K dodatečnému povolení stavby dle § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006,
ve znění účinném do 31. 12. 2012, provedené bez příslušného rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu v nezastavěném území nepostačuje, je-li tato stavba formálně
označena v žádosti o dodatečné povolení a v projektové dokumentaci jako jedna
z těch staveb, které lze dle taxativního výčtu uvedeného v § 18 odst. 5 stejného zákona v nezastavěném území umisťovat (např. jako stavba informačního centra), ale
musí být jednoznačně prokázáno, že se materiálně o takovou stavbu skutečně jedná
a že veřejný zájem na jejím provozování převažuje nad veřejným zájmem na ochra- *) S účinností od 1. 1. 2013 byl zákonem č. 350/2012 Sb. § 18 odst. 5 změněn a § 129 odst. 2 přesunut lučně odpadů přijatých do schvalovaného zařízení, tj. do mobilní recyklační linky, nikoliv
o podmínku, která by upravovala vedení evidence odpadů přijatých do předmětného zařízení v Oblekovicích a její předkládání příslušnému obecnímu úřadu. O tom, že by se
souhlas krajského úřadu k provozování mobilní recyklační linky vztahoval na předmětné zařízení žalobkyně v Oblekovicích, není
v tomto souhlasu samozřejmě ani zmínka; ze
strany žalobkyně se jedná toliko o účelovou
dedukci. Sama žalobkyně ostatně svou další
argumentací, jíž zdůvodňuje podání žádosti
o vydání souhlasu k provozování předmětného zařízení v Oblekovicích, potvrzuje, že mobilní recyklační linka na straně jedné a předmětné zařízení na straně druhé jsou zcela
samostatnými zařízeními, která mohou být
provozována nezávisle na sobě. Jiným způsobem totiž nelze vykládat její tvrzení o potřebě souhlasu s provozováním předmětného
zařízení pro případ, že bude potřebovat
umístit mobilní zařízení do jiné svojí provozovny v rámci Jihomoravského kraje. Lze shrnout, že teprve na základě souhlasu vydaného ve formě rozhodnutí krajského
úřadu, vztahujícího se přímo k předmětnému zařízení (a nikoliv na základě souhlasu
k provozování mobilní recyklační linky, kterou lze z povahy věci používat na různých
místech), byla žalobkyně oprávněna nakládat Stavební řízení: dodatečné povolení stavby (stavební zákon)*) do § 129 odst. 3. s odpady v předmětném zařízení. Její přesvědčení, že postup správních orgánů, jež vyžadují a vydávají souhlasy k provozování zařízení k využívání odpadů s omezením na
jednotlivé kraje, nemá oporu v zákoně o odpadech, je nesprávné. V souzené věci se jedná
o nakládání s odpady v předmětném zařízení,
které je, jak již bylo soudem konstatováno
shora, zařízením stacionárním. Souhlas k jeho provozování podle výslovného znění zákona vydává příslušný krajský úřad [§ 14
odst. 1, § 78 odst. 2 písm. a) zákona o odpadech] a tento souhlas se nevztahuje na území
celého kraje, ale váže se ke konkrétnímu zařízení, a tedy i ke konkrétní lokalitě, v níž se toto zařízení nachází. Žalovaný nesprávnost výše uvedeného, navíc do značné míry obecně
formulovaného přesvědčení žalobkyně dostatečně vypořádal tím, že za správný označil
závěr ČIŽP, že žalobkyně nebyla oprávněna
nakládat s odpady v předmětném zařízení na
základě souhlasu k provozování mobilní recyklační linky na zpracování stavebních a demoličních odpadů (rozhodnutí krajského
úřadu ze dne 17. 9. 2009), ale potřebovala
k tomu podle zákona souhlas krajského úřadu vztahující se přímo k předmětnému zařízení. Právě tento závěr, který je v souladu se
zákonem, byl pro rozhodnutí správního orgánu ve věci samé určující. (...) Soud tedy neshledal žalobu důvodnou,
a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014 ně nezastavěného území. Důkazní břemeno k prokázání těchto skutečností přitom
nese žadatel o dodatečné povolení stavby (tj. stavebník nebo vlastník stavby).
K dodatečnému povolení stavby dle § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006,
ve znění účinném do 31. 12. 2012, provedené bez příslušného rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu v nezastavěném území nepostačuje, je-li tato stavba formálně
označena v žádosti o dodatečné povolení a v projektové dokumentaci jako jedna
z těch staveb, které lze dle taxativního výčtu uvedeného v § 18 odst. 5 stejného zákona v nezastavěném území umisťovat (např. jako stavba informačního centra), ale
musí být jednoznačně prokázáno, že se materiálně o takovou stavbu skutečně jedná
a že veřejný zájem na jejím provozování převažuje nad veřejným zájmem na ochra- *) S účinností od 1. 1. 2013 byl zákonem č. 350/2012 Sb. § 18 odst. 5 změněn a § 129 odst. 2 přesunut lučně odpadů přijatých do schvalovaného zařízení, tj. do mobilní recyklační linky, nikoliv
o podmínku, která by upravovala vedení evidence odpadů přijatých do předmětného zařízení v Oblekovicích a její předkládání příslušnému obecnímu úřadu. O tom, že by se
souhlas krajského úřadu k provozování mobilní recyklační linky vztahoval na předmětné zařízení žalobkyně v Oblekovicích, není
v tomto souhlasu samozřejmě ani zmínka; ze
strany žalobkyně se jedná toliko o účelovou
dedukci. Sama žalobkyně ostatně svou další
argumentací, jíž zdůvodňuje podání žádosti
o vydání souhlasu k provozování předmětného zařízení v Oblekovicích, potvrzuje, že mobilní recyklační linka na straně jedné a předmětné zařízení na straně druhé jsou zcela
samostatnými zařízeními, která mohou být
provozována nezávisle na sobě. Jiným způsobem totiž nelze vykládat její tvrzení o potřebě souhlasu s provozováním předmětného
zařízení pro případ, že bude potřebovat
umístit mobilní zařízení do jiné svojí provozovny v rámci Jihomoravského kraje. Lze shrnout, že teprve na základě souhlasu vydaného ve formě rozhodnutí krajského
úřadu, vztahujícího se přímo k předmětnému zařízení (a nikoliv na základě souhlasu
k provozování mobilní recyklační linky, kterou lze z povahy věci používat na různých
místech), byla žalobkyně oprávněna nakládat Stavební řízení: dodatečné povolení stavby (stavební zákon)*) do § 129 odst. 3. s odpady v předmětném zařízení. Její přesvědčení, že postup správních orgánů, jež vyžadují a vydávají souhlasy k provozování zařízení k využívání odpadů s omezením na
jednotlivé kraje, nemá oporu v zákoně o odpadech, je nesprávné. V souzené věci se jedná
o nakládání s odpady v předmětném zařízení,
které je, jak již bylo soudem konstatováno
shora, zařízením stacionárním. Souhlas k jeho provozování podle výslovného znění zákona vydává příslušný krajský úřad [§ 14
odst. 1, § 78 odst. 2 písm. a) zákona o odpadech] a tento souhlas se nevztahuje na území
celého kraje, ale váže se ke konkrétnímu zařízení, a tedy i ke konkrétní lokalitě, v níž se toto zařízení nachází. Žalovaný nesprávnost výše uvedeného, navíc do značné míry obecně
formulovaného přesvědčení žalobkyně dostatečně vypořádal tím, že za správný označil
závěr ČIŽP, že žalobkyně nebyla oprávněna
nakládat s odpady v předmětném zařízení na
základě souhlasu k provozování mobilní recyklační linky na zpracování stavebních a demoličních odpadů (rozhodnutí krajského
úřadu ze dne 17. 9. 2009), ale potřebovala
k tomu podle zákona souhlas krajského úřadu vztahující se přímo k předmětnému zařízení. Právě tento závěr, který je v souladu se
zákonem, byl pro rozhodnutí správního orgánu ve věci samé určující. (...) Soud tedy neshledal žalobu důvodnou,
a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014 ně nezastavěného území. Důkazní břemeno k prokázání těchto skutečností přitom
nese žadatel o dodatečné povolení stavby (tj. stavebník nebo vlastník stavby).
Dne 16. 6. 2011 Městský úřad Pohořelice
(stavební úřad) osobě zúčastněné na řízení 1)
dle § 129 odst. 3 a § 115 stavebního zákona
z roku 2006 dodatečně povolil stavbu „Inforturistické centrum na pozemku
mační
parc. č. 5148 v kat. území Mušov“.
Rozhodnutím ze dne 14. 11. 2011 žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, který ji
rozsudkem ze dne 5. 12. 2012, čj. 31 A
84/2011-88, zamítl.
Krajský soud dle obsahu spisového materiálu konstatoval, že v rozhodné době platný
územní plán sídelního útvaru Pasohlávky
schválený zastupitelstvem obce dne 20. 11.
1995, včetně jeho změny č. 1 schválené dne
19. 12. 2002, řešil pouze zastavěnou část obce
a v širších vztazích vymezoval jen systém ekologické stability. Pozemek, na němž je umístěna předmětná stavba informačního turistického centra, se nachází v části katastrálního
území Mušov, jež je zakreslena na výkresu č. 6
územního plánu, kde však nejsou pro jednotlivé funkční plochy stanoveny regulativy
funkčního využití území. Vzhledem k tomu,
že nejde o pozemek zahrnutý do zastavěného
území nebo do zastavitelné plochy, je možné
jej dle § 2 odst. 1 písm. f) stavebního zákona
z roku 2006 považovat za nezastavěné území.
Ačkoliv stavební zákon z roku 2006 vychází
ze zásady ochrany nezastavěných území za
účelem snižování nebezpečí nevratného procesu jejich přeměn, nelze dle krajského soudu souhlasit s názorem žalobkyně, že v území, na němž se stavba nachází, nelze
umisťovat a stavět žádné stavby. Výčet staveb,
které je možné umisťovat v nezastavěném
území, je vymezen v § 18 odst. 5 stavebního
zákona z roku 2006, přičemž dle tohoto ustanovení lze v nezastavěném území v souladu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
s jeho charakterem umisťovat mj. ekologická
a informační centra.
Pokud žalobkyně v žalobě namítala, že
předmětná stavba je umístěna na tzv. rozvojové ploše, na které údajně nelze umisťovat žádné stavby, nikterak toto své tvrzení nedoložila. Ve stavebním zákoně z roku 2006 je
obsažen pouze pojem „rozvojové plochy nadmístního významu“ ve vztahu k územnímu
plánu velkého územního celku (pozn. NSS –
dle přechodného ustanovení § 187 odst. 7 citovaného zákona se do doby vydání zásad
územního rozvoje považují za závaznou část
dosavadního územního plánu velkého územního celku rozvojové plochy nadmístního významu), dané ustanovení se však nevztahuje
k projednávané věci. Krajský soud také dodal, že žalobkyní uváděný pojem „rozvojové
plochy“ je definován ve změně č. 1 územního
plánu schválené Zastupitelstvem obce Pasohlávky, dle jejíhož článku 3.4 věty druhé se
rozvojovými nazývají území a plochy toho času volné, které územní plán určuje k zastavění nebo ke změně funkčního a prostorového
uspořádání. Z toho krajský soud dovodil, že
v rozporu s tvrzením žalobkyně jde naopak
o plochy určené k zastavění. Tato námitka je
proto vnitřně rozporná a nedůvodná.
obkyní uváděný pojem „rozvojové
plochy“ je definován ve změně č. 1 územního
plánu schválené Zastupitelstvem obce Pasohlávky, dle jejíhož článku 3.4 věty druhé se
rozvojovými nazývají území a plochy toho času volné, které územní plán určuje k zastavění nebo ke změně funkčního a prostorového
uspořádání. Z toho krajský soud dovodil, že
v rozporu s tvrzením žalobkyně jde naopak
o plochy určené k zastavění. Tato námitka je
proto vnitřně rozporná a nedůvodná.
K žalobní námitce, podle níž nebylo doloženo, že osoba zúčastěná na řízení 1) hodlá
provozovat stavbu jako informační turistické
centrum, krajský soud uvedl, že v řízení o dodatečném povolení stavby měl stavební úřad
povinnost postupovat podle § 111 až § 115
stavebního zákona z roku 2006. Z rozhodnutí
stavebního úřadu vyplývá, že žádost osoby
zúčastněné na řízení 1) ze dne 7. 2. 2011 o dodatečné povolení stavby informačního turistického centra byla přezkoumána z hledisek
uvedených v § 111 uvedeného zákona, byla
projednána s účastníky řízení a dotčenými
orgány, přičemž bylo zjištěno, že jejím usku-
tečněním a užíváním nejsou ohroženy zájmy
chráněné stavebním zákonem z roku 2006,
prováděcími předpisy ani zvláštními předpisy. Bylo tak prokázáno, že stavba není v rozporu s § 129 odst. 2 citovaného zákona, a proto ji lze dodatečně povolit.
Stavební úřad se dle krajského soudu dostatečně vypořádal i se splněním podmínek
pro umístění stavby v nezastavěném území,
jelikož řádně odůvodnil, proč dospěl na základě správního uvážení k závěru, že stavba je
svým charakterem v souladu s § 18 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. Pakliže žalobkyně v žalobě namítala, že stavební úřad měl
osobu zúčastněnou na řízení 1) vyzvat k doložení skutečností týkajících se žádosti o povolení stavby jako informačního centra, je
třeba konstatovat, že neuvádí, z jakého ustanovení kterého právního předpisu by mu taková povinnost měla vyplývat. Stavební úřad
je vázán žádostí podanou stavebníkem, přičemž zkoumá, zda je možné provést stavbu
podle projektové dokumentace přiložené
k žádosti o dodatečné povolení. Krajský soud
přitom považoval za správné úvahy žalovaného, že ve stavebním řízení není možné předjímat budoucí činnost stavebníka; takový postup by totiž překročil meze správního
uvážení. Předmětem stavebního řízení není
zkoumání, zda bude stavba v budoucnu skutečně provedena podle projektové dokumentace a zda byly splněny podmínky stanovené
v dodatečném povolení, to je předmětem řízení kolaudačního. Ve stavebním právu platí
zásada, dle které přísluší stavebnímu úřadu
v rámci jednotlivých fází procesu probíhajícího podle stavebního zákona z roku 2006
(územní řízení, stavební řízení, kolaudační řízení) posuzovat právě ty otázky, které do této
fáze patří. V tomto směru krajský soud odkázal na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 11. 2006, čj. 5 As
23/2006-173.
podmínky stanovené
v dodatečném povolení, to je předmětem řízení kolaudačního. Ve stavebním právu platí
zásada, dle které přísluší stavebnímu úřadu
v rámci jednotlivých fází procesu probíhajícího podle stavebního zákona z roku 2006
(územní řízení, stavební řízení, kolaudační řízení) posuzovat právě ty otázky, které do této
fáze patří. V tomto směru krajský soud odkázal na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 11. 2006, čj. 5 As
23/2006-173.
Pokud tedy žalobkyně navrhovala na podporu svých tvrzení provedení důkazů výpisem z živnostenského rejstříku a sdělením
stavebního úřadu o výsledku provedeného
šetření o tom, zda je naplňován účel předmětné stavby, uvedl krajský soud, že dle § 75
odst. 1 s. ř. s. soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního
orgánu. Vzhledem k tomu, že předmětem stavebního řízení nebylo zjišťování, zda bude
stavba v budoucnu využívána k účelu, ke kterému bylo vydáno stavební povolení, bylo by
provádění těchto důkazů nadbytečné.
Krajský soud také k námitce žalobkyně,
dle níž bylo povinností stavebního úřadu
ověřit účinky budoucího užívání stavby ve
smyslu § 111 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, uvedl, že smyslem tohoto ustanovení je zkoumat účinky budoucího užívání stavby pro případ, že stavebník bude stavbu
užívat k účelu, pro který mu bylo vydáno povolení. Stavební úřad má tedy povinnost ověřit, zda bude stavba v budoucnu například
ovlivňovat sousední stavby hlukem či zastíněním, ověřit dopravní obslužnost apod., není
však smyslem tohoto ustanovení zkoumat
skutečné úmysly investora, jež se mohou
v budoucnu projevit. Posouzení vlivu stavby
na okolní pozemky a stavby je obsaženo
v projektové dokumentaci vypracované autorizovaným architektem a autorizovaným
technikem pro pozemní stavby.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsu-
dek krajského soudu kasační stížností.
Stěžovatelka uvedla, že osoba zúčastněná
na řízení 1), v jejíž prospěch bylo vydáno rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, obchází stavební zákon z roku 2006 tím, že s cílem získat dané povolení účelově označila
stavbu v území, které není určeno k zastavění, jako informační turistické centrum. To byla také jediná možnost, jak danou stavbu legalizovat, přičemž žalovaný ani krajský soud
dostatečně neposoudili míru správního uvážení stavebního úřadu při vydání jeho rozhodnutí. Správní orgány by přitom neměly
postupovat výlučně formalisticky, ale naopak
šířeji využít možností své diskrece. Postupem
zvoleným osobou zúčastněnou na řízení 1)
by totiž bylo možno postavit v jakémkoli území jakoukoli stavbu. Podmínky splnění § 18
odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 by měl
stavební úřad posuzovat zodpovědněji a nepodporovat tak legalizaci obdobných staveb,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
vydání jeho rozhodnutí. Správní orgány by přitom neměly
postupovat výlučně formalisticky, ale naopak
šířeji využít možností své diskrece. Postupem
zvoleným osobou zúčastněnou na řízení 1)
by totiž bylo možno postavit v jakémkoli území jakoukoli stavbu. Podmínky splnění § 18
odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 by měl
stavební úřad posuzovat zodpovědněji a nepodporovat tak legalizaci obdobných staveb,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
které jsou fakticky užívány pro soukromé
účely. I v tomto případě totiž osoba zúčastněná na řízení 1) vždy stavbu užívala v rozporu
se stavebním zákonem z roku 2006 a řízení
o dodatečném povolení stavby jako informačního turistického centra zahájila až po zahájení řízení o odstranění stavby; tato osoba nemá skutečný záměr stavbu jako informační
centrum užívat.
Argumentace krajského soudu opírající
se o judikaturu Nejvyššího správního soudu
pak není přiléhavá, neboť v nynějším případě
se jedná o dodatečné povolení stavby, tedy
stavby již realizované. V této souvislosti stěžovatelka odkazuje na své postavení a možnosti podávání opravných prostředků a námitek v řízení o dodatečném povolení stavby
a v rámci postupu vedoucího ke kolaudaci
stavby, a to s tím, že judikaturu zdejšího soudu není možné využívat ke krácení práv
účastníků řízení.
Stěžovatelka též poukazuje na to, že v dotčené lokalitě se nejedná o jedinou obdobnou stavbu. Stěžovatelka již v roce 2007 podala podnět ke stavebnímu úřadu, aby jako
oprávněný orgán zahájil řízení o odstranění
nezákonných staveb, nečinností tohoto úřadu ale došlo k tomu, že problematická výstavba pokračovala, a to i v nynějším případě.
Nelze tedy stěžovatelce vyčítat, jak to bylo činěno v průběhu správního řízení, že snad nekonala a nesnažila se o řešení nastalé situace,
a také že nekonala, pokud se týká územně
plánovací dokumentace vztahující se k předmětné lokalitě. Je možné také poznamenat,
že podobný účelový postup nezneužívá jen
osoba zúčastněná na řízení 1), ale také další
osoby, které se snaží legalizovat stavby v dotčené lokalitě a označují je jako stavby pro zemědělství; to však není jejich skutečný účel.
Stěžovatelka má za to, že její námitky měl
žalovaný i krajský soud posoudit jako důvodné a v tomto smyslu také rozhodnout.
Ke kasační stížnosti se vyjádřila osoba zúčastněná na řízení 1). Ta především uvedla,
že musí opakovaně nesouhlasit s tvrzením
stěžovatelky, že stavba byla před podáním žádosti o dodatečné povolení stavby užívána
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
označují je jako stavby pro zemědělství; to však není jejich skutečný účel.
Stěžovatelka má za to, že její námitky měl
žalovaný i krajský soud posoudit jako důvodné a v tomto smyslu také rozhodnout.
Ke kasační stížnosti se vyjádřila osoba zúčastněná na řízení 1). Ta především uvedla,
že musí opakovaně nesouhlasit s tvrzením
stěžovatelky, že stavba byla před podáním žádosti o dodatečné povolení stavby užívána
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
v rozporu se zákonem pro soukromé účely.
Stavební úřad totiž při místním šetření zjistil,
že stavba byla dosud rozestavěná, bez možnosti ji užívat. Osoba zúčastněná na řízení 1)
také uvedla, že stěžovatelka patrně nezná řádné zákonné postupy dle § 129 odst. 2 a 3 stavebního zákona z roku 2006. Stěžovatelka také
nekonkretizovala, v čem spočívá nezákonnost postupu správních orgánů a následně
krajského soudu při posouzení věci, ani
v čem spočívá nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu. Bez relevantních důkazů stěžovatelka rovněž tvrdí, že označením
stavby jako informačního turistického centra
dochází k obcházení zákona. Jedná se jen
o domněnky a případné budoucí využití stavby nesouvisí s předmětem řízení. Nejedná se
rovněž o stavbu, u níž by bylo třeba dle přílohy č. 1 vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, dokládat její provozní zařízení.
Postačuje, pokud projektová dokumentace
stavby splní požadavky ve smyslu přílohy č. 1
vyhlášky o dokumentaci staveb, přičemž budoucí činnost stavebníka nemůže správní orgán předjímat a stěžovatelka ji nemůže namítat. Stěžovatelka může namítat pouze
skutečnosti související s předmětem řízení,
tím ale právě budoucí činnost stavebníka není. Osoba zúčastněná na řízení 1) konečně
zpochybňuje možnost, že by stěžovatelka
mohla v petitu své kasační stížnosti navrhovat i zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť
k tomu podle jejího názoru není Nejvyšší
správní soud oprávněn.
K vyjádření osoby zúčastněné na řízení 1) podala stěžovatelka repliku, v níž uvedla, že namítaná nezákonnost rozhodnutí správních
orgánů i krajského soudu vyplývá z celého
obsahu kasační stížnosti. Jak je uvedeno
v rozhodnutí stavebního úřadu, stavební
úřad provedl kontrolu na místě samém, přičemž bylo zjištěno, že stavba byla téměř dokončena (to prokazuje i pořízená fotodokumentace); stavba tak byla způsobilá k užívání.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
krajského soudu i rozhodnutí žalovaného
a tomuto věc vrátil k dalšímu řízení.
*) S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen stavebním zákonem z roku 2006.
Z odůvodnění:
o
obsahu kasační stížnosti. Jak je uvedeno
v rozhodnutí stavebního úřadu, stavební
úřad provedl kontrolu na místě samém, přičemž bylo zjištěno, že stavba byla téměř dokončena (to prokazuje i pořízená fotodokumentace); stavba tak byla způsobilá k užívání.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
krajského soudu i rozhodnutí žalovaného
a tomuto věc vrátil k dalšímu řízení.
*) S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen stavebním zákonem z roku 2006.
Z odůvodnění:
Za klíčovou je v dané věci třeba považovat
otázku, zda byly splněny podmínky pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavby dle
§ 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
v tehdy účinném znění. Podle tohoto ustanovení přitom platilo, že „[s]tavbu prováděnou
nebo provedenou bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, lze
dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že a) není umístěna
v rozporu se záměry územního plánování,
zejména s územně plánovací dokumentací
a s územním opatřením o stavební uzávěře
nebo s územním opatřením o asanaci území; b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje; c) není v rozporu
s obecnými požadavky na výstavbu nebo
s veřejným zájmem chráněným zvláštním
právním předpisem“.
V řízení před správními orgány i krajským soudem bylo nesporné, že předmětná
stavba „informačního turistického centra“
byla prováděna bez příslušného rozhodnutí
či opatření stavebního úřadu. Jak již bylo zmíněno, spornou byla otázka, zda bylo rozhodnuto o dodatečném povolení stavby v souladu se zákonem.
Ve své ustálené judikatuře vycházející ze
znění § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku
2006 (v aktuálním znění § 129 odst. 3) Nejvyšší správní soud uvádí, že na jedné straně
rozhodnutí o dodatečném povolení stavby
nepodléhá správnímu uvážení stavebního
úřadu, jak nesprávně přepokládá nejen stěžovatelka v kasační stížnosti, ale i krajský soud
ve svém rozsudku (jsou-li splněny zákonné
podmínky pro dodatečné povolení stavby,
má stavební úřad povinnost takové rozhodnutí vydat – viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 7. 2011, čj. 1 As 67/2011-108),
na straně druhé v řízení o dodatečném povolení stavby musí být naplnění podmínek pro
možnost dodatečného povolení prokázáno
nepochybně a důkazní břemeno nese v těch-
to otázkách vždy stavebník nebo vlastník
stavby (žadatel o dodatečné povolení). Zde
lze opět odkázat např. na výše zmiňovaný rozsudek čj. 1 As 67/2011-108. V tomto směru
zdejší soud ostatně navázal na starší judikaturu správních soudů týkající se podmínek pro
dodatečné povolení stavby obsažených v obdobném § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976*). Podrobně se k této otázce
Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém rozsudku ze dne 14. 7. 2011, čj. 1 As 70/2011-74.
Stanovisko, že je to vlastník stavby nebo stavebník, kdo musí sám prokázat, že byly splněny
veškeré zákonem stanovené podmínky, zastává
i odborná literatura (viz např. Kývalová, M. In:
Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 661.).
bsažených v obdobném § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976*). Podrobně se k této otázce
Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém rozsudku ze dne 14. 7. 2011, čj. 1 As 70/2011-74.
Stanovisko, že je to vlastník stavby nebo stavebník, kdo musí sám prokázat, že byly splněny
veškeré zákonem stanovené podmínky, zastává
i odborná literatura (viz např. Kývalová, M. In:
Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 661.).
V nynějším případě je tedy třeba posoudit, zda naplnění uvedených podmínek vlastník stavby (a zároveň stavebník) – osoba
zúčastněná na řízení 1) – skutečně prokázal.
Krajský soud, stejně jako žalovaný a stavební úřad, konstatoval, že předmětná lokalita, kde se nachází pozemek, představuje nezastavěné území, neboť platný územní plán
obce Pasohlávky daný pozemek a pozemky
v jeho blízkosti neřeší; v době rozhodování
krajského soudu platný územní plán sídelního útvaru Pasohlávky, schválený zastupitelstvem obce dne 20. 11. 1995, včetně jeho
změny č. 1 schválené dne 19. 12. 2002, reguloval pouze zastavěnou část území obce
a v širších vztazích vymezoval jen systém ekologické stability. V tomto směru správní orgány vycházely např. z vyjádření Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního
plánování a stavebního řádu, ze dne 29. 7. 2008.
Dle tohoto stanoviska, jehož závěry správní
orgány i krajský soud převzaly, tak bylo třeba
veškeré stavební činnosti v území neřešeném
předmětným územním plánem posoudit
v územním řízení, resp. v řízení o dodatečném povolení stavby, které nahrazuje v příslušném rozsahu rovněž územní řízení (byť
tak stavební zákon podrobně stanoví až ve
znění účinném od 1. 1. 2013), z hlediska souladu s cíli a úkoly územního plánování, ze-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
jména s charakterem území a s požadavky
zvláštních právních předpisů a se stanovisky
dotčených orgánů podle zvláštních předpisů,
a to dle § 90 odst. 1 písm. b), c), d) a e) a § 18
odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. S těmito východisky, na rozdíl od závěrů, ke kterým správní orgány a krajský soud dospěly,
souhlasí i Nejvyšší správní soud.
1. 1. 2013), z hlediska souladu s cíli a úkoly územního plánování, ze-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
jména s charakterem území a s požadavky
zvláštních právních předpisů a se stanovisky
dotčených orgánů podle zvláštních předpisů,
a to dle § 90 odst. 1 písm. b), c), d) a e) a § 18
odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. S těmito východisky, na rozdíl od závěrů, ke kterým správní orgány a krajský soud dospěly,
souhlasí i Nejvyšší správní soud.
Jak již bylo uvedeno, jedná se na základě
výkladu relevantních ustanovení stavebního
zákona z roku 2006, v případě lokality, kam
spadá i pozemek, na něm je stavba umístěna,
o tzv. nezastavěné území. Dle § 2 odst. 1
písm. f) stavebního zákona z roku 2006 se totiž za nezastavěné území považují pozemky
nezahrnuté do zastavěného území nebo do
zastavitelné plochy, přičemž zastavěným územím se dle § 2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006 rozumí „území vymezené
územním plánem nebo postupem podle tohoto zákona; nemá-li obec takto vymezené
zastavěné území, je zastavěným územím zastavěná část obce vymezená k 1. 9. 1966
a vyznačená v mapách evidence nemovitostí (dále jen ,intravilán‘)“; pojem „zastavitelná plocha“ pak určuje § 2 odst. 1 písm. j) stavebního zákona z roku 2006, dle něhož jde
o plochu vymezenou k zastavění v územním
plánu nebo v zásadách územního rozvoje. Pojem „nezastavěné území“ je tak definován negativně prostřednictvím pojmů „zastavěné
území“ a „zastavitelná plocha“.
Jak obdobně zmínil i krajský soud, ochrana nezastavěného území je veřejným zájmem, a jedná se, jak vyplývá i z § 18 odst. 4
stavebního zákona z roku 2006, o jeden z cílů
územního plánování (srov. např. také Machata, P. In: Machačková, J. a kol., op. cit., s. 10).
V tomto smyslu je veřejný zájem na využití
území „[s]oustředěn na racionální využívání zastavěného území a vymezování zastavitelných ploch a na ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků
s cílem snižování nebezpečí nevratného procesu jejich přeměny“ (Hrůšová, K. In: Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M.; Potěšil, L.
Stavební zákon. Komentář. 1. vyd. Praha :
C. H. Beck, 2013.). V nezastavěném území lze,
v souladu s jeho charakterem, umisťovat stav-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
by, zařízení a jiná opatření pro účely taxativně uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona
z roku 2006 [pro úplnost lze poznamenat, že
do 31. 12. 2020 lze v nezastavěném území nad
rámec § 18 odst. 5 stavebního zákona z roku
2006 umisťovat také stavby podle § 188a
odst. 1 písm. a) až e) téhož zákona (u staveb
podle písm. c) až e) tohoto ustanovení jen se
souhlasem zastupitelstva obce, na jejímž území má být stavba umístěna)]. Jak vyplývá
z § 53 odst. 4 písm. b) stavebního zákona z roku 2006, ochrana nezastavěného území je výslovně uvedena mezi požadavky, se kterými
musí být návrh územního plánu v souladu. To
jen podtrhuje kogentní charakter § 18 stavebního zákona z roku 2006, v posuzovaném
případě pak speciálně jeho odstavce 5, který
musí respektovat, pokud jde o stavby, které
nelze v nezastavěném území umisťovat,
i eventuální územní plány.
území má být stavba umístěna)]. Jak vyplývá
z § 53 odst. 4 písm. b) stavebního zákona z roku 2006, ochrana nezastavěného území je výslovně uvedena mezi požadavky, se kterými
musí být návrh územního plánu v souladu. To
jen podtrhuje kogentní charakter § 18 stavebního zákona z roku 2006, v posuzovaném
případě pak speciálně jeho odstavce 5, který
musí respektovat, pokud jde o stavby, které
nelze v nezastavěném území umisťovat,
i eventuální územní plány.
infrastrukturu,
pro
Ustanovení § 18 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 tak stanoví, že „[v] nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem
umisťovat stavby, zařízení, a jiná opatření
pouze pro zemědělství, lesnictví, vodní hospodářství, těžbu nerostů, pro ochranu přírody a krajiny, pro veřejnou dopravní a technickou
snižování
nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků,
a dále taková technická opatření a stavby,
které zlepší podmínky jeho využití pro účely
rekreace a cestovního ruchu, například cyklistické stezky, hygienická zařízení, ekologická a informační centra“.
V řízení o dodatečném povolení stavby
tak osoba zúčastněná na řízení 1) nesla důkazní břemeno a byla povinna ve smyslu
§ 129 odst. 2 písm. a), b) a c) stavebního zákona z roku 2006 prokázat, že stavba není
umístěna v rozporu se záměry územního plánování, že není prováděna či provedena na
pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, a že není v rozporu
s obecnými požadavky na výstavbu ani se zákonem chráněným veřejným zájmem.
Pojem informačního centra, v daném případě informačního turistického centra, není
ve stavebním zákoně z roku 2006 ani v dal-
129 odst. 2 písm. a), b) a c) stavebního zákona z roku 2006 prokázat, že stavba není
umístěna v rozporu se záměry územního plánování, že není prováděna či provedena na
pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, a že není v rozporu
s obecnými požadavky na výstavbu ani se zákonem chráněným veřejným zájmem.
Pojem informačního centra, v daném případě informačního turistického centra, není
ve stavebním zákoně z roku 2006 ani v dal-
ších předpisech blíže definován, je však zřejmé, s ohledem na dikci § 18 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, že by provozování takového informačního centra mělo naplňovat
zákonem přepokládaný veřejný zájem (dané
ustanovení zde hovoří o stavbách, „které zlepší podmínky využití daného území pro účely
rekreace a cestovního ruchu“), který může
v konkrétních případech převážit nad veřejným zájmem na ochraně nezastavěného území. Bylo tedy na osobě zúčastněné na řízení 1),
aby s ohledem na skutečnost, že se v daném
případě jednalo o pozemek, na němž je provádění staveb omezeno, byť nikoliv zvláštním
právním předpisem, ale přímo stavebním
zákonem z roku 2006, prokázala, že se skutečně materiálně o „informační turistické
centrum“ jedná a že skutečně má být naplněn
zmiňovaný veřejný zájem na činnosti takového centra převažující nad veřejným zájmem
na ochraně daného nezastavěného území
(lze opět připomenout, že soulad s veřejným
zájmem je v řízení o dodatečném povolení
původně nelegální stavby povinen jednoznačně prokázat stavebník či vlastník stavby,
a není možné, aby jeho existenci správní orgán za žadatele o dodatečné povolení stavby
„domýšlel“). Bylo tedy třeba, aby osoba
zúčastněná na řízení zcela konkrétně vymezila
podmínky provozu daného centra, za něž lze
považovat nejen uvedení jeho předmětu činnosti a otevírací doby (tyto skutečnosti jsou
ve velmi stručné formě obsaženy v projektové dokumentaci stavby), ale také doložení
reálných možností jeho fungování, především
z ekonomického hlediska. Stavební úřad měl
tedy požadovat bližší informace o konkrétní
podobě a fungování informačního centra, tedy v podstatě jeho „projekt“, který by zároveň
vylučoval jeho využití pro jiné účely, např. rekreační. Podle okolností věci v takových případech rozhodování o dodatečném povolení
stavby v nezastavěném území přichází v úvahu také zkoumání dosavadního skutečného
způsobu užívání stavby, je-li již i přes absenci
příslušných veřejnoprávních povolení či souhlasů fakticky užívána.
Nejvyšší správní soud uznává, že je z podstaty věci nemožné detailně předjímat bu-
o centra, tedy v podstatě jeho „projekt“, který by zároveň
vylučoval jeho využití pro jiné účely, např. rekreační. Podle okolností věci v takových případech rozhodování o dodatečném povolení
stavby v nezastavěném území přichází v úvahu také zkoumání dosavadního skutečného
způsobu užívání stavby, je-li již i přes absenci
příslušných veřejnoprávních povolení či souhlasů fakticky užívána.
Nejvyšší správní soud uznává, že je z podstaty věci nemožné detailně předjímat bu-
doucí reálné fungování takového informačního centra. Na druhou stranu k doložení skutečnosti, že se vskutku jedná o „informační
turistické centrum“, dle názoru zdejšího soudu nedostačuje pouhé formální označení
stavby a tvrzení o tom, že právě o takovou
stavbu jde, či vágní zmínky o budoucím fungování tohoto centra v projektové dokumentaci, která řeší pouze technickou stránku věci, přičemž tvrzený účel stavby z ní obsahově
nevyplývá (v případě dané stavby a jejích
technických parametrů je zřejmé, že může
fakticky sloužit k různým účelům, včetně individuální rekreace).
Nejvyšší správní soud si rovněž uvědomuje, že ani takto deklarovaný model budoucího
fungování informačního centra nezaručuje,
že dané centrum skutečně bude následně
tímto způsobem provozováno. Jak však již bylo řečeno, umožní stavebnímu úřadu už v době vydání dodatečného povolení stavby alespoň zvážit, zda je mu předkládán reálný
projekt stavby, která je v souladu s veřejným
zájmem (srov. též § 2 odst. 4 správního řádu,
dle něhož správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem) a jejímuž umístění a realizaci stavební zákon nebrání, či zda se jedná o zjevné obcházení
zákona a ve skutečnosti má být dodatečně povolena stavba, jejíž umístění v nezastavěném
území zákon zakazuje. Zmiňovaný projekt
stavebnímu úřadu zároveň umožní případně
stanovit konkrétní podmínky pro užívání
stavby (k tomu viz dále).
Takto podaný výklad není v rozporu s názorem krajského soudu, že ve stavebním řízení není možné předjímat budoucí činnost
stavebníka, resp. zkoumat, zda „bude stavba
v budoucnu skutečně provedena podle projektové dokumentace a zda byly splněny
podmínky stanovené v dodatečném stavebním povolení“. Není v rozporu ani s obdobným názorem osoby zúčastněné na řízení 1),
uvedeným ve vyjádření ke kasační stížnosti,
dle něhož „budoucí činnost stavebníka nemůže správní orgán předjímat“, či že se nejedná o stavbu, u níž by měl stavebník dokládat její provozní zařízení, přičemž požadavky
vyhlášky o dokumentaci staveb byly ze strany
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
jektové dokumentace a zda byly splněny
podmínky stanovené v dodatečném stavebním povolení“. Není v rozporu ani s obdobným názorem osoby zúčastněné na řízení 1),
uvedeným ve vyjádření ke kasační stížnosti,
dle něhož „budoucí činnost stavebníka nemůže správní orgán předjímat“, či že se nejedná o stavbu, u níž by měl stavebník dokládat její provozní zařízení, přičemž požadavky
vyhlášky o dokumentaci staveb byly ze strany
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
stavebníka splněny. Uvedený závěr nekoliduje ani s právním názorem vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 11. 2006, čj. 5 As 23/2006-173, na nějž odkazoval krajský soud. V daném případě totiž
nejde o „předjímání“ budoucí činnosti stavebníka, tedy posuzování možných budoucích skutečností, nýbrž o jednoznačné určení, zda je skutečně dodatečně povolována
stavba, kterou lze v nezastavěném území
umístit, a která je tedy v souladu s veřejným
zájmem na ochraně nezastavěného území,
přičemž toto posouzení je vztaženo k okamžiku vydání předmětného rozhodnutí. Není zde tedy posuzována budoucí činnost stavebníka, ani vytvářeny takové dodatečné
podmínky, které by snad neměly oporu ve
stavebním zákoně, ale zkoumá se aktuální naplnění zákonných podmínek pro dodatečné
povolení stavby.
Lze přiměřeně odkázat rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7.
2013, čj. 7 As 58/2013-35, v němž zdejší soud
konstatoval: „Je-li stavba prováděna na základě stavebního povolení, stanoví v něm
podle § 115 odst. 1 stavebního zákona [z roku 2006] stavební úřad podmínky pro provedení stavby, kterými mimo jiné zabezpečí
ochranu veřejných zájmů a dodržení obecných požadavků na výstavbu. Postupuje-li
tedy stavebník v souladu se zákonem, je zajištěno, že stavba bude v souladu s veřejným
zájmem i obecnými požadavky na výstavbu. Minimálně stejné nároky proto musejí
být logicky kladeny na stavby, u nichž stavebník postupoval v rozporu se zákonem.
Sem spadá i případ, kdy je stavba provedena
nebo prováděna bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem [z roku 2006] nebo v rozporu s ním. [...] Aby tedy mohla být stavba
[...] dodatečně povolena, musejí být splněny
podmínky souladu s veřejným zájmem
i souladu s obecnými požadavky na výstavbu kumulativně. Nelze připustit dodatečné
povolení takové stavby, pokud je v rozporu
s veřejným zájmem, i kdyby byla v souladu
s obecnými požadavky na výstavbu. [...] Předestřený výklad § 129 odst. 2 písm. c) staveb-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
ního zákona [z roku 2006] je podporován
i historickým srovnáním s dřívější právní
úpravou. [...] Bylo tedy povinností správních
orgánů rozhodnutí o dodatečném povolení
stavby odůvodnit i z hlediska splnění podmínky souladu stavby s veřejným zájmem.“
povolení takové stavby, pokud je v rozporu
s veřejným zájmem, i kdyby byla v souladu
s obecnými požadavky na výstavbu. [...] Předestřený výklad § 129 odst. 2 písm. c) staveb-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
ního zákona [z roku 2006] je podporován
i historickým srovnáním s dřívější právní
úpravou. [...] Bylo tedy povinností správních
orgánů rozhodnutí o dodatečném povolení
stavby odůvodnit i z hlediska splnění podmínky souladu stavby s veřejným zájmem.“
Pokud tedy dle § 129 odst. 3 stavebního
zákona z roku 2006 správní orgány v řízení
o dodatečném povolení stavby postupují podle § 111 až § 115 téhož zákona, nelze pustit ze
zřetele, že dle zmíněného § 115 odst. 1 citovaného zákona, v relevantním znění, „[v]e stavebním povolení stavební úřad stanoví podmínky pro provedení stavby, a pokud je to
třeba, i pro její užívání, a rozhodne o námitkách účastníků řízení. Podmínkami zabezpečí ochranu veřejných zájmů.“ V daném
kontextu tak Nejvyšší správní soud v rozhodnutí stavebního úřadu postrádá rovněž potřebné stanovení podmínek pro užívání stavby, které by přispěly k ochraně příslušného
veřejného zájmu; zároveň by bylo jasně definováno, jak má předmětné informační centrum do budoucna fungovat, aby nevznikaly
pochybnosti (stěžovatelky) o tom, že bude ve
skutečnosti využíváno k individuální rekreaci.
Takto koncipované rozhodnutí by rovněž
jasně předurčilo obsah následného kolaudačního souhlasu a dodržení jeho podmínek
v souvislosti s eventuálním rozhodováním
o přestupku, popř. jiném správním deliktu dle
§ 178 a násl. stavebního zákona z roku 2006.
Tento závěr je podporován i výkladem
§ 111 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006,
dle něhož se v řízení o dodatečném povolení
stavby rovněž postupuje. Podle tohoto ustanovení, v relevantním znění, „[s]tavební
úřad přezkoumá podanou žádost a připojené podklady z toho hlediska, zda stavbu lze
podle nich provést, a ověří zejména, zda
a) projektová dokumentace je zpracována
v souladu s územně plánovací dokumentací,
s podmínkami územního rozhodnutí nebo
územního souhlasu, b) projektová dokumentace je úplná, přehledná, byla zpracována
oprávněnou osobou a zda jsou v odpovídající míře řešeny obecné požadavky na výstavbu, c) je zajištěn příjezd ke stavbě, včasné vytechnického, popřípadě jiného
budování
Obec Pasohlávky proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, za účasti 1) Jaroslava M. a 2) Petra D., o dodatečné povolení stavby, o kasační stížnosti žalobkyně.