odpovídat běžným standardům - od- souzení vykonávající produktivní práci pro soukromé subjekty na dobrovolném základě nemohou podle výkladu tohoto kolegia ex- pertů Mezinárodní organizace práce požívat méně práv než ostatní občané (srov. odst. 145 citované zprávy: wwww.ilo.org/ilolex), jinak by hrozilo, že taková práce by mohla nést zna- ky práce nucené nebo povinné. Má-li Nejvyšší správní soud veden těmito citovanými právními normami ústavní i zá- konné právní síly odpovědět na otázku, již si výše položil, tedy zda práce vykonávaná za označených podmínek v průběhu výkonu trestu odnětí svobody (práce pro soukromý subjekt, vykonávaná dobrovolně, za odměnu, jež podléhala odvodu příspěvku na státní po- litiku zaměstnanosti, činnost, jež zakládala účast na nemocenském i důchodovém pojiš- tění) má být považována za „zaměstnání“, je- hož trvání ovlivňuje splnění čekací doby pro nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o za- městnání, pak na takovou otázku odpovídá ' kladně.

250 K tomuto závěru nevede prostý gramatic- ký pohled na výraz „zaměstnání“, z něhož ostatně nelze příliš vytěžit. Pohled na právní řád, jenž výraz „zaměstnání“ či „zaměstna- nec“ jednou používá ve striktním významu účastníka vztahů vznikajících podle pracov- něprávních předpisů (zákoníku práce zejmé- na - srov. $ 1 odst. 1 zákoníku práce), jindy však - zejména v minulosti - jako legislativně technickou pomůcku (typicky předpisy o dů- chodovém zabezpečení do roku 1996 - srov. zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpe- čení, a jeho definice „zaměstnání“ v $ 8, vy- hlášku FMPSV č. 149/1988 Sb., k provedení tohoto zákona, jež za „zaměstnání“ prohlašo- vala řadu různých činností, jež s pracovně- právními vztahy neměly nic společného).

Sám zákon o zaměstnanosti je v tomto ohledu velmi nejednoznačný a obsah výrazu „zaměst- nání“ je nutno dovozovat ze smyslu a účelu zákona: pokud půjde o zprostředkování za- městnání, pak bude Ize dovozovat [$ 1 odst. 3 písm. a), $ 1 odst. 6 věta prvá zákona 0 za- městnanosti], že úřad práce bude zprostřed- kovávat „zaměstnání“ v pracovněprávním vztahu (představa, že by mohlo jít o zpro- středkování jiného typu pracovní činnosti, je jistě absurdní). Pokud však zákon o zaměst- nanosti upírá zrak do „pracovní minulosti“ uchazeče o zaměstnání, není už výklad tri- viální: v $ 1 odst. 3 písm. c) užívá v souvislos- ti s právem na hmotné zabezpečení upřesňují- cí výraz „v případě ztráty zaměstnání“ v $ 7 odst. 1 vyžaduje, aby uchazeč o zaměstnání ne- byl v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonával samostatnou výdělečnou čin- nost, ani se nepřipravoval soustavně pro povo- lání, v $ 13 odst. 1, jenž je předmětem výkladu, užívá výraz „doba předchozích zaměstnání“.

V tomto kontextu nevidí Nejvyšší správní soud žádný důvod pro zúžení obsahu výrazu „zaměstnání“ na vztahy vznikající podle záko- níku práce (pracovněprávní vztahy), na což se soustředil jak žalovaný, tak městský soud, přičemž jednoduchou úvahou dospěl ten i onen k jinak správnému závěru, že stěžova- tel nepracoval v pracovním poměru, ani ji- ném pracovněprávním vztahu, jak jej předví- dají pracovněprávní předpisy, a proto nelze jeho pracovní činnost považovat za „zaměst- nání“. Pracovní činnost chápaná jako práce, jež je zdrojem obživy, se ale v realitě vykoná- vá v řadě dalších forem, jako samostatná vý- dělečná činnost, jako veřejnoprávní poměr typu služebního, vyloučit přece nelze výkon různých funkcí včetně těch označovaných za veřejné, členství v orgánech obchodních spo- lečností a podobně.

Žalovaný dovodil, že pra- covní činnost stěžovatelova nemohla býti ani žádným obdobným vztahem vztahu pracov- něprávnímu, neboť by musela být vykonává- na - má-li být obdobná - dobrovolně (odkaz na $ 7 zákoníku práce, který se vztahuje jen na pracovněprávní vztahy, jak jej v této sou- vislosti učinil žalovaný, je zcela nepřípadný). Stěžovatel však vykonával práci - a to nebylo v průběhu řízení zpochybněno - poté, co projevil výslovný písemný souhlas se „za- městnáváním“ - výraz zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody - u soukro- mého subjektu.

Jak bylo vyloženo výše, pokud by takový souhlas nedal a podmínky zaměst- návání u soukromého subjektu by nebyly v zásadě rovnocenné zaměstnancům v pra- covním poměru, byla by taková praxe v roz- poru s Úmluvou o nucené a povinné práci, kterážto Úmluva je mezinárodněprávním in- strumentem o základních lidských právech (charakter této Úmluvy nebyl doposud zpo- chybněn ani Ústavním soudem - srov. nález publikovaný pod č. 3/1995 Sb.). Zabezpečení v nezaměstnanosti je pova- žováno za jedno z integrálních odvětví sociál- ního zabezpečení [srov. například Úmluvu MOP č. 102 - minimální standardy sociálního zabezpečení, č. 461/1991 Sb. - i když Česká republika část IV týkající se podpory v neza- městnanosti neratifikovala, leč. obdobná úprava platí i podle Evropského zákoníku so- ciálního zabezpečení (č. 90/2002 Sb. m.

s.)]. Čekací doba, která vyjadřuje zájem na tom, aby určitý právní vztah trval určitou dobu a až poté se otevíral nárok na určité plnění, je typickým institutem sociálního zabezpečení - jde o to, aby finanční rovnováha systémů příliš netrpěla tím, že nároky na dávky budou vznikat, aniž by účastníci do systému jakkoli přispěli v minulosti. Odepřít nárok na hmot- né zabezpečení stěžovateli jen proto, že jeho pracovní činnost nebyla formálně realizová- na v pracovněprávním vztahu, je nedůvodné. Při výkladu, který žalovaný podal v přezkou- mávaném rozhodnutí, by nemohl přiznat hmotné zabezpečení ani tomu, kdo v rozhod- ném období vykonával samostatnou výděleč- nou činnost, nebo byl poslancem zákonodár- ného sboru či soudcem a tak podobně.

K nutnosti extenzivního výkladu (při neexi- stenci zákonné definice) vede rozmanitost forem pracovní činnosti, Ostatně Listina zá- kladních práv a svobod v čl. 26 odst. 3 hovoří o právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací - ztráta této schopnosti bez „své viny“ vede pak k právu na přiměřené hmotné zajištění; „ztráta zaměstnání“ zmíně- ná v $ 1 odst. 3 písm. c) zákona o zaměstna- nosti v souvislosti s právem na hmotné zabez- pečení a „doba zaměstnání“ jako čekací doba pro nárok na toto zabezpečení uvedená v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti tedy musí být vykládána v relaci k tomuto základnímu so- ciálnímu právu zaručenému Listinou základ- ních práv a svobod; jak už bylo řečeno výše, jistě nebude zpochybňováno, že stát zpro- středkuje jen určitou formu pracovní činnos- ti tomu, kdo nemůže bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby, na straně druhé však nemůže být tentýž přístup apliko- ván i na situaci, kdy se jedná o hmotné zajiš- tění osoby, která „ztratila zaměstnání“ - důvo- dy, proč by stát hmotně zajišťoval pouze osoby, které ztratily pracovněprávní vztah, anebo v rozhodném období získávaly pro- středky pro své životní potřeby toliko v pra- covněprávním vztahu, zůstaly v rozhodnutí žalovaného, ale i městského soudu skryty.

Nejvyšší správní soud si však nedovede před- stavit, že by se mohlo jednat o důvody objek- tivní a racionální. Nejvyšší správní soud v této souvislosti rovněž nepovažuje za irelevantní, že ze stěžovatelovy odměny za práci byl odvá- děn příspěvek na státní politiku zaměstna- nosti, přestože takovou podmínku zákon o zaměstnanosti výslovně nestanovil, nicmé- ně čekací doba má právě tento smysl a účel. Pokud tedy městský soud zúžil právní po- souzení věci pouze na otázku, zda stěžovatel 251 1092 konal pracovní činnost ve výkonu trestu od- nětí svobody v pracovněprávním vztahu (vztahem obdobným se ani nezabýval), při- čemž práci pro soukromý subjekt vykonáva- nou dobrovolně za odměnu a za relativně stejných podmínek, jako je konána v pracov- ním poměru, považoval toliko za nápravněvý- chovnou činnost, nezvolil z nabízejících se interpretačních alternativ tu přiléhavější, ústavně konformní a odpovídající i meziná- rodněprávním závazkům státu.

Nejvyšší správní soud proto shledal, že kasační stíž- nost je důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dal- šímu řízení ($ 110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud je vázán právním názorem, který byl v tomto rozsudku vysloven ($ 110 odst. 3 s. ř. s.). Dobu, po kterou byl stěžovatel ve výkonu trestu odnětí svobody zařazen k výkonu prací u subjektu, jehož zřizovate- lem nebo většinovým vlastníkem nebyl stát, tuto práci vykonával, byl za ni odměňován a byl poplatníkem příspěvku na státní politi- ku zaměstnanosti, je třeba považovat za dobu zaměstnání ($ 13 odst. 1 zákona o zaměstna- nosti) pro účely nároku na hmotné zabezpe- čení uchazeče o zaměstnání.

Obiter dictum Nejvyšší správní soud po- znamenává, že stěžovatel se v petitu žaloby dožadoval přiznání hmotného zabezpečení od roku 2002, přičemž tato vada žaloby neby- la městským soudem odstraněna (což ne- představovalo vadu řízení, která by sama o so- bě mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku); předmětem přezkumu stěžovatel učinil pouze rozhodnutí žalovaného z 20. 5. 2004, v němž se sice žalovaný v rámci odvola- cího řízení vůči rozhodnutí Úřadu práce v Mělníku ze dne 12. 1. 2004 vyjádřil i ke správnosti předchozích zamítavých rozhod- nutí o nároku na hmotné zabezpečení, o žá- dosti stěžovatele o doplacení neprávem ode- přených dávek ze dne 12.

1. 2004 však úřad práce vůbec nerozhodl. V odvolacím řízení správním tedy mohl žalovaný přezkoumávat pouze napadené rozhodnutí orgánu [ stupně ze dne 12. 1. 2004, tedy nepřiznání hmotné- ho zabezpečení od 1. 1. 2004. Žalovaný bude v dalším řízení muset vyře- šiti otázku aplikace hmotněprávních ustano- vení o hmotném zajištění uchazeče 0 zaměst- nání poté, co byl zákon © zaměstnanosti zákonem č. 435/2004 Sb. zrušen a nedispo- nuje žádným přechodným ustanovením pro posuzování nároků na hmotné zabezpečení za dobu před jeho účinností včetně preklu- zivních lhůt.

Tento právní aspckt věci ne- mohl Nejvyšší správní soud předjímat, neboť posuzuje věc obdobně jako městský soud po- dle právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného správního aktu. Nejvyšší správní soud mimo právní rá- mec odůvodnění rovněž shledal, že zákono- dárce v novém zákoně o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb. pro situaci, která byla před- mětem právního posouzení v této věci, přijal úpravu ($ 39 odst. 1), jež konvenuje zde vy- slovenému právnímu názoru. 1092 Volby do zastupitelstev obcí: zpochybnění zákonnosti hlasování k$37 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (v textu též „volební zákon“) Legálnost hlasování ve volbách do zastupitelstva obce nemůže být zpochybněna toliko blíže nepodloženými domněnkami navrhovatelů.

Na tomto závěru nemůže nic změnit ani úkon okrskové volební komise (pokus zaměřený na ověření funkč- nosti volební pásky) uskutečněný až po skončení hlasování a oznámení výsledků vo- leb, zvláště je-li výsledek pokusu v rozporu s obsahem zápisu vyhotoveného okrsko- vou volební komisí bezprostředně po skončení hlasování a vyhlášení výsledků 252 voleb, v němž okrsková volební komise neuvedla žádné okolnosti, které by mohly mít vliv na výsledek hlasování.

Věc: Ing. Zdeněk L. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o hmotné zabezpečení uchaze- če o zaměstnání, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal dne 5. 1.2004 k Úřadu prá- ce v Mělníku žádost o zprostředkování za- městnání. S podobnou žádostí se opakovaně obracel na úřad práce v rozmezí let 2002 - 2004; předcházející období od dubna 2001 do listopadu 2002 bylo pro něj obdobím vý- konu trestu odnětí svobody. Úřad práce v ro- ce 2002 i 2003 nepřiznal žalobci hmotné za- bezpečení pro nesplnění podmínky doby zaměstnání alespoň v délce 12 měsíců v roz- hodném období.

Proti těmto rozhodnutím žalobce nijak nebrojil. V rozhodném období vztaženém k poslední žádosti o zprostředko- vání zaměstnání z ledna 2004 pracoval od 20. 3. 2003 do 28. 3. 2003 a od 2. 6. 2003 do 31. 12. 2003 v pracovním poměru. Ani roz- hodnutím ze dne 12. 1. 2004 však Úřad práce v Mělníku nepřiznal žalobci hmotné zabezpe- čení s tím, že získal v rozhodném období pou- ze 7 měsíců a 9 dnů doby zaměstnání. K době výkonu práce v letech 2001 - 2002 ve výkonu trestu odnětí svobody, na které žalobce upo- zornil svým podáním ze dne: 12.

1. 2004 a v němž rovněž požádal o zpětné doplacení hmotného zabezpečení, které mu mělo podle jeho názoru náležet při evidenci v roce 2002 a 2003, se Úřad práce v Mělníku ve svém roz- hodnutí nijak nevyjádřil. Žalobcovo odvolání proti tomuto rozhod- nutí žalovaný zamítl dne 20. 5. 2004 a napa- dené rozhodnutí potvrdil. Zaujal přitom ná- zor, že „zaměstnáním“ uvedeným v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti může být pouze pra- covněprávní nebo obdobný vztah, a poně- vadž žádná takováto forma není při zařazování do práce po dobu výkonu trestu odnětí svo- body sjednávána, nemůže se jednat o činnost, k níž by bylo možno pro nárok na dávku při- hlédnout.

Nejedná se ani o obdobný vztah, poněvadž chybí dobrovolnost vyžadovaná v $ 7 zákoníku práce. Ze skutečnosti, že z od- měny odsouzených se platí pojistné na soci- ální zabezpečení a příspěvek na státní politi- ku zaměstnanosti, nelze podle žalovaného ničeho dovozovat, neboť povinnost platit po- jistné není dána formou pracovní činnosti, nýbrž podmínkami stanovenými zákonem. Zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odně- tí svobody, hovoří o zařazování do práce jako o součásti trestu, působení věznice na odsou- zené; není zde přítomen úmysl založit pra- covněprávní nebo obdobný vztah.

Žalobce nato podal žalobu k Městskému soudu v Praze; požadoval zde přiznat hmotné zabezpečení zpětně od 18. 11. 2002. Městský soud v Praze žalobu zamítl; jeho právní názor byl koncentrován do vyřešení otázky, zda pra- covní činnost ve výkonu trestu odnětí svobo- dy má charakter pracovněprávního nebo obdobného vztahu. Vyšel přitom z právní V Zákon byl zrušen s účinností k 1. 10. 2004 zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti; nyní srov. S39anásl. 246 úpravy platné a účinné v době vydání napa- deného rozhodnutí, tedy zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti.

Z úpravy obsažené v $ 29 a $ 30 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu tres- tu odnětí svobody, městský soud dovodil, že pracovní zařazení odsouzeného nelze ztotož- ňovat se zaměstnáním na svobodě. Práce od- souzeného ve výkonu trestu není konána V pracovním poměru nebo jiném pracovně- právním vztahu. Práce odsouzeného plní jed- nu z funkcí nápravněvýchovné činnosti. Pro- to se soud ztotožnil s názorem žalovaného. V kasační stížnosti proti rozsudku měst- ského soudu žalobce (stěžovatel) namítá, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, jež je stěžejní pro stěžovatelův nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměst- nání.

Touto otázkou bylo, zda pod zákonnou podmínku obsaženou v $ 13 odst. 1 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, vyžadující, aby uchazeč o zaměstnání získal v posledních třech letech před podáním žádosti (dále jen „rozhodné období“) o zprostředkování za- městnání celkovou dobu předchozího za- městnání v délce alespoň 12 měsíců, lze pod- řadit výkon práce v rozhodném období, k němuž byl stěžovatel zařazen při výkonu trestu odnětí svobody, přičemž se jednalo o práci, za kterou byl odměňován, tato odmě- na podléhala příslušným odvodům (dani z příjmů, pojistnému na zdravotní pojištění, pojistnému na sociální zabezpečení a přís- pěvku na státní politiku zaměstnanosti) a by- la vykonávána za podmínek obdobných těm, které vyžadují pracovněprávní předpisy pro pracovněprávní vztah podle nich uzavřený, včetně souhlasu stěžovatele s takovýmto za- městnáváním vyžadovaným v $ 30 odst. 4 zá- kona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody.

Stěžovatel v kasační stížnosti zdů- razňuje, že práci vykonával podle pokynů, dobrovolně, za úplatu a z jeho odměny byly odváděny příslušné daně a pojistné. Nesou- hlasí s výkladem městského soudu, že za- městnávání v průběhu výkonu trestu odnětí svobody plní nápravněvýchovnou funkci, a poněvadž není konáno v pracovním pomě- ru (ani jiném pracovněprávním vztahu) ani obdobném vztahu, nemůže být považováno za „zaměstnání“, jehož trvání po určitou do- bu zákon o zaměstnanosti vyžaduje pro vznik nároku na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání.

Stěžovatel poukazuje na právní úpravu, která neobsahuje žádnou definici to- ho, jaké činnosti lze považovat za „zaměstná- ní“ pro účely $ 13 odst. 1 zákona o zaměstna- nosti; pouze v odst. 2 tamtéž se stanoví, jaké další činnosti se rovněž považují za „zaměst nání“ pro účely odstavce 1. Pojem, jenž není v zákoně definován, nutno vyložit, přičemž re- dukce pojmu „zaměstnání“ použitého v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti na pracovní poměr nebo jiný pracovněprávní vztah, jak to činí městský soud v napadeném rozsudku, nemá oporu v zákoně.

Stěžovatel pracoval na základě $ 29 a $ 30 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, u soukromé- ho subjektu P., s. r. 0., a to po dobu 16 měsíců, k výkonu práce byl nutný stěžovatelův souhlas, za odvedenou práci byl stěžovatel odměňován a z této odměny byly prováděny příslušné zákonné odvody. Stěžovatel je pře- svědčen, že jeho výkon práce splňuje potřeb- né charakteristiky zaměstnání a k této době je třeba pro nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání přihlédnout. Pokud se jednalo o práci dobrovolnou, nelze podle stěžovatele uvažovat o tom, že měla funkci nápravněvýchovnou.

Úvaha soudu je proto v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. V doplnění kasační stížnosti adresované Nejvyššímu správnímu soudu (ze dne 12. 8. 2005) stěžovatel blíže rozvedl námitky uplat- něné v kasační stížnosti, přičemž zejména rozvedl své názory na způsob zaměstnávání odsouzených (absence pracovní smlouvy s odsouzenými je podle něj v rozporu se zá- * koníkem práce), právní úpravu v zákoně č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svo- body, která podle jeho názoru nepřehledně užívá pojmů „přidělení práce“, „zařazení do práce“, rozlišení placené a neplacené (úkli- dové a obdobné činnosti potřebné k denní- mu provozu věznice a pracovní terapie) prá- ce, udělování souhlasů k té či oné formě pracovní činnosti.

Za významné shledává ustanovení $ 32 citovaného zákona, které sta- 247 1091 noví, že úklidové práce a další obdobná čin- nost potřebná k zajištění každodenního cho- du věznice a pracovní terapie, pokud je sou- částí programu zacházení, jsou vykonávány zpravidla všemi odsouzenými a tyto práce jsou odsouzení povinni provádět bez nároku na odměnu. Stěžovatel však byl zařazen k pra- videlnému výkonu práce pro soukromý subjekt, k němuž byl potřebný jeho souhlas; nejednalo se tedy o pracovní terapii. Z roz- hodnutí městského soudu, který uvedl, že pracovní zařazení stěžovatele nelze ztotožňo- vat se zaměstnáním na svobodě, nelze dovo- dit, jaký význam této konstataci soud přiklá- dá, neboť ji nijak dále neodůvodnil.

Zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svo- body, sám užívá ($ 29, $ 30) výraz „zaměstná- vání“ odsouzených, které nelze ztotožňovat s přidělováním jakékoliv jiné práce. Podle městského soudu ten, kdo je zařazen do prá- ce, tedy zaměstnáván podle citovaného záko- na č. 169/1999 Sb., však nevykonával „zaměst- nání“ pro účely zákona o zaměstnanosti. Tímto výkladem došlo k zásahu do stěžovate- lových základních práv garantovaných Listi- nou základních práv a svobod (čl. 36 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a dále rovněž čl.

4 odst. 3 a 4, neboť při omezení základních práv nebylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a bylo zneu- žito k jiným účelům). Proto stěžovatel navr- huje zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl, napadený rozsudek Městského sou- du v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z odůvodnění: Úprava nároku na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání byla v době vydání rozhodnutí žalovaného obsažena v zákoně o zaměstnanosti (č. 1/1991 Sb.).

Platilo, že hmotné zabezpečení se poskytuje uchazeči o zaměstnání, který splňuje podmínku celko- vé doby předchozího zaměstnání v délce ales- poň 12 měsíců v posledních třech letech před podáním žádosti o zprostředkování za- městnání ($ 13 odst. 1 citovaného zákona). V ustanovení $ 13 odst. 2 pak bylo vypočteno, 248 které doby se započítávají pro účely odstavce 1 jako doby zaměstnání (celkem šest případů, například doba studia, výkonu vojenské zá- kladní služby apod.). Podle $ 1 odst. 3 zákona o zaměstnanosti se právem na zaměstnání ro- zumí právo na zprostředkování vhodného zaměstnání, na rekvalifikaci a na hmotné za- bezpečení před nástupem do zaměstnání a v případě ztráty zaměstnání, a to těch obča- nů, kteří chtějí a mohou pracovat a o práci se skutečně ucházejí.

Podle $ 1 odst. 4 zákona o zaměstnanosti má občan právo na zabezpe- čení vhodného zaměstnání odpovídajícího jeho zdravotnímu stavu s přihlédnutím k je- ho věku, kvalifikaci a schopnostem, délce předchozí doby zaměstnání 4 možnosti uby- tování. Do evidence uchazečů o zaměstnání ($ 7 odst. 1 citovaného zákona) se zařadí ob- čan, který není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výděleč- nou činnost, ani se nepřipravuje pro povolá- ní (a pokud splní další požadavky zákona). Předmětem dalšího výkladu tak musí být v kontextu projednávané věci podmínka $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vyjádřená slo- vy „doba předchozího zaměstnání“.

Podle zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, se výkonem trestu sle- duje dosažení účelu trestu odnětí svobody prostředky stanovenými v tomto zákoně ($ 1 odst. 2). Účelem trestu je podle $ 23 trestní- ho zákona chránit společnost před pachateli trestných činů, zabránit odsouzenému v dal- ším páchání trestné činnosti a vychovat jej, aby vedl řádný život. Podle $ 27 odst. 2 cito- vaného zákona je omezeno právo odsouzené- ho na svobodnou volbu povolání. Ustanovení $ 41 citovaného zákona upravuje program za- | cházení jako formulaci konkrétního cíle pů- sobení na odsouzeného, metody zacházení a způsob a četnost hodnocení.

Pravidelnou součástí programu zacházení je určení způ- sobu zaměstnávání odsouzeného, jeho účasti na pracovní terapii, vzdělávání nebo jiné ná- hradní činnosti směřující k vytvoření před- pokladů pro jeho samostatný způsob života ($ 41 odst. 3 citovaného zákona). Odsouzený je povinen pracovat, pokud je mu přidělena práce ($ 28 odst. 1 citovaného zákona). Usta- novení $ 29 citovaného zákona s nadpisem „Zaměstnávání a vzdělávání odsouzených“ stanoví povinnost odsouzeného pracovat, pokud byl zařazen do práce (odst. 1), při- čemž při zaměstnávání věznice zajišťuje zařa- zování odsouzených do práce odpovídající jejich zdravotní způsobilosti a s přihlédnutím k jejich odborným znalostem a dovednostem, zajišťuje též odměňování odsouzených za práci (odst. 2).

Pracovní podmínky, pracovní doba, podmínky pro uložení přesčasové prá- ce u odsouzených se řídí těmi právními před- pisy, jimiž se řídí zaměstnanci v pracovním poměru ($ 32 odst. 1 citovaného zákona), ob- dobná úprava platí pro odpovědnost za ško- du při plnění pracovních úkolů ($ 38 citova- ného zákona). Odměna náleží odsouzeným podle vykonané práce, její výši stanoví vláda nařízením ($ 33 odst. 1 citovaného zákona); odměna se pro účely srážek daní a pojistného považuje za příjem ze závislé činnosti ($ 33 odst. 2 citovaného zákona).

Práce při úklidu, jiné obdobné práce potřebné k zajištění běž- ného provozu věznice a pracovní terapie se nepovažují za plnění pracovních úkolů z hle- diska odpovědnosti za škodu ($ 39 odst. 2), nepočítají se do pracovní doby a nejsou od- měňovány ($ 32 odst. 2 citovaného zákona). Věznice vytvářejí podmínky pro zaměstnává- ní odsouzených buď v rámci svého provozu, vlastní výroby nebo podnikatelské činnosti anebo smluvně u jiných subjektů, k zaměst- návání odsouzeného u jiného subjektu, jehož zřizovatelem nebo většinovým vlastníkem není stát, je třeba jeho předchozího písemné- ho souhlasu ($ 30 odst. 1, 4 citovaného záko- na).

Odsouzený je povinen hradit náklady vý- konu trestu, tyto náklady se hradí především z odměny za práci ($ 35 odst. 1 citovaného zákona). Od této povinnosti je osvobozen mj. odsouzený, který nebyl nezaviněně zařazen do práce a neměl jiný příjem [$ 35 odst. 2 písm. a) citovaného zákona], přičemž odvolá- ní souhlasu k zaměstnávání u soukromého subjektu nelze považovat za odmítání práce ($ 30 odst. 4 poslední věta citovaného zákona). Poplatníkem pojistného na sociální za- bezpečení a příspěvku na státní politiku za- městnanosti je též osoba zařazená k pravidel- nému výkonu prací ve výkonu trestu odnětí svobody [$ 3 odst. 1 písm. c) bod 11 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální za- bezpečení a příspěvku na státní politiku za- městnanosti], pokud je účastna nemocenské- ho pojištění.

Osoby zařazené k pravidelnému výkonu práce ve výkonu trestu odnětí svobo- dy jsou účastny nemocenského pojištění za- městnanců podle $ 2 odst, 1 písm. j) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění za- městnanců, s odchylkami upravenými vyhláš- kou Ústřední rady odborů a Státního úřadu sociálního zabezpečení č. 141/1958 Ú. 1., o ne- mocenském pojištění a o důchodovém zabez- pečení odsouzených (použitelná jen pro oblast nemocenského pojištění). Pojištění odsouzeného, který je zařazen k pravidelné- mu výkonu prací v rozsahu, ve kterém obvy- kle pracují zaměstnanci, vzniká dnem zařaze- ní na týto práce a zaniká dnem, kdy byl z těchto prací odvolán ($ 3 odst. 1 citované vy- hlášky).

Osoby zařazené k pravidelnému vý- konu prací ve výkonu trestu odnětí svobody jsou účastny důchodového pojištění [$ 5 odst. 1 písm. I) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodo- vém pojištění], pokud jsou účastny nemocen- ského pojištění ($ 8 zákona č. 155/1995 Sb.). Podle čl. 9 odst. 1 Listiny základních práv a svobod nikdo nesmí být podroben nuce- ným pracím nebo službám. Toto ustanovení se nevztahuje na práce ukládané podle záko- na osobám ve výkonu trestu odnětí svobody. Každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací.

Občany, kteří toto prá- vo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; pod- mínky stanoví zákon (čl. 26 odst. 3 Listiny zá- kladních práv a svobod). Základní práva a svobody se zaručují všem na základě princi- pu nediskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny zá- kladních práv a svobod). Česká republika je vázána Úmluvou Mezinárodní organizace práce č. 29 o nucené nebo povinné práci (sdělení MZV č. 506/1990 Sb.). Podle čl. 2 odst. 1 této Úmluvy výraz „nucená nebo po- vinná práce“ bude označovat každou práci nebo službu, která se na kterékoli osobě vy- máhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně.

249 1091 Pro účely této Úmluvy výraz „nucená nebo povinná práce“ nebude zahrnovat [odst. 2 čl. 2 písm. c) této Úmluvy] žádnou práci ani služ- bu, která se na kterékoli osobě vymáhá v dů- sledku odsouzení soudním rozhodnutím, po- kud se tato práce nebo služba vykonává pod dohledem a kontrolou veřejného úřadu a po- kud se řečená osoba nepronajímá ani nedává k dispozici soukromým jednotlivcům, sou- kromým společnostem ani soukromým práv- nickým osobám. Výklad této Úmluvy podává Komise expertů pro aplikaci úmluv a dopo- ručení, stěžejní výklad tato komise podala ve své zprávě v roce 2001 (Rapport général 2001), přičemž zdůraznila, že Mezinárodní organizace práce už v roce 1930, kdy byla ta- to Úmluva přijata, konstatovala, že ani v pří- padě odsouzených není vyloučena situace práce vykonávané skutečně na čistě dobro- volném základě pro soukromý subjekt, při- čemž podmínky takové práce musejí být blíz- ké těm, za nichž se jinak vykonává práce „na svobodě“.

Toto kritérium „blízkých podmí- nek“ pak citovaná komise expertů shledává v odměňování a sociálním zabezpečení, jež musejí odpovídat běžným standardům - od- souzení vykonávající produktivní práci pro soukromé subjekty na dobrovolném základě nemohou podle výkladu tohoto kolegia ex- pertů Mezinárodní organizace práce požívat méně práv než ostatní občané (srov. odst. 145 citované zprávy: wwww.ilo.org/ilolex), jinak by hrozilo, že taková práce by mohla nést zna- ky práce nucené nebo povinné. Má-li Nejvyšší správní soud veden těmito citovanými právními normami ústavní i zá- konné právní síly odpovědět na otázku, již si výše položil, tedy zda práce vykonávaná za označených podmínek v průběhu výkonu trestu odnětí svobody (práce pro soukromý subjekt, vykonávaná dobrovolně, za odměnu, jež podléhala odvodu příspěvku na státní po- litiku zaměstnanosti, činnost, jež zakládala účast na nemocenském i důchodovém pojiš- tění) má být považována za „zaměstnání“, je- hož trvání ovlivňuje splnění čekací doby pro nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o za- městnání, pak na takovou otázku odpovídá ' kladně.

250 K tomuto závěru nevede prostý gramatic- ký pohled na výraz „zaměstnání“, z něhož ostatně nelze příliš vytěžit. Pohled na právní řád, jenž výraz „zaměstnání“ či „zaměstna- nec“ jednou používá ve striktním významu účastníka vztahů vznikajících podle pracov- něprávních předpisů (zákoníku práce zejmé- na - srov. $ 1 odst. 1 zákoníku práce), jindy však - zejména v minulosti - jako legislativně technickou pomůcku (typicky předpisy o dů- chodovém zabezpečení do roku 1996 - srov. zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpe- čení, a jeho definice „zaměstnání“ v $ 8, vy- hlášku FMPSV č. 149/1988 Sb., k provedení tohoto zákona, jež za „zaměstnání“ prohlašo- vala řadu různých činností, jež s pracovně- právními vztahy neměly nic společného).

Sám zákon o zaměstnanosti je v tomto ohledu velmi nejednoznačný a obsah výrazu „zaměst- nání“ je nutno dovozovat ze smyslu a účelu zákona: pokud půjde o zprostředkování za- městnání, pak bude Ize dovozovat [$ 1 odst. 3 písm. a), $ 1 odst. 6 věta prvá zákona 0 za- městnanosti], že úřad práce bude zprostřed- kovávat „zaměstnání“ v pracovněprávním vztahu (představa, že by mohlo jít o zpro- středkování jiného typu pracovní činnosti, je jistě absurdní). Pokud však zákon o zaměst- nanosti upírá zrak do „pracovní minulosti“ uchazeče o zaměstnání, není už výklad tri- viální: v $ 1 odst. 3 písm. c) užívá v souvislos- ti s právem na hmotné zabezpečení upřesňují- cí výraz „v případě ztráty zaměstnání“ v $ 7 odst. 1 vyžaduje, aby uchazeč o zaměstnání ne- byl v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonával samostatnou výdělečnou čin- nost, ani se nepřipravoval soustavně pro povo- lání, v $ 13 odst. 1, jenž je předmětem výkladu, užívá výraz „doba předchozích zaměstnání“.

V tomto kontextu nevidí Nejvyšší správní soud žádný důvod pro zúžení obsahu výrazu „zaměstnání“ na vztahy vznikající podle záko- níku práce (pracovněprávní vztahy), na což se soustředil jak žalovaný, tak městský soud, přičemž jednoduchou úvahou dospěl ten i onen k jinak správnému závěru, že stěžova- tel nepracoval v pracovním poměru, ani ji- ném pracovněprávním vztahu, jak jej předví- dají pracovněprávní předpisy, a proto nelze jeho pracovní činnost považovat za „zaměst- nání“. Pracovní činnost chápaná jako práce, jež je zdrojem obživy, se ale v realitě vykoná- vá v řadě dalších forem, jako samostatná vý- dělečná činnost, jako veřejnoprávní poměr typu služebního, vyloučit přece nelze výkon různých funkcí včetně těch označovaných za veřejné, členství v orgánech obchodních spo- lečností a podobně.

Žalovaný dovodil, že pra- covní činnost stěžovatelova nemohla býti ani žádným obdobným vztahem vztahu pracov- něprávnímu, neboť by musela být vykonává- na - má-li být obdobná - dobrovolně (odkaz na $ 7 zákoníku práce, který se vztahuje jen na pracovněprávní vztahy, jak jej v této sou- vislosti učinil žalovaný, je zcela nepřípadný). Stěžovatel však vykonával práci - a to nebylo v průběhu řízení zpochybněno - poté, co projevil výslovný písemný souhlas se „za- městnáváním“ - výraz zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody - u soukro- mého subjektu.

Jak bylo vyloženo výše, pokud by takový souhlas nedal a podmínky zaměst- návání u soukromého subjektu by nebyly v zásadě rovnocenné zaměstnancům v pra- covním poměru, byla by taková praxe v roz- poru s Úmluvou o nucené a povinné práci, kterážto Úmluva je mezinárodněprávním in- strumentem o základních lidských právech (charakter této Úmluvy nebyl doposud zpo- chybněn ani Ústavním soudem - srov. nález publikovaný pod č. 3/1995 Sb.). Zabezpečení v nezaměstnanosti je pova- žováno za jedno z integrálních odvětví sociál- ního zabezpečení [srov. například Úmluvu MOP č. 102 - minimální standardy sociálního zabezpečení, č. 461/1991 Sb. - i když Česká republika část IV týkající se podpory v neza- městnanosti neratifikovala, leč. obdobná úprava platí i podle Evropského zákoníku so- ciálního zabezpečení (č. 90/2002 Sb. m.

s.)]. Čekací doba, která vyjadřuje zájem na tom, aby určitý právní vztah trval určitou dobu a až poté se otevíral nárok na určité plnění, je typickým institutem sociálního zabezpečení - jde o to, aby finanční rovnováha systémů příliš netrpěla tím, že nároky na dávky budou vznikat, aniž by účastníci do systému jakkoli přispěli v minulosti. Odepřít nárok na hmot- né zabezpečení stěžovateli jen proto, že jeho pracovní činnost nebyla formálně realizová- na v pracovněprávním vztahu, je nedůvodné. Při výkladu, který žalovaný podal v přezkou- mávaném rozhodnutí, by nemohl přiznat hmotné zabezpečení ani tomu, kdo v rozhod- ném období vykonával samostatnou výděleč- nou činnost, nebo byl poslancem zákonodár- ného sboru či soudcem a tak podobně.

K nutnosti extenzivního výkladu (při neexi- stenci zákonné definice) vede rozmanitost forem pracovní činnosti, Ostatně Listina zá- kladních práv a svobod v čl. 26 odst. 3 hovoří o právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací - ztráta této schopnosti bez „své viny“ vede pak k právu na přiměřené hmotné zajištění; „ztráta zaměstnání“ zmíně- ná v $ 1 odst. 3 písm. c) zákona o zaměstna- nosti v souvislosti s právem na hmotné zabez- pečení a „doba zaměstnání“ jako čekací doba pro nárok na toto zabezpečení uvedená v $ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti tedy musí být vykládána v relaci k tomuto základnímu so- ciálnímu právu zaručenému Listinou základ- ních práv a svobod; jak už bylo řečeno výše, jistě nebude zpochybňováno, že stát zpro- středkuje jen určitou formu pracovní činnos- ti tomu, kdo nemůže bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby, na straně druhé však nemůže být tentýž přístup apliko- ván i na situaci, kdy se jedná o hmotné zajiš- tění osoby, která „ztratila zaměstnání“ - důvo- dy, proč by stát hmotně zajišťoval pouze osoby, které ztratily pracovněprávní vztah, anebo v rozhodném období získávaly pro- středky pro své životní potřeby toliko v pra- covněprávním vztahu, zůstaly v rozhodnutí žalovaného, ale i městského soudu skryty.

Nejvyšší správní soud si však nedovede před- stavit, že by se mohlo jednat o důvody objek- tivní a racionální. Nejvyšší správní soud v této souvislosti rovněž nepovažuje za irelevantní, že ze stěžovatelovy odměny za práci byl odvá- děn příspěvek na státní politiku zaměstna- nosti, přestože takovou podmínku zákon o zaměstnanosti výslovně nestanovil, nicmé- ně čekací doba má právě tento smysl a účel. Pokud tedy městský soud zúžil právní po- souzení věci pouze na otázku, zda stěžovatel 251 1092 konal pracovní činnost ve výkonu trestu od- nětí svobody v pracovněprávním vztahu (vztahem obdobným se ani nezabýval), při- čemž práci pro soukromý subjekt vykonáva- nou dobrovolně za odměnu a za relativně stejných podmínek, jako je konána v pracov- ním poměru, považoval toliko za nápravněvý- chovnou činnost, nezvolil z nabízejících se interpretačních alternativ tu přiléhavější, ústavně konformní a odpovídající i meziná- rodněprávním závazkům státu.

Nejvyšší správní soud proto shledal, že kasační stíž- nost je důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dal- šímu řízení ($ 110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud je vázán právním názorem, který byl v tomto rozsudku vysloven ($ 110 odst. 3 s. ř. s.). Dobu, po kterou byl stěžovatel ve výkonu trestu odnětí svobody zařazen k výkonu prací u subjektu, jehož zřizovate- lem nebo většinovým vlastníkem nebyl stát, tuto práci vykonával, byl za ni odměňován a byl poplatníkem příspěvku na státní politi- ku zaměstnanosti, je třeba považovat za dobu zaměstnání ($ 13 odst. 1 zákona o zaměstna- nosti) pro účely nároku na hmotné zabezpe- čení uchazeče o zaměstnání.

Obiter dictum Nejvyšší správní soud po- znamenává, že stěžovatel se v petitu žaloby dožadoval přiznání hmotného zabezpečení od roku 2002, přičemž tato vada žaloby neby- la městským soudem odstraněna (což ne- představovalo vadu řízení, která by sama o so- bě mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku); předmětem přezkumu stěžovatel učinil pouze rozhodnutí žalovaného z 20. 5. 2004, v němž se sice žalovaný v rámci odvola- cího řízení vůči rozhodnutí Úřadu práce v Mělníku ze dne 12. 1. 2004 vyjádřil i ke správnosti předchozích zamítavých rozhod- nutí o nároku na hmotné zabezpečení, o žá- dosti stěžovatele o doplacení neprávem ode- přených dávek ze dne 12.

1. 2004 však úřad práce vůbec nerozhodl. V odvolacím řízení správním tedy mohl žalovaný přezkoumávat pouze napadené rozhodnutí orgánu [ stupně ze dne 12. 1. 2004, tedy nepřiznání hmotné- ho zabezpečení od 1. 1. 2004. Žalovaný bude v dalším řízení muset vyře- šiti otázku aplikace hmotněprávních ustano- vení o hmotném zajištění uchazeče 0 zaměst- nání poté, co byl zákon © zaměstnanosti zákonem č. 435/2004 Sb. zrušen a nedispo- nuje žádným přechodným ustanovením pro posuzování nároků na hmotné zabezpečení za dobu před jeho účinností včetně preklu- zivních lhůt.

Tento právní aspckt věci ne- mohl Nejvyšší správní soud předjímat, neboť posuzuje věc obdobně jako městský soud po- dle právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného správního aktu. Nejvyšší správní soud mimo právní rá- mec odůvodnění rovněž shledal, že zákono- dárce v novém zákoně o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb. pro situaci, která byla před- mětem právního posouzení v této věci, přijal úpravu ($ 39 odst. 1), jež konvenuje zde vy- slovenému právnímu názoru. 1092 Volby do zastupitelstev obcí: zpochybnění zákonnosti hlasování k$37 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (v textu též „volební zákon“) Legálnost hlasování ve volbách do zastupitelstva obce nemůže být zpochybněna toliko blíže nepodloženými domněnkami navrhovatelů.

Na tomto závěru nemůže nic změnit ani úkon okrskové volební komise (pokus zaměřený na ověření funkč- nosti volební pásky) uskutečněný až po skončení hlasování a oznámení výsledků vo- leb, zvláště je-li výsledek pokusu v rozporu s obsahem zápisu vyhotoveného okrsko- vou volební komisí bezprostředně po skončení hlasování a vyhlášení výsledků 252 voleb, v němž okrsková volební komise neuvedla žádné okolnosti, které by mohly mít vliv na výsledek hlasování.

Věc: a) Oldřich H., b) Jana M., ©) Jiří D., d) Josef D., e) Václav H., £) Věra T., g) Miroslav M., h) Josef K., ch) Eva F. proti 1) Okrskové volební komisi č. 1 ve volebním obvodu obce Žďár, 2) Sdružení nezávislých kandidátů za obec Žďár a 3) České straně sociálně demo- kratické, o neplatnost hlasování. Navrhovatelé se domáhali vyslovení ne- platnosti hlasování ve volbách do zastupitel- stev obcí konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2006 ve volebním okrsku č. 1 Doubrava - Břehy, ve volebním obvodu obce Žďár (dále jen „okrsek č. 1“).

V návrhu konstatovali, že volební míst- nost v okrsku č. 1 byla zřízena v požární zbrojnici v obci Doubrava, v místnosti pro schůze hasičského sboru. Po skončení prvé- ho volebního dne volební komise zalepila vo- lební urnu předepsanou samolepicí páskou (dále jen „páska“), určenou pro zajištění vo- lebních místností a volebních uren proti ne- žádoucím zásahům. Volební urna byla v ran- ních hodinách dne 21. 10. 2006 před zahájením druhého volebního dne odpečetě- na sejmutím pásky. Následujícího dne, tj. v neděli 22.

10. 2006, se navrhovatelé z vyjá- dření členů účastníka ad 2) a od místních čle- nů sboru dobrovolných hasičů dozvěděli, že kandidáti účastníka ad 2) v této volební míst- nosti uspořádali právě dne 22. 10. 2006 schů- zi, což prokazuje skutečnost, že od volební místnosti existovaly dokonce dvoje další klí- če ke vstupním dveřím. Předsedkyně volební komise za účasti členů volební komise pak konstatovala, že samolepicí páska k zabezpe- čení vstupu do volební místnosti a otvoru vo- lební urny jde bez problémů sejmout a opět nalepit na stejné místo, aniž zjistila, že k se- jmutí a opětovnému nalepení pásky skutečně došlo.

Volební místnost má dvoje dveře z chodby objektu, z nichž jedny byly zalepeny páskou a druhé byly uzamčeny klíčem, který měla k dispozici volební komise. Tento klíč byl zapečetěn přes noc v obálce, kterou měla v držení předsedkyně volební komise. Před- sedkyně volební komise pak učinila dotaz u starosty dobrovolného hasičského sboru Josefa K., který potvrdil, že od vchodu požár- ní zbrojnice existují celkem tři klíče, z nichž jeden měla předsedkyně volební komise. O dalších klíčích nebyla volební komise zpra- vena a nebylo známo, že existují.

Navrhovatelé z těchto skutečností dovo- zovali, že volební místnost a urna nebyla z prvního na druhý den voleb zabezpečena proti zásahu nepovolaných osob, přičemž členové účastníka ad 2) to prokázali svým skutkem, když v neděli dne 22. 10. 2006 v do- poledních hodinách uskutečnili schůzi právě ve volební místnosti, aniž jim někdo od této volební místnosti předal klíče. Tím nebyly na- plněny podmínky $ 60 odst. 2 volebního zá- kona, neboť popsané skutečnosti mohly způ- sobit zásah třetí osoby do obsahu volební urny v nočních hodinách z prvého na druhý volební den.

Závěru, že do volební urny mohl někdo zasáhnout, nasvědčuje i fakt, že ve 2. a 3. volebním okrsku v obci (v nichž po- dobné pochybnosti jako v 1. okrsku nevyvsta- ly) byli jednoznačně zvoleni velkou většinou kandidáti navrhovatele „Nezávislí Žďár 2006“, a v 1. okrsku, kde byly zjištěny nedostatky v zajištění volební místnosti a urny, byli zvole- ni s mírnou převahou právě kandidáti účast- níka ad 2). Ustanovení volebního zákona (tý- kající se zejména zajištění volební místnosti z prvého na druhý volební den) byla tedy po- rušena takovým způsobem, který mohl ovliv- nit výsledky hlasování.

Takto provedené hla- sování je proto podle navrhovatelů neplatné. Okrsková volební komise [účastník ad 1)] ve vyjádření k návrhu mimo jiné uvedla, že v době konání voleb, především před začát- kem hlasování v pátek 20. 10. 2006, zkontro- lovala a uzamkla volební schránky (velkou a malou přenosnou), klíče dala do obálky a obálku zalepila; obálku podepsali členové 253 1092 volební komise a do opatrování po dobu vo- leb ji převzal jeden z nich. Po prvním dnu u obou uren komise zalepila otvor pro vhazo- vání lístků volební páskou.

Ostatní volební dokumenty vložila do velkých obálek, jež ulo- žila do papírové krabice; tuto krabici přelepi- la volební páskou, kterou posléze podepsali členové volební komise, Klíč od volebního objektu předal (jako klíč jediný) předsedkyni volební komise starosta hasičského sboru dne 20. 10. 2006. Předsedkyně volební komi- se se dozvěděla o existenci dalších klíčů od volební místnosti od člena hasičského sboru až v pondělí dne 23. 10. 2006. Krátce nato sdě- lil starosta hasičského sboru, že v neděli dne 22.

10. 2006 pořádali schůzi členové účastní- ka ad 2) s členy účastníka ad 3) ve volební místnosti, ačkoli jim nikdo neodevzdal klíč. Účastník ad 2) odmítl tvrzení navrhovate- lů s tím, že volby do obecního zastupitelstva ve dnech 20. a 21. 10. 2006 proběhly zcela re- gulérním způsobem. Dle jeho informací okr- sková volební komise v průběhu hlasování ani po jeho skončení nezjistila a do protokolu neuvedla žádné závady ani pochybnosti o za- bezpečení volební místnosti a urny, o průbě- hu hlasování a o stavu volebních lístků.

Vo- lební místnost v okrsku č. 1 byla tradičně ve spolkové místnosti Sboru dobrovolných hasi- čů (dále jen „SDH“) Doubrava v objektu po- žární zbrojnice. Tato místnost je k volbám používána již řadu let. Klíče od místnosti ma- jí trvale tři osoby: starosta SDH, velitel SDH a správce budovy. Tato skutečnost trvá již mnoho let, obecnímu úřadu je známa a byla známa při všech volbách, které se v minulosti v uvedené místnosti konaly. Zástupci obecní- ho úřadu a volební komise požádali před vol- bami o předání klíčů pouze starostu SDH, který svůj klíč odevzdal.

Dle jeho vyjádření ostatní držitele klíčů o jejich vydání nikdo ne- požádal; jeho samého se na existenci dalších klíčů nikdo neptal. Tato praxe byla běžná i v případě všech voleb v minulosti. Ostatně předsedkyně volební komise si v minulosti půjčovala klíče od spolkové místnosti i od správce budovy; o existenci dalších klíčů te- dy mohla vědět. Od srpna roku 2006 se ve spolkové místnosti každou středu, pátek a ne- 254 děli scházejí občané obce, protože majitel místního pohostinství provádí rozsáhlou re- konstrukci.

Po oficiálním vyhlášení voleb- ních výsledků i po vyhlášení výsledků obec- ním rozhlasem se v neděli 22. 10. 2006 členové kandidátky účastníka ad 2) domluvili na informativní schůzce k výsledkům voleb. Tato schůzka se měla původně konat doma u jednoho kandidáta. Cestou kolem zbrojnice zjistili, že spolková místnost je otevřena a že jsou přítomni další občané, proto schůzi uskutečnili v této místnosti. Následně zjistili, že místnost toho dne otevřel velitel SDH, kte- rý zvenčí zjistil, že nebylo vypnuto plynové topení.

Účastníku dále není známo kdy, ja- kým způsobem a s jakým vzorkem (použi- té/nepoužité) pásky byla zkouška provedena, kteří členové volební komise byli zkoušce přítomni a zda byl o této zkoušce vyhotoven zápis. Jeden z členů volební komise (Vlasti- mil Z.) ústně účastníku sdělil, že jej ke zkouš- ce nikdo nepřizval, neúčastnil se jí a ani neví, kdo se jí zúčastnil. Účastník ad 2) považuje za irelevantní argument navrhovatelů o tom, že o nedovoleném zásahu do uren vypovídá i to, že právě v okrsku č. 1, kde došlo k porušení volebního zákona, navrhovatelé prohráli, za- tímco ve zbylých dvou okrscích s přehledem vyhráli.

Obec Žďár se skládá ze šesti místních částí, které jsou geograficky odděleny, a mají i jiné složení obyvatelstva, ať již z hlediska vě- ku nebo politických názorů. Každá její část má svá specifika. V části Doubrava, kde byly volby napadeny, existuje dobrá parta mladých lidí kolem 35 let, která tvoří základ kandidát- ky účastníka ad 2). Sedm z devíti kandidátů účastníka ad 2) pochází právě z napadeného okrsku. Účastník ad 3) ve vyjádření k návrhu uve- dl, že požární zbrojnice v obci Doubrava je pravidelně v době voleb zřizována jako voleb- ní místnost.

Poukázal na nejasnosti v návrhu a dodal, že do spolkové místnosti vstoupil ko- lem poledne dne 22. 10. 2006 velitel SDH po- té, co zjistil, že z vývodu topení na venkovní zdi vychází zplodiny hoření (od tělesa plyno- vého topení). Vstoupit mohl především pro- to, že dveře již nebyly zapečetěny a svým le- gálním klíčem si odemkl vstupní dveře. Zpochybnil i tvrzení o tom, že předsedkyně volební komise za účasti členů volební komi- se pak zjistila, že předepsaná samolepicí pás- ka k zabezpečení vstupu do volební místnos- ti a otvorů do volební urny jde bez problémů sejmout a poté opět nalepit na stejné místo.

Takové tvrzení zcela popírá smysl a účel užití pečetní pásky, protože ta je navíc opatřena podpisy členů komise a nelze ji tímto způso- bem odlepit a znovu použít. Člen okrskové volební komise Vlastimil Z. tvrzení předsed- kyně okrskové volební komise odmítá, neboť žádného ověření funkčnosti pásky se nezú- častnil. Naopak potvrdil skutečnost, že s urči- tým prohlášením jej předsedkyně okrskové volební komise navštívila, ale až v pondělí 30. 10. 2006 večer. Toto její prohlášení však odmítl podepsat s tím, že se nic podobného během doby voleb nestalo.

Za lživé označil tvrzení navrhovatelů, že obecní úřad nebyl obeznámen s existencí více klíčů. K výzvě soudu se k věci vyjádřil také obecní úřad (dosavadní starosta Oldřich H.), který se v zásadě ztotožnil s argumenty navr- hovatelů a doplnil, že páska jde bez poškoze- ní sejmout i z kartónové krabice. Pásku ozna- čil za nekvalitní. Krajský soud v Praze návrh zamítl. Zodůvodnění: Právo občanů podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou zástupců je zá- kladním ústavním právem (čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“).

Podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon (čl. 21 odst. 3 Listiny), jímž je v daném případě zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zá- konů. Volební zákonodárství ani volební soudnictví neupravuje absolutní vady voleb- ního řízení, tj. takové porušení ustanovení vo- lebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, hlasování nebo volby kandidáta. Rozhodnutí voličů, které vzešlo ze svobodných a demokratických vo- leb, může být proto soudem změněno jen ve výjimečných případech.

Podle ustanovení $ 60 odst. 2 volebního zákona návrh na ne- platnost hlasování může podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena ustanovení toho- to zákona způsobem, který mohl ovlivnit vý- sledky hlasování. Úkolem soudu je tvrzení na- vrhovatele © porušení volebního zákona a jeho možném dopadu na výsledek hlasová- ní posoudit a v závislosti na výsledku tohoto posouzení o návrhu rozhodnout. V daném případě je namítáno a tvrzeními navrhovatelů o nedostatečných lepicích vlast- nostech pásky a existenci více klíčů od voleb- ní místnosti prokazováno porušení volebního zákona způsobem upraveným ve shora uvede- ném ustanovení volebního zákona.

Názor navrhovatelů soud nesdílí, přičemž tak činí na základě následujících úvah. Volební zákon svěřuje zajištění volební místnosti (ve smyslu výběru) obecnímu úřa- du [$ 14 písm. a)]. Dozorem nad průběhem voleb pověřuje volební komisi [zde okrsko- vou volební komisi - $ 16 písm. b)], kterou za tím účelem vybavuje pravomocemi vyplývají- cími z $ 37 odst.

2. Podle uvedeného ustano- vení je okrsková volební komise oprávněna - nastanou-li okolnosti, které znemožňují zahá- jit hlasování, pokračovat v něm nebo je ukon- čit - odročit zahájení hlasování na pozdější hodinu nebo je přerušit nebo prodloužit do- bu hlasování. Skutečnosti týkající se odroče- ní, přerušení nebo prodloužení hlasování je volební komise povinna poznamenat v zápise o průběhu a výsledku hlasování. Ze zápisu o průběhu a výsledku hlasování ve volebním okrsku č. 1, vyhotoveném a po- depsaném členy okrskové volební komise dne 21.

10. 2006 v 17.45 hod., vyplývá, že okr- sková volební komise žádné shora naznačené zákonné oprávnění nevyužila, z čehož soud dovozuje, že žádné okolnosti, které by bránily řádnému hlasování, neshledala. Podle $ 37 odst. 1 volebního zákon je okr- sková volební komise povinna v průběhu vo- leb manipulovat s páskou, která slouží k za- bezpečení volební místnosti a volebních uren (velké a malé přenosné) minimálně dva- krát. Poprvé tak musí učinit po prvním dnu voleb, kdy je její povinností zapečetit volební schránky tak, aby do nich nebylo možné vklá- dat hlasovací lístky ani je vybírat, a zabezpečit 255 1092 i ostatní volební dokumenty (hlasovací lístky a úřední obálky); podruhé před zahájením hlasování druhého volebního dne, kdy je její povinností zkontrolovat neporušenost pečetí a tyto sejmout.

Je prakticky vyloučeno, aby při těchto manipulacích komise nezjistila zá- vady ve funkčnosti pásky nebo že by před za- hájením druhého dne voleb přehlédla, že pás- ka na volební místnosti a volebních urnách nese stopy nedovoleného zásahu. Narušení pásky by okrsková volební komise musela zji- stit i vizuálně, neboť páska na volební míst- nosti a volebních urnách má být nejenom na- lepena, ale také opatřena podpisy členů volební komise. Takto okrsková volební ko- mise ostatně postupovala po prvním dnu vo- leb, kdy, jak sama ve vyjádření k návrhu uvádí, vložila ostatní volební dokumenty (hlasovací lístky a úřední obálky) do velké obálky, kte- rou uložila do papírové krabice a tuto přele- pila volební páskou a opatřila podpisy členů volební komise.

Je proto podle názoru soudu s podivem, že by takto nepostupovala (přes pásku nepřipojila podpisy) i při zabezpečení volební místnosti a zapečetění uren.Ve světle právě uvedeného jsou námitky navrhovatelů poukazující na neplatnost hlasování v důsled- ku nefunkčnosti pásky právně irelevantní, ncboť i kdyby soud, byť jen akademicky, při- pustil, že jak volební místnost, tak i volební urny byly nedovoleně napadeny, potom vy- vstává otázka, v jakých obálkách by byly hla- sovací lístky do volebních uren vloženy, když úřední obálky měla volební komise po skon- čení prvního dne voleb prokazatelně řádně zajištěny.

Navrhovatelé žádné výhrady v tom- to směru nevznášejí (netvrdí, že by v urnách byly nalezeny jiné než úřední obálky) a na- značené nedostatky podle obsahu zápisu o průběhu a výsledku hlasování neshledala ani okrsková volební komise. Z vyjádření okr- skové volební komise k návrhu navíc vyplývá, že volební urny byly nejenom zapečetěny vo- lební páskou, ale ještě opatřeny zámky, při- čemž klíče od nich byly v zalepené obálce, podepsané členy volební komise a předány do opatrování členu volební komise na celou dobu konání voleb.

Ani v tomto směru navr- hovatelé žádné námitky nevznášejí a ani okr- sková volební komise v tomto směru žádné 256 pochybení v době konání voleb neshledala. Soud v této souvislosti nepřihlédl k vyjádření obecního úřadu, neboť Oldřich H. nebyl čle- nem volební komise, na zpracování zápisu o průběhu a výsledku hlasování se nepodílel, neúčastnil se ani tvrzeného pokusu s lepicí páskou a jako jediný zmiňuje, že lepicí páska byla snadno odstranitelná i z kartonové krabi- ce, avšak již neuvádí, jak by bylo možné voleb- ní pásku opatřenou podpisy členů volební ko- mise bez poškození vrátit zpět na krabici.

Za dané situace jsou veškeré výhrady na- vrhovatelů k platnosti hlasování bezpředmět- né, neboť spočívají toliko na blíže nepodlože- ných domněnkách navrhovatelů, které jsou vyvráceny jak zjištěními učiněnými soudem ze zápisu okrskové volební komise o průbě- hu a výsledku hlasování, tak vyjádřeními účastníků řízení k podanému návrhu. Na zá- věru soudu o legálnosti hlasování ve voleb- ním okrsku č. 1, ke kterému soud dospěl po zhodnocení všech zjištění, nemůže ničeho změnit ani navrhovateli zmiňovaný pokus za- měřený na ověření funkčnosti pásky.

Jde sice o úkon okrskové volební komise, nicméně o úkon učiněný až po skončení hlasování a oznámení výsledků voleb, který je navíc v rozporu s obsahem zápisu, který byl vyho- toven bezprostředně po skončení hlasování a vyhlášení výsledků voleb, v němž okrsková volební komise žádné okolnosti, které by mohly mít vliv na výsledek hlasování (nega- tivní poznatky k funkčnosti pásky), nezjistila ani neuvedla. Soud dále poznamenává, že volební míst- nost byla pro předmětné komunální volby již tradičně zajištěna obecním úřadem v objektu hasičské zbrojnice.

Klíč od vchodových dveří do objektu požární zbrojnice předával před- sedkyni volební komise starosta SDH (jeden z navrhovatelů), kterému byla existence více klíčů od tohoto objektu známa z titulu jím za- stávané funkce (tuto skutečnost ostatně sta- rosta požárního sboru potvrzuje v čestném prohlášení připojeném k návrhu). Zásadám logického usuzování proto neodporuje před- pokládat, že s ohledem na charakter požární zbrojnice musela být existence více klíčů k tomuto objektu v obci obecně známou sku- tečností.

Vědomost či nevědomost předsed- kyněč okrskové volební komise o existenci ví- ce klíčů od objektu požární zbrojnice není pro posouzení věci rozhodující, neboť podle zápisu o průběhu a výsledku hlasování ve vo- lebním okrsku č. 1 byly okrskovou volební komisí vydány voličům celkem 444 úřední obálky a týž počet úředních obálek (neporu- šených) byl také odevzdán. Tato objektivně zjištěná skutečnost vyvrací tvrzení navrhova- telů o nepovolaném zásahu do volební míst- nosti a volebních uren, neboť jestliže byly úřední obálky z prvního na druhý volební den řádně zajištěny (žádné výhrady v tomto směru nebyly navrhovateli vzneseny) a sou- hlasí i počet vydaných a odevzdaných úřed- ních obálek, nelze výhradám navrhovatelů přisvědčit.

Ani zápis z průběhu a výsledku hlasování v tomto směru na žádná pochybení neupozorňuje. Bez hlubšího významu je také jakákoli post volební činnost okrskové voleb- ní komise (jejích členek). Volebnímu zákonu neodporuje a výsled- ky hlasování nezpochybňuje ani schůzovní činnost členů účastníků ad 2) a ad 3) usku- tečněná v objektu požární zbrojnice v neděli 22. 10. 2006, neboť se tak stalo až po skonče- ní voleb v místnosti, která v té době již cha- rakter volební místnosti neměla. S přihlédnutím ke shora uvedenému soud uzavírá, že porušení volebního zákona způso- bem, který mohl ovlivnit výsledky hlasování, neshledal, a proto návrh na vyslovení neplat- nosti hlasování jako nedůvodný zamítl.

1093 Volby do zastupitelstev obcí: počet členů okrskové volební komise k $ 15 písm. d) a $ 17 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změ- ně některých zákonů Skutečnost, že starosta obce podle $ 15 písm. d) zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, stanovuje před volbami do za- stupitelstva obce minimální počet členů okrskové volební komise, znamená, že sta- noví jejich konkrétní počet, a nikoliv početní rozpětí. Od tohoto počtu se pak strikt- ně odvíjí počet členů volební komise, které je starosta v případě neobsazených míst ve volební komisi jednotlivými volebními stranami oprávněn podle $ 17 odst. 2 věty druhé téhož zákona do této komise jmenovat.

a) Oldřich H., b) Jana M., ©) Jiří D., d) Josef D., e) Václav H., £) Věra T., g) Miroslav M., h) Josef K., ch) Eva F. proti 1) Okrskové volební komisi č. 1 ve volebním obvodu obce Žďár, 2) Sdružení nezávislých kandidátů za obec Žďár a 3) České straně sociálně demo-

⚖ Zeptejte se AI asistenta na toto rozhodnutí