I. Rozhodnutí vydané podle $ 73 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soud- cích, je rozhodnutím o veřejném subjektivním právu. Není z povahy věci vyloučeno, aby se soudce, tzn. ten, o jehož právech je rozhodováno, v případě, došlo-li k přelože- ní, např. proti jeho vůli, popř. tehdy, byl-li postupem ministra spravedlnosti, popř. předsedy soudu, zkrácen na svých právech jiným způsobem, domáhal ochrany pro- střednictvím žaloby ve správním soudnictví. Soudní ochrana nemůže být přitom nik- terak limitována ani tím, že na přeložení soudce k vyššímu soudu není právní nárok. II. Zákonnost postupů orgánů výkonu veřejné moci, determinovaných přísluš- nými ustanoveními jednotlivých zákonů, nelze posuzovat odtrženě bez zohlednění dopadů souvisejících ustanovení Ústavy a Listiny a zcela pominout ústavně garan- tované atributy nezávislosti moci soudní. III. Je-li soudce přeložen k určitému soudu, vzniká mu tímto okamžikem nárok na výkon funkce soudce tohoto soudu; má-li dojít k jeho přeložení, lze tak učinit pouze postupem, který zákon o soudech a soudcích stanoví, nikoli jakýmkoli jiným způsobem a postupy, které by bylo lze při užití extenzivního výkladu zákona (zde $ 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích) bez okolností daného případu, dovozovat. IV. Aplikovalli ministr spravedlnosti v případě přidělení soudce (zde zrušení předchozího přidělení) postup dle $ 98 a násl. správního řádu z roku 2004, postupo- val nezákonně.
I. Rozhodnutí vydané podle $ 73 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soud- cích, je rozhodnutím o veřejném subjektivním právu. Není z povahy věci vyloučeno, aby se soudce, tzn. ten, o jehož právech je rozhodováno, v případě, došlo-li k přelože- ní, např. proti jeho vůli, popř. tehdy, byl-li postupem ministra spravedlnosti, popř. předsedy soudu, zkrácen na svých právech jiným způsobem, domáhal ochrany pro- střednictvím žaloby ve správním soudnictví. Soudní ochrana nemůže být přitom nik- terak limitována ani tím, že na přeložení soudce k vyššímu soudu není právní nárok. II. Zákonnost postupů orgánů výkonu veřejné moci, determinovaných přísluš- nými ustanoveními jednotlivých zákonů, nelze posuzovat odtrženě bez zohlednění dopadů souvisejících ustanovení Ústavy a Listiny a zcela pominout ústavně garan- tované atributy nezávislosti moci soudní. III. Je-li soudce přeložen k určitému soudu, vzniká mu tímto okamžikem nárok na výkon funkce soudce tohoto soudu; má-li dojít k jeho přeložení, lze tak učinit pouze postupem, který zákon o soudech a soudcích stanoví, nikoli jakýmkoli jiným způsobem a postupy, které by bylo lze při užití extenzivního výkladu zákona (zde $ 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích) bez okolností daného případu, dovozovat. IV. Aplikovalli ministr spravedlnosti v případě přidělení soudce (zde zrušení předchozího přidělení) postup dle $ 98 a násl. správního řádu z roku 2004, postupo- val nezákonně.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napa- daný rozsudek Městského soudu v Praze z dů- vodů a v rozsahu uplatněných námitek a do- spěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Důvodnost přitom neshledal Nejvyšší správ- ní soud v nesprávném posouzení právní otáz- ky v intencích kasačních důvodů. Jakkoli se ve stěžejní otázce týkající se oprávnění minis- tra spravedlnosti stran přípustnosti užití mi- mořádného opravného prostředku v případě aplikace $ 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, jakož i v otázce nepřípustnosti zá- sahu moci výkonné do moci soudní způso- bem v dané věci aplikovaným, plně ztotožnil s odůvodněním rozsudku Městského soudu v Praze, neztotožnil se poté však již se závě- rem stran úvah v rozsudku předestřených o nicotnosti rozhodnutí ministra spravedl- nosti. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí ministra spravedlnosti, které je předmětem soudního přezkumu, nelze označit za nicotné z důvodu absolutní ne- kompetence; toto rozhodnutí však shledal nezákonným. Protože však soudní řád správ- ní nezná jinou cestu nápravy, nezbylo Nejvyš- šímu správnímu soudu, než napadený rozsu- dek zrušit a vrátit Městskému soudu v Praze 608 k dalšímu řízení, v němž je soud vázán níže vysloveným právním názorem: Nejvyšší správní soud, stran povahy pře- | zkoumávaného rozhodnutí, předně sdílí ná- zor Městského soudu v Praze, že rozhodnutí vydané podle $ 73 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je rozhodnutím o veřejném sub- jektivním právu uchazeče, musí být tedy pře- zkoumatelné ve správním soudnictví. Nesou- hlasí však již se závěrem, k němuž Městský soud v Praze dospěl, totiž, že aktivní legitima- ci k podání žaloby ve správním soudnictví má předseda krajského soudu, k němuž byl ža- lobce proti jeho vůli přidělen. : Správní soudnictví je obecně založeno na myšlence soudní kontroly výkonné moci stá- tu v jejím styku s jednotlivci, a tradičně je spo- jováno s ochranou veřejných subjektivních práv. Subjektivní práva jsou v našich podmín- kách vcelku ustáleně vnímána jako práva osob, založená v právních normách (v objek- tivním právu), která se projevují jako opráv- nění určitého subjektu, jako možnost chovat se právem předpokládaným způsobem, při- čemž každá taková možnost zpravidla bývá determinována svým povinnostním doplň- kem či rozměrem, charakterizovatelným jako nutnost chování se daného subjektu. Opráv- nění jednoho subjektu často odpovídá povin- nosti jiného subjektu (přičemž podle nauky opak platit nemusí, tzn. že subjektivní povin- nosti jednoho nemusí nutně odpovídat sub- jektivní oprávnění druhého). Subjektivní právo, jako z objektivního práva dovozená možnost chovat se určitým způsobem v kon- krétním právním vztahu (jde o výraz právní- ho dualismu objektivního a subjektivního práva, pro nějž platí, že objektivní právo sub- jektivnímu právu nutně předchází), přitom lze vnímat jednak v rovině potenciální (ob- sah práva objektivního, jehož může být adre- sát konkrétním nositelem) a dále pak v rovi- ně reálné, kdy se potencionální adresát při splnění zákonných podmínek, a často i. po předepsané proceduře, již stal „faktickým“ nositelem příslušného oprávnění. Takto se jedná zpravidla o hmotná subjektivní práva, s nimiž, a to především ve spojení s procedu- rou směřující k založení subjektivního práva . (v jeho reálné podobě), bezprostředně souvi- sí procesní subjektivní práva. Veřejná subjektivní práva jsou práva zalo- žena v normách veřejného objektivního prá- va, které směřují k realizaci obsahu zákonů ve sféře veřejnomocenských pravomocí. V ob- lasti výkonné moci realizované k veřejnos- právním účelům jde o taková subjektivní prá- va, jejichž obsah i výkon je determinován veřejnými zájmy, veřejnou mocí, a k jejichž založení či aprobaci je nutný aktivní úkon, či alespoň „respektování“ veřejného subjektiv- ního práva, založeného tzv. ze zákona, pří- slušným či příslušnými vykonavateli veřejné moci na vždy daném úseku. Veřejná subjektivní práva nejsou práva ani typově plně stejnorodá, podle svého ob- sahu se liší. Již naše prvorepubliková nauka rozlišovala: a) práva, aby se stát zdržoval urči- tých zásahů do svobody oprávněncovy, b) práva, aby stát plnil něco positivního ve pro- spěch občanův a c) práva, aby stát připustil občana k účasti na tvoření státní vůle (Hoet- zel, J. Československé správní právo, část vše- obecná. Praha 1937, s. 238). Ve světle výše uvedeného nelze dospět k jinému závěru, než že ministr spravedlnosti je představitelem výkonné moci, který rozho- duje o subjektivních právech jednotlivce (zde dotčeného soudce). V posuzované věci (pravomoc ministra spravedlnosti přeložit soudce k vyššímu soudu) se proto podle ná- zoru Nejvyššího správního soudu jedná o pravomoc ministra spravedlnosti, jejíž rea- lizace má povahu i formu správních úkonů, vystupuje jako správní úřad tam, kde jsou současně splněny dvě podmínky, a to, kdy vý- kon dané pravomoci je vázán zákonem, a dále, kdy jeho rozhodnutí při výkonu takové pra- vomoci zasahuje do veřejných subjektivních práv konkrétních osob. Výkonem pravomoci ministra spravedlnosti podle příslušných usta- novení zákona o soudech a soudcích se tak ne- pochybně aplikuje hmotněprávní úprava předmětných předpokladů (odborné zdat- nosti), pro přeložení soudce ze zákona o sou- dech a soudcích, přičemž se při této autorita- tivní aplikaci veřejného objektivního práva zasahuje do veřejných subjektivních práv do- tyčného soudce, nikoli však do subjektivních práv předsedy soudu, k němuž má být soud- ce přeložen, popř. dočasně přidělen, neboť ten zde nevystupuje jakožto fyzická (právnic- ká) osoba, jejíž hmotněprávní či procesní po- stavení by mohlo být dotčeno, ale jakožto představitel státní moci, vykonávající správu soudu. Podle $ 73 odst. 1 zákona o soudech a soudcích „o přeložení soudce rozhodne mí- nistr spravedlnosti po projednání s předse- dou soudu, k němuž je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajské- ho soudu, jde-li o přeložení soudce k okresní- mu soudu v jeho obvodu, a po projednání s předsedou soudu, z něhož je soudce překlá- dán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přeložení soudce okresního soudu v jeho obvoďu. Proti tomu- to rozhodnutí není odvolání přípustné“. Jakkoli zákon o soudech a soudcích ne- připouští řádný opravný prostředek, není z povahy věci vyloučeno, aby soudce, tzn. ten, o jehož právech je rozhodováno, v případě došlo-li k přeložení např. proti jeho vůli, popř. tehdy, byl-li postupem ministra spravedlnosti, popř. předsedy soudu zkrácen na svých prá- vech jiným způsobem, se domáhal ochrany prostřednictvím žaloby ve správním soudnic- tví. Soudní ochrana nemůže být přitom nikte- rak limitována ani tím, že na přeložení soudce k vyššímu soudu není právní nárok. Soudnictví, jeden ze základních prvků dělby moci, je založeno na základní definici čl. 81 Ústavy, navazuje na čl. 2. odst. 1 Ústavy, který dělbu moci zakládá. Pravomoc soudnic- tví, autoritativní rozhodování sporů o právo, je svěřena nezávislým soudům. Atribut nezá- vislosti náleží přitom jednak systému jako celku a jednak každému jednotlivému orgá- nu, konkrétnímu soudu a je konkretizován až na úroveň jednotlivého soudce (čl. 82 odst. 1 Ústavy). Nezávislost soudce a potažmo soud- nictví je ochraňována jednak způsobem vý- stavby justice, jednak možností se takové kva- lity individuálně domáhat. Odpovídajícím ustanovením je čl. 36 odst. 1 (právo na spra- vedlivý proces) a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (právo na zákonného soudce). 609 1855 Právo na nezávislého a nestranného soudce je garantováno výslovným zákazem ohrožo- vat nestrannost soudce (čl. 82 odst. 1 věta druhá Ústavy). Nezávislost soudu i soudce je zároveň zá- kladním právem individuálně nárokovatel- ným. Stát z hlediska Ústavy je povinen budo- vat justici na principu nezávislosti a jedinec je oprávněn nárokovat soudnictví s takovou kvalitou. Nezávislost je natolik důležitá, že je jí poskytnuta zvláštní ochrana, je nepostrada- telným předpokladem pro spravedlivé rozho- dování. Maxima nezávislosti je v ústavním textu často opakována (čl. 81, čl. 82 odst. 1 Ústavy, čl. 36 odst. 1 Listiny). Soudce je až na výjimky nepřeložitelný, výjimky stanovuje norma na úrovni minimálně zákona, soudce je jmenován bez časového omezení. Nezávislost soudů je podmínkou sine gua non. Její míra může být různá, podle toho, ja- kým způsobem je soudní moc v daném státě organizována a jaké má vytvořeny předpokla- dy a podmínky pro svoji činnost. Pojem soud- covské nezávislosti je třeba vykládat, s při- hlédnutím k výše uvedenému, šířeji než je tomu u ostatních státních orgánů (např. ne- závislost u NKÚ - čl. 97 odst. 1 Ústavy). Nejde zde pouze o nezávislost každého soudce v rámci soudní soustavy, patří sem i nezávislost soudce na ostatních státních orgánech, institut zákonného soudce, nemožnost zasahování do soudního řízení a závaznost, vynutitelnost a ne- změnitelnost soudního rozhodnutí. Nezávis- lost se projevuje mimo jiné především v tom, že ve vztahu k soudům není žádný jiný státní orgán v postavení nadřízeném. Právě neexi- stence vztahů nadřízenosti a podřízenosti je pro soudní moc charakteristická. S nezávislostí soudní moci je úzce spoje- na i vlastní odpovědnost a samospráva justi- ce. Soudcovská nezávislost, jež je namířena vně, jako ochrana před vnějšími vlivy na roz- hodování, působí i vůči soudci samotnému ve formě odpovědnosti za vlastní rozhodnutí. C.) Český systém řízení soudní moci je nastaven tak, že soudní moc je řízena exeku- 9 Publikovaný pod č. 349/2002 Sb. 610 tivou, přičemž možnosti zásahů představitelů exekutivy do oblasti řízení a správy jsou ve srovnání s ostatními státy Evropské unie po- měrně výrazná; do soudní moci lze však zasa- hovat pouze na základě zákona (čl. 82 odst. 2, odst. 3, čl. 90, čl. 93 odst. 2, čl. 95 Ústavy). Otázkou ingerencí do nezávislosti moci soudní se několikráte zabýval i Ústavní soud. V nálezu Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002% mi- mo jiné konstatoval: „Jakkoli tedy ani ve sféře justice neusiluje ani demokratický stát o ma- ximalistické programy, a je proto zcela vzdá- len představě „soudcovského státu“ —- orgá- nem státní moci je totiž, jak již bylo konstatováno, i moc zákonodárná i výkon- ná, a proto tato státní moc může být v demo- kratickém systému funkčně realizována jen při splnění podmínky fungování všech jejích orgánů - je na druhé straně povínen vytvá- řet institucionální předpoklady pro to, co, pokud jde o justici, platí jako specifické a ne- podmíněné, totiž konstituování a etablová- ní reálné nezávislosti soudů, jako — pro sta- bilizaci nejen jejich pozice, ale i celého demokratického systému, ve vztahu k legis- lativě a exekutivě - významného státotvor- ného, současně však i polemického, prvku. Uvedená reálná nezávislost soudů je speci- fickým a nepostradatelným atributem soud- ní moci, odůvodněným a také vyžadova- ným čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 81 a čl. 82 Ústavy, podle kte- rých soudní moc vykonávají jménem repub- liky nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestran- nost nesmí nikdo ohrožovat. Již konstatova- ný specifický rys a obsah soudní moci nemů- že být proto zpochybňován, a proto aní její základní funkce nejsou slučitelné se žád- ným způsobem infiltrace jiné státní moci, kterážto premisa byla v Ústavní listině Čes- koslovenské republiky uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. vyjádřena ustanovením f 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest ve všech stolicích odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82 odst. 3, podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí prezi- denta republiky, člena parlamentu ani s ja- koukoli funkcí veřejné správy. Princip nezá- vislosti soudu má tedy v tomto směru, jak již uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci.“ Z hlediska nezávislosti soudní moci je vý- razným zásahem do této oblasti oprávnění ministra spravedlnosti rozhodnout o dočas- ném přidělení soudce k jinému okresnímu soudu, než ke kterému byl přidělen, a to i bez je- ho souhlasu, na dobu až 1 roku. Ministr spra- vedlnosti rovněž může rozhodnout o přelo- žení soudce k jinému soudu, s výjimkou přeložení k Nejvyššímu soudu či Nejvyššímu správnímu soudu. Podle $ 71 odst. 1 zákona o soudech a soudcích „soudce přiděleného k výkonu funkce k určitému soudu lze s jeho souhla- sem nebo na jeho žádost přeložit k výkonu funkce na jiný soud“. Podle $ 71 odst. 3 „ke krajskému nebo vrchnímu soudu může být přeložen soudce, který má právní praxi nejméně 8 let a který svými odbornými znalostmi a zkušenostmi dává záruky řádného výkonu této funkce“. Podle $ 73 odst. 1 cit. zákona „o přeložení soudce rozhodne ministr spravedlnosti po projednání s předsedou soudu, k němuž je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přelože- ní soudce k okresnímu soudu v jeho obvodu, a po projednání s předsedou soudu, z něhož je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přelo- žení soudce okresního soudu v jeho obvo- du“. Z uvedeného ustanovení nelze dovodit závěr, že ministr spravedlnosti tak nemůže učinit v případě, kdy tyto souhlasy nejsou předsedy dotčených soudů dány, tak jak je to- mu např. v případě přidělení soudce k Nej- vyššímu soudu, kde se jedná o podmínku síne agua non. Z $ 70 zákona o soudech a soudcích naopak jednoznačně vyplývá, že ministr mů- že přidělit soudce k výkonu funkce soudce k Nejvyššímu soudu pouze se souhlasem » Publikovaný pod č. 222/2006 Sb. ÚS. předsedy Nejvyššího soudu. V této souvislos- ti lze odkázat na judikaturu Ústavního soudu, nález PL ÚS 17/06 ze dne 12. 12. 2006, v němž se konstatuje: „Mínistr spravedlnosti je nadán působností (kompetencí) svým roz- hodnutím přidělit soudce k Nejvyššímu soudu. Avšak aby ministr spravedlnosti mohl tuto kompetenci realizovat, nesměl přehlédnout, že proces výkonu této pravomocí a vydání jeho rozhodnutí vyžadovaly ke své perfekt- nosti předcházející souhlas předsedy Nejvyš- šího soudu, jakožto podmínky sine gua non ve smyslu naplnění zákonných požadavků na takové ministrovo rozhodnutí klade- ných. Akt ministra spravedlnosti o přidělení soudce k Nejvyššímu soudu je tak aktem se subsumpcí, tedy podmíněným, přičemž pod- statná vada, eventuálně absence, podmiňu- jícího aktu působí i nezhojitelnou vadu aktu finálního. Realizace subsumpěního opráv- nění předsedy Nejvyššího soudu obligatorně předcházející rozhodnutí ministra spravedi- nosti je ve svých důsledcích plněním kompe- tence předsedy Nejvyššího soudu. Lze tudíž nastalý konflikt považovat za kladný v tom slova smyslu, že předseda Nejvyššího soudu v uvedeném sporu tvrdí (a ministr spravedl- nosti zpochybňuje), že je (byl v konkrétním případě) nadán jemu výlučně svěřenou kompetencí, při jejímž nerespektování, resp. obejití, ministrem realizované rozhodnutí postrádalo zákonný podklad. Předseda Nej- vyššího soudu jako orgán jiného orgánu má v mezích svých výlučných oprávnění též oprávnění k podání návrhu na vyřešení kompetenčního sporu, má-li za to, že tento nastal právě např. ignorováním těch opráv- nění, která mu zákon přiznává. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) nemůže připustit, aby v sítu- aci, kdy závažný kompetenční spor mezi dvěma významnými orgány státní moci, re- prezentujícími na jedné straně moc soudní a na druhé straně moc výkonnou, zůstal ne- rozřešen jen proto, že by tu jakoby nebyl ní- kdo k jeho rozhodnutí povolaný, z čehož by rezultovalo, že v takovém případě vždy - do důsledků vzato - bude považován za správ- 611 1855 ný a ústavním principům i zákonu vyhovu- jící právní názor zastávaný mocí výkonnou, a to dokonce i v situacích, kde by naznačený závěr byl absurdní [např. ministr spravedl- nosti by při přidělení toho či onoho soudce k Nejvyššímu soudu naprosto ignoroval zá- kon a svoji kompetenci svévolně realizoval zcela sám (tedy bez souhlasu jakéhokoliv funkcionáře Nejvyššího soudu i bez vyjádře- ní jeho soudcovské rady); v demokratickém právním státě, za který se Česká republika prohlašuje, je vyloučeno, aby takovýto své- volný akt byl nepřezkoumatelný, a tudíž vzdor jeho zjevné nezákonností ba proti- ústavnosti, nezrušitelný].“ Zákon o soudech a soudcích, ani jiný zá- kon, nezakládá žádnému soudci právo (ve smyslu nároku) být soudcem toho kterého konkrétního soudu. Stejně tak je zřejmé, že jde o rozhodování o „návrhu“, který podává zpravidla předseda soudu, k němuž má být soudce přidělen, ale může tak učinit (jak tomu bylo i v daném případě) i sám soudce. Na roz- hodnutí ministra spravedlnosti, ať již kladné, či příp. i záporné, je třeba především nutno nazírat jako na rozhodnutí v „materiálním“ slova smyslu, bez výslovně předepsaných ná- ležitostí jeho písemného vyhotovení. Je třeba proto vycházet z obecných principů a základ- ních standardů správního řízení. Vzhledem k tomu, že veškerý výkon exekutivních pra- vomocí orgánů veřejné moci musí být jak co do případů a mezí, tak i co do způsobů v sou- ladu se zákony (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3 Ústavy), musí být respektovány nesporně i zásady činnosti správních orgánů obsažené v $ 2- 9 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Ustanovení $ 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích odkazuje na přiměřené použití správního řádu. Dle názoru Nejvyššího správ- ního soudu ustanovení, která obecně odkazu- jí v řadě právních předpisů na použití správního řádu, jsou nadbytečná a nemají normativní význam; správní řád, resp. jeho jednotlivá ustanovení se podle svého $ 1 pou- žije na postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných or- gánů, právnických a fyzických osob při výko- nu působnosti v oblasti veřejné správy vždy, 612 nestanovíli zvláštní zákon nějaký jiný po- stup. Není pochyb o tom, že základní zásady činnosti správních orgánů podle nového správního řádu ($ 2 - $ 8, $ 177 odst. 1) se dí- ky mnohem širší věcné působnosti (oproti zák. č. 71/1967 Sb.) vztahují nejen na klasické správní řízení, které spočívá v rozhodování o právech a povinnostech osob, ale, a to nejen „přiměřeně“, na veškerou činnost orgánů veřej- né správy, na kterou se správní řád vztahuje. Ministr spravedlnosti, jak již bylo uvede- no výše, nepochybně v dané věci vystupuje nikoli jako orgán moci soudní či zákonodár- né, ale jakožto vykonavatel správy soudů, tj. veřejné správy sui generis; musí proto při vý- konu správy - zde při postupu dle $ 71, resp.$ 73 zákona o soudech a soudcích, po- stupovat v intencích ustanovení správního řádu, která z povahy věci přicházejí v úvahu. V tomto řízení a pouze v souvislosti se správ- ním aktem v něm učiněným (přeložení, při- dělení) je na místě dovolávat se přiměřeného užití správního řádu; přitom je však vždy nut- no postupovat v souladu se zásadami obsaže- nými v $ 2 až $ 8 správního řádu. Zákonnost postupů orgánů výkonu veřejné moci, deter- minovaných příslušnými ustanoveními jed- notlivých zákonů, nelze posuzovat odtrženě bez zohlednění dopadů souvisejících ustano- vení Ústavy a Listiny. Postupem stěžovatele V projednávané věci však byly zcela pominu- ty ústavně garantované atributy nezávislosti moci soudní, tak jak byly popsány výše. Jak již ve svém odůvodnění uvedl Městský soud v Praze, výkonná moc má v poměru k moci soudní pouze vytvářet předpoklady materiální a organizační pro její řádné fungo- vání, nemůže však disponovat prostředky, které jsou způsobilé, byť i jen nepřímo, nezá- vislost soudů ovlivňovat. Podle $ 84 zákona o soudech a soudcích pracovní vztah soudce vzniká dnem, který je stanoven jako den nástupu do funkce, a zani- ká dnem zániku funkce soudce. Jeli soudce přeložen k určitému soudu, vzniká mu tímto okamžikem nárok na výkon funkce soudce tohoto soudu; má-li dojít k jeho přeložení, lze tak učinit pouze postupem, který zákon o soudech a soudcích stanoví, nikoli jakým- koli jiným způsobem a postupy, které by bylo lze při užití extenzivního výkladu zákona (zde $ 73 odst. 2 zákona o soudech a soud- cích) bez okolností daného případu, dovozo- vat z jiného právního předpisu. Nejvyšší správní soud má za to, že v případě, kdy zá- kon o soudech a soudcích stanoví konkrétní postupy v oddílu 4 a 5, nepřichází postup dle správního řádu v úvahu, a to ani „přiměřeně“. Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06%, mimo jiné uvedl: „Článek 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzníku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce, nýbrž logicky trvá Do celu dobu výkonu této funkce. Pokud je te- dy tímto článkem Listiny sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rov- něž ochranou před libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funk- cím by nemělo smysl, pokud by neobsahova- lo i ochranu v průběhu výkonu funkce. V této souvislosti je možno poukázat též na závěry odborné nauky, dle níž „z tohoto ustanovení (čl. 21 odst. 4 Listiny) lze dovodit základní právo se o takové funkce ucházet (kandidovat) a v případě jejich nabytí je ta- ké nerušeně vykonávat, tzn. právo si tako- vou funkci po stanovenou podržet, pokud nenastanou podmínky pro ukončení jejího výkonu (inkompabilita)“ (Srov. Filip, J. Vy- brané kapitoly ke studiu ústavního práva, Brno : Masarykova univerzita, 2001, s. 145). Obdobně se již opakovaně k porušení práva chráněného článkem 21 odst. 4 Listiny vyslovil Ústavní soud ve své judikatuře, tedy nejenom z hlediska porušení práva na rov- ný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, ale i z hlediska zániku funkce, kte- rá byla již získána. Ústavní soud tak zaujal » Publikovaný pod č. 159/2006 Sb. ÚS. právní názor vycházející z výkladu čl. 21 odst. 4 Listiny, který není restriktivní a ne- chápe obsah práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím pouze jako právo v rovině vzníku funkce. Z judikatury Ústav- ního soudu lze uvést např. nález IV. ÚS 255/99, v němž bylo konstatováno porušení čl. 21 odst. 4 Listiny při odvolání z funkce zá- stupce pojištěnců ze Správní rady Všeobecné zdravotní pojišťovny usnesením Poslanecké sněmovny Parlamentu před uplynutím funkčního období.“ Městský soud v Praze označil rozhodnutí stěžovatele za nicotné, přitom nicotnost od- vodil z absolutního nedostatku pravomoci postupovat dle $ 98 a násl. správního řádu; současně konstatoval, že aplikace správního řádu byla v daném případě aplikací nepřimě- řenou v rozporu s $ 73 odst. 2 zákona o sou- dech a soudcích a s čl. 2 odst. 3 a čl. 82 odst. 2 Ústavy. Nicotností (nulitou) správního rozhod- nutí, se obecně označuje stav, kdy správní akt vydaný správním orgánem není v důsledku určité závažné vady vůbec správním aktem, tj. projevem výkonu pravomoci správního or- gánu v právním smyslu, ale je paaktem, který není způsobilý vyvolat žádné právní násled- ky. Nicotná rozhodnutí tak nepředstavují re- levantní projev výkonu pravomoci správního orgánu, nikoho nezavazují, tudíž z nich niko- mu de iure nevznikají práva a povinnosti. K otázce nicotnosti se v minulosti Nejvyš- ší správní soud vyslovil několikráte, lze uvést např. usnesení rozšířeného senátu dne 22. 7. 2005, čj. 6 A 76/2001-96 (publ. pod č. 793/2006 Sb. NSS): Judikatura dospěla k závěru, že vady, které způsobují nicotnost, Jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní | nepříslušnost — rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý ne- dostatek funkční příslušnosti), zásadní ne- dostalky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčí- tost, nesmyslnost), požadavek plnění, které Je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co 613 1855 v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušené- ho předpisu). Nicotný akt nelze měnit, proto je nicotností automaticky stiženo i rozhod- nutí o odvolání či o rozkladu, které mění ni- cotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V době předcházející účinnosti soudního řá- du správního pak soudní praxe nicotná roz- hodnutí při neexistenci jiné možnosti jejích odklizení - přestože přísně teoreticky vzato vlastně neexistovala — rušila z důvodu ochra- ny právní sféry jejich adresáta, neboť správní orgán, který je vydal, by i z takového nicotné- ho rozhodnutí, které nadto mohlo posloužit jako exekuční titul (byť neprávem), mohl vů- či jeho adresátu vyvozovat právní závěry.“ Pozitivní právní úpravu nicotnosti správních aktů obsahuje dnes již zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Podle jeho $ 77 odst. 1 je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní or- gán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně pří- slušnému správnímu orgánu. Nicotnost z to- hoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohla- šuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Po- dle odst. 2 je nicotné dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozpor- ným nebo právně či fakticky neuskutečnitel- ným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního ot- gánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního. Z uve- deného vyplývá, že nicotným je správní akt, který trpí takovými vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Tyto vady jsou natolik závažné, že způsobí faktickou ne- existenci samotného správního aktu; za dané situace tu není tedy nic, co by mohlo zakládat jakákoliv práva či povinnosti subjektů. Abso- lutní nedostatek pravomoci, absolutní nepří- slušnost rozhodujícího správního orgánu, zá- sadní nedostatky projevu vůle vykonavatele 614 veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, ulo- žení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje. Je třeba odlišovat nicotnost a nezákonnost rozhodnutí. Nezákonnost může být vyvolána buď chybnou aplikací hmotného práva (pak pů- jde o nezákonnost v tom smyslu, jak o ní ho- voří $ 78 odst. 1 s. ř. s.), nebo práva procesní- ho. Procedurální pochybení mohou mít charakter nepřezkoumatelnosti rozhodnutí podle $ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebo vad ří- zení předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí [$ 76 odst. 1 písm. b)a c) s.ř.s.]; tyto vady řízení jsou však v rámci soudního ří- zení relevantní pouze potud, pokud jde o tzv. vady podstatné, tj. pokud porušení procesní- ho práva mohlo mít vliv na zákonnost napa- deného rozhodnutí. V nejobecnější rovině lze uvést, že kom- petencí se míní rozsah toho, co orgán smí, má nebo je oprávněn činit (viz Weyr, F. Teorie práva. Brno - Praha : Orbis, 1936, s. 119). V projednávané věci nelze dospět k závě- ru o absolutní věcné nepříslušnosti ministra spravedlnosti k vydání rozhodnutí ve věci přidělení nebo přeložení soudce dle $ 71, resp. $ 73 zákona o soudech a soudcích. Jak již bylo uvedeno výše, náleží mu oprávnění činit daná opatření ve smyslu zákona o sou- dech a soudcích, přitom tak činí v postavení vykonavatele veřejné správy sui generis a činí tak, nestanovíli zákon jinak, v intencích správního řádu. Je proto třeba zodpovědět nikoli otázku, zda vůbec mohl ministr sprave- dlnosti ve věci přeložení soudce činit jakáko- li rozhodnutí - zda tedy byl nadán potřebnou kompetencí (tato věc např. nespadá do kom- petence ministra vnitra nebo ministra práce a sociálních věcí), ale odpovědět na otázku, zda mohl rozhodnout způsobem, jak učinil, tzn. zda postupoval při vydání rozhodnutí v souladu se zákonem. “ Správní trestání: důkazní prostředky; úřední záznam Správní řízení: nové skutečnosti a důkazy v odvolacím řízení k $ 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích k $ 51 odst. 1 a $ 82 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Úřední záznam o tom, že byl spáchán přestupek a kdo je z jeho spáchání pode- zřelý, poskytuje správnímu orgánu pouze předběžnou informaci o věci; nelze jej však považovat za důkazní prostředek ($ 51 odst. 1 správního řádu z roku 2004). K dokazování průběhu událostí popsaných v úředním záznamu slouží mj. svědecký výslech osoby, která úřední záznam pořídila, nikoli tento záznam sám. II. Obviněný z přestupku může uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové dů- kazy ($ 73 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) i v odvolání; omezení stanovené v $ 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004 na řízení o přestupku nedopadá.
JUDr. Jan Kušnír proti Ministerstvu spravedlnosti o přeložení soudce, o kasační stížnosti žalovaného.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadaný rozsudek Městského soudu v Praze z důvodů a v rozsahu uplatněných námitek a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Důvodnost přitom neshledal Nejvyšší správní soud v nesprávném posouzení právní otázky v intencích kasačních důvodů. Jakkoli se ve stěžejní otázce týkající se oprávnění ministra spravedlnosti stran přípustnosti užití mimořádného opravného prostředku v případě aplikace ust. § 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, jakož i v otázce nepřípustnosti zásahu moci výkonné do moci soudní způsobem v dané věci aplikovaným, plně ztotožnil s odůvodněním rozsudku Městského soudu v Praze, neztotožnil se poté však již se závěrem stran úvah v rozsudku předestřených o nicotnosti rozhodnutí ministra spravedlnosti. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí ministra spravedlnosti, které je předmětem soudního přezkumu, nelze označit za nicotné z důvodu absolutní nekompetence; toto rozhodnutí však shledal nezákonným. Protože však soudní řád správní nezná jinou cestu nápravy, nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu, než napadený rozsudek zrušit a vrátit Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení, v němž je soud vázán níže vysloveným právním názorem:
Nejvyšší správní soud, stran povahy přezkoumávaného rozhodnutí, předně sdílí názor Městského soudu v Praze, že rozhodnutí vydané podle ust. § 73 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je rozhodnutím o veřejném subjektivním právu uchazeče, musí být tedy přezkoumatelné ve správním soudnictví. Nesouhlasí však již se závěrem, k němuž Městský soud v Praze dospěl, totiž, že aktivní legitimaci k podání žaloby ve správním soudnictví má předseda krajského soudu, k němuž byl žalobce proti jeho vůli přidělen.
Správní soudnictví je obecně založeno na myšlence soudní kontroly výkonné moci státu v jejím styku s jednotlivci, a tradičně je spojováno s ochranou veřejných subjektivních práv. Subjektivní práva jsou v našich podmínkách vcelku ustáleně vnímána jako práva osob, založená v právních normách (v objektivním právu), která se projevují jako oprávnění určitého subjektu, jako možnost chovat se právem předpokládaným způsobem, přičemž každá taková možnost zpravidla bývá determinována svým povinnostním doplňkem či rozměrem, charakterizovatelným jako nutnost chování se daného subjektu. Oprávnění jednoho subjektu často odpovídá povinnosti jiného subjektu (přičemž podle nauky opak platit nemusí, tzn. že subjektivní povinnosti jednoho nemusí nutně odpovídat subjektivní oprávnění druhého). Subjektivní právo, jako z objektivního práva dovozená možnost chovat se určitým způsobem v konkrétním právním vztahu (jde o výraz právního dualismu objektivního a subjektivního práva, pro nějž platí, že objektivní právo subjektivnímu právu nutně předchází), přitom lze vnímat jednak v rovině potenciální (obsah práva objektivního, jehož může být adresát konkrétním nositelem) a dále pak v rovině reálné, kdy se potencionální adresát při splnění zákonných podmínek, a často i po předepsané proceduře, již stal „faktickým“ nositelem příslušného oprávnění. Takto se jedná zpravidla o hmotná subjektivní práva, s nimiž, a to především ve spojení s procedurou směřující k založení subjektivního práva (v jeho reálné podobě), bezprostředně souvisí procesní subjektivní práva.
Veřejná subjektivní práva jsou práva založena v normách veřejného objektivního práva, které směřují k realizaci obsahu zákonů ve sféře veřejnomocenských pravomocí. V oblasti výkonné moci realizované k veřejnosprávním účelům jde o taková subjektivní práva, jejichž obsah i výkon je determinován veřejnými zájmy, veřejnou mocí, a k jejichž založení či aprobaci je nutný aktivní úkon, či alespoň „respektování“ veřejného subjektivního práva, založeného tzv. ze zákona, příslušným či příslušnými vykonavateli veřejné moci na vždy daném úseku.
Veřejná subjektivní práva nejsou práva ani typově plně stejnorodá, podle svého obsahu se liší. Již naše prvorepubliková nauka rozlišovala: a) práva, aby se stát zdržoval určitých zásahů do svobody oprávněncovy, b) práva, aby stát plnil něco positivního ve prospěch občanův, a c) práva, aby stát připustil občana k účasti na tvoření státní vůle (Hoetzel, J.: Československé správní právo, část všeobecná, Praha 1937, str. 238).
Ve světle výše uvedeného nelze dospět k jinému závěru, než, že ministr spravedlnosti je představitelem výkonné moci, který rozhoduje o subjektivních právech jednotlivce (zde dotčeného soudce). V posuzované věci (pravomoc ministra spravedlnosti přeložit soudce k vyššímu soudu) se proto podle názoru Nejvyššího správního soudu jedná o pravomoc ministra spravedlnosti, jejíž realizace má povahu i formu správních úkonů, vystupuje jako správní úřad tam, kde jsou současně splněny dvě podmínky, a to, kdy výkon dané pravomoci je vázán zákonem a dále, kdy jeho rozhodnutí při výkonu takové pravomoci zasahuje do veřejných subjektivních práv konkrétních osob. Výkonem pravomoci ministra spravedlnosti podle příslušných ustanovení zákona o soudech a soudcích se tak nepochybně aplikuje hmotněprávní úprava předmětných předpokladů (odborné zdatnosti), pro přeložení soudce ze zákona o soudech a soudcích, přičemž se při této autoritativní aplikaci veřejného objektivního práva zasahuje do veřejných subjektivních práv dotyčného soudce, nikoli však do subjektivních práv předsedy soudu, k němuž má být soudce přeložen, popř. dočasně přidělen, neboť ten zde nevystupuje jakožto fyzická (právnická) osoba, jejíž hmotněprávní či procesní postavení by mohlo být dotčeno, ale jakožto představitel státní moci, vykonávající správu soudu.
Podle ust. § 73 odst. 1 zákona o soudech a soudcích o přeložení soudce rozhodne ministr spravedlnosti po projednání s předsedou soudu, k němuž je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přeložení soudce k okresnímu soudu v jeho obvodu, a po projednání s předsedou soudu, z něhož je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přeložení soudce okresního soudu v jeho obvodu. Proti tomuto rozhodnutí není odvolání přípustné.
3 odst. 1 zákona o soudech a soudcích o přeložení soudce rozhodne ministr spravedlnosti po projednání s předsedou soudu, k němuž je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přeložení soudce k okresnímu soudu v jeho obvodu, a po projednání s předsedou soudu, z něhož je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přeložení soudce okresního soudu v jeho obvodu. Proti tomuto rozhodnutí není odvolání přípustné.
Jakkoli zákon o soudech a soudcích nepřipouští řádný opravný prostředek, není z povahy věci vyloučeno, aby soudce, tzn. ten, o jehož právech je rozhodováno, v případě došlo-li k přeložení např. proti jeho vůli, popř. tehdy, byl-li postupem ministra spravedlnosti, popř. předsedy soudu zkrácen na svých právech jiným způsobem, se domáhal ochrany prostřednictvím žaloby ve správním soudnictví. Soudní ochrana nemůže být přitom nikterak limitována ani tím, že na přeložení soudce k vyššímu soudu není právní nárok.
Soudnictví, jeden ze základních prvků dělby moci, je založeno na základní definici čl. 81 Ústavy, navazuje na čl. 2. odst. 1 Ústavy, který dělbu moci zakládá. Pravomoc soudnictví, autoritativní rozhodování sporů o právo, je svěřena nezávislým soudům. Atribut nezávislosti náleží přitom jednak systému jako celku a jednak každému jednotlivému orgánu, konkrétnímu soudu a je konkretizován až na úroveň jednotlivého soudce (čl. 82 odst. 1 Ústavy). Nezávislost soudce a potažmo soudnictví je ochraňována jednak způsobem výstavby justice, jednak možností se takové kvality individuálně domáhat. Odpovídajícím ustanovením je čl. 36 odst. 1 (právo na spravedlivý proces) a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (právo na zákonného soudce). Právo na nezávislého a nestranného soudce je garantováno výslovným zákazem ohrožovat nestrannost soudce (čl. 82 odst. 1 věta druhá Ústavy).
Nezávislost soudu i soudce je zároveň základním právem individuálně nárokovatelným. Stát z hlediska Ústavy je povinen budovat justici na principu nezávislosti a jedinec je oprávněn nárokovat soudnictví s takovou kvalitou. Nezávislost je natolik důležitá, že je jí poskytnuta zvláštní ochrana, je nepostradatelným předpokladem pro spravedlivé rozhodování. Maxima nezávislosti je v ústavním textu často opakována (čl. 81, čl. 82 odst. 1 Ústavy, čl. 36 odst. 1 Listiny). Soudce je až na výjimky nepřeložitelný, výjimky stanovuje norma na úrovni minimálně zákona, soudce je jmenován bez časového omezení.
Nezávislost soudů je podmínkou sine qua non. Její míra může být různá, podle toho, jakým způsobem je soudní moc v daném státě organizována a jaké má vytvářeny předpoklady a podmínky pro svoji činnost. Pojem soudcovské nezávislosti je třeba vykládat, s přihlédnutím k výše uvedenému, šířeji než je tomu u ostatních státních orgánů (např. nezávislost u NKÚ – čl. 97 odst. 1 Ústavy). Nejde zde pouze o nezávislost každého soudce v rámci soudní soustavy, patří sem i nezávislost soudce na ostatních státních orgánech, institut zákonného soudce, nemožnost zasahování do soudního řízení a závaznost, vynutitelnost a nezměnitelnost soudního rozhodnutí. Nezávislost se projevuje mimo jiné především v tom, že ve vztahu k soudům není žádný jiný státní orgán v postavení nadřízeném. Právě neexistence vztahů nadřízenosti a podřízenosti je pro soudní moc charakteristická.
S nezávislostí soudní moci je úzce spojena i vlastní odpovědnost a samospráva justice. Soudcovská nezávislost, jež je namířena vně, jako ochrana před vnějšími vlivy na rozhodování, působí i vůči soudci samotnému ve formě odpovědnosti za vlastní rozhodnutí.
V řadě demokratických evropských států je soudcovská samospráva běžným fenoménem (např. Francie, Německo, Holandsko, Itálie, Španělsko, Portugalsko, Polsko, Norsko). Funguje tak, že na justici byly převedeny úkoly, jež jinak zajišťovala moc výkonná či zákonodárná. Samosprávný systém soudnictví ostatně není jen záležitostí evropskou, ale funguje i v oblasti angloamerického práva (justiční samospráva v USA).
Ve srovnání s uvedenými standardy je český systém řízení soudní moci nastaven tak, že soudní moc je řízena exekutivou, přičemž možnosti zásahů představitelů exekutivy do oblasti řízení a správy jsou ve srovnání s ostatními státy Evropské unie poměrně výrazná; do soudní moci lze však zasahovat pouze na základě zákona (čl. 82 odst. 2, odst. 3, čl. 90, čl. 93 odst. 2, čl. 95 Ústavy).
áležitostí evropskou, ale funguje i v oblasti angloamerického práva (justiční samospráva v USA).
Ve srovnání s uvedenými standardy je český systém řízení soudní moci nastaven tak, že soudní moc je řízena exekutivou, přičemž možnosti zásahů představitelů exekutivy do oblasti řízení a správy jsou ve srovnání s ostatními státy Evropské unie poměrně výrazná; do soudní moci lze však zasahovat pouze na základě zákona (čl. 82 odst. 2, odst. 3, čl. 90, čl. 93 odst. 2, čl. 95 Ústavy).
Otázkou ingerencí do nezávislosti moci soudní se několikráte zabýval i Ústavní soud. v nálezu Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 mimo jiné konstatoval: „Jakkoli tedy ani ve sféře justice neusiluje ani demokratický stát o maximalistické programy, a je proto zcela vzdálen představě "soudcovského státu" - orgánem státní moci je totiž, jak již bylo konstatováno, i moc zákonodárná i výkonná, a proto tato státní moc může být v demokratickém systému funkčně realizována jen při splnění podmínky fungování všech jejích orgánů - je na druhé straně povinen vytvářet institucionální předpoklady pro to, co, pokud jde o justici, platí jako specifické a nepodmíněné, totiž konstituování a etablování reálné nezávislosti soudů, jako - pro stabilizaci nejen jejich pozice, ale i celého demokratického systému, ve vztahu k legislativě a exekutivě - významného státotvorného, současně však i polemického, prvku. Uvedená reálná nezávislost soudů je specifickým a nepostradatelným atributem soudní moci, odůvodněným a také vyžadovaným čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 81 a čl. 82 Ústavy, podle kterých soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Již konstatovaný specifický rys a obsah soudní moci nemůže být proto zpochybňován, a proto ani její základní funkce nejsou slučitelné se žádným způsobem infiltrace jiné státní moci, kterážto premisa byla v Ústavní listině Československé republiky uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. vyjádřena ustanovením § 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest ve všech stolicích odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82 odst. 3, podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena parlamentu ani s jakoukoli funkcí veřejné správy. Princip nezávislosti soudu má tedy v tomto směru, jak již uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci.“
Z hlediska nezávislosti soudní moci je výrazným zásahem do této oblasti oprávnění ministra spravedlnosti rozhodnout o dočasném přidělení soudce k jinému okresnímu soudu, než ke kterému byl přidělen, a to i bez jeho souhlasu, na dobu až 1 roku. Ministr spravedlnosti rovněž může rozhodnout o přeložení soudce k jinému soudu, s výjimkou přeložení k Nejvyššímu soudu či Nejvyššímu správnímu soudu.
Podle § 71 odst. 1 zákona o soudech a soudcích soudce přiděleného k výkonu funkce k určitému soudu lze s jeho souhlasem nebo na jeho žádost přeložit k výkonu funkce na jiný soud.
Podle § 71 odst. 3 ke krajskému nebo vrchnímu soudu může být přeložen soudce, který má právní praxi nejméně 8 let a který svými odbornými znalostmi a zkušenostmi dává záruky řádného výkonu této funkce.
Podle § 73 odst. 1 cit. zákona o přeložení soudce rozhodne ministr spravedlnosti po projednání s předsedou soudu, k němuž je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přeložení soudce k okresnímu soudu v jeho obvodu, a po projednání s předsedou soudu, z něhož je soudce překládán, popřípadě s předsedou příslušného krajského soudu, jde-li o přeložení soudce okresního soudu v jeho obvodu. Z uvedeného ustanovení nelze dovodit závěr, že ministr spravedlnosti tak nemůže učinit v případě, kdy tyto souhlasy nejsou předsedy dotčených soudů dány, tak jak je tomu např. v případě přidělení soudce k Nejvyššímu soudu, kde se jedná o podmínku sine qua non. Z § 70 zákona o soudech a soudcích naopak jednoznačně vyplývá, že ministr může přidělit soudce k výkonu funkce soudce k Nejvyššímu soudu pouze se souhlasem předsedy Nejvyššího soudu. V této souvislosti lze odkázat na judikaturu Ústavního soudu, nález Pl. ÚS 17/06 ze dne 12. 12. 2006, v němž se konstatuje: „Ministr spravedlnosti je nadán působností (kompetencí) svým rozhodnutím přidělit soudce k Nejvyššímu soudu. Avšak aby ministr spravedlnosti mohl tuto kompetenci realizovat, nesměl přehlédnout, že proces výkonu této pravomoci a vydání jeho rozhodnutí vyžadovaly ke své perfektnosti předcházející souhlas předsedy Nejvyššího soudu, jakožto podmínky sine qua non ve smyslu naplnění zákonných požadavků na takové ministrovo rozhodnutí kladených. Akt ministra spravedlnosti o přidělení soudce k Nejvyššímu soudu je tak aktem se subsumpcí, tedy podmíněným, přičemž podstatná vada eventuálně absence podmiňujícího aktu působí i nezhojitelnou vadu aktu finálního. Realizace subsumpčního oprávnění předsedy Nejvyššího soudu obligatorně předcházející rozhodnutí ministra spravedlnosti je ve svých důsledcích plněním kompetence předsedy Nejvyššího soudu. Lze tudíž nastalý konflikt považovat za kladný v tom slova smyslu, že předseda Nejvyššího soudu v uvedeném sporu tvrdí (a ministr spravedlnosti zpochybňuje), že je (byl v konkrétním případě) nadán jemu výlučně svěřenou kompetencí, při jejímž nerespektování, resp. obejití, ministrem realizované rozhodnutí postrádalo zákonný podklad. Předseda Nejvyššího soudu jako orgán jiného orgánu má v mezích svých výlučných oprávnění též oprávnění k podání návrhu na vyřešení kompetenčního sporu, má-li za to, že tento nastal právě např. ignorováním těch oprávnění, která mu zákon přiznává. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) nemůže připustit, aby v situaci, kdy závažný kompetenční spor mezi dvěma významnými orgány státní moci, reprezentujícími na jedné straně moc soudní a na druhé straně moc výkonnou, zůstal nerozřešen jen proto, že by tu jakoby nebyl nikdo k jeho rozhodnutí povolaný, z čehož by rezultovalo, že v takovém případě vždy – do důsledků vzato – bude považován za správný a ústavním principům i zákonu vyhovující právní názor zastávaný mocí výkonnou, a to dokonce i v situacích, kde by naznačený závěr byl absurdní [např. ministr spravedlnosti by při přidělení toho či onoho soudce k Nejvyššímu soudu naprosto ignoroval zákon a svoji kompetenci svévolně realizoval zcela sám (tedy bez souhlasu jakéhokoliv funkcionáře Nejvyššího soudu i bez vyjádření jeho soudcovské rady); v demokratickém právním státě, za který se Česká republika prohlašuje, je vyloučeno, aby takovýto svévolný akt byl nepřezkoumatelný, a tudíž vzdor jeho zjevné nezákonnosti ba protiústavnosti, nezrušitelný].“
Zákon o soudech a soudcích, ani jiný zákon, nezakládá žádnému soudci právo (ve smyslu nároku) být soudcem toho kterého konkrétního soudu. Stejně tak je zřejmé, že jde o rozhodování o „návrhu“, který podává zpravidla předseda soudu, k němuž má být soudce přidělen, ale může tak učinit (jak tomu bylo i v daném případě) i sám soudce. Na rozhodnutí ministra spravedlnosti, ať již kladné, či příp. i záporné, je třeba především nutno nazírat jako na rozhodnutí v „materiálním“ slova smyslu, bez výslovně předepsaných náležitostí jeho písemného vyhotovení. Je třeba proto vycházet z obecných principů a základních standardů správního řízení. Vzhledem k tomu, že veškerý výkon exekutivních pravomocí orgánů veřejné moci musí být jak co do případů a mezí, tak i co do způsobů, v souladu se zákony (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3 Ústavy), musí být respektovány nesporně i zásady činnosti správních orgánů obsažené v ust. § 2 – § 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
Ustanovení § 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích odkazuje na přiměřené použití správního řádu. Dle názoru Nejvyššího správního soudu, ustanovení, která obecně odkazují v řadě právních předpisů na použití správního řádu jsou nadbytečná a nemají normativní význam; správní řád, resp. jeho jednotlivá ustanovení se podle svého § 1 použije na postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy vždy, nestanoví-li zvláštní zákon nějaký jiný postup. Není pochyb o tom, že základní zásady činnosti správních orgánů podle nového správního řádu (§ 2 - § 8, § 177 odst. 1) se díky mnohem širší věcné působnosti (oproti zák. č. 71/1967 Sb.) vztahují nejen na klasické správní řízení, které spočívá v rozhodování o právech a povinnostech osob, ale, a to nejen „přiměřeně“, na veškerou činnost orgánů veřejné správy, na kterou se správní řád vztahuje.
Ministr spravedlnosti, jak již bylo uvedeno výše, nepochybně v dané věci vystupuje nikoli jako orgán moci soudní či zákonodárné, ale jakožto vykonavatel správy soudů, tj. veřejné správy sui generis; musí proto při výkonu správy – zde při postupu dle § 71, resp.§ 73 zákona o soudech a soudcích, postupovat v intencích ustanovení správního řádu, která z povahy věci přicházejí v úvahu. V tomto řízení a pouze v souvislosti se správním aktem v něm učiněným (přeložení, přidělení) je na místě dovolávat se přiměřeného užití správního řádu; přitom je však vždy nutno postupovat v souladu se zásadami obsaženými v § 2 až § 8 správního řádu. Zákonnost postupů orgánů výkonu veřejné moci, determinovaných příslušnými ustanoveními jednotlivých zákonů, nelze posuzovat odtrženě bez zohlednění dopadů souvisejících ustanovení Ústavy a Listiny. Postupem stěžovatele v projednávané věci však byly zcela pominuty ústavně garantované atributy nezávislosti moci soudní, tak jak byly popsány výše.
Jak již ve svém odůvodnění uvedl Městský soud v Praze, výkonná moc má v poměru k moci soudní pouze vytvářet předpoklady materiální a organizační pro její řádné fungování, nemůže však disponovat prostředky, které jsou způsobilé, byť i jen nepřímo, nezávislost soudů ovlivňovat.
Podle ust. § 84 zákona o soudech a soudcích pracovní vztah soudce vzniká dnem, který je stanoven jako den nástupu do funkce, a zaniká dnem zániku funkce soudce. Je - li soudce přeložen k určitému soudu, vzniká mu tímto okamžikem nárok na výkon funkce soudce tohoto soudu; má-li dojít k jeho přeložení, lze tak učinit pouze postupem, který zákon o soudech a soudcích stanoví, nikoli jakýmkoli jiným způsobem a postupy, které by bylo lze při užití extenzivního výkladu zákona (zde § 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích) bez okolností daného případu, dovozovat z jiného právního předpisu. Nejvyšší správní soud má za to, že v případě, kdy zákon o soudech a soudcích stanoví konkrétní postupy v oddílu 4 a 5, nepřichází postup dle správního řádu v úvahu, a to ani „přiměřeně“.
Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06 mimo jiné uvedl:
„Článek 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce.
V této souvislosti je možno poukázat též na závěry odborné nauky, dle níž „z tohoto ustanovení (čl. 21 odst. 4 Listiny) lze dovodit základní právo se o takové funkce ucházet (kandidovat) a v případě jejich nabytí je také nerušeně vykonávat, tzn. právo si takovou funkci po stanovenou podržet, pokud nenastanou podmínky pro ukončení jejího výkonu (inkompabilita).“ (Srov. Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva, Masarykova univerzita, Brno, 2001, s. 145).
Obdobně se již opakovaně k porušení práva chráněného článkem 21 odst. 4 Listiny vyslovil Ústavní soud ve své judikatuře, tedy nejenom z hlediska porušení práva na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, ale i z hlediska zániku funkce, která byla již získána. Ústavní soud tak zaujal právní názor vycházející z výkladu čl. 21 odst. 4 Listiny, který není restriktivní a nechápe obsah práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím pouze jako právo v rovině vzniku funkce. Z judikatury Ústavního soudu lze uvést např. nález IV. ÚS 255/99, v němž bylo konstatováno porušení čl. 21 odst. 4 Listiny při odvolání z funkce zástupce pojištěnců ze Správní rady Všeobecné zdravotní pojišťovny usnesením Poslanecké sněmovny Parlamentu před uplynutím funkčního období.“
Městský soud v Praze označil rozhodnutí stěžovatele za nicotné, přitom nicotnost odvodil z absolutního nedostatku pravomoci postupovat dle § 98 a násl. správního řádu; současně konstatoval, že aplikace správního řádu byla v daném případě aplikací nepřiměřenou v rozporu s ust. § 73 odst. 2 zákona o soudech a soudcích a s čl. 2 odst. 3 a čl. 82 odst. 2 Ústavy.
Nicotností (nulitou) správního rozhodnutí, se obecně označuje stav, kdy správní akt vydaný správním orgánem není v důsledku určité závažné vady vůbec správním aktem, tj. projevem výkonu pravomoci správního orgánu v právním smyslu, ale je paaktem, který není způsobilý vyvolat žádné právní následky. Nicotná rozhodnutí tak nepředstavují relevantní projev výkonu pravomoci správního orgánu, nikoho nezavazují, tudíž z nich nikomu de iure nevznikají práva a povinnosti.
K otázce nicotnosti se v minulosti Nejvyšší správní soud vyslovil několikráte, lze uvést např. usnesení rozšířeného senátu dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001
96 (publ. in Sb. NSS č. 793/2006): „Judikatura dospěla k závěru, že vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu). Nicotný akt nelze měnit, proto je nicotností automaticky stiženo i rozhodnutí o odvolání či o rozkladu, které mění nicotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V době předcházející účinnosti soudního řádu správního pak soudní praxe nicotná rozhodnutí při neexistenci jiné možnosti jejich odklizení – přestože přísně teoreticky vzato vlastně neexistovala – rušila z důvodu ochrany právní sféry jejich adresáta, neboť správní orgán, který je vydal, by i z takového nicotného rozhodnutí, které nadto mohlo posloužit jako exekuční titul, (byť neprávem) mohl vůči jeho adresátu vyvozovat právní závěry“.
Pozitivní právní úpravu nicotnosti správních aktů obsahuje dnes již zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Podle jeho § 77 odst. 1 je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Podle odst. 2 je nicotné dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního. Z uvedeného vyplývá, že nicotným je správní akt, který trpí takovými vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Tyto vady jsou natolik závažné, že způsobí faktickou neexistenci samotného správního aktu; za dané situace tu není tedy nic, co by mohlo zakládat jakákoliv práva či povinnosti subjektů. Absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje. Je třeba odlišovat nicotnost a nezákonnost rozhodnutí.
Nezákonnost může být vyvolána buď chybnou aplikací hmotného práva (pak půjde o nezákonnost v tom smyslu, jak o ní hovoří § 78 odst. 1 s. ř. s.), nebo práva procesního. Procedurální pochybení mohou mít charakter nepřezkoumatelnosti rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebo vad řízení předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. b) a c) s. ř. s.]; tyto vady řízení jsou však v rámci soudního řízení relevantní pouze potud, pokud jde o tzv. vady podstatné, tj. pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
V nejobecnější rovině lze uvést, že kompetencí se míní rozsah toho, co orgán smí, má nebo je oprávněn činit (viz Weyr, F.: Teorie práva, Brno-Praha, Orbis, 1936, str. 119).
V projednávané věci nelze dospět k závěru o absolutní věcné nepříslušnosti ministra spravedlnosti k vydání rozhodnutí ve věci přidělení nebo přeložení soudce dle § 71, resp. § 73 zákona o soudech a soudcích. Jak již bylo uvedeno výše, náleží mu oprávnění činit daná opatření ve smyslu zákona o soudech a soudcích, přitom tak činí v postavení vykonavatele veřejné správy „sui generis“ a činí tak, nestanoví-li zákon jinak, v intencích správního řádu. Je proto třeba zodpovědět nikoli otázku, zda vůbec mohl ministr spravedlnosti ve věci přeložení soudce činit jakákoli rozhodnutí – zda tedy byl nadán potřebnou kompetencí (tato věc např. nespadá do kompentence ministra vnitra nebo min. práce a sociálních věcí), ale odpovědět na otázku, zda mohl rozhodnout způsobem, jak učinil, tzn. zda postupoval při vydání rozhodnutí v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Městský soud v Praze správně definoval vady, kterými rozhodnutí žalovaného trpí, nicméně nesprávně z nich dovodil nicotnost. Rozhodnutí ministra spravedlnosti bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, tudíž je nezákonné.
S přihlédnutím k výše uvedenému nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než rozsudek Městského soudu v Praze zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení; v něm je Městský soud v Praze vázán právním názorem výše vysloveným.
V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze i o nákladech řízení o kasační stížnosti.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2009
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu