řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.* I. Stavebník, jemuž byla povolena dočasná stavba, nemůže mít v řízení o žalobě proti tomuto správnímu rozhodnutí postavení osoby zúčastněné na řízení dle $ 34 s. ř. s. poté, kdy doba trvání tohoto oprávnění již uplynula.
II. Podle $ 58 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 byl stavebník povinen proká- zat právo k cizímu pozemku, jež ho opravňovalo zřídit na tomto pozemku stavbu, i v případě, že tato stavba spočívala na jiné stavbě, která se již na pozemku nacháze- la a byla ve vlastnictví třetí osoby.
Prejudikatura: č. 9/2003 Sb. NSS a č. 1202/2007 Sb. NSS; Soudní judikatura ve věcech správ- ních č. 636/2000; č. 76/2007 Sb. NS. 2612 Stavební řízení: nejednoznačnost vymezení stavby k $ 109 odst. 1 písm. g) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (sta- vební zákon) Zrušíli odvolací správní orgán k odvolání účastníků stavebního řízení (odliš- ných od žalobce) vydané stavební povolení z důvodu nejednoznačného vymezení stavby, pak tento správní orgán současně nemůže zamítnout odvolání podané ža- lobcem z důvodu, že se předmět řízení netýká pozemku domu či společných částí domu dle $ 109 odst. 1 písm. g) stavebního zákona z roku 2006. Žalovaný totiž nemá najisto postaveno, jak stavební úřad rozsah stavby znovu vymezí a zda do ní neza- hrne i část stavby, která má být realizována i na pozemku žalobce.
Nejvyšší správní soud se nejprve věnoval námitce stěžovatele, podle níž městský soud opomenul práva stavebníka jakožto potenciální osoby zúčastněné na řízení, neboť pokud by ji přisvědčil, musel by rozsudek městského soudu zrušit a nemohl by již zkoumat další stížní body. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2007, č. j. 5 As 3/2007 - 68, dostupný na www.nssoud.cz) by takové opominutí představovalo vadou řízení, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.), k níž by Nejvyšší správní soud musel přihlédnout i z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 s. ř. s.).
V předmětné věci však Nejvyšší správní soud tuto vadu řízení neshledal. Podle § 34 odst. 1 s. ř. s. se jako osoby zúčastněné na řízení (o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu) mohou do řízení přihlásit osoby odlišné od účastníků řízení, které byly přímo dotčeny na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením soudem. Účelem daného ustanovení je tedy poskytnout právo vyjádření ve věci a následného opravného prostředku (kasační stížnosti) proti rozhodnutí soudu těm, jejichž právní sféra může být rozhodnutím soudu o žalobě proti správnímu rozhodnutí přímo zasažena.
To mohou být buďto osoby, které byly (negativně) dotčeny na svých právech žalobou napadeným rozhodnutím, a budou tedy ve většině případů v řízení před soudem podporovat argumentaci žalobce směřující ke zrušení takového správního rozhodnutí, nebo jsou to naopak osoby, kterým žalobou napadené rozhodnutí přiznalo určitá práva a které tudíž mohou být (negativně) dotčeny jeho případným zrušením a budou z tohoto důvodu vesměs v řízení před správním soudem podporovat argumentaci žalovaného směřující k zamítnutí žaloby.
Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit se stěžovatelem, že by stavebník byl v daném případě negativně dotčen rozhodnutím správních orgánů v této věci, neboť těmito rozhodnutími mu bylo založeno oprávnění spočívající v dodatečném povolení předmětné dočasné stavby. Tento stavebník by byl nepochybně negativně dotčen zrušením žalobou napadeného rozhodnutí, pokud by o něm městský soud rozhodoval v době trvání tohoto oprávnění. Ovšem vzhledem k dočasnosti dané stavby, která byla povolena pouze do konce roku 2006, a vzhledem k tomu, že městský soud rozhodoval ve věci až v průběhu roku 2007, tedy po té, kdy oprávnění stavebníka vyplývající z žalobou napadeného správního rozhodnutí již zaniklo pouhým uplynutím času, nemohl již být stavebník na svých právech rozhodnutím soudu nijak dotčen a městský soud nepochybil, jestliže s ním jako s potenciální osobou zúčastněnou na řízení po 31.
12. 2006 nejednal.
Zároveň je třeba konstatovat, že městský soud postupoval zcela v souladu se zákonem, když o předmětné žalobě v dané situaci rozhodl meritorně i přesto, že dané rozhodnutí již nemělo přímé právní účinky ani vůči žalobcům, neboť oprávnění stavebníka ke stavbě na jejich pozemku, jak již bylo řečeno, zaniklo. Soudní řád správní totiž neuvádí mezi důvody odmítnutí žaloby proti rozhodnutí správního orgánu či snad mezi důvody zastavení řízení o této žalobě skutečnost, že napadené správní rozhodnutí sice nadále existuje, avšak již pozbylo právních účinků (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21.
7. 2005, č. j. 7 Azs 101/2005 - 46, dostupný na www.nssoud.cz). Je tomu tak především z toho důvodu, že žalobce, který byl k žalobě aktivně legitimován dle § 65 s. ř. s., může i nadále pociťovat negativní důsledky tohoto rozhodnutí, především může mít za to, že mu tímto rozhodnutím, o němž tvrdí, že je nezákonné, vznikla škoda, přičemž nezbytnou podmínkou toho, aby se mohl v občanském soudním řízení dle zákona č. 82/1998 Sb. domáhat vůči státu náhrady škody způsobené nezákonným správním rozhodnutím, je, aby bylo takové rozhodnutí nejprve k tomu příslušným orgánem zrušeno nebo změněno (v daném případě tedy zrušeno správním soudem – viz § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.).
Naproti tomu na právní vztahy mezi žalobci a stavebníkem nemohlo mít rozhodnutí městského soudu v tomto případě žádný vliv, neboť nemohlo nic změnit na tom, že stavebník užíval danou stavbu v období od 10. 4. 2006 (nabytí právní moci žalobou napadeného rozhodnutí) do 31. 12. 2006 na základě dodatečného povolení této stavby. Stavebník mohl mít určitý zájem na tom, aby městský soud v předmětné věci žalobu zamítl, pokud hodlal požádat o nové stavební povolení na stavbu stánku na stejném či obdobném místě, nicméně procesní institut osoby zúčastněné na řízení není shodný s institutem vedlejšího účastníka občanského soudního řízení a toliko tzv. zájemník osobou zúčastněnou na řízení být nemůže, neboť soudní řád správní vyžaduje přímé dotčení na právech a povinnostech takové osoby (k tomu srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M.
Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání: C. H. Beck, 2004, s. 57, dále srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2003, č. j. 5 A 31/2001 - 42, publikované pod č. 9/2003 Sb. NSS). Uvedená kasační námitka tedy není důvodná.
Nejvyšší správní soud neshledal ani nesprávné právní posouzení otázky výkladu § 58 odst. 2 stavebního zákona. V prvé řadě je třeba konstatovat, že stěžovatel i městský soud správně vycházely z toho, že chodník, na němž byl povolovaný stánek umístěn, je součástí místní komunikace, tedy stavby nejen ve smyslu stavebně právním, ale i občanskoprávním, že jde tedy o samostatnou nemovitou věc dle § 119 odst. 2 občanského zákoníku, stavbu spojenou se zemí pevným základem.
Je pravdou, že civilní soudy donedávna posuzovaly plošné stavby, které sloužily ke zpevnění povrchu pozemků, vesměs jako součásti pozemků, na nichž se nacházely, nikoliv jako samostatné věci v právním smyslu, přičemž nepokládaly za podstatné, zda daný pozemek slouží jako pozemní komunikace, či nikoliv. K této dřívější judikatuře patří i žalobci citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1414/97. Ovšem určitý obrat v posuzování povahy pozemních komunikací učinil Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 11.
10. 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, který vycházel z právního závěru velkého senátu občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu, neboť rozhodující senát se hodlal odchýlit od právního názoru představovaného dosavadní judikaturou Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud v tomto novém rozhodnutí dospěl k závěru, že místní komunikace (a tím spíše silnice či dálnice) mohou být samostatnou věcí, tj. stavbou ve smyslu § 119 občanského zákoníku, přičemž vycházel z toho, že zákon o pozemních komunikacích přijal koncepci rozlišující vlastníka pozemku na straně jedné a vlastníka místní komunikace, silnice či dálnice na straně druhé, přičemž podle § 17 odst. 3 (nyní § 17 odst. 2) zákona o pozemních komunikacích je v případě místní komunikace, silnice či dálnice na cizím pozemku možno zřídit k pozemku věcné břemeno nezbytné pro výkon vlastnického práva ke stavbě, tj. k příslušné komunikaci.
V praxi je tedy nutno posuzovat případy místních komunikací či silnic individuálně a zjišťovat, zda splňují požadavky § 119 odst. 2 občanského zákoníku a jsou tedy samostatnými nemovitostmi, či nikoliv (podrobně k této otázce viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, sp. zn. 5 Afs 24/2008, který bude k dispozici na www.nssoud.cz).
V daném případě není pochyb o tom, že místní komunikace na předmětném pozemku žalobců, jejíž součástí je dle § 12 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích rovněž přiléhající chodník, je asfaltovou plochou, lze tedy - na rozdíl o situace, kdy dochází k pouhému zpevnění povrchu pozemku navrstvením přírodních materiálů - určit hranici, kde končí pozemek a začíná stavba, zároveň je zřejmé, že je tato stavba spojena se zemí pevným základem, neboť ji nelze oddělit od země, aniž by došlo k jejímu porušení. Je tedy nutno rozlišovat vlastníka místní komunikace, kterým je v tomto případě hlavní město Praha (viz § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích), a vlastníky pozemku, jimž jsou žalobci.
Skutečnost, že jsou žalobci ve výkonu svého vlastnického práva k pozemku omezeni stavbou komunikace, ovšem neznamená, jak konstatoval již městský soud, že by měli bez svého souhlasu strpět další omezení svých práv novou stavbou, jež by měla být na komunikaci a tudíž zprostředkovaně i na pozemku zřízena. Ustanovení § 58 odst. 2 stavebního zákona sloužilo k ochraně vlastnických práv vlastníků pozemků i staveb, na nichž měla probíhat stavební činnost vyžadující stavební povolení (nyní platí obdobné ustanovení § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona č. 183/2006 Sb.), přičemž lze plně souhlasit s žalobci i městským soudem, že vlastnická práva k takovým pozemkům i stavbám musí v tomto ohledu požívat stejný stupeň ochrany (čl.
11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Pokud tedy vlastník určitého pozemku udělí souhlas se zřízením konkrétní stavby jiné osoby na svém pozemku, přičemž tento souhlas bude vyjádřen v nájemní smlouvě, ve smlouvě o zřízení věcného břemene či v jiném typu smluvního ujednání mezi oběma stranami, nemůže vlastník stavby tyto pro něj závazné podmínky následně porušit tím, že by prováděl bez souhlasu vlastníka pozemku změnu této stavby nebo prováděl jinou stavební činnost na této stavbě v rozsahu, který by zasahoval do práv vlastníka pozemku.
Obdobně samozřejmě není vlastník stavby oprávněn zřizovat na své stavbě umístěné na cizím pozemku bez příslušného souhlasu vlastníka pozemku jinou stavbu, či umožnit zřízení této jiné stavby třetí osobě, přičemž není v tomto ohledu rozhodující, zda je stavbou na cizím pozemku tento pozemek plně zastavěn a zda tudíž tato další stavba má přímo „spočívat“ pouze na původní stavbě, či nikoliv. Městský soud se v tomto ohledu zcela důvodně opírá o citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13.
12. 2004, č. j. 7 As 12/2004-47. Každé rozšíření prostoru, který zaujímala původní stavba, ať již jde o přístavbu nebo nástavbu, či o zřízení nové stavby na stavbě původní, je totiž v konečném ohledu dalším využitím pozemku, na němž se původní stavba nachází, a vlastník pozemku má právo, pokud bude s takovým využitím souhlasit, mít z něho rovněž prospěch.
Ustanovení § 58 odst. 2 stavebního zákona je tedy třeba vykládat tak, že stavebník byl povinen prokázat právo k cizímu pozemku, jež ho opravňovalo zřídit na tomto pozemku stavbu i v případě, že tato stavba neměla spočívat na daném pozemku přímo, ale měla na něm spočívat zprostředkovaně, prostřednictvím jiné stavby, jež se na tomto pozemku již nacházela a byla ve vlastnictví třetí osoby. Zřízení nové stavby tedy v takovém případě vyžadovalo jak souhlas vlastníka dosavadní stavby, tak souhlas vlastníka pozemku (srov. též rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25.
11. 1994, č. j. 6A 105/92 - 29, SoJ č. 636/2000). Tomu odpovídala i dikce § 58 odst. 5 stavebního zákona, který se týkal situací, kdy jedna stavba spočívala na jiné stavbě pouze zčásti, nic to však neměnilo na nutnosti zajistit i v těchto případech ochranu práv vlastníka pozemku dle § 58 odst. 2 stavebního zákona. Určitou výjimku v tomto ohledu představoval pouze § 58 odst. 4 stavebního zákona, který se týkal podzemních staveb, i když i toto ustanovení předpokládalo, že daná podzemní stavba, má-li být realizována bez souhlasu vlastníka pozemku nad ním, nesmí mít na využití tohoto pozemku k účelu, pro který byl určen, žádný vliv.
Jak vyplývá z dostupných podkladů, žalobci neudělili souhlas ani se stavbou komunikace, neboť v době, kdy bylo rozhodováno o jejím povolení, ještě spoluvlastníky předmětných pozemků nebyli, tím méně pak lze dovozovat, že by kdy udělili souhlas se zřízením stánku, jenž byl předmětem daného správního řízení. Naopak v průběhu tohoto řízení dali žalobci jasně najevo, že se zřízením této stavby nesouhlasí. Lze tedy uzavřít, že stavební úřad i stěžovatel pochybili, jestliže nevyžadovali od stavebníka nejen prokázání souhlasu vlastníka příslušné komunikace s povolovanou stavbou, ale i souhlas spoluvlastníků pozemku pod ní, tedy žalobců.
Uplatněná kasační námitka je tedy nedůvodná, na čemž nic nemění ani to, že ji stěžovatel opíral mj. o názor Ministerstva pro místní rozvoj vyjádřený ve výše uvedeném přípise žalobci ad 1), jímž tento nadřízený správní orgán reagoval na podnět k přezkoumání pravomocného rozhodnutí stěžovatele ve věci dodatečného povolení stavby jiného stánku nacházejícího se na dalším z pozemků žalobců v dané lokalitě.
Konečně Nejvyšší správní soud se nemohl ztotožnit s názorem stěžovatele ani v otázce vypořádání námitek účastníků řízení o dodatečném povolení stavby. Vzhledem k tomu, že tato otázka je plně prejudikována, postačí pouze stručná citace z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2007, č. j. 1 As 46/2006 - 75, publikovaného pod č. 1202/2007 Sb. NSS: „Není (...) možno připustit takový výklad zákona, který by stanovil mírnější kritéria pro dodatečné povolení stavby, resp. její změny, než jaká jsou kladena na řádné stavební povolení.
Má-li norma určité požadavky na řádné rozhodnutí v situaci, kdy žadatel postupoval podle zákona, tím spíše je musí mít na rozhodnutí svou povahou mimořádné, kdy žadatel od počátku zákon nerespektoval (argumentum a minori ad maius). Náležitosti definované v § 19 prováděcí vyhlášky č. 132 ke stavebnímu zákonu je proto nutno vztáhnout i na rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, resp. její změny, i když to stavební zákon ani prováděcí předpis výslovně nestanoví. (…) Dodatečné povolení stavby je výsledkem typově zcela jiného řízení, byť v rámci stavebního zákona, a to řízení o odstranění nepovolené stavby.
Na počátku řízení tedy nebyla žádost stavebníka o řádné stavební povolení, ale naopak porušení zákona. Účelem řízení je vlastně dodatečné zhojení závažné vady, kterou je prvotní vědomá ignorance zákona ze strany stavebníka, pod podmínkou, že dodatečně povolená stavba není v rozporu s veřejným zájmem, územně plánovací dokumentací, ani s cíli a záměry územního plánování. Takový postup by se však v praxi rozhodně neměl stát pravidlem, a proto Nejvyšší správní soud nemůže argumentaci stěžovatele přisvědčit.“
Nejvyšší správní soud nevidí žádný důvod, proč by se měl od této své dosavadní judikatury odchýlit v předmětné věci. Je tedy třeba konstatovat, že stavební úřad pochybil, jestliže o námitkách účastníků řízení nerozhodl ve výrokové části svého rozhodnutí, přičemž stěžovatel tuto vadu v žalobou napadeném rozhodnutí neodstranil. Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobci měli ve věci úspěch, příslušelo by jim tedy právo na náhradu nákladů řízení, ovšem v řízení o kasační stížnosti nebyli zastoupeni advokátem a ze spisu nejsou patrné ani jiné náklady, které by jim v tomto řízení měly vzniknout. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.). V Brně dne 30. září 2008
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu