ním řádu (stavební zákon) I. Stavbu určenou k odvodnění pozemků, v daném případě stavbu občasné vodo- teče, lze považovat za veřejně prospěšnou stavbu ve smyslu $ 2 odst. 1 písm. I) sta- vebního zákona z roku 2006. I. Územní plán či jeho změna mohou v souladu s $ 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 vymezit plochy a koridory a stanovit podmínky pro jejich využití, a to i odlišným způsobem, než jak dosud stanoví pro některé z pozemků v rámci takové plochy či koridoru dosavadní územní rozhodnutí. Samotné vymezení plochy či ko- ridoru a stanovení podmínek pro jejich využití nemůže samo o sobě přímo zaklá- dat, měnit či rušit práva nebo povinnosti fyzickým a právnickým osobám, a tedy ani měnit právní účinky existujících správních rozhodnutí, představuje však závazný podklad pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí do budoucna ($ 43 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006).
ním řádu (stavební zákon) I. Stavbu určenou k odvodnění pozemků, v daném případě stavbu občasné vodo- teče, lze považovat za veřejně prospěšnou stavbu ve smyslu $ 2 odst. 1 písm. I) sta- vebního zákona z roku 2006. I. Územní plán či jeho změna mohou v souladu s $ 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 vymezit plochy a koridory a stanovit podmínky pro jejich využití, a to i odlišným způsobem, než jak dosud stanoví pro některé z pozemků v rámci takové plochy či koridoru dosavadní územní rozhodnutí. Samotné vymezení plochy či ko- ridoru a stanovení podmínek pro jejich využití nemůže samo o sobě přímo zaklá- dat, měnit či rušit práva nebo povinnosti fyzickým a právnickým osobám, a tedy ani měnit právní účinky existujících správních rozhodnutí, představuje však závazný podklad pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí do budoucna ($ 43 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006).
(.) Argumentace navrhovatelky se sou- středila na čtvrtý a pátý krok algoritmu, tedy na posouzení otázky, zda je předmětná změ- na územního plánu v souladu s hmotným právem a se zásadou proporcionality, která vyplývá z ústavního pořádku. Navrhovatelka především uváděla, že vy- mezený koridor občasné vodoteče není mož- né považovat za veřejnou infrastrukturu ve smyslu $ 2 odst. 1 písm. k) stavebního záko- na, nemůže se tudíž podle navrhovatelky jed- nat ani o obecně prospěšnou stavbu dle $ 2 odst. 1 písm. 1) stavebního zákona. S tím ovšem Nejvyšší správní soud nemůže souhla- sit. Podle $ 2 odst. 1 písm. k) stavebního zá- kona se za veřejnou infrastrukturu považuje mj. technická infrastruktura, kterou jsou ve- dení a stavby a s nimi provozně související za- řízení technického vybavení, dále následuje pouze demonstrativní výčet takových staveb a zařízení (např. vodovody, vodojemy, kanali- zace atd.). Z toho je zřejmé, že mezi technic- kou infrastrukturu lze řadit i stavbu k odvod- nění pozemků, v daném případě stavbu občasné vodoteče, která má k tomuto účelu sloužit. Tato plánovaná stavba tedy může být podle $ 2 odst. 1 písm. I) stavebního zákona považována za stavbu pro veřejnou infra- strukturu určenou k ochraně území obce, te- dy za veřejně prospěšnou stavbu. Bude-li mít tato stavba příslušné parametry podle $ 56 odst. 2 a 3 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), a vyhlášky č. 225/2002 Sb., bude se jednat též o stavbu k vodohospodářským melioracím pozemků, tedy o vodní dílo ve smyslu $ 55 odst. 1 písm. e) vodního zákona. Navrhovatelka dále namítala, že tuto stav- bu lze zřídit primárně na pozemcích státu, resp. Arcibiskupství pražského, které výstav- bu vodoteče podporuje. Zdejší soud však mu- sí dát naopak za pravdu odpůrci, že toto na- vrhovatelkou prosazované řešení se nejeví jako reálná alternativa, neboť by mělo odvést vodu do zámeckého parku, kde se nachází mj. prameniště pitné vody a z něho vytékající bezejmenný potůček, který by byl jistě jen stěží schopen pojmout veškerou přívalovou vodu z okolních polí. Toto řešení by tedy s se- bou nutně neslo riziko poškození či dokonce znehodnocení významných přírodních i kul- turní hodnot daného zámeckého parku. Další alternativu, tedy návrh řešit tento problém 739 2353 v celém rozsahu vybudováním dešťové kana- lizace, navrhovatelka takto formulovala až v replice, odpůrce tedy na něj mohl jen stěží reagovat jinak než stručným vyjádřením v rámci jednání, přičemž odmítl argumentaci navrhovatelky o opomenutí výstavby dešťové kanalizace v rámci výstavby rodinných do- mů. Soud souhlasí s odpůrcem v tom ohledu, že pokud jde o odvedení přívalových srážek nikoliv z území zastavěného rodinnými do- my, ale především ze zemědělských pozemků nad sídlem Dolní Břežany, jeví se jako reálné řešení právě obnovení a následná údržba ob- časné vodoteče, a to v takových parametrech, aby byla tato vodoteč schopna veškerou pří- valovou vodu pojmout. Navrhovatelka dále argumentuje tím, že změna funkčního využití pozemku parc. č. 97/3 představuje vážné ohrožení jejího majetku. Tento závěr navrhovatelky shledal soud pou- ze spekulativním. Mezi stranami je sporné, odkdy daná vodoteč existovala a kdy a kým byla přerušena, nicméně její samotnou exis- tenci po určité období, jakož i skutečnost, že sloužila k odvodňování určitého přilehlého území, lze zpochybnit jen stěží. Svědčí o ní sa- motný tvar pozemků parc. č. 97/1 až 97/3, ja- kož i to, že tyto pozemky byly vedeny -a dva z nich stále jsou vedeny v katastru nemovi- tostí jako vodní plocha. Navrhovatelka ne- předložila žádné důkazy o tom, že by tato vo- doteč, dříve než byla na pozemku parc. č. 97/3 přerušena, kapacitně nestačila, že by tudíž docházelo k rozlévání této vody na pozemky, jež jsou nyní ve vlastnictví navrhovatelky, a že by tak hrozilo po obnově vodoteče poškozo- vání jejího majetku. Zejména je však třeba zdůraznit, že odpůrce bude moci svůj záměr veřejně prospěšné stavby realizovat až na zá- kladě příslušných správních rozhodnutí, te- dy v prvé řadě rozhodnutí o umístění stavby, o němž bude rozhodovat obecný stavební úřad [$ 6 odst. 3 písm. a) stavebního zákona), a dále na základě stavebního povolení, o němž bude rozhodovat, bude-li navchovaná stavba vodním dílem ve smyslu $ 55 odst. 1 písm. e) vodního zákona, jakožto speciální stavební úřad vodoprávní úřad [$ 15 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, $ 15 vodního zá- 740 kona]. Účastníkem těchto správních řízení bude i navrhovatelka, a to nejen z titulu vlast- nictví k pozemku parc. č. 97/3, na němž má být stavba umístěna, ale i v případě jeho vy- vlastnění, z titulu vlastnictví sousedních ne- movitostí přímo dotčených plánovanou stav- bou [$ 85 odst. 2 písm. a) a b) a $ 109 odst. 1 písm. c) a e) stavebního zákona]. Navrhova- telka tedy bude mít možnost hájit v těchto ří- zeních své zájmy a zcela legitimně požadovat, aby bylo koryto vodoteče stavebně provede- no tak, aby nedocházelo k rozlévání přívalové vody na okolní pozemky navrhovatelky. Pokud jde o stavbu „naftového hospodář- ství“ na pozemku parc. č. 97/3, je třeba opět přisvědčit odpůrci, že tato stavba musela být projektována a povolena se zřetelem na to, že má být situována mj. na pozemku, který byl v tu dobu veden v katastru nemovitostí jako vodní plocha - tok přírodní. Proto také pří- slušné stavební povolení z roku 1994 obsahu- je podmínku, aby tato stavba byla zabezpeče- na před přítokem srážkové vody. Nejvyšší správní soud též připomíná, že tato stavba měla být podle zmiňovaného stavebního po- volení užívána pouze dočasně, do zavedení plynu v obci. (...) V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že zákon č. 184/2006 Sb., o odně- tí nebo omezení vlastnického práva k pozem- ku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), jímž by se proces vyvlastnění řídil, jednoznačně chápe vyvlastnění až jako poslední možnost, které musí obligatorně předcházet jednání s tím, kdo má být v pozici vyvlastňovaného. Práva k pozemku či stavbě potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění musí být zís- kána pokud možno dohodou (viz $ 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění). I když k dohodě nako- nec nedojde, je na vyvlastniteli (v daném pří- padě obci Dolní Břežany), aby vyvlastňované- mu nahradil veškerou majetkovou újmu vzniklou vyvlastněním, tedy nejen obvyklou cenu vyvlastňovaného pozemku nebo stavby, ale i veškeré náklady, které vyvlastňovaný účelně vynaloží následkem a v souvislosti s vyvlastněním (viz $ 10 odst. 2 a 3 zákona o vyvlastnění). Je tedy zřejmé, že v daném pří- padě náhrada případných nákladů navrhova- telky spojených s obnovením koryta občasné vodoteče na pozemku parc. č. 97/3 by měla být buďto součástí dohody mezi navrhovatel kou a odpůrcem o odkupu (příp. výměně) to- hoto pozemku, nebo v případě, že by k této dohodě nedošlo, bude tato částka součástí náhrady za vyvlastnění. Pokud jde o dosavadní správní rozhodnutí týkající se pozemku parc. č. 97/3, na která se navrhovatelka odvolávala a která byla předmě- tem dokazování, konstatuje Nejvyšší správní soud, že skutkové závěry správních orgánů v těchto věcech nejsou nutně v rozporu se stavem, z něhož vycházel odpůrce. Rovněž odpůrce uznává, že vodoteč, která se nachá- zela mj. na pozemku parc. č. 97/3, byla pouze občasnou vodotečí, v níž se voda vyskytovala pouze několikrát do roka při přívalových deš- tích. Taková vodoteč, právě proto, že v ní neproudí voda po celý rok nebo po jeho pře- vážnou část, pak samozřejmě nemůže odpo- vídat definici vodního toku podle $ 43 odst. 1 stávajícího vodního zákona, ani neodpovídala definici podle $ 31 odst. 1 předcházejícího vodního zákona č. 138/1973 Sb. To ovšem nic nemění na skutečnosti, že tato občasná vodo- teč je potřebná právě pro odvádění přebyteč- né vody při přívalových deštích tak, aby ne- docházelo k zátopám části území obce Dolní Břežany. Pokud se v některých těchto roz- hodnutích konstatuje na pozemku parc. č. 97/3 nepřítomnost jakékoli vodoteče, vycházejí ta- to rozhodnutí zjevně již ze stavu po přehra- zení a zasypání této vodoteče, ať již tyto zása- hy provedl kdokoli. K tomu lze vztáhnout i tvrzení navrhovatelky o zvýšené úrovni po- zemku parc. č. 97/3. Tím opět nemůže být zpochybněna nezbytnost obnovení této vo- doteče. Obdobné konstatování platí rovněž o tvrzeních navrhovatelky, podle nichž odto- kové poměry v daném místě zhoršila výstav- ba terénního valu. Je třeba samozřejmě sta- novit parametry stavby vodoteče a případně i provést nezbytné terénní úpravy odvodňo- vaných pozemků tak, aby tato vodoteč do bu- doucna představovala funkční řešení, tedy byla způsobilá bezpečně odvádět přívalovou vodu z okolních pozemků do rybníka „U Př- háčků“ a dále do Břežanského potoka. To bu- de ovšem předmětem až navazujících správ- ních řízení. Veškerá rozhodnutí správních orgánů, jež nabyla právní moci a nebyla posléze k tomu příslušným orgánem zrušena, požívají pre- sumpce své zákonnosti a správnosti a jsou podle $ 73 odst. 2 správního řádu závazná pro všechny správní orgány. To ovšem nezname- ná, že by nový územní plán či změna stávající- ho územního plánu nemohly pro futuro vy- mezit plochy či koridory a stanovit podmínky pro jejich využití odlišným způsobem, než jak dosud stanoví územní rozhodnutí pro ně- které z pozemků, jež se mají stát součástí ta- kového koridoru či plochy. Samotné vymeze- ní plochy či koridoru a stanovení podmínek pro jejich využití v územním plánu či jeho změně dle $ 43 odst. 1 stavebního zákona ne- může přímo zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti fyzickým či právnickým oso- bám, takový územní plán či jeho změna však představují závazný podklad pro rozhodová- ní v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí ($ 43 odst. 5 stavebního zákona). To znamená, že v daném případě samotné vy- mezení koridoru občasné vodoteče a jejího základního využití pro vodní plochy a toky ve změně č. 2A územního plánu Dolních Břežan nemůže prozatím nic změnit na právních účincích pravomocného rozhodnutí Obecní- ho úřadu Dolní Břežany, odboru výstavby, ze dne 9. 4. 2001, o změně využití území, kon- krétně pozemku parc. č. 97/3. Pokud tedy na- vrhovatelka započala v souladu s tímto roz- hodnutím pozemek parc. č. 97/3 užívat a rovněž v současné době ho užívá jakožto za- hradu, bude oprávněna tak i nadále činit, a to až do doby, než bude na základě platného územního plánu, ve znění změny č. 2A, v sou- ladu s $ 94 odst. 3 stavebního zákona toto roz- hodnutí zrušeno a vydáno nové územní roz- hodnutí, jímž bude na daném pozemku umístěna veřejně prospěšná stavba občasné vodoteče. xx V usnesení rozšířeného senátu Nejvyšší- ho správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, jehož závě- rů se dovolávala i navrhovatelka, rozšířený se- nát konstatoval, že veškerá omezení vlastnic- 741 2354 kých práv vyplývající z územního plánu musí mít ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a musí být činěna jen v nezbytně nut- né míře a nejšetrnějším ze způsobů vedou- cích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, ne- diskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Jak již vyplývá z toho, co bylo řečeno, Nejvyšší správní soud shledal v této věci všechny tyto podmínky splněnými. Zásah do vlastnického práva navrhovatelky k dotčené- mu pozemku se opírá o ústavně legitimní a zákonný důvod vymezení koridoru a veřej- ně prospěšné stavby pro obnovení občasné vodoteče, která má opětovně sloužit k odvod- ňování pozemků a která je pro zvládnutí si- tuace při přívalových deštích a předcházení materiálním škodám na dotčeném území obce Dolní Břežany nezbytná. Zároveň jsou tento koridor a plánovaná veřejně prospěná stavba vymezeny tak, aby zasahovaly do vlastnic- kých práv navrhovatelky jen v nezbytně nut- né míře, která ještě vede rozumně k zamýšle- nému cíli, tedy k umožnění obnovy a údržby koryta vodoteče za účelem ochrany daného území před záplavami. Nejvyšší správní soud má rovněž za to, že popisovaný zásah do vlast- nických práv navrhovatelky, vzhledem k tva- ru a možnostem využití okrajového pozemku parc. č. 97/3 v porovnání s ostatními nemovi- tostmi navrhovatelky na straně jedné a ochra- nou veřejného zájmu, k níž mají posuzovaná opatření sloužit, na straně druhé, je přiměře- ný. Zároveň soud neshledal nic, co by nasvěd- čovalo tomu, že by vymezení koridoru a ve- řejně prospěšné stavby bylo výsledkem libovůle správního orgánu či diskriminace navrhovatelky. Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že na- padená část změny územního plánu obce Dolní Břežany není v rozporu s hmotněpráv- ními předpisy a že neshledal ani porušení zá- sady proporcionality. 2354 Veřejné zakázky: obcházení zákona postupnými kroky k $ 25 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách“ K porušení $ 25 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, mohlo dojít také provedením postupných, na sebe navazujících kroků, které směřovaly k ob- cházení tohoto zákona, přestože každý z těchto kroků jednotlivě by rozpor se záko- nem nezpůsoboval.
Marie K. proti obci Dolní Břežany o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
nami není sporné, že vlastníkem je ČR.
Odpůrce konečně předložil celkem 8 fotografií dokumentujících záplavy v daném území, a to podle údajů odpůrce záplavy z července 2009 (6 fotografií) a záplavy ze dne 16. 8. 2010 (2 fotografie). Na horní z těchto posledních dvou fotografií je zobrazeno přehrazení vodoteče betonovým soklem a plechovým plotem a na dolní fotografii je znázorněna vodoteč, podle odpůrce se má jednat o stav vodoteče se zadrženou vodou cca 200 m nad přehrazením.
Navrhovatelka ve vyjádření k provedeným důkazům opětovně zdůraznila, že dle jejího názoru situaci v dané lokalitě negativně ovlivnila především výstavba rodinných domů, k níž nebyla vyprojektována ani postavena dešťová kanalizace. Odpůrce se snaží ušetřit finanční prostředky tím, že namísto výstavby dešťové kanalizace hodlá odvádět veškerou dešťovou vodu přes pozemek navrhovatelky. K předloženým mapám navrhovatelka uváděla, že podle sklonu terénu je zřejmé, že v místě koridoru vodoteč nebyla buď vůbec anebo možná v 19. století a následně se tyto údaje pouze opisovaly z katastrálních map, ačkoliv již tato vodoteč neexistovala. Z historické mapy a leteckého snímku předloženého odpůrcem podle navrhovatelky nevyplývá, že by tam byla znázorněna jakákoli vodoteč. Podle navrhovatelky se jednalo o pouhé polní cesty. Odpůrce i Arcibiskupství pražské mají shodné zájmy, proto se odvodnění jejich pozemků řeší na úkor majetku navrhovatelky. Terénní val vybudovaný odpůrcem vytvořil přehradu, kterou, jak vyplývá z jedné z fotografií, obtéká při přívalových deštích potok a nedostává se do žádné vodoteče, naopak zaplavuje dětské hřiště. Fotografie předložené odpůrcem, jež mají zobrazovat občasnou vodoteč, podle navrhovatelky nic nedokumentují, ani voda na nich v podstatě není patrná a není zřejmé, kam případně odtéká.
Odpůrce ve svém vyjádření k provedenému dokazování odmítl tvrzení navrhovatelky o opomenutí výstavby dešťové kanalizace jako nepravdivé a konstatoval, že lokalita rodinných domů má podle požadavků správních orgánů standardně vyřešeno odvodnění dešťových vod, jinak by nemohla být tato výstavba ani povolena. Navíc odpůrce vybudoval na své náklady nad touto lokalitou odvodňovací příkop. Na historických mapách a leteckých snímcích existuje podle odpůrce zřetelný systém odvodnění území nad obcí a tato voda někam jednoduše svedena být musí. Již v tereziánském katastru byly pozemky, které navrhovatelka označuje jako polní cesty, vedeny jako vodní plocha. Odpůrce netvrdí, že je v daných místech vodní tok ve smyslu vodního zákona, tedy že tam voda proudí po celý rok, pouze konstatuje, že tudy při přívalových srážkách, které se možná v minulosti v takové míře nevyskytovaly, voda odtéká. Voda se hromadí již vysoko nad zastavitelným územím obce a terénní val jí v odtoku nebrání. Není však možné, aby se tato voda odváděla přes barokně upravený zámecký park. K povolení stavby „naftového hospodářství“ odpůrce uvedl, že se s touto stavbou počítalo jako s provizorní do doby zavedení plynu v obci, a to vzhledem k charakteru pozemku, na němž se tato stavba umisťovala. Plyn již byl podle odpůrce v obci Dolní Břežany dávno zaveden.
Z navrhovaných důkazů soud naopak neprovedl protokol o jednání Okresního soudu Praha-západ ze dne 29. 11. 2010, sp. zn. 5 C 238/2009. Navrhovatelka předkládala tento důkaz z toho důvodu, že obsahuje záznam výpovědi dvou svědků v daném řízení, a sice bývalého starosty Dolních Břežan Ing. Frankla a dále pracovnice někdejšího Okresního úřadu Praha-západ E. K. Soud má za to, že takto zprostředkované výpovědi svědků, kteří vypovídali v jiném řízení s odlišným předmětem, mimo jiné se vyjadřovali k fotografiím, které jim byly během jednání před okresním soudem překládány, a reagovali na další podněty v průběhu daného jednání, nejsou v nyní probíhajícím řízení před Nejvyšším správním soudem bez dalšího použitelné, zároveň soud nepovažuje provedení těchto důkazů pro své rozhodnutí v této věci za nezbytné, neboť předmětem tohoto řízení primárně není posuzování jednání navrhovatelky, odpůrce či jiných osob v minulosti, ale posuzování zákonnosti záměru, který vyjádřil odpůrce ve změně územního plánu a který tedy směřuje do budoucna. Z obdobných důvodů odlišného předmětu řízení a odlišného rozsahu relevantních skutečností soud zamítl i návrh, který navrhovatelka uplatnila při jednání, na provedení důkazu celým soudním spisem ve věci sp. zn. 5 C 238/2009. Soud též neprováděl důkaz listinami předloženými navrhovatelkou nebo odpůrcem, které již byly součástí spisové dokumentace k přezkoumávanému opatření obecné povahy.
Nejvyšší správní soud se před meritorním posouzením věci nejprve musel zabývat splněním podmínek řízení:
Mezi účastníky není sporu o tom, že usnesením zastupitelstva obce Dolní Břežany ze dne 4. 10. 2010, č. 2/2010, bylo skutečně schváleno opatření obecné povahy. V tomto směru je možné odkázat na § 43 odst. 4 stavebního zákona, podle něhož se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu, přičemž podle § 55 odst. 2 stavebního zákona se při pořizování a vydávání změn územního plánu postupuje obdobně mj. podle § 43 stavebního zákona. Z obsahu předloženého spisového materiálu pak vyplývá, že výše označený akt splňuje veškeré formální náležitosti vyžadované v § 172 odst. 5 a § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a byl též zákonným způsobem publikován. Zcela v souladu s požadavky zákona [§ 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“)], je též návrh, kterým se navrhovatelka domáhá zrušení konkrétně vymezené části změny územního plánu.
Nejvyšší správní soud dále ověřoval, zda je navrhovatelka v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy aktivně legitimována. Tato podmínka je splněna, pokud navrhovatel tvrdí, že opatřením obecné povahy jsou dotčena jemu náležející subjektivní práva. Nestačí tedy námitka nezákonnosti opatření obecné povahy či procedury vedoucí k jeho vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotčením právní sféry navrhovatele (shodně viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009
120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS). K této otázce Nejvyšší správní soud ověřil, že navrhovatelka je zcela prokazatelně vlastníkem pozemku parc. č. 97/3 v k. ú. Dolní Břežany, který je napadenou změnou územním plánu dotčen. Dále soud konstatoval, že navrhovatelka je vlastníkem pozemků parc. č. st. 291 a 292 a staveb č. p. 334 a 435 na těchto pozemcích umístěných a dále pozemku parc. č. 99/1, vše v k. ú. Dolní Břežany. Navrhovatelka současně namítá, že v důsledku vydání napadeného opatření obecné povahy došlo ve vztahu k těmto nemovitostem k zásahu do jejího vlastnického práva. Podmínky aktivní legitimace na straně navrhovatelky v rozsahu, v jakém formulovala svůj návrh, jsou splněny, otázka důvodnosti jejích tvrzení bude předmětem meritorního posouzení věci.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného konstatoval splnění všech podmínek řízení a mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhu. Pro soudní přezkum souladu opatření obecné povahy se zákonem vymezil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005
98, publikovaném pod č. 740/2006 Sb. NSS, tzv. algoritmus (test) soudního přezkumu. Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. a Nejvyšší správní soud jej ustáleně užívá v rámci dalších rozhodnutí týkajících se přezkoumání opatření obecné povahy.
Především není pochyb o pravomoci zastupitelstva obce Dolní Břežany vydat změnu územního plánu obce v souladu s § 54 odst. 2 ve spojení s § 55 odst. 2 stavebního zákona ani o pravomoci Obecního úřadu Dolní Břežany jakožto pořizovatele návrhu této změny územního plánu (§ 6 odst. 2 ve spojení s § 24 stavebního zákona).
Další krok v algoritmu přezkumu pak spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil svou zákonem vymezenou působnost. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). Ani v tomto směru Nejvyšší správní soud nezjistil žádné pochybení. Navrhovatelka sice namítala, že odpůrce využil k vyřešení svého soukromoprávního sporu s navrhovatelkou veřejnoprávní institut opatření obecné povahy, tuto námitku ovšem zdejší soud neshledal důvodnou. Je pravdou, že se odpůrce domáhal žalobou v občanském soudním řízení, aby navrhovatelka odstranila přehrazení předmětné vodoteče, neboť v důsledku tohoto přehrazení vznikají dle odpůrce škody na jeho majetku. To ovšem neznamená, že posuzovanou změnu územního plánu přijal odpůrce výlučně za účelem ochrany vlastního majetku. Naopak, v řízení bylo prokázáno, že účelem dané změny územního plánu, tedy obnovení předmětné vodoteče je zajistit bezproblémové odvádění vody při přívalových deštích a tedy zabránit rozlévaní této vody na okolních pozemcích, tedy zabránit poškozování nikoliv pouze majetku odpůrce, ale i majetku dalších osob. Posuzovaná změna územního plánu tak byla jednoznačně přijata ve veřejném zájmu.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit k posouzení otázky, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno zákonem stanoveným postupem. Ovšem ani splnění tohoto kritéria nebylo navrhovatelkou zpochybňováno - s výjimkou námitky, že se odpůrce nijak nezabýval alternativními řešeními odvodnění zemědělských pozemků, která předložila navrhovatelka. Ani v tomto ohledu však nemohl Nejvyšší správní soud navrhovatelce přisvědčit. Jak vyplynulo z rekapitulace spisového materiálu, odpůrce se alternativními řešeními vyplývajícími z tehdejších námitek navrhovatelky zabýval v odůvodnění svého rozhodnutí o námitkách navrhovatelky, neshledal je však reálně proveditelnými, a Nejvyšší správní soud se s těmito závěry, pokud jde o návrh na likvidaci veškerých dešťových vod v místě jejich dopadu, ztotožňuje. Ani žádné další procesní pochybení ve smyslu § 101d odst. 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud neshledal.
Argumentace navrhovatelky se naopak soustředila na čtvrtý a pátý krok algoritmu, tedy na posouzení otázky, zda je předmětná změna územního plánu v souladu s hmotným právem a se zásadou proporcionality, která vyplývá z ústavního pořádku.
Navrhovatelka především uváděla, že vymezený koridor občasné vodoteče není možné považovat za veřejnou infrastrukturu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona, nemůže se tudíž podle navrhovatelky jednat ani o obecně prospěšnou stavbu dle § 2 odst. 1 písm. l) stavebního zákona. S tím ovšem Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Podle § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona se za veřejnou infrastrukturu považuje mj. technická infrastruktura, kterou jsou vedení a stavby a s nimi provozně související zařízení technického vybavení, dále následuje pouze demonstrativní výčet takových staveb a zařízení (např. vodovody, vodojemy, kanalizace atd.). Z toho je zřejmé, že mezi technickou infrastrukturu lze řadit i stavbu k odvodnění pozemků, v daném případě stavbu občasné vodoteče, která má k tomuto účelu sloužit. Tato plánovaná stavba tedy může být podle § 2 odst. 1 písm. l) stavebního zákona považována za stavbu pro veřejnou infrastrukturu určenou k ochraně území obce, tedy za veřejně prospěšnou stavbu. Bude-li mít tato stavba příslušné parametry podle § 56 odst. 2 a 3 vodního zákona a vyhlášky č. 225/2002 Sb., bude se jednat též o stavbu k vodohospodářským melioracím pozemků, tedy o vodní dílo ve smyslu § 55 odst. 1 písm. e) vodního zákona.
Navrhovatelka dále namítala, že tuto stavbu lze zřídit primárně na pozemcích státu, resp. Arcibiskupství pražského, které výstavbu vodoteče podporuje. Zdejší soud však musí dát naopak za pravdu odpůrci, že toto navrhovatelkou prosazované řešení se nejeví jako reálná alternativa, neboť by mělo odvést vodu do zámeckého parku, kde se nachází mj. prameniště pitné vody a z něho vytékající bezejmenný potůček, který by byl jistě jen stěží schopen pojmout veškerou přívalovou vodu z okolních polí. Toto řešení by tedy s sebou nutně neslo riziko poškození či dokonce znehodnocení významných přírodních i kulturní hodnot daného zámeckého parku. Další alternativu, tedy návrh řešit tento problém v celém rozsahu vybudováním dešťové kanalizace, navrhovatelka takto formulovala až v replice, odpůrce tedy na něj mohl jen stěží reagovat jinak než stručným vyjádřením v rámci jednání, přičemž odmítl argumentaci navrhovatelky o opomenutí výstavby dešťové kanalizace v rámci výstavby rodinných domů. Soud souhlasí s odpůrcem v tom ohledu, že pokud jde o odvedení přívalových srážek nikoliv z území zastavěného rodinnými domy, ale především ze zemědělských pozemků nad sídlem Dolní Břežany, jeví se jako reálné řešení právě obnovení a následná údržba občasné vodoteče, a to v takových parametrech, aby byla tato vodoteč schopna veškerou přívalovou vodu pojmout.
Navrhovatelka dále argumentuje tím, že změna funkčního využití pozemku parc. č. 97/3 představuje vážné ohrožení jejího majetku. Tento závěr navrhovatelky shledal soud pouze spekulativním. Mezi stranami je sporné, odkdy daná vodoteč existovala a kdy a kým byla přerušena, nicméně její samotnou existenci po určité období, jakož i skutečnost, že sloužila k odvodňování určitého přilehlého území, lze zpochybnit jen stěží. Svědčí o ní samotný tvar pozemků parc. č. 97/1 až 97/3, jakož i to, že tyto pozemky byly vedeny a dva z nich stále jsou vedeny v katastru nemovitostí jako vodní plocha. Navrhovatelka nepředložila žádné důkazy o tom, že by tato vodoteč, dříve než byla na pozemku parc. č. 97/3 přerušena, kapacitně nestačila, že by tudíž docházelo k rozlévání této vody na pozemky, jež jsou nyní ve vlastnictví navrhovatelky, a že by tak hrozilo po obnově vodoteče poškozování jejího majetku. Zejména je však třeba zdůraznit, že odpůrce bude moci svůj záměr veřejně prospěšné stavby realizovat až na základě příslušných správních rozhodnutí, tedy v prvé řadě rozhodnutí o umístění stavby, o němž bude rozhodovat obecný stavební úřad [§ 6 odst. 3 písm. a) stavebního zákona], a dále na základě stavebního povolení, o němž bude rozhodovat, bude-li navrhovaná stavba vodním dílem ve smyslu § 55 odst. 1 písm. e) vodního zákona, jakožto speciální stavební úřad vodoprávní úřad [§ 15 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, § 15 vodního zákona]. Účastníkem těchto správních řízení bude i navrhovatelka, a to nejen z titulu vlastnictví k pozemku parc č. 97/3, na němž má být stavba umístěna, ale i v případě jeho vyvlastnění, z titulu vlastnictví sousedních nemovitostí přímo dotčených plánovanou stavbou [§ 85 odst. 2 písm. a) a b) a § 109 odst. 1 písm. c) a e) stavebního zákona]. Navrhovatelka tedy bude mít možnost hájit v těchto řízeních své zájmy a zcela legitimně požadovat, aby bylo koryto vodoteče stavebně provedeno tak, aby nedocházelo k rozlévání přívalové vody na okolní pozemky navrhovatelky.
astnictví k pozemku parc č. 97/3, na němž má být stavba umístěna, ale i v případě jeho vyvlastnění, z titulu vlastnictví sousedních nemovitostí přímo dotčených plánovanou stavbou [§ 85 odst. 2 písm. a) a b) a § 109 odst. 1 písm. c) a e) stavebního zákona]. Navrhovatelka tedy bude mít možnost hájit v těchto řízeních své zájmy a zcela legitimně požadovat, aby bylo koryto vodoteče stavebně provedeno tak, aby nedocházelo k rozlévání přívalové vody na okolní pozemky navrhovatelky.
Pokud jde o stavbu „naftového hospodářství“ na pozemku parc. č. 97/3, je třeba opět přisvědčit odpůrci, že tato stavba musela být projektována a povolena se zřetelem na to, že má být situována mj. na pozemku, který byl v tu dobu veden v katastru nemovitostí jako vodní plocha – tok přírodní. Proto také příslušné stavební povolení z roku 1994 obsahuje podmínku, aby tato stavba byla zabezpečena před přítokem srážkové vody. Nejvyšší správní soud též připomíná, že tato stavba měla být podle zmiňovaného stavebního povolení užívána pouze dočasně, do zavedení plynu v obci.
Pokud jde o studnu, jež má být podle navrhovatelky umístěna v blízkosti plánované vodoteče, Nejvyšší správní soud konstatuje, že navrhovatelka neprokázala její existenci ani to, že byla zřízena a že je užívána v souladu s právním předpisy. Pokud by tomu tak bylo, muselo by samotné umístění této studny naopak brát ohled na podmínky existující na daném pozemku.
pomíná, že tato stavba měla být podle zmiňovaného stavebního povolení užívána pouze dočasně, do zavedení plynu v obci.
Pokud jde o studnu, jež má být podle navrhovatelky umístěna v blízkosti plánované vodoteče, Nejvyšší správní soud konstatuje, že navrhovatelka neprokázala její existenci ani to, že byla zřízena a že je užívána v souladu s právním předpisy. Pokud by tomu tak bylo, muselo by samotné umístění této studny naopak brát ohled na podmínky existující na daném pozemku.
Pokud jde o kanalizační potrubí odvádějící splaškové vody z budov ve vlastnictví navrhovatelky, nelze v tuto chvíli předjímat, jaké budou přesně parametry budoucí stavby koryta občasné vodoteče, nelze tedy vycházet ani z toho, že bude nutně třeba tuto kanalizaci přeložit na jiné místo. Pokud bylo toto kanalizační potrubí zřízeno v souladu s právními předpisy, bude opět legitimním právem navrhovatelky v příslušných správních řízeních požadovat, aby byla veřejně prospěšná stavba navržena tak, aby bylo možné toto kanalizační potrubí zachovat. Pokud to nebude technicky možné a zároveň nebude pozemek parc č. 97/3 vyvlastněn, bude mít navrhovatelka možnost podmínit svůj souhlas s povolením dané stavby na jejím pozemku dohodou s odpůrcem o uhrazení nákladů spojených s přeložením daného potrubí na jiné místo.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) (dále jen „zákon o vyvlastnění“), jímž by se proces vyvlastnění řídil, jednoznačně chápe vyvlastnění až jako poslední možnost, které musí obligatorně předcházet jednání s tím, kdo má být v pozici vyvlastňovaného. Práva k pozemku či stavbě potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění musí být získána pokud možno dohodou (viz § 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění). I když k dohodě nakonec nedojde, je na vyvlastniteli (v daném případě obci Dolní Břežany), aby vyvlastňovanému nahradil veškerou majetkovou újmu vzniklou vyvlastněním, tedy nejen obvyklou cenu vyvlastňovaného pozemku nebo stavby, ale i veškeré náklady, které vyvlastňovaný účelně vynaloží následkem a v souvislosti s vyvlastněním (viz § 10 odst. 2 a 3 zákona o vyvlastnění). Je tedy zřejmé, že v daném případě náhrada případných nákladů navrhovatelky spojených s obnovením koryta občasné vodoteče na pozemku parc. č. 97/3 by měla být buďto součástí dohody mezi navrhovatelkou a odpůrcem o odkupu (příp. výměně) tohoto pozemku, nebo v případě, že by k této dohodě nedošlo, bude tato částka součástí náhrady za vyvlastnění.
ré náklady, které vyvlastňovaný účelně vynaloží následkem a v souvislosti s vyvlastněním (viz § 10 odst. 2 a 3 zákona o vyvlastnění). Je tedy zřejmé, že v daném případě náhrada případných nákladů navrhovatelky spojených s obnovením koryta občasné vodoteče na pozemku parc. č. 97/3 by měla být buďto součástí dohody mezi navrhovatelkou a odpůrcem o odkupu (příp. výměně) tohoto pozemku, nebo v případě, že by k této dohodě nedošlo, bude tato částka součástí náhrady za vyvlastnění.
Pokud jde o dosavadní správní rozhodnutí týkající se pozemku parc. č. 97/3, na která se navrhovatelka odvolávala a která byla předmětem dokazování, konstatuje Nejvyšší správní soud, že skutkové závěry správních orgánů v těchto věcech nejsou nutně v rozporu se stavem, z něhož vycházel odpůrce. Rovněž odpůrce uznává, že vodoteč, která se nacházela mj. na pozemku parc. č. 97/3, byla pouze občasnou vodotečí, v níž se voda vyskytovala pouze několikrát do roka při přívalových deštích. Taková vodoteč, právě proto, že v ní neproudí voda po celý rok nebo po jeho převážnou část, pak samozřejmě nemůže odpovídat definici vodního toku podle § 43 odst. 1 stávajícího vodního zákona, ani neodpovídala definici podle § 31 odst. 1 předcházejícího vodního zákona č. 138/1973 Sb. To ovšem nic nemění na skutečnosti, že tato občasná vodoteč je potřebná právě pro odvádění přebytečné vody při přívalových deštích tak, aby nedocházelo k zátopám části území obce Dolní Břežany. Pokud se v některých těchto rozhodnutích konstatuje na pozemku parc. č. 97/3 nepřítomnost jakékoli vodoteče, vycházejí tato rozhodnutí zjevně již ze stavu po přehrazení a zasypání této vodoteče, ať již tyto zásahy provedl kdokoli. K tomu lze vztáhnout i tvrzení navrhovatelky o zvýšené úrovni pozemku parc. č. 97/3. Tím opět nemůže být zpochybněna nezbytnost obnovení této vodoteče. Obdobné konstatování platí rovněž o tvrzeních navrhovatelky, podle nichž odtokové poměry v daném místě zhoršila výstavba terénního valu. Je třeba samozřejmě stanovit parametry stavby vodoteče a případně i provést nezbytné terénní úpravy odvodňovaných pozemků tak, aby tato vodoteč do budoucna představovala funkční řešení, tedy byla způsobilá bezpečně odvádět přívalovou vodu z okolních pozemků do rybníka „U Plháčků“ a dále do Břežanského potoka. To bude ovšem předmětem až navazujících správních řízení.
Veškerá rozhodnutí správních orgánů, jež nabyla právní moci a nebyla posléze k tomu příslušným orgánem zrušena, požívají presumpce své zákonnosti a správnosti a jsou podle § 73 odst. 2 správního řádu závazná pro všechny správní orgány. To ovšem neznamená, že by nový územní plán či změna stávajícího územního plánu nemohly pro futuro vymezit plochy či koridory a stanovit podmínky pro jejich využití odlišným způsobem, než jak dosud stanoví územní rozhodnutí pro některé z pozemků, jež se mají stát součástí takového koridoru či plochy. Samotné vymezení plochy či koridoru a stanovení podmínek pro jejich využití v územním plánu či jeho změně dle § 43 odst. 1 stavebního zákona nemůže přímo zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti fyzickým či právnickým osobám, takový územní plán či jeho změna však představují závazný podklad pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí (§ 43 odst. 5 stavebního zákona). To znamená, že v daném případě samotné vymezení koridoru občasné vodoteče a jejího základního využití pro vodní plochy a toky ve změně č. 2A územního plánu Dolních Břežan nemůže prozatím nic změnit na právních účincích pravomocného rozhodnutí Obecního úřadu Dolní Břežany, odboru výstavby, ze dne 9. 4. 2001, č. j. DB 435
1238/00/Š, o změně využití území, konkrétně pozemku parc. č. 97/3. Pokud tedy navrhovatelka započala v souladu s tímto rozhodnutím pozemek parc. č. 97/3 užívat a rovněž v současné době ho užívá jakožto zahradu, bude oprávněna tak i nadále činit, a to až do doby, než bude na základě platného územního plánu, ve znění změny č. 2A, v souladu s § 94 odst. 3 stavebního zákona toto rozhodnutí zrušeno a vydáno nové územní rozhodnutí, jímž bude na daném pozemku umístěna veřejně prospěšná stavba občasné vodoteče.
V již zmiňovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009
120, publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS, jehož závěrů se dovolávala i navrhovatelka, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatoval, že veškerá omezení vlastnických práv vyplývající z územního plánu musí mít ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a musí být činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Jak již vyplývá z toho, co bylo řečeno, Nejvyšší správní soud shledal v této věci všechny tyto podmínky splněnými. Zásah do vlastnického práva navrhovatelky k dotčenému pozemku se opírá o ústavně legitimní a zákonný důvod vymezení koridoru a veřejně prospěšné stavby pro obnovení občasné vodoteče, která má opětovně sloužit k odvodňování pozemků a která je pro zvládnutí situace při přívalových deštích a předcházení materiálním škodám na dotčeném území obce Dolní Břežany nezbytná. Zároveň jsou tento koridor a plánovaná veřejně prospěná stavba vymezeny tak, aby zasahovaly do vlastnických práv navrhovatelky jen v nezbytně nutné míře, která ještě vede rozumně k zamýšlenému cíli, tedy k umožnění obnovy a údržby koryta vodoteče za účelem ochrany daného území před záplavami. Nejvyšší správní soud má rovněž za to, že popisovaný zásah do vlastnických práv navrhovatelky, vzhledem k tvaru a možnostem využití okrajového pozemku parc. č. 97/3 v porovnání s ostatními nemovitostmi navrhovatelky na straně jedné a ochranou veřejného zájmu, k níž mají posuzovaná opatření sloužit, na straně druhé, je přiměřený. Zároveň soud neshledal nic, co by nasvědčovalo tomu, že by vymezení koridoru a veřejně prospěšné stavby bylo výsledkem libovůle správního orgánu či diskriminace navrhovatelky.
Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že napadená část změny územního plánu obce Dolní Břežany není v rozporu s hmotně-právními předpisy a že neshledal ani porušení zásady proporcionality.
Ze všech těchto důvodů soud návrh na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 2A územního plánu obce Dolní Břežany, schválené usnesením zastupitelstva obce Dolní Břežany dne 4. 10. 2010, v části, která se týká vymezení koridoru pro občasnou vodoteč, včetně vymezení veřejně prospěšné stavby, zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 101d odst. 5 s. ř. s., dle něhož nemá žádný z účastníků řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části právo na náhradu nákladů řízení.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2010
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu