5 As 154/2023 – Nejvyšší správní soud

5 As 154/2023- 80 - text

5 As 154/2023 - 84

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: CSA, spol. s r.o., se sídlem Čeladná 969, zast. Mgr. Janem Seidelem, advokátem se sídlem Dělnická 213/12, Praha, proti žalované: Rada pro veřejný dohled nad auditem, se sídlem Vodičkova 1935/38, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2023, č. j. 8 Ad 12/2021-44,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

1. Vymezení věci

[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 22. 11. 2021, č. j. RVDA-1730/2021.

[2] Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání stěžovatelky a potvrdila rozhodnutí Komory auditorů České republiky ze dne 6. 9. 2021, č. j. 1749/2021, o pozastavení výkonu auditorské činnosti stěžovatelky v souladu s § 6 odst. 3 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, protože proti stěžovatelce bylo zahájeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin – a sice zločin sjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě [§ 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, ve formě pomoci podle § 24 odst. 1 písm. c) téhož zákona za užití § 7 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů].

[3] O zahájení trestního stíhání stěžovatelky pro uvedený zločin informovala policie Komoru auditorů přípisem ze dne 11. 11. 2020. Na základě toho Komora vydala oznámení o zahájení řízení ze dne 16. 11. 2020, č. j. 1802/2020; toto řízení však posléze usnesením ze dne 14. 12. 2020, č. j. 1961/2020/Kr, přerušila, protože stěžovatelka proti usnesení o zahájení trestního stíhání podala stížnost. Tato stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná usnesením Krajského státního zastupitelství v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 2. 6. 2021, č. j. 2 KZV 14/2018-1430. Komora proto vyrozuměla stěžovatelku o pokračování v řízení, vyzvala ji k seznámení s podklady pro rozhodnutí a následně rozhodla o pozastavení výkonu auditorské činnosti stěžovatelky; ta se bránila odvoláním, které žalovaná zamítla a napadené rozhodnutí potvrdila (viz výše).

1. Vymezení věci

[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 22. 11. 2021, č. j. RVDA-1730/2021.

[2] Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání stěžovatelky a potvrdila rozhodnutí Komory auditorů České republiky ze dne 6. 9. 2021, č. j. 1749/2021, o pozastavení výkonu auditorské činnosti stěžovatelky v souladu s § 6 odst. 3 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, protože proti stěžovatelce bylo zahájeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin – a sice zločin sjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě [§ 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, ve formě pomoci podle § 24 odst. 1 písm. c) téhož zákona za užití § 7 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů].

[3] O zahájení trestního stíhání stěžovatelky pro uvedený zločin informovala policie Komoru auditorů přípisem ze dne 11. 11. 2020. Na základě toho Komora vydala oznámení o zahájení řízení ze dne 16. 11. 2020, č. j. 1802/2020; toto řízení však posléze usnesením ze dne 14. 12. 2020, č. j. 1961/2020/Kr, přerušila, protože stěžovatelka proti usnesení o zahájení trestního stíhání podala stížnost. Tato stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná usnesením Krajského státního zastupitelství v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 2. 6. 2021, č. j. 2 KZV 14/2018-1430. Komora proto vyrozuměla stěžovatelku o pokračování v řízení, vyzvala ji k seznámení s podklady pro rozhodnutí a následně rozhodla o pozastavení výkonu auditorské činnosti stěžovatelky; ta se bránila odvoláním, které žalovaná zamítla a napadené rozhodnutí potvrdila (viz výše).

2. Rozhodnutí městského soudu

[4] V žalobě proti odvolacímu rozhodnutí stěžovatelka obdobně jako v odvolání namítala (i) vady řízení, které v prvním stupni vedl výkonný výbor Komory auditorů ve složení, v němž nemohl být usnášeníschopný, a (ii) nezákonnost rozhodnutí spočívající v rozporu výkladu § 6 odst. 3 zákona o auditorech, potažmo samotného tohoto ustanovení, s ústavním pořádkem. Městský soud neshledal ani jednu z námitek důvodnou, a proto žalobu podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.

[5] [Ad (i)] Městský soud odmítl namítané nesprávné složení výkonného výboru Komory auditorů, resp. nemožnost usnášeníschopnosti kvůli uplynutí funkčního období jeho sedmi členů, jakož i nemožnost aplikace § 18 odst. 1 ve spojení s § 20 odst. 1 zákona č. 191/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na osoby účastnící se soudního řízení, poškozené, oběti trestných činů a právnické osoby a o změně insolvenčního zákona a občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lex covid“), za účelem „prodloužení“ funkčního období, které těmto členům uplynulo dne 21. 11. 2020, přičemž sněm, který se měl konat dne 19. 11. 2020 a zvolit nové členy a náhradníky, byl zrušen.

[6] Městský soud vyšel z toho, že řízení bylo zahájeno oznámením ze dne 16. 11. 2020, k jehož doručení došlo dne 19. 11. 2020. S ohledem na to, že mandát oněch sedmi členů výkonného výboru měl zaniknout až dne 21. 11. 2020, bylo řízení platně a účinně zahájeno. Následné rozhodnutí o pozastavení činnosti ze dne 6. 9. 2020 bylo vydáno po konání sněmu dne 10. 5. 2021 distanční formou; tzn., že řízení bylo nejen zahájeno, ale i ukončeno výkonným výborem ve správném složení, který byl usnášeníschopný. S touto argumentací městský soud shledal první námitku nedůvodnou, nicméně přidal argumentaci i k otázce aplikace lex covid. V návaznosti na opakovaně vyhlášený nouzový stav v daném období (od 5. 10. 2020 do 11. 4. 2021) vláda přijala krizová opatření, pročež se podle městského soudu sněm konat nemohl a na Komoru auditorů lex covid dopadal, neboť se jedná o právnickou osobu. Sněm se měl konat dne 19. 11. 2020 prezenční formou, a pokud byl v danou dobu vyhlášen nouzový stav, na základě něhož byla vydána mimořádná opatření omezující mj. volný pohyb a kontakty osob, nebylo možné sněm konat; své důvody k tomu ostatně uvedla i žalovaná v napadeném rozhodnutí (elektronické hlasování bylo k využití jen v rámci prezenčního sněmu; možnost volby orgánů Komory na dálku nebyla upravena; pověření jiného auditora k výkonu hlasovacích práv nebylo možno vynutit; nemožnost pronájmu konferenčních prostor; příprava návrhu vnitřních předpisů pro možnost konání distančního sněmu v budoucnu). Došlo tak k prodloužení mandátů 7 členům výkonného výboru v souladu s § 20 odst. 1 za použití § 18 odst. 1 lex covid.

[7] [Ad (ii)] Dle městského soudu není podstatné, zda se stěžovatelka dopustila úmyslné trestné činnosti kladené jí za vinu v souvislosti s auditorskou činností. Ustanovení § 6 odst. 3 zákona o auditorech jasně stanoví, že Komora pozastaví auditorské společnosti výkon činnosti, bylo

li proti ní zahájeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Pokud by zákonodárce nějakou formu správního uvážení („může pozastavit“) považoval za vhodnou – podobně jako u nedbalostních trestných činů spáchaných právě v souvislosti s prováděním auditorské činnosti (§ 6 odst. 4 zákona o auditorech) – jistě by to v zákoně výslovně stanovil. To se nestalo. Zákon je u úmyslných trestných činů kategorický, a proto Komoře nezbylo než pozastavit auditorskou činnost stěžovatelky. Její srovnání s dalšími svobodnými povoláními (např. daňoví poradci, advokáti, notáři) městský soud neakceptoval; podle jeho názoru zákonodárce zcela vědomě upravil postavení auditorů přísněji, a to s ohledem na předmět jejich činnosti. Ani druhou námitku tak městský soud neshledal důvodnou a věc nepředložil Ústavnímu soudu pro rozpor aplikovaného § 6 odst. 3 zákona o auditorech s ústavním pořádkem, jak požadovala stěžovatelka.

2. Rozhodnutí městského soudu

[4] V žalobě proti odvolacímu rozhodnutí stěžovatelka obdobně jako v odvolání namítala (i) vady řízení, které v prvním stupni vedl výkonný výbor Komory auditorů ve složení, v němž nemohl být usnášeníschopný, a (ii) nezákonnost rozhodnutí spočívající v rozporu výkladu § 6 odst. 3 zákona o auditorech, potažmo samotného tohoto ustanovení, s ústavním pořádkem. Městský soud neshledal ani jednu z námitek důvodnou, a proto žalobu podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.

[5] [Ad (i)] Městský soud odmítl namítané nesprávné složení výkonného výboru Komory auditorů, resp. nemožnost usnášeníschopnosti kvůli uplynutí funkčního období jeho sedmi členů, jakož i nemožnost aplikace § 18 odst. 1 ve spojení s § 20 odst. 1 zákona č. 191/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na osoby účastnící se soudního řízení, poškozené, oběti trestných činů a právnické osoby a o změně insolvenčního zákona a občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lex covid“), za účelem „prodloužení“ funkčního období, které těmto členům uplynulo dne 21. 11. 2020, přičemž sněm, který se měl konat dne 19. 11. 2020 a zvolit nové členy a náhradníky, byl zrušen.

[6] Městský soud vyšel z toho, že řízení bylo zahájeno oznámením ze dne 16. 11. 2020, k jehož doručení došlo dne 19. 11. 2020. S ohledem na to, že mandát oněch sedmi členů výkonného výboru měl zaniknout až dne 21. 11. 2020, bylo řízení platně a účinně zahájeno. Následné rozhodnutí o pozastavení činnosti ze dne 6. 9. 2020 bylo vydáno po konání sněmu dne 10. 5. 2021 distanční formou; tzn., že řízení bylo nejen zahájeno, ale i ukončeno výkonným výborem ve správném složení, který byl usnášeníschopný. S touto argumentací městský soud shledal první námitku nedůvodnou, nicméně přidal argumentaci i k otázce aplikace lex covid. V návaznosti na opakovaně vyhlášený nouzový stav v daném období (od 5. 10. 2020 do 11. 4. 2021) vláda přijala krizová opatření, pročež se podle městského soudu sněm konat nemohl a na Komoru auditorů lex covid dopadal, neboť se jedná o právnickou osobu. Sněm se měl konat dne 19. 11. 2020 prezenční formou, a pokud byl v danou dobu vyhlášen nouzový stav, na základě něhož byla vydána mimořádná opatření omezující mj. volný pohyb a kontakty osob, nebylo možné sněm konat; své důvody k tomu ostatně uvedla i žalovaná v napadeném rozhodnutí (elektronické hlasování bylo k využití jen v rámci prezenčního sněmu; možnost volby orgánů Komory na dálku nebyla upravena; pověření jiného auditora k výkonu hlasovacích práv nebylo možno vynutit; nemožnost pronájmu konferenčních prostor; příprava návrhu vnitřních předpisů pro možnost konání distančního sněmu v budoucnu). Došlo tak k prodloužení mandátů 7 členům výkonného výboru v souladu s § 20 odst. 1 za použití § 18 odst. 1 lex covid.

[7] [Ad (ii)] Dle městského soudu není podstatné, zda se stěžovatelka dopustila úmyslné trestné činnosti kladené jí za vinu v souvislosti s auditorskou činností. Ustanovení § 6 odst. 3 zákona o auditorech jasně stanoví, že Komora pozastaví auditorské společnosti výkon činnosti, bylo

li proti ní zahájeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Pokud by zákonodárce nějakou formu správního uvážení („může pozastavit“) považoval za vhodnou – podobně jako u nedbalostních trestných činů spáchaných právě v souvislosti s prováděním auditorské činnosti (§ 6 odst. 4 zákona o auditorech) – jistě by to v zákoně výslovně stanovil. To se nestalo. Zákon je u úmyslných trestných činů kategorický, a proto Komoře nezbylo než pozastavit auditorskou činnost stěžovatelky. Její srovnání s dalšími svobodnými povoláními (např. daňoví poradci, advokáti, notáři) městský soud neakceptoval; podle jeho názoru zákonodárce zcela vědomě upravil postavení auditorů přísněji, a to s ohledem na předmět jejich činnosti. Ani druhou námitku tak městský soud neshledal důvodnou a věc nepředložil Ústavnímu soudu pro rozpor aplikovaného § 6 odst. 3 zákona o auditorech s ústavním pořádkem, jak požadovala stěžovatelka.

3. Kasační stížnost, vyjádření žalované a replika

[8] Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž setrvala na svých námitkách a navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.

[9] Za prvé, rozporovala stěžovatelka vedení řízení s tím, že jeho těžiště spočívající ve shromažďování podkladů pro rozhodnutí probíhalo v době po uplynutí mandátu původních členů výkonného výboru a zároveň před zvolením členů nových distančním sněmem v květnu 2021. Dle stěžovatelky však nemůže vést řízení orgán, který pro nedostatek členů není schopný se usnášet. Stran prodloužení mandátu u dotčených 7 členů výkonného výboru ve smyslu lex covid konstatovala stěžovatelka, že Komora auditorů je veřejnoprávní osobou zřízenou zákonem a na zasedání jejích orgánů se nevztahovalo omezení volného pohybu osob ani hromadných akcí. To potvrzují též městským soudem zmíněná usnesení vlády o přijetí krizových opatření – žádné z nich, resp. žádné z navazujících mimořádných opatření při epidemii nezakazovalo volný pohyb ani shromažďování osob za účelem výkonu podnikatelské nebo jiné obdobné činnosti a k výkonu povinnosti veřejného funkcionáře. Stěžovatelka je toho názoru, že se jednalo o typickou akci, která s ohledem na stanovené výjimky nebyla vládními opatřeními vůbec dotčena.

[10] Za druhé, uvedla stěžovatelka, že znění aplikované právní úpravy si je dobře vědoma, avšak namítala její protiústavnost – zejména s ohledem na to, že § 6 odst. 3 zákona o auditorech neobsahuje správní uvážení, je příliš kategorický a nemá v českém právní řádu obdobu u žádného srovnatelného svobodného povolání. Podle stěžovatelky městský soud nezohlednil mimořádně tíživý dopad právní úpravy na její adresáty v kontrastu s všeobecně přijímaným principem presumpce neviny. Pozastavení výkonu auditorské činnosti je definitivním důsledkem zahájení trestního stíhání pro úmyslný trestný čin a má fatální důsledky pro dotčeného auditora, resp. auditorskou společnost mj. v důsledku nenávratné ztráty klientského kmene.

[11] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla její zamítnutí. Výkonný výbor byl podle jejího názoru usnášeníschopný jak v době zahájení řízení, tak v době vydání rozhodnutí, jakkoli se jednalo již o personálně obměněný výkonný výbor po konání distančního sněmu v květnu 2021. Nadto žalovaná poukázala na přerušení řízení s tím, že fakticky žádné procesní kroky až do nabytí právní moci usnesení o zahájení trestního stíhání výkonný výbor neprováděl. Pokud jde o aplikaci lex covid, vycházela žalovaná z toho, že byl vyhlášen nouzový stav a stanovené výjimky ze zákazu volného pohybu vylučovaly konání sněmu. Auditorská činnost je výkonem svobodného povolání a podnikatelskou činností; sotva lze ovšem dovodit, by jí byla rovněž účast na sněmu. Jde o výkon práva směřujícího dovnitř samosprávné profesní korporace. Nic na tom nemění ani to, zda členové orgánu Komory auditorů mají, nebo nemají postavení veřejných funkcionářů, neboť jejich účast na sněmu nepostačuje a ostatní auditoři veřejnými funkcionáři z titulu oprávnění k výkonu auditorské činnosti nejsou. Na závěr žalovaná uvedla, že nemůže ignorovat kogentní postup stanovený v § 6 odst. 3 zákona o auditorech a posuzovat ústavnost tohoto ustanovení jí nepřísluší.

[12] V replice stěžovatelka setrvala na své dosavadní argumentaci s tím, že je zjevně nesprávné, aby bylo připuštěno vedení řízení orgánem, který není schopen se usnášet, a to v jakémkoli jeho úseku. Současně stěžovatelka dodala, že řízení o pozastavení výkonu auditorské činnosti považuje svou povahou za řízení sankční, které je mj. ovládáno zásadou bezprostřednosti, jejíž součástí je zásada nezměnitelnosti složení senátu, který o sankci rozhoduje. Odmítla i další úvahy žalované, včetně toho, že konání sněmu spojeného s hromadnou účastí osob bylo v důsledku přijatých opatření znemožněno. Organizace sněmu a účast na něm, i kdyby je žalovaná nepovažovala za součást auditorské činnosti, je činností přinejmenším obdobnou činnosti podnikatelské.

3. Kasační stížnost, vyjádření žalované a replika

[8] Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž setrvala na svých námitkách a navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.

[9] Za prvé, rozporovala stěžovatelka vedení řízení s tím, že jeho těžiště spočívající ve shromažďování podkladů pro rozhodnutí probíhalo v době po uplynutí mandátu původních členů výkonného výboru a zároveň před zvolením členů nových distančním sněmem v květnu 2021. Dle stěžovatelky však nemůže vést řízení orgán, který pro nedostatek členů není schopný se usnášet. Stran prodloužení mandátu u dotčených 7 členů výkonného výboru ve smyslu lex covid konstatovala stěžovatelka, že Komora auditorů je veřejnoprávní osobou zřízenou zákonem a na zasedání jejích orgánů se nevztahovalo omezení volného pohybu osob ani hromadných akcí. To potvrzují též městským soudem zmíněná usnesení vlády o přijetí krizových opatření – žádné z nich, resp. žádné z navazujících mimořádných opatření při epidemii nezakazovalo volný pohyb ani shromažďování osob za účelem výkonu podnikatelské nebo jiné obdobné činnosti a k výkonu povinnosti veřejného funkcionáře. Stěžovatelka je toho názoru, že se jednalo o typickou akci, která s ohledem na stanovené výjimky nebyla vládními opatřeními vůbec dotčena.

[10] Za druhé, uvedla stěžovatelka, že znění aplikované právní úpravy si je dobře vědoma, avšak namítala její protiústavnost – zejména s ohledem na to, že § 6 odst. 3 zákona o auditorech neobsahuje správní uvážení, je příliš kategorický a nemá v českém právní řádu obdobu u žádného srovnatelného svobodného povolání. Podle stěžovatelky městský soud nezohlednil mimořádně tíživý dopad právní úpravy na její adresáty v kontrastu s všeobecně přijímaným principem presumpce neviny. Pozastavení výkonu auditorské činnosti je definitivním důsledkem zahájení trestního stíhání pro úmyslný trestný čin a má fatální důsledky pro dotčeného auditora, resp. auditorskou společnost mj. v důsledku nenávratné ztráty klientského kmene.

[11] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla její zamítnutí. Výkonný výbor byl podle jejího názoru usnášeníschopný jak v době zahájení řízení, tak v době vydání rozhodnutí, jakkoli se jednalo již o personálně obměněný výkonný výbor po konání distančního sněmu v květnu 2021. Nadto žalovaná poukázala na přerušení řízení s tím, že fakticky žádné procesní kroky až do nabytí právní moci usnesení o zahájení trestního stíhání výkonný výbor neprováděl. Pokud jde o aplikaci lex covid, vycházela žalovaná z toho, že byl vyhlášen nouzový stav a stanovené výjimky ze zákazu volného pohybu vylučovaly konání sněmu. Auditorská činnost je výkonem svobodného povolání a podnikatelskou činností; sotva lze ovšem dovodit, by jí byla rovněž účast na sněmu. Jde o výkon práva směřujícího dovnitř samosprávné profesní korporace. Nic na tom nemění ani to, zda členové orgánu Komory auditorů mají, nebo nemají postavení veřejných funkcionářů, neboť jejich účast na sněmu nepostačuje a ostatní auditoři veřejnými funkcionáři z titulu oprávnění k výkonu auditorské činnosti nejsou. Na závěr žalovaná uvedla, že nemůže ignorovat kogentní postup stanovený v § 6 odst. 3 zákona o auditorech a posuzovat ústavnost tohoto ustanovení jí nepřísluší.

[12] V replice stěžovatelka setrvala na své dosavadní argumentaci s tím, že je zjevně nesprávné, aby bylo připuštěno vedení řízení orgánem, který není schopen se usnášet, a to v jakémkoli jeho úseku. Současně stěžovatelka dodala, že řízení o pozastavení výkonu auditorské činnosti považuje svou povahou za řízení sankční, které je mj. ovládáno zásadou bezprostřednosti, jejíž součástí je zásada nezměnitelnosti složení senátu, který o sankci rozhoduje. Odmítla i další úvahy žalované, včetně toho, že konání sněmu spojeného s hromadnou účastí osob bylo v důsledku přijatých opatření znemožněno. Organizace sněmu a účast na něm, i kdyby je žalovaná nepovažovala za součást auditorské činnosti, je činností přinejmenším obdobnou činnosti podnikatelské.

4. Přerušení řízení

[13] Nejvyšší správní soud (NSS) při předběžném projednávání věci – ve shodě se stěžovatelkou – dospěl k názoru, že § 6 odst. 3 zákona o auditorech, které při pozastavení práva vykonávat auditorskou činnost nepřipouští žádnou úvahu rozhodujícího správního orgánu, je v rozporu s ústavním pořádkem (konkrétně s čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 a s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Podal proto podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky návrh na zrušení § 6 odst. 3 zákona o auditorech, neboť si o neústavnosti zákona, jímž je vázán, nemůže sám učinit právní závěr. Současně NSS usnesením ze dne 14. 6. 2024, č. j. 5 As 154/2023

34, řízení o kasační stížnosti s odkazem na § 48 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 120 s. ř. s. přerušil.

[14] Posléze Ústavní soud vydal nález ze dne 4. 6. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 19/24, jímž návrh NSS na zrušení § 6 odst. 3 zákona o auditorech zamítl, neboť shledal, že dané ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem. Tím odpadla překážka řízení a předseda senátu i bez návrhu usnesením ze dne 18. 6. 2025, č. j. 5 As 154/2023-77, v souladu s § 48 odst. 6 ve spojení s § 120 s. ř. s. vyslovil, že se v řízení o kasační stížnosti pokračuje.

4. Přerušení řízení

[13] Nejvyšší správní soud (NSS) při předběžném projednávání věci – ve shodě se stěžovatelkou – dospěl k názoru, že § 6 odst. 3 zákona o auditorech, které při pozastavení práva vykonávat auditorskou činnost nepřipouští žádnou úvahu rozhodujícího správního orgánu, je v rozporu s ústavním pořádkem (konkrétně s čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 a s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Podal proto podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky návrh na zrušení § 6 odst. 3 zákona o auditorech, neboť si o neústavnosti zákona, jímž je vázán, nemůže sám učinit právní závěr. Současně NSS usnesením ze dne 14. 6. 2024, č. j. 5 As 154/2023

34, řízení o kasační stížnosti s odkazem na § 48 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 120 s. ř. s. přerušil.

[14] Posléze Ústavní soud vydal nález ze dne 4. 6. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 19/24, jímž návrh NSS na zrušení § 6 odst. 3 zákona o auditorech zamítl, neboť shledal, že dané ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem. Tím odpadla překážka řízení a předseda senátu i bez návrhu usnesením ze dne 18. 6. 2025, č. j. 5 As 154/2023-77, v souladu s § 48 odst. 6 ve spojení s § 120 s. ř. s. vyslovil, že se v řízení o kasační stížnosti pokračuje.

5. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[15] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí městského soudu, je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo, a je zastoupena advokátem. Poté NSS přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil přitom, zda rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.

[16] Kasační stížnost není důvodná.

[17] Podstatou věci je nesouhlas stěžovatelky s pozastavením výkonu její auditorské činnosti, k němuž došlo v souvislosti se zahájením trestního stíhání stěžovatelky pro podezření ze spáchání úmyslného trestného činu (konkrétně zločinu sjednání výhody při zadávání veřejné zakázky s názvem: „Audit účetní závěrky“, kterou zadával Dopravní podnik měst Liberce a Jablonce nad Nisou v postavení veřejného zadavatele) – a to na základě rozhodnutí výkonného výboru Komory auditorů vydaného v souladu s § 6 odst. 3 zákona o auditorech, který stanoví: „Komora pozastaví auditorské společnosti výkon auditorské činnosti, pokud proti ní bylo zahájeno trestní stíhání pro trestný čin spáchaný úmyslně, a to do dne, kdy nabude právní moci rozhodnutí, kterým se toto trestní stíhání končí.“

[18] Nutno dodat, že výkonný výbor je výkonným orgánem Komory auditorů, v jehož čele stojí prezident, který je statutárním orgánem Komory; výkonný výbor má 14 členů a vykonává činnosti, které jsou: a) stanoveny zákonem o auditorech Komoře a nepřísluší zároveň jiným orgánům, b) určeny statutem Komory, c) na něj delegovány usnesením sněmu; viz blíže § 34 odst. 1 až 3 zákona o auditorech. Dle § 5 odst. 3 písm. b) statutu Komory auditorů přitom platí, že výkonnému výboru přísluší „rozhodovat o pozastavení výkonu auditorské činnosti“.

[19] S ohledem na uvedené tedy o pozastavení činnosti stěžovatelky rozhodoval výkonný výbor Komory auditorů, přičemž právě proti výkonnému výboru, resp. jeho usnášeníschopnosti stěžovatelka setrvale brojí; současně namítala též protiústavnosti aplikovaného § 6 odst. 3 zákona o auditorech, kterou však k návrhu zdejšího soudu Ústavní soud neshledal. Nejprve proto pouze ve stručnosti k této námitce, která v důsledku zamítavého nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 6. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 19/24, nemůže být důvodná.

5.1. Otázka ústavnosti § 6 odst. 3 zákona o auditorech

[19] S ohledem na uvedené tedy o pozastavení činnosti stěžovatelky rozhodoval výkonný výbor Komory auditorů, přičemž právě proti výkonnému výboru, resp. jeho usnášeníschopnosti stěžovatelka setrvale brojí; současně namítala též protiústavnosti aplikovaného § 6 odst. 3 zákona o auditorech, kterou však k návrhu zdejšího soudu Ústavní soud neshledal. Nejprve proto pouze ve stručnosti k této námitce, která v důsledku zamítavého nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 6. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 19/24, nemůže být důvodná.

5.1. Otázka ústavnosti § 6 odst. 3 zákona o auditorech

[20] Nejvyšší správní soud podobně jako stěžovatelka vycházel z toho, že aplikované ustanovení má zásadní dopad do práv auditorských společností a představuje porušení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, jakož i principu rovnosti (v přístupu k profesi při srovnání s úpravou ostatních svobodných či obdobných povolání) a práva na spravedlivý proces. Ústavní soud měl jiný názor. Ústavní soud dal sice v některých ohledech za pravdu NSS a souhlasil s tím, že je napadená právní úprava velmi přísná, nicméně konstatoval, že „[p]řesto nemá za to, že vede ve vztahu k auditorským společnostem ‒ jako obchodním společnostem se specifickým předmětem podnikání ‒ k nepřiměřenému omezení jejich práv“; viz bod 56. odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/24. Současně je třeba poukázat též na navazující body 57. a 58. odůvodnění tohoto nálezu:

„Ústavní soud považuje za důležité rozlišující kritérium, že je pozastavení auditorské činnosti jako automatický následek vázáno na subjektivní stránku trestného činu ve formě úmyslu, nikoli nedbalosti. V případě trestní odpovědnosti právnické osoby není možné hovořit o zavinění ve stejné podobě jako u fyzických osob. Naplnění subjektivního znaku je nutné dokazovat nepřímo, prostřednictvím zavinění fyzických osob, které za právnickou osobu jednají a jejichž jednání se právnické osobě přičítá… U právnických osob je tedy nutno posuzovat, přímo či nepřímo, vnitřní vztah fyzických osob spojených s právnickou osobou, majících na ni často zásadní vliv [srov. okruh osob, jejichž protiprávní jednání lze přičítat právnické osobě, podle § 8 odst. 1 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim (dále jen „zákon o trestní odpovědnosti právnických osob“ nebo „TOPO“)], k protiprávnímu jednání.

Úmysl je obecně považován za těžší formu zavinění než nedbalost, neboť na rozdíl od nedbalosti je spojen s volní složkou ‒ tj. vůlí spáchat trestný čin, tedy naplnit všechny znaky skutkové podstaty. Existence vůle k naplnění znaků skutkové podstaty trestného činu u fyzických osob vymezených § 8 odst. 1 TOPO je, oproti prosté nedbalosti, závažnou skutečností svědčící o vnitřních poměrech uvnitř právnické osoby, v tomto případě auditorské společnosti. Už při zahájení trestního stíhání pro trestný čin spáchaný úmyslně tak lze hovořit o ohrožení důvěry v řádný výkon auditorské činnosti, které odůvodňuje omezení práv auditorské společnosti.“

[20] Nejvyšší správní soud podobně jako stěžovatelka vycházel z toho, že aplikované ustanovení má zásadní dopad do práv auditorských společností a představuje porušení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, jakož i principu rovnosti (v přístupu k profesi při srovnání s úpravou ostatních svobodných či obdobných povolání) a práva na spravedlivý proces. Ústavní soud měl jiný názor. Ústavní soud dal sice v některých ohledech za pravdu NSS a souhlasil s tím, že je napadená právní úprava velmi přísná, nicméně konstatoval, že „[p]řesto nemá za to, že vede ve vztahu k auditorským společnostem ‒ jako obchodním společnostem se specifickým předmětem podnikání ‒ k nepřiměřenému omezení jejich práv“; viz bod 56. odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/24. Současně je třeba poukázat též na navazující body 57. a 58. odůvodnění tohoto nálezu:

„Ústavní soud považuje za důležité rozlišující kritérium, že je pozastavení auditorské činnosti jako automatický následek vázáno na subjektivní stránku trestného činu ve formě úmyslu, nikoli nedbalosti. V případě trestní odpovědnosti právnické osoby není možné hovořit o zavinění ve stejné podobě jako u fyzických osob. Naplnění subjektivního znaku je nutné dokazovat nepřímo, prostřednictvím zavinění fyzických osob, které za právnickou osobu jednají a jejichž jednání se právnické osobě přičítá… U právnických osob je tedy nutno posuzovat, přímo či nepřímo, vnitřní vztah fyzických osob spojených s právnickou osobou, majících na ni často zásadní vliv [srov. okruh osob, jejichž protiprávní jednání lze přičítat právnické osobě, podle § 8 odst. 1 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim (dále jen „zákon o trestní odpovědnosti právnických osob“ nebo „TOPO“)], k protiprávnímu jednání.

Úmysl je obecně považován za těžší formu zavinění než nedbalost, neboť na rozdíl od nedbalosti je spojen s volní složkou ‒ tj. vůlí spáchat trestný čin, tedy naplnit všechny znaky skutkové podstaty. Existence vůle k naplnění znaků skutkové podstaty trestného činu u fyzických osob vymezených § 8 odst. 1 TOPO je, oproti prosté nedbalosti, závažnou skutečností svědčící o vnitřních poměrech uvnitř právnické osoby, v tomto případě auditorské společnosti. Už při zahájení trestního stíhání pro trestný čin spáchaný úmyslně tak lze hovořit o ohrožení důvěry v řádný výkon auditorské činnosti, které odůvodňuje omezení práv auditorské společnosti.“

[21] S ohledem na uvedené pak Ústavní soud v bodě 61. odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/24 uzavřel: „Podezření ze spáchání úmyslného trestného činu souvisejícího s výše vymezeným jednáním konkrétní auditorské společnosti tak vede ‒ při veškerém respektu k presumpci neviny ‒ ke snížení její důvěryhodnosti. Nelze vyloučit, že se pak promítne do zpochybnění „auditorského stavu“ jako takového, jak uvedlo Ministerstvo financí. Podstatnější však je, že pochybnosti o integritě auditorské společnosti snižují důvěryhodnost závěrů, k nimž dospěla při provádění auditorské činnosti. To poškozuje jak zájmy třetích osob, které ze závěrů auditu vycházejí a musejí být schopny a ochotny se na ně spolehnout, tak (zprostředkovaně) zájmy samotného auditovaného subjektu. Přísná regulace má proto působit preventivně proti „řetězovému znevěrohodnění“ celého systému auditu. Existence externího auditu není samoúčelná. Výstup z činnosti auditora, u něhož už a priori není naplněn předpoklad důvěryhodnosti, popírá samotný smysl a účel auditu v rámci celého systému dohledu nad fungováním trhu.“

[22] Podle přesvědčení Ústavního soudu aplikovaná právní úprava nejenže nevede k nepřiměřenému zásahu do práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost, ale neporušuje ani princip rovnosti a právo na spravedlivý proces, jakkoli „automatismus“ v rozhodování Komory auditorů, která nemá možnost použít správní uvážení, omezuje okruh otázek posuzovaných správním soudem – srov. v podrobnostech celé odůvodnění zmíněného nálezu Ústavního soudu, z něhož netřeba dále citovat.

[23] Naopak, lze uzavřít, že předpoklady § 6 odst. 3 zákona o auditorech byly v dané věci zjevně naplněny (což ostatně nesporuje ani sama stěžovatelka), a Komora auditorů tak neměla jinou možnost než výkon auditorské činnosti stěžovatelky pozastavit. V této souvislosti však stěžovatelka namítá též procesní pochybení související s výkonným výborem Komory, který v dané věci rozhodoval. Ani tato námitka není důvodná.

5.2. K usnášeníschopnosti výkonného výboru Komory auditorů,

resp. prodloužení funkčního období jeho členů na základě lex covid

[23] Naopak, lze uzavřít, že předpoklady § 6 odst. 3 zákona o auditorech byly v dané věci zjevně naplněny (což ostatně nesporuje ani sama stěžovatelka), a Komora auditorů tak neměla jinou možnost než výkon auditorské činnosti stěžovatelky pozastavit. V této souvislosti však stěžovatelka namítá též procesní pochybení související s výkonným výborem Komory, který v dané věci rozhodoval. Ani tato námitka není důvodná.

5.2. K usnášeníschopnosti výkonného výboru Komory auditorů,

resp. prodloužení funkčního období jeho členů na základě lex covid

[24] V prvé řadě je na místě odmítnout poukaz stěžovatelky nato, že těžiště řízení, které tkví ve shromažďování podkladů pro rozhodnutí, probíhalo v „kritickém období“ (listopad 2020 až květen 2021), kdy mandát, resp. funkční období původních 7 členů výkonného výboru skončilo a ke zvolení nových členů ještě nedošlo. Nic takového ze spisu neplyne, právě naopak. Jak již bylo uvedeno, výkonný výbor Komory auditorů řízení krátce po jeho zahájení přerušil (prosinec 2020), a to až do nabytí právní moci usnesení o zahájení trestního stíhání stěžovatelky, v důsledku čehož ji následně také vyrozuměl o pokračování v řízení (červenec 2021); v něm výkonný výbor seznámil stěžovatelku s podklady pro rozhodnutí, ze kterých bylo zřejmé naplnění podmínek pro pozastavení výkonu auditorské činnosti stěžovatelky. Prakticky nebylo co dále dokazovat. Ostatně ani sama stěžovatelka žádné důkazní návrhy neuplatnila, a proto Komora rozhodla o pozastavení činnosti stěžovatelky podle § 6 odst. 3 zákona o auditorech. Nutno zopakovat, že Komora nemohla rozhodnout jinak. Jde o obligatorní ustanovení nepřipouštějící jakoukoli diskreci rozhodujícího orgánu, což Ústavní soud neshledal nepřiměřeným vůči sledovanému cíli – tím je důvěra v auditorskou činnost stěžovatelky, která byla ohrožena už při samotném zahájení jejího trestního stíhání pro trestný čin spáchaný úmyslně; srov. shora citované závěry Ústavního soudu.

[25] Ve shodě s těmito závěry je vhodné též poznamenat, že institut pozastavení činnosti plní především preventivní funkci v zájmu udržení důvěryhodnosti činnosti auditorů a vůbec celého systému auditu. Nejedná se o sankci, pročež také o pozastavení činnosti rozhodoval výkonný výbor, nikoli kárná komise, která vykonává v prvním stupni působnost Komory v řízení o přestupku, které je svou povahou sankčním řízením. Z toho je zřejmé, že v daném případě nelze ani analogicky aplikovat zásadu bezprostřednosti, jak namítá stěžovatelka. Nehledě na to, že se tato zásada váže k ústnímu jednání v trestním řízení před soudem, které je veřejné. Správní řízení veřejně vedeno není a v případě stěžovatelky vycházelo z nijak nezpochybněných podkladů ohledně jejího trestního stíhání. Není přitom pochyb, že výkonný výbor Komory byl při svém rozhodování v řízení usnášeníschopný.

[26] Funkční období 7 členů výkonného výboru mělo skončit až poté, co bylo řízení zahájeno, jak správně vysvětlil již městský soud. To znamená, že řízení bylo řádně zahájeno. Následně bylo řízení přerušeno a rozhodně se nedělo nic, co by mělo či mohlo mít vliv na procesní práva stěžovatelky. V tomto směru smysl argumentace stěžovatelky soudu poněkud uniká, protože přerušení řízení bylo jednoznačně v její prospěch. Současně během přerušení řízení proběhl sněm, na němž byli zvoleni noví členové výkonného výboru Komory, který posléze rozhodl o pozastavení činnosti stěžovatelky. Na počátku i na konci řízení tak byl výkonný výbor bezpochyby usnášeníschopný – byť v personálně pozměněném složení, což je ovšem imanentní součástí činnosti každého kolegiálního orgánu, který může rozhodovat delší dobu.

[27] Dlužno dodat, že v čele výkonného výboru byla prezidentka Komory auditorů Ing. Irena Liškařová, jež je podepsána jak pod oznámením o zahájení řízení, tak pod rozhodnutím o pozastavení činnosti stěžovatelky. V tomto směru je zde jasná kontinuita, která se týká nejen počátku a konce řízení vedeného výkonným výborem, nýbrž i jeho průběhu, což stěžovatelka opakovaně zpochybňuje s odkazem na nemožnost aplikace lex covid.

[28] K tomu Nejvyšší správní soud připomíná, že v rozhodné době byl v České republice vyhlášen nouzový stav, který podstatně ovlivňoval dění v celé společnosti, kdy byla přijímána mimořádná opatření s cílem přerušit epidemický proces a zastavit epidemii onemocnění koronaviru (SARS-CoV-2) v co nejkratším čase a za co nejmenších ztrát lidských životů. V důsledku toho docházelo kromě jiného k omezením pohybu osob, omezením konání hromadných akcí a dalších epidemicky závažných činností. A touto činností byl podle přesvědčení NSS rovněž sněm Komory auditorů, který se měl konat dne 19. 11. 2020.

[29] Tvrdí-li stěžovatelka, že konání sněmu nebylo – s ohledem na stanovené výjimky v usneseních vlády o přijetí krizových opatření – znemožněno, nutno podotknout, že i kdyby tomu tak bylo (a bylo možno vycházet z výjimek vztahujících se k výkonu podnikatelské nebo podobné činnosti, k výkonu povinnosti veřejného funkcionáře atd), pořád platilo, že vláda v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu nařídila omezit kontakt s jinými osobami na nezbytně nutnou míru, omezila shromažďování, anebo určila Ministerstvo zdravotnictví, aby stanovilo závazné hygienicko-epidemiologické podmínky pro hromadné akce; viz blíže usnesení vlády ze dne 21. 10. 2020, č. 1078, ze dne 26. 10. 2020, č. 1102, a ze dne 30. 10. 2020, č. 1113, na něž odkazoval už městský soud.

[30] Z toho je zřejmé, že jednala-li Komora auditorů tak, že se v důsledku uvedených nařízení či omezení rozhodla svůj sněm nekonat, resp. přesunout na jiný termín, nešlo o svévolné či účelové rozhodnutí, nýbrž o rozhodnutí uvážené a odpovědné. Vyzdvihnout lze přitom i některé praktické důvody spočívající např. v problematickém pronájmu konferenčních prostor, jak poukázala žalovaná. Aniž by bylo nezbytné jít do dalších detailů, dle názoru NSS je nepochybné, že v rozhodném období byl vyhlášen nouzový stav a trvala taková opatření při epidemii, v jejichž důsledku bylo minimálně „podstatně znesnadněno konání zasedání orgánu právnické osoby“, jak předpokládá § 18 odst. 1 lex covid, který dopadá i na sněm jakožto nejvyšší orgán Komory auditorů; ta je právnickou osobou – samosprávnou organizací všech auditorů se sídlem v Praze (§ 31 odst. 1 zákona o auditorech), a pokud dotčeným 7 členům výkonného výboru uplynulo funkční období, došlo k jeho prodloužení podle § 20 odst. 1 lex covid.

[31] V období opatření při epidemii koronaviru představuje tato zákonná konstrukce rozumné (mnohdy i jediné) východisko ke zmírnění dopadů epidemie a zachování akceschopnosti orgánů právnických osob.

6. Závěr a náklady řízení

[32] Nejvyšší správní soud neshledal podanou kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 větou poslední s. ř. s. zamítl.

[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle úspěchu ve věci v souladu s § 60 odst. 1 větou první ve spojení s § 120 s. ř. s. Úspěšné žalované, které by jinak právo na náhradu nákladu řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec úřední činnosti nevznikly.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e n í opravný prostředek přípustný.

V Brně dne 18. července 2025

JUDr. Viktor Kučera

předseda senátu

Plný text rozhodnutí