Není vyloučeno, aby budova sousedící s nemovitou kulturní památkou, která sama není památkově chráněna, byla považována za prostředí této kulturní památky ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění účinném od 1. 1. 2024 (dříve odst. 2), zvláště pokud je s nemovitou kulturní památkou spojena a mezi oběma stavbami existuje úzká vazba tak, že by stavební zásahy do sousední budovy mohly vést ke snížení hodnoty samotné nemovité kulturní památky. Probíhá-li územní, stavební či společné řízení, jehož předmětem jsou stavební zásahy do budovy, která tvoří prostředí nemovité kulturní památky, je orgán státní památkové péče v závazném stanovisku dle § 11 odst. 2 téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2024 (dříve odst. 3) povinen posoudit jejich přípustnost z hlediska ochrany dané nemovité kulturní památky.
[46] Povinnosti správních orgánů a fyzických a právnických osob spojené s činnostmi, které by mohly ovlivnit hodnoty chráněné zákonem o státní památkové péči, jsou dále konkretizovány v § 11 tohoto zákona. Dle odstavce 2 tohoto ustanovení, ve znění účinném do 31. 12. 2023 (nyní odstavec 1), jestliže fyzická nebo právnická osoba svou činností působí nebo by mohla způsobit nepříznivé změny stavu kulturní památky nebo jejího prostředí anebo ohrožuje zachování nebo společenské uplatnění kulturní památky, určí obecní úřad obce s rozšířenou působností, a jde-li o národní kulturní památku, krajský úřad, podmínky pro další výkon takové činnosti nebo výkon činnosti zakáže. Dle odstavce 3 téhož ustanovení, ve znění účinném do 31. 12. 2023 (nyní odstavec 2), správní úřady a orgány krajů a obcí vydávají svá rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů, jimiž mohou být dotčeny zájmy státní památkové péče na ochraně nebo zachování kulturních památek nebo památkových rezervací a památkových zón a na jejich vhodném využití, jen na základě závazného stanoviska obecního úřadu obce s rozšířenou působností, a jde-li o národní kulturní památky, jen na základě závazného stanoviska krajského úřadu.
[47] Dle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči, ve znění účinném do 31. 12. 2023, platilo následující: Vlastník (správce, uživatel) nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci, v památkové zóně nebo v ochranném pásmu nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace, nebo památkové zóny (§ 17), je povinen k zamýšlené stavbě, prodejnímu stánku, konstrukci a zařízení pro slavnostní výzdobu a osvětlení budov, jejichž umístění nepřesáhne 30 po sobě jdoucích dnů, změně stavby, terénním úpravám, umístění nebo odstranění zařízení, odstranění stavby, úpravě dřevin nebo udržovacím pracím na této nemovitosti si předem vyžádat závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností, není-li tato jeho povinnost podle tohoto zákona nebo na základě tohoto zákona vyloučena (§ 6a, § 17).
[48] Z citovaných pasáží § 9 a § 11 zákona o státní památkové péči, ale rovněž z § 14 odst. 1 a § 17 odst. 1 téhož zákona je zřejmé, že předmětem ochrany poskytované tímto zákonem je nejen samotná kulturní památka, ale rovněž její prostředí.
[48] Z citovaných pasáží § 9 a § 11 zákona o státní památkové péči, ale rovněž z § 14 odst. 1 a § 17 odst. 1 téhož zákona je zřejmé, že předmětem ochrany poskytované tímto zákonem je nejen samotná kulturní památka, ale rovněž její prostředí.
[49] Pojem „prostředí kulturní památky“ je neurčitým právním pojmem, jeho výklad tedy přísluší nejen orgánům státní památkové péče, ale i správním soudům. Obsah daného pojmu lze přiblížit odkazem na odbornou literaturu:
„‚Prostředí kulturní památky‘ podle § 11 odst. 2 je neurčitý právní pojem, který zákon o státní památkové péči používá v některých svých ustanoveních (§ 9 odst. 3, § 14 odst. 1, § 17 odst. 1 a 3), aniž by jej definoval. Zákonodárce ponechal na aplikační praxi, aby tento pojem obsahově naplnila. Je přímo svázaný s kulturní památkou a uplatní se v případech, kdy je určitá kulturní památka (movitá či nemovitá) úzce spjata se svým okolím. Pokud by bylo toto okolí narušeno, umenšily by se i hodnoty kulturní památky a její uplatnění v kontextu, v němž je začleněna. V takovém případě je předmětem ochrany nejen kulturní památka jako taková, ale i toto její okolí, v němž je začleněna. Příkladem může být historický park (nebo jiný prvek kulturní krajiny), v němž je kulturní památka situována. V každém jednotlivém případě je nutno posoudit, zda okolí kulturní památky je pro její uplatnění natolik významné, že má být chráněno jako ‚prostředí kulturní památky‘ ve smyslu zákona o státní památkové péči. Takto chráněné prostředí kulturní památky odpovídá i čl. 7 Mezinárodní charty o konzervaci a restaurování památek a sídel (Benátky, 1964), podle něhož je památka neoddělitelná od historie, jíž je svědkem, a od prostředí, v němž je umístěna.
Prostředí kulturní památky je nutno striktně odlišovat od ochranného pásma kulturní památky podle § 17 zákona o státní památkové péči. Ochranné pásmo je vymezováno správním aktem obecního úřadu obce s rozšířenou působností, a to k ochraně nemovité kulturní památky. Nelze je tedy vymezit k ochraně movité kulturní památky. Územní rozsah ochranného pásma musí být ve správním aktu, jímž je vymezeno, přesně určen. Naproti tomu prostředí kulturní památky není vymezováno žádným správním aktem - existuje ve vztahu ke kulturní památce na základě objektivních skutečností (například historických, architektonických nebo jiných souvislostí). Prostředí kulturní památky se zpravidla týká kulturních památek nemovitých, může však existovat i prostředí kulturní památky movité. “ (Zídek, M.; Tupý, M.; Klusoň, J. Zákon o státní památkové péči. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, komentář k § 11).
[49] Pojem „prostředí kulturní památky“ je neurčitým právním pojmem, jeho výklad tedy přísluší nejen orgánům státní památkové péče, ale i správním soudům. Obsah daného pojmu lze přiblížit odkazem na odbornou literaturu:
„‚Prostředí kulturní památky‘ podle § 11 odst. 2 je neurčitý právní pojem, který zákon o státní památkové péči používá v některých svých ustanoveních (§ 9 odst. 3, § 14 odst. 1, § 17 odst. 1 a 3), aniž by jej definoval. Zákonodárce ponechal na aplikační praxi, aby tento pojem obsahově naplnila. Je přímo svázaný s kulturní památkou a uplatní se v případech, kdy je určitá kulturní památka (movitá či nemovitá) úzce spjata se svým okolím. Pokud by bylo toto okolí narušeno, umenšily by se i hodnoty kulturní památky a její uplatnění v kontextu, v němž je začleněna. V takovém případě je předmětem ochrany nejen kulturní památka jako taková, ale i toto její okolí, v němž je začleněna. Příkladem může být historický park (nebo jiný prvek kulturní krajiny), v němž je kulturní památka situována. V každém jednotlivém případě je nutno posoudit, zda okolí kulturní památky je pro její uplatnění natolik významné, že má být chráněno jako ‚prostředí kulturní památky‘ ve smyslu zákona o státní památkové péči. Takto chráněné prostředí kulturní památky odpovídá i čl. 7 Mezinárodní charty o konzervaci a restaurování památek a sídel (Benátky, 1964), podle něhož je památka neoddělitelná od historie, jíž je svědkem, a od prostředí, v němž je umístěna.
Prostředí kulturní památky je nutno striktně odlišovat od ochranného pásma kulturní památky podle § 17 zákona o státní památkové péči. Ochranné pásmo je vymezováno správním aktem obecního úřadu obce s rozšířenou působností, a to k ochraně nemovité kulturní památky. Nelze je tedy vymezit k ochraně movité kulturní památky. Územní rozsah ochranného pásma musí být ve správním aktu, jímž je vymezeno, přesně určen. Naproti tomu prostředí kulturní památky není vymezováno žádným správním aktem - existuje ve vztahu ke kulturní památce na základě objektivních skutečností (například historických, architektonických nebo jiných souvislostí). Prostředí kulturní památky se zpravidla týká kulturních památek nemovitých, může však existovat i prostředí kulturní památky movité. “ (Zídek, M.; Tupý, M.; Klusoň, J. Zákon o státní památkové péči. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, komentář k § 11).
[50] Stavební úřad v posuzované věci vyšel ze závazného stanoviska Magistrátu města Brna, odboru památkové péče, ze dne 26. 9. 2018, které bylo vydáno na základě § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči. V tomto závazném stanovisku se magistrát zabýval pouze posouzením vlivu záměru na hodnoty městské památkové rezervace Brno. Ve vyjádření ze dne 4. 9. 2019 k námitkám uplatněným ve správním řízení Magistrát města Brna, odbor památkové péče, zejména uvedl, že posuzovaná stavba není kulturní památkou. Kulturní památkou je pouze sousední stavba. Dále konstatoval, že „předmětný dům (Tůmova 1) je součástí architektonického řešení dvojdomu již od svého vzniku, neobjevil se náhle “, nenachází se v ochranném pásmu kulturní památky Fuchsova vila, neboť ta žádné ochranné pásmo nemá, a ani pozemek, na němž mají být dle záměru zřízena parkovací místa, není památkově chráněn. K otázce ochrany prostředí kulturní památky uvedl pouze, že dle stávající správní praxe uplatňované na území města Brna „netvoří sousední dům/řadové domy/dvojdomy/trojdomy tzv. prostředí kulturní památky “. Závazné stanovisko Magistrátu města Brna, odboru památkové péče, bylo následně potvrzeno v odvolacím řízení stanoviskem Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru kultury a památkové péče, ze dne 13. 11. 2020. V tomto stanovisku krajský úřad uvedl k otázce vztahu předmětné nemovitosti k Fuchsově vile pouze to, že se jedná o dvě oddělené a samostatné stavby, a dodal, že „neobstojí ani snaha odvolatelů vytvořit vazbu mezi nimi neurčitým právním pojmem prostředí kulturní památky, a to již minimálně z důvodu odlišných vlastníků obou nemovitostí “.
[50] Stavební úřad v posuzované věci vyšel ze závazného stanoviska Magistrátu města Brna, odboru památkové péče, ze dne 26. 9. 2018, které bylo vydáno na základě § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči. V tomto závazném stanovisku se magistrát zabýval pouze posouzením vlivu záměru na hodnoty městské památkové rezervace Brno. Ve vyjádření ze dne 4. 9. 2019 k námitkám uplatněným ve správním řízení Magistrát města Brna, odbor památkové péče, zejména uvedl, že posuzovaná stavba není kulturní památkou. Kulturní památkou je pouze sousední stavba. Dále konstatoval, že „předmětný dům (Tůmova 1) je součástí architektonického řešení dvojdomu již od svého vzniku, neobjevil se náhle “, nenachází se v ochranném pásmu kulturní památky Fuchsova vila, neboť ta žádné ochranné pásmo nemá, a ani pozemek, na němž mají být dle záměru zřízena parkovací místa, není památkově chráněn. K otázce ochrany prostředí kulturní památky uvedl pouze, že dle stávající správní praxe uplatňované na území města Brna „netvoří sousední dům/řadové domy/dvojdomy/trojdomy tzv. prostředí kulturní památky “. Závazné stanovisko Magistrátu města Brna, odboru památkové péče, bylo následně potvrzeno v odvolacím řízení stanoviskem Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru kultury a památkové péče, ze dne 13. 11. 2020. V tomto stanovisku krajský úřad uvedl k otázce vztahu předmětné nemovitosti k Fuchsově vile pouze to, že se jedná o dvě oddělené a samostatné stavby, a dodal, že „neobstojí ani snaha odvolatelů vytvořit vazbu mezi nimi neurčitým právním pojmem prostředí kulturní památky, a to již minimálně z důvodu odlišných vlastníků obou nemovitostí “.
[51] Krajskému soudu lze přisvědčit, dospěl-li k závěru, že posuzovaná stavba je součástí prostředí památkově chráněné Fuchsovy vily. Opačné závěry, k nimž v nynější věci dospěly orgány státní památkové péče, nemohou obstát již proto, že nejsou podloženy žádnými relevantními argumenty. Prostředí kulturní památky je definováno jeho úzkým sepjetím s kulturní památkou, z něhož vyplývá, že narušením prostředí by došlo ke snížení hodnoty samotné kulturní památky. Rozhodující je tedy skutečná vazba mezi památkou a prvky tvořícími její prostředí, nikoliv to, kdo je vlastníkem kulturní památky a jednotlivých prvků jejího prostředí. Stejně tak nelze v žádném případě obecně uzavřít, že prostředí kulturní památky netvoří s ní sousedící domy, okolní řadové domy či dvojdomy či trojdomy, jejichž součástí je daná kulturní památka. Zejména v případě dvojdomů a trojdomů je obvyklým rysem takové výstavby právě určitá (větší či menší) míra souvislosti jednotlivých staveb, které ji utvářejí. Pojem „dvojdům“ není právem definován, v obecném slova smyslu se jím však obvykle označují dva domy, které k sobě přiléhají jednou stěnou a vzájemně zrcadlí své architektonické uspořádání. Posuzovaná stavba a Fuchsova vila k sobě vzájemně přiléhají a, byť se nejedná o identické stavby, není pochyb o tom, že spolu úzce souvisí.
[51] Krajskému soudu lze přisvědčit, dospěl-li k závěru, že posuzovaná stavba je součástí prostředí památkově chráněné Fuchsovy vily. Opačné závěry, k nimž v nynější věci dospěly orgány státní památkové péče, nemohou obstát již proto, že nejsou podloženy žádnými relevantními argumenty. Prostředí kulturní památky je definováno jeho úzkým sepjetím s kulturní památkou, z něhož vyplývá, že narušením prostředí by došlo ke snížení hodnoty samotné kulturní památky. Rozhodující je tedy skutečná vazba mezi památkou a prvky tvořícími její prostředí, nikoliv to, kdo je vlastníkem kulturní památky a jednotlivých prvků jejího prostředí. Stejně tak nelze v žádném případě obecně uzavřít, že prostředí kulturní památky netvoří s ní sousedící domy, okolní řadové domy či dvojdomy či trojdomy, jejichž součástí je daná kulturní památka. Zejména v případě dvojdomů a trojdomů je obvyklým rysem takové výstavby právě určitá (větší či menší) míra souvislosti jednotlivých staveb, které ji utvářejí. Pojem „dvojdům“ není právem definován, v obecném slova smyslu se jím však obvykle označují dva domy, které k sobě přiléhají jednou stěnou a vzájemně zrcadlí své architektonické uspořádání. Posuzovaná stavba a Fuchsova vila k sobě vzájemně přiléhají a, byť se nejedná o identické stavby, není pochyb o tom, že spolu úzce souvisí.
[52] Jedná se totiž o stavby navržené týmž významným architektem ve stejném stylu, jejichž linie na sebe do značné míry navazují a které utvářejí jeden celek. Ze spisové dokumentace vyplývá, že spolu původně do značné míry souvisely také po funkční stránce. Souvislosti daných staveb si byly zjevně vědomy i orgány státní památkové péče, které o nich rovněž v průběhu správního řízení pojednávaly jako o „dvojdomu“ (viz výše zmiňované vyjádření Magistrátu města Brna, odboru památkové péče, ze dne 4. 9. 2019 a potvrzující stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru kultury a památkové péče, ze dne 13. 11. 2020). Vizuální souvislost a vzájemná provázanost hmoty obou staveb je natolik zřejmá, že zásahy do vnějšího vzhledu posuzované stavby jistě mohou ovlivnit celkový dojem z památkově chráněné Fuchsovy vily. Daná stavba tedy je součástí prostředí této kulturní památky.
[53] Krajský soud dovozoval povinnost orgánů státní památkové péče poskytnout dané stavbě ochranu jako prostředí kulturní památky z § 11 odst. 2 zákona o státní památkové péči. V tomto směru je zapotřebí jeho závěry poněkud korigovat.
[54] Stěžovatelům lze totiž přisvědčit v tom, že pravomoc orgánů státní památkové péče vyplývající z § 11 odst. 2 zákona o státní památkové péči nelze uplatnit při vydávání závazného stanoviska ke stavebnímu záměru. Pravomoc vyplývající z uvedeného ustanovení uplatňují orgány státní památkové péče v samostatném řízení zahajovaném z moci úřední (viz např. Malý, S.; Varhaník, J. Zákon o státní památkové péči: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2011, komentář k § 11).
[54] Stěžovatelům lze totiž přisvědčit v tom, že pravomoc orgánů státní památkové péče vyplývající z § 11 odst. 2 zákona o státní památkové péči nelze uplatnit při vydávání závazného stanoviska ke stavebnímu záměru. Pravomoc vyplývající z uvedeného ustanovení uplatňují orgány státní památkové péče v samostatném řízení zahajovaném z moci úřední (viz např. Malý, S.; Varhaník, J. Zákon o státní památkové péči: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2011, komentář k § 11).
[55] Nelze však přehlédnout § 11 odst. 3 zákona o státní památkové péči, z něhož vyplývá povinnost správních orgánů vydávat rozhodnutí podle právních předpisů [tedy i zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)], jimiž mohou být dotčeny zájmy státní památkové péče na ochraně nebo zachování kulturních památek nebo památkových rezervací a památkových zón a na jejich vhodném využití, jen na základě závazného stanoviska příslušného orgánu státní památkové péče.
[56] K dotčení zájmu na ochraně či zachování kulturní památky může nepochybně dojít mj. také zásahem do jejího prostředí. Pokud tedy Magistrát města Brna, odbor památkové péče, neposoudil projednávaný stavební záměr také z hlediska jeho vlivu na prostředí Fuchsovy vily, postupoval v rozporu s § 11 odst. 3 zákona o státní památkové péči.
[57] Závěr krajského soudu o tom, že orgány státní památkové péče pochybily, když nezvážily vliv posuzovaného záměru na prostředí kulturně chráněné Fuchsovy vily, tedy s výše popsanou korekcí obstojí. (…)