k usnesení České advokátní komory ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta Stavovský předpis, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, není opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana $ 101a s. ř. s.
k usnesení České advokátní komory ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta Stavovský předpis, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, není opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana $ 101a s. ř. s.
Prejudikatura: č. 740/2006 Sb. NSS. Věc: JUDr. Ivo P. proti České advokátní komoře o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. xx Návrhem podaným u Nejvyššího správní- ho soudu dne 4. 2. 2011 se navrhovatel domá- hal zrušení usnesení odpůrce ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta. Podle navrhovatele toto usnesení naplňuje znaky opatření obecné po- vahy, a je tedy přezkoumatelné podle $ 101a s. ř. s. Odpůrce vydal předmětné usnesení ja- ko právnická osoba, která vykonává působ- nost v oblasti státní správy na úseku advoka- cie ve vztahu k advokátům. Ačkoli usnesení není označeno jako opatření obecné povahy či rozhodnutí, ukládá povinnosti určité sku- pině osob, a má tedy materiálně povahu opat- ření obecné povahy. Navrhovatel tvrdil, že byl napadeným usnesením zkrácen na svých právech svobod- ně podnikat a činit, co není zákonem zakázá- no. Zároveň nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. V daném případě odpůrce brání navrhovateli a všem členům odpůrce, aby si mohli svobodně vybrat, u kterého sub- jektu si zakoupí stavovský oděv advokáta (ta- lár), případně si tento nechají zhotovit. Toto právo navrhovatele by mohlo být omezeno pouze zákonem. Pokud odpůrce přikázal na- vrhovateli, u koho si talár musí objednat, omezil tím právo navrhovatele na volný vý- běr jeho obchodního partnera. Navrhovatel odkázal na zákon č. 219/2009 Sb., kterým byla schválena novela zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, s tím, že od 1. 9. 2009 byl doplněn $ 17a, který ukládá, že „[v] trestním řízení před soudem, v řízení před xx/ Nejvyšším soudem, Nejvyšším správním sou- dem a Ústavním soudem je advokát povinen používat stavovský oděv advokáta“, dále v odstavci 2 citovaného ustanovení se uvádí, že „Komora stavovským předpisem stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta“. V ná- vaznosti na uvedená ustanovení přijal odpůr- ce usnesení č. 4/2010 Věstníku, kterým se sta- noví vzhled stavovského oděvu advokáta, přitom současně v čl. 2 se konstatuje: „Zhoto- vení taláru si advokát zajišťuje na své ná- klady prostřednictvím objednávky u doda- vatele stanoveného ČAK.“ Odpůrce se při vydání výše uvedeného usnesení dovolával zmocnění v $ 17a zákona o advokacii a dále $ 53 odst. 1 písm. h) cito- vaného zákona, podle kterého „[sltavovské předpisy upravují otázky svěřené jim tímto zákonem; dále se jimi upravují [..| podrob- nosti o právech a povinnostech advokátů, advokátních koncipbientů a evropských ad- vokátů, které jsou stanoveny tímto záko- nem, vyjma práv a povinností v kárném ří- zení a v řízení podle f 55“. Po schválení napadeného usnesení zveřej- nil odpůrce v Bulletinu advokacie č. 9/2010 na s. 4-11 podrobné pokyny, jak talár zakou- pit prostřednictvím objednávky u společnos- ti Blažek. Součástí těchto pokynů je i detailní popis vzhledu taláru a jeho materiálové prove- dení, současně je zde uvedena cena 4 500 Kč + DPH za běžné provedení a 7 400 Kč + DPH za luxusnější verzi. Podmínkou těchto cen je ob- jednání talárů do 31. 12. 2010, jinak bude ce- 85 2465 na zvýšena o příplatek ve výši 90 % základní ceny. Odpůrce nechal zapsat vyobrazení taláru jako chráněný průmyslový vzor. Z tohoto dů- vodu nemůže nikdo vyrobit talár předepsa- ného vzhledu, protože by tím porušil právo odpůrce na užití tohoto vzoru. Odpůrce si tak zajistil, že všichni advokáti budou respek- tovat povinnost zajistit si talár na své náklady prostřednictvím objednávky u odpůrcem sta- noveného dodavatele. Odpůrce tímto kro- kem omezil práva advokátů na svobodný vý- běr dodavatelů talárů. Navrhovatel požádal odpůrce o poskytnu- tí informací k výběrovému řízení a o poskyt- nutí textu smlouvy s akciovou společností Blažek; odpůrce odmítl poskytnout obsah smlouvy mezi ním a společností Blažek s tím, že obsah nabídek považují zúčastněné osoby za důvěrný, tvořící obsah obchodního tajem- ství. Odpůrce pouze sdělil, že výběrového ří- zení na zhotovitele talárů se účastnily společ- nosti Blažek Praha, a. s., di Andrea Lupo, a. s., Odeva, spol. s r. o., Lipany. Navrhovatel tvrdil, že odpůrce překročil meze zákonného zmocnění, když krom vzhle- du taláru v čl. 2 napadeného usnesení stano- vil, že zhotovení taláru si advokát zajišťuje prostřednictvím objednávky u dodavatele stanoveného odpůrcem. Ustanovení $ 17a zá- kona o advokacii nezmocňuje odpůrce, aby reguloval, u kterého dodavatele jsou advokáti povinni si talár zajistit. Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že dle jeho názoru se v případě předmětného usnesení nejedná o opatření obecné povahy. Odpůrce je zmocněn zákonem o advokacii k vydávání stavovských předpisů jako podzá- konných aktů. Stavovské předpisy profesních komor naplňují obecné znaky právních před- pisů, zejména v oblasti kompetenční, formál- ní, procedurální a obsahové. V nich obsažené normy jsou normami právními se všemi dů- sledky z toho vyplývajícími. Tyto normy mají regulativní povahu, právní závaznost, jsou věcně i osobně všeobecné a jsou mocensky vynutitelné. Jsou vyhlašovány předepsaným způsobem. Takovým předpisem je i usnesení 86 č. 4/2010 Věstníku. Protože v případě před- mětného usnesení se jedná o typicky podzá- konný normativní akt, je k jeho nápravě v zá- koně o advokacii stanoven zvláštní institut - návrh ministra spravedlnosti podaný soudu. Nejvyšší správní soud návrh odmítl. Z oodůvodnění: C...) Stavovský předpis má charakter práv- ního předpisu a teoreticky má značnou po- dobu s obecně závaznými vyhláškami územní samosprávy. Adresáti norem ve stavovských předpisech však nejsou osoby nacházející se na určitém území, jak je tomu u krajů a obcí, ale osoby vykonávající určité povolání. Při vě- domí této skutečnosti a při respektování zá- sady, že povinnosti osobám mohou být ze strany veřejné moci ukládány jen na základě zákona, můžeme rozlišit stavovské předpisy neukládající povinnosti jednotlivcům (před- pisy organizační), předpisy ukládající povin- nosti pouze členům komory (výše a splatnost příspěvků na činnost komory, organizace po- vinného pojištění apod.) a konečně předpisy ukládající povinnost nečlenům komory (po- platek za profesní zkoušku, podmínky profes- ní přípravy před zkouškou apod.). Adresátem povinností, které jsou ukládány stavovským předpisem, který je přijímán orgány samosprá- vy příslušné profesní skupiny, je ten - a pouze a právě ten, kdo se přímo nebo skrze volené zá- stupce podílí na jejich přijetí - v daném přípa- dě na přijetí usnesení ze dne 8. 6. 2010. Předmětné usnesení, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, bylo vy- dáno na základě zákonného zmocnění v $ 17a zákona o advokacii. Jakkoli lze polemizovat o standardnosti postupu odpůrce stran ulože- né povinnosti výhradního dodavatele v čl. 2 citovaného usnesení, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu v řízení ve věci nyní pro- jednávaného návrhu na zrušení uvedeného stavovského předpisu posuzovat legitimitu takto stanovené podmínky ani posuzovat pří- padné zneužití postavení na trhu nebo neka- losoutěžní jednání. Z $ 171 správního řádu především vyplý- vá, že podle něj postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vy- dat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Opatření, jehož zrušení se navrhovatel dovo- lává, nebylo vydáno v řízení vedeném dle správního řádu, resp. na jeho vydání se správ- ní řád ani nevztahuje. 2x4 Správní řád přitom není jediným předpi- sem upravujícím řízení o vydání opatření obecné povahy; připomenout lze např. $ 43 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (územní plány) či $ 108 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb. (rozlišující opatření obecné povahy a rozhodnutí o ceně). Není jistě vý- loučen ani úkon, který je po materiální strán- ce opatřením obecné povahy, nicméně řízení o jeho přijetí výslovně upraveno není a pod režim správního řádu by jej nebylo možno podřadit. Zákon o advokacii ani jiný právní předpis řízení o vydání opatření obecné po- vahy neupravuje. Jakkoliv tedy Nejvyšší správní soud nevylučuje, že proces přijímání opatření obecné povahy může být upraven i ve zvláštním zákoně, tj. že zvláštní zákon ne- stanoví toliko kompetenci správnímu orgánu vydat závazné opatření obecné povahy ve smyslu $ 171 správního řádu, nýbrž vymezí i příslušnou proceduru jeho přijímání, je v nyní projednávaném případě zřejmé, že to- mu tak není. Žádný právní předpis, jak bylo naznačeno, neukládá odpůrci vydat opatření obecné povahy v oblastech, do nichž navrho- vatel směřuje. Nejvyšší správní soud konstatuje, že napa- dené usnesení není opatřením obecné pova- hy dle $ 101a s. ř. s., nemohl se proto ani za- bývat námitkami navrhovatele meritorně. Skutečnost, zda při stanovení povinnosti odpůrce postupoval v mezích zákonného zmocnění, anebo je překročil a stanovil po- vinnost nad rámec zákona, by soudu přísluše- lo, byl-li by navrhovatel za nesplnění povin- nosti stanovené v čl. 2 citovaného usnesení potrestán ($ 32 odst. 2 zákona o advokacii). Jak již bylo uvedeno, obsah stavovských před- pisů je do značné míry předurčen tím, že jde o právní předpisy podzákonné, které se mo- hou pohybovat jen ve sféře, která je jim záko- nem vymezena; musí být tedy vždy v souladu se zákonem. V případném přezkumném řízení stran kárného provinění v rámci správního soud- nictví by se soud především musel zabývat tím, zda citovaný stavovský předpis, v důsled- ku jehož porušení byl advokát shledán vin- ným, byl vydán jednak orgánem k tomu pří- slušným a jednak v mezích zákona, a poté zda tedy samotné rozhodnutí o kárném provině- ní může obstát. K posouzení ústavnosti a zá- konnosti podzákonného aktu je přitom soud povolán podle čl. 95 Ústavy ČR. Nejvyšší správní soud odkazuje rovněž na speciální úpravu stran možné obrany proti sta- vovskému předpisu, a to v $ 50 odst. 2 zákona o advokacii. Podle uvedeného ustanovení „[m]á-li ministr spravedlnosti za to, že stavov- ský předpis Komory je v rozporu se zákonem, je oprávněn podat návrh na jeho přezkoumá- ní soudem“. Takový postup lze uplatnit jak ex offo, tak i na základě podnětu advokáta. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že usnesení č. 4/2010 Věstníku, ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, je podzákonným právním předpisem; z formálního a zejména ani z ma- teriálního hlediska nenaplňuje znaky opatře- ní obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana $ 10la s. ř. s. Není zde tedy dána pravomoc soudu podle $ 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkoumání v řízení podle $ 101a a násl. s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostat- kem podmínek řízení, a soud proto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle $ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. 87 2466 2466 Sociální ochrana: pomoc v hmotné nouzi; náhrada nákladů řízení k $ 79 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi k $ 79 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Ustanovení $ 79 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, je třeba vykládat tak, že stát nese veškeré náklady spojené s řízením o příspěvku na živobytí, mimořádné okamžité pomoci a doplatku na bydlení podle tohoto zákona, tedy i ná- klady, které v tomto řízení vzniknou účastníkovi řízení; jedná se totiž o evidentní od- chylku od obecné úpravy správního řádu z roku 2004 ($ 79). Nárok na náhradu ná- kladů však vzniká účastníku řízení pouze v případě, že tyto náklady byly vynaloženy nutně a účelně a pokud postup účastníka řízení nevykazuje znaky zneužití práva.
JUDr. Ivo P. proti České advokátní komoře o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
bsah obchodního tajemství; sdělil pouze, že výběrového řízení na zhotovitele talárů se účastnily: firma Blažek Praha, a. s., di Andrea Lupo, a. s., Odeva, spol. s r. o. Lipany. Navrhovatel rovněž namátkově zjišťoval v jakých cenových relacích a kde je obstaráván obdobný talár, např. pro soudce u Městského soudu v Praze, Krajského soudu v Ostravě, resp. Krajského soudu v Praze; zjistil přitom ceny podstatně nižší (2 499
2 900 Kč), každý soud má přitom zcela jiného dodavatele.
Navrhovatel tvrdí, že odpůrce nepochybně měl pravomoc vydat předmětné usnesení, neboť k tomu byl zmocněn zákonem o advokacii; překročil však meze zákonem vymezené působnosti, když krom vzhledu taláru v čl. 2 usnesení stanovil, že zhotovení taláru si advokát zajišťuje prostřednictvím objednávky u dodavatele stanoveného odpůrcem. Ustanovení § 17a zákona o advokacii nezmocňuje odpůrce, aby reguloval, u kterého dodavatele jsou advokáti povinni si zajistit talár. V důsledku překročení mezí zákonem vymezené působnosti je třeba, aby soud minimálně zrušil napadené usnesení alespoň v rozsahu čl. 2. Nicméně navrhovatel se domnívá, že usnesení je třeba zrušit v celém rozsahu, protože stanovení vzhledu taláru v čl. 1 odst. 1, je obsahově svázáno s následnou povinností advokátů zajistit si talár na své náklady prostřednictvím objednávky u dodavatele stanoveného odpůrcem.
Dle navrhovatele měl odpůrce možnost při stanovení vzhledu taláru užít buď pouhé vyobrazení vzhledu, či vzhled výstižně popsat, anebo použít kombinaci obou možností. Úřední osoby v justici jsou povinny užívat taláry, jejichž vzhled je stanoven pouze slovním popisem a podle tohoto popisu taláry zhotovují různí výrobci podle výběru jednotlivých soudů či státních zastupitelství. Odpůrce přitom mohl při stanovení vzhledu taláru použít obdobný slovní popis taláru, který sám zveřejnil v časopise Bulletin advokacie (viz výše).
Protože odpůrce vyobrazení taláru nechal zapsat jako chráněný průmyslový vzor, nemůže nikdo vyrobit talár předepsaného vzhledu, protože by tím porušil právo odpůrce na užití tohoto vzoru. Odpůrce si tak zajistil, že všichni advokáti budou respektovat povinnost zajistit si talár na své náklady prostřednictvím objednávky u odpůrcem stanoveného dodavatele. Odpůrce tak omezil práva advokátů na svobodný výběr dodavatelů talárů, když si vzhled talárů nechal zapsat jako průmyslový vzor.
Pro případ, že soud neshledá překročení působnosti odpůrce při vydání napadeného usnesení, navrhovatel potom poukazuje na to,, že bylo vydáno v rozporu se zákonem. Odpůrce se formálně snažil dodržet zmocnění v zákoně ohledně stanovení vzhledu taláru, i když mohl použít kombinaci popisné části a obrazové části. Další ustanovení (čl.2), které ukládá povinnosti advokátů zajistit si taláry prostřednictvím dodavatele stanoveného odpůrcem je však již v rozporu s právem advokáta, které vyplývá z Listiny základních práv a svobod v čl. 2 odst. 2 a 3, totiž, že „státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem,, který zákon stanoví.“ a že „každý může činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“. Navrhovatel poukazuje rovněž na čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, podle kterého „Každý má právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost“ a že pouze „zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.“
Odpůrce dle navrhovatele zneužil zákonem stanovenou působnost, je-li tato dána pouze v tom, že má stanovit vzhled taláru, když sám rovněž určil dodavatele talárů, čímž znemožnil advokátům, aby si sami sjednali podmínky, za kterých budou taláry nakupovat. Ve srovnání s cenami talárů pro soudce a též s taláry, které užívají advokáti ve Slovenské republice, jsou české taláry výrazně dražší a navíc jsou dodávány za velmi nevýhodných podmínek pro advokáty. Nelze ani přehlédnout skutečnost, že firma Blažek , a.s. taláry sama nevyrábí, ale výrobu talárů zajišťuje od dodavatelské firmy na Slovensku (jak je uvedeno v článku „Šaty dělají advokáta“ – na str. 33 časopisu Právo a byznys z listopadu 2010). ¨Navrhovatel proto tvrdí, že je dán materiální rozpor napadeného usnesení s právy advokátů, která jsou garantována Listinou.
Navrhovatel konečně zmiňuje, pro případ, kdyby soud neshledal žádnou výše uvedenou argumentaci důvodnou, hledisko proporcionality. Navrhovatel vytýká odpůrci, že při vydání usnesení zbytečně využil oprávnění v § 53 odst. 1 písm. h) zákona o advokacii a stanovil advokátům povinnosti, které nejsou přiměřené pro podnikání v advokacii. Stanovení jednoho dodavatele může být účelné pouze proto, aby všichni advokáti měli absolutně stejný talár. Talár však kromě zdobné funkce nemá žádný jiný význam pro výkon advokacie. U jiných povolání má význam přesný vzhled a funkce oděvu, např. u ochranných pomůcek. V takovém případě by bylo ospravedlnitelné vybrat jediného dodavatele, který disponuje potřebnou technologií. V případě advokacie však výběr jediného dodavatele pouze posiluje monopolní postavení výrobce a umožňuje, aby mohl požadovat za výrobek vyšší cenu a nevýhodné dodací podmínky, což se v tomto případě stalo. Je zřejmé, že odpůrce mohl postupovat jiným způsobem při stanovení vzhledu taláru, tento uvést slovním popisem a současně vyobrazením, což by umožnilo, aby více subjektů nabídlo advokátům své výrobky. Uzurpování průmyslového vzoru taláru je pak jasným zneužitím situace ze strany odpůrce. Vzor taláru mohl být stanoven přímo v zákoně a nikdo by pak neměl právo chránit si takto stanovený vzhled průmyslovým vzorem. Pokud odpůrce byl zákonodárcem pověřen stanovit vzhled taláru, neměl právo zneužít tuto působnost k monopolnímu chování, které může vést ke zneužití postavení na trhu a omezení hospodářské soutěže.
Podmínkou zákonnosti opatření obecné povahy je, že veškerá omezení práv advokátů z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Splnění této podmínky ze shora uvedených důvodů nelze dovodit.
Navrhovatel požaduje, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení představenstva České advokátní komory ze dne 8. 6. 2010, které bylo zveřejněno v částce 2 Věstníku České advokátní komory pod č. 4/2010 ke dni 28. 2. 2011.
Odpůrce v písemném vyjádření uvedl, že dle jeho názoru se v případě předmětného usnesení nejedná o opatření obecné povahy ve smyslu ust. § 101a s. ř. s., uvádí s odkazem na soudní judikaturu, že při posuzování toho, zda lze nějaký správní akt považovat za opatření obecné povahy, je nutné vycházet z toho, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů.
Odpůrce je zmocněn zákonem č.85/1996 Sb., o advokacii k vydávání stavovských předpisů jako podzákonných aktů, a to podle § 53 odst. 1 zákona, a to za podmínek tam uvedených. Tyto stavovské předpisy jsou závazné pro všechny advokáty. Takovým předpisem je usnesení č. 4/2010 Věstníku; toto upravuje na základě zmocnění v § 17a odst. 2 cit. zákona vzhled advokátního taláru a dále stanoví další podrobnosti související s používáním talárů při poskytování právních služeb – viz zmocnění v § 53 odst. 1 písm.f) až i) zákona o advokacii.
Odpůrce odkazuje na komentář ke správnímu řádu, podle něhož opatření obecné povahy představuje určité překlenutí dvou, v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných právních aktů; normativních právních aktů (abstraktních) na straně jedné a individuálních (konkrétních) na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové akty, které nejsou výlučně jen normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací. Jedná se o správní akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Výše uvedená hlediska však stavovské předpisy nesplňují. Stavovské předpisy profesních komor naplňují obecné znaky právních předpisů, zejména v oblasti kompetenční, formální, procedurální a obsahové. V nich obsažené normy jsou normami právními se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Tyto normy mají regulativní povahu, právní závaznost, jsou věcně i osobně všeobecné a jsou mocensky vynutitelné. Jsou vyhlašovány předepsaným způsobem. Lze konstatovat, že právní předpisy profesní samosprávy jsou podzákonné právní síly (viz např. JUDr. Jan Dvořáček – Právní povaha předpisů zájmové samosprávy, Právní rozhledy 24/2006). Protože v případě předmětného usnesení č.4/2010 Věstníku se jedná o typicky podzákonný normativní akt a nejedná se o opatření obecné povahy; k jeho nápravě je v zákoně o advokacii stanoven zvláštní institut – návrh ministra spravedlnosti podaný soudu. Soud potom může přezkoumat stavovský předpis na základě zákonem určeného navrhovatele (§ 50 odst. 2 zákona o advokacii). Odpůrce zde poukazuje na to, že však tímto soudem není v prvním stupni Nejvyšší správní soud a zákonem stanoveným navrhovatelem není navrhovatel, který zde návrh podává. Odpůrce nad rámec argumentace uvádí, že z celkového počtu advokátů (cca 10000) vyjádřili nespokojenost se způsobem zajištění stavovského oděvu pouze tři, včetně navrhovatele. Odpůrce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl, resp. odmítl.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že návrh nelze než odmítnout.
Opatření obecné povahy je institutem, který v českém právním řádu byl výslovně zaveden zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Uvedený zákon předepsal vydání opatření obecné povahy pro některé činnosti telekomunikačních orgánů přímo, např. v ustanovení § 34 odst. 4, právní účinky pak blíže rozvedl v ustanovení § 124 zákona. Zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005 a těmito svými ustanoveními navázal na již platný (od 24. 9. 2004), ale v té době dosud neúčinný zákon č. 500/2004 Sb. správní řád (dále též „nový správní řád“). Zároveň byl novelizován i soudní řád správní a ustanovením § 171, části dvacáté prvé, zákona č. 127/2005 Sb. do něj byl inkorporován díl 7, části třetí, hlavy II. se svými ustanoveními § 101a až § 101d a zároveň doplněna ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) a § 48 odst. 2 písm. e). Samotný soudní řád správní však ani po novelizaci definici opatření obecné povahy neobsahuje, výše uvedená ustanovení upravují pouze pravomoc a kompetenci soudů a některá další procesní pravidla přezkumu. Odpověď na otázku, co lze považovat za opatření obecné povahy, je proto třeba hledat v novém správním řádu, v části šesté.
Podle ustanovení § 171 správního řádu „postupují podle této části správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím“. V dalších ustanoveních jsou pak upravena procesní pravidla pro jeho vydání.
Z uvedeného je zřejmé, že ani nový správní řád opatření obecné povahy materiálně nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci, aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána a vydávána způsobem upraveným v části šesté správního řádu.
K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud již v rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98; dospěl přitom k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona. Při definici opatření obecné povahy je a priori třeba vycházet z právní doktríny, která tato opatření popisuje jako tzv. smíšené akty s prvky jak právní normy, tak správního rozhodnutí. Zpravidla se tedy jedná o akty s konkrétně vymezeným předmětem úpravy v oblasti práv a povinností adresátů a s jejich obecně vymezeným okruhem.
Na základě uvedené výchozí úvahy pak soud přistoupil k řešení otázky předložené navrhovatelem ohledně zrušení výše citovaného usnesení ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta.
Navrhovatel svůj návrh směřuje do stavovského předpisu, upravujícího na základě zákonného zmocnění vzhled stavovského oděvu a dále související podrobnosti stran jeho obstarání.
Předmětné usnesení bylo vydáno k realizaci zákonem stanovené povinnosti advokátů nosit při konkrétně vyjmenovaných jednáních soudů stavovský oděv. Navrhovatel potom zásadní námitky směřuje k povinnosti uložené v předmětném ustanovení stran výběru dodavatele.
Advokáti sdružení v profesní komoře jsou určitým sociálním stavem, jehož členové spojuje výkon společné profese, která nemůže být vykonávána nikým jiným, a právně je jejich postavení upraveno příslušnými zákony. Profesní stavy, které jsou spravovány formou profesní samosprávy, pak ze zákona nacházejí svou organizační identitu v komoře, která se právem označuje jako stavovská organizace. Každý, kdo splní zákonem pevně definované podmínky, má právo na výkon dotčeného povolání, toto právo je pod soudní ochranou. Naopak každý, kdo v průběhu doby přestane splňovat zákonná kritéria, musí výkon povolání zanechat. Tento postup zaručuje rovnost občanů, neboť rovnost v přístupu k povolání není bezbřehé právo každého dělat cokoliv, ale právo, aby kritéria pro výkon povolání byla stanovena právně a stejně vůči všem a po jejich splnění, aby přístup k určitému povolání již nebyl znemožňován diskriminací z jakýchkoliv hledisek (pohlaví, rasa, národnost ap.).
í, toto právo je pod soudní ochranou. Naopak každý, kdo v průběhu doby přestane splňovat zákonná kritéria, musí výkon povolání zanechat. Tento postup zaručuje rovnost občanů, neboť rovnost v přístupu k povolání není bezbřehé právo každého dělat cokoliv, ale právo, aby kritéria pro výkon povolání byla stanovena právně a stejně vůči všem a po jejich splnění, aby přístup k určitému povolání již nebyl znemožňován diskriminací z jakýchkoliv hledisek (pohlaví, rasa, národnost ap.).
Stavovský předpis má charakter právního předpisu a teoreticky má značnou podobu s obecně závaznými vyhláškami územní samosprávy. Adresáti norem ve stavovských předpisech však nejsou osoby nacházející se na určitém území, jak je tomu u krajů a obcí, ale osoby vykonávající určité povolání. Při vědomí této skutečnosti a při respektování zásady, že povinnosti osobám mohou být ze strany veřejné moci ukládány jen na základě zákona, můžeme rozlišit stavovské předpisy neukládající povinnosti jednotlivcům (předpisy organizační), předpisy ukládající povinnosti pouze členům komory (výše a splatnost příspěvků na činnost komory, organizace povinného pojištění ap.) a konečně předpisy ukládající povinnost nečlenům komory (poplatek za profesní zkoušku, podmínky profesní přípravy před zkouškou ap.). Adresátem povinností, které jsou ukládány stavovským předpisem, který je přijímán orgány samosprávy příslušné profesní skupiny, je ten – a pouze a právě ten, kdo se přímo nebo skrze volené zástupce podílí na jejich přijetí – v daném případě na přijetí usnesení ze dne 8. 6. 2010.
Předmětné usnesení, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta bylo vydáno na základě zákonného zmocnění v § 17a zákona o advokacii. Jakkoli lze polemizovat o standardnosti postupu ČAK stran uložené povinnosti výhradního dodavatele v čl. 2 cit. usnesení, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu v řízení ve věci nyní projednávaného návrhu na zrušení uvedeného stavovského předpisu posuzovat legitimitu takto stanovené podmínky ani posuzovat případné zneužití postavení na trhu nebo nekalosoutěžní jednání.
Z ustanovení § 171 správního řádu se především podává, že podle něj postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Opatření, jehož zrušení se navrhovatel dovolává nebylo vydáno v řízení vedeném dle správního řádu, resp. na jeho vydání se správní řád ani nevztahuje.
Správní řád přitom není jediným předpisem upravujícím řízení o vydání opatření obecné povahy; připomenout lze např. § 43 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (územní plány) či § 108 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (rozlišující opatření obecné povahy a rozhodnutí o ceně). Není jistě vyloučen ani úkon, který je po materiální stránce opatřením obecné povahy, nicméně řízení o jeho přijetí výslovně upraveno není a pod režim správního řádu by jej nebylo možno podřadit. Zákon o advokacii ani jiný právní předpis řízení o vydání opatření obecné povahy neupravuje. Jakkoliv tedy Nejvyšší správní soud nevylučuje, že proces přijímání opatření obecné povahy může být upraven i ve zvláštním zákonu, tj. že zvláštní zákon nestanoví toliko kompetenci správnímu orgánu vydat závazné opatření obecné povahy ve smyslu ustanovení § 171 s. ř. s, nýbrž vymezí i příslušnou proceduru jeho přijímání, je v nyní projednávaném případě zřejmé, že tomu tak není. Žádný právní předpis, jak bylo naznačeno, neukládá odpůrci vydat opatření obecné povahy v oblastech, do nichž navrhovatel směřuje.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadené usnesení není opatřením obecné povahy dle § 101a s. ř. s., nemohl se proto ani zabývat námitkami navrhovatele meritorně.
dat závazné opatření obecné povahy ve smyslu ustanovení § 171 s. ř. s, nýbrž vymezí i příslušnou proceduru jeho přijímání, je v nyní projednávaném případě zřejmé, že tomu tak není. Žádný právní předpis, jak bylo naznačeno, neukládá odpůrci vydat opatření obecné povahy v oblastech, do nichž navrhovatel směřuje.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadené usnesení není opatřením obecné povahy dle § 101a s. ř. s., nemohl se proto ani zabývat námitkami navrhovatele meritorně.
Skutečnost, zda při stanovení povinnosti odpůrce postupoval v mezích zákonného zmocnění, anebo je překročil a stanovil povinnost nad rámec zákona, by soudu příslušelo, byl-li by navrhovatel za nesplnění povinnosti stanovené v čl. 2 cit. usnesení potrestán (§ 32 odst. 2 zákona o advokacii). Jak již bylo uvedeno, obsah stavovských předpisů je do značné míry předurčen tím, že jde o právní předpisy podzákonné, které se mohou pohybovat jen ve sféře, která je jim zákonem vymezena; musí být tedy vždy v souladu se zákonem.
V případném přezkumném řízení stran kárného provinění v rámci správního soudnictví by se soud především musel zabývat tím, zda citovaný stavovský předpis, v důsledku jehož porušení byl advokát shledán vinným, byl vydán jednak orgánem k tomu příslušným a jednak v mezích zákona, a poté zda tedy samotné rozhodnutí o kárném provinění může obstát. K posouzení ústavnosti a zákonnosti podzákonného aktu je přitom soud povolán podle čl. 95 Ústavy.
Nejvyšší správní soud odkazuje rovněž na speciální úpravu stran možné obrany proti stavovskému předpisu, a to v ust. § 50 odst. 2 zákona o advokacii. Podle uvedeného ustanovení má-li ministr spravedlnosti za to, že stavovský předpis Komory je v rozporu se zákonem, je oprávněn podat návrh na jeho přezkoumání soudem. Takový postup lze uplatnit jak ex offo, tak i na základě podnětu advokáta.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že usnesení č. 4/2010 Věstníku, ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta je podzákonným právním předpisem; z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana ust. § 101a s. ř. s. Není zde tedy dána pravomoc soudu podle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkoumání v řízení podle ustanovení § 101a a následujících s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, a soud proto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Nejsou splněny podmínky řízení, a proto soud návrh podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
O nákladech řízení rozhodl soud podle § 101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož v tomto zvláštním druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení právo na jejich náhradu.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2011
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu