5 As 191/2024

5 As 191/2024- 33 - text

 5 As 191/2024 - 36

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudkyň JUDr. Martiny Küchlerové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: a) M. Č., a žalobkyně: b) D. Č., oba zast. Mgr. Lukášem Wimětalem, advokátem se sídlem Údolní 388/8, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Malinovského náměstí 624/3, Brno, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 6. 2024, č. j. 29 A 29/2022-161,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

1. Vymezení věci

[1] Kasační stížností se žalobci (dále jen „stěžovatelé“) domáhají zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2021, č. j. MMB/0647932/2021.

[2] Žalovaný tímto rozhodnutím zamítl odvolání stěžovatelů a potvrdil rozhodnutí Odboru územního a stavebního řízení Úřadu městské části města Brno, Brno-Královo Pole (dále jen „stavební úřad“) ze dne 10. 8. 2021, č. j. BKPO/12281/16/2300/1312/Jan. Rozhodnutím stavebního úřadu byla podle § 90 písm. a) a § 129 odst. 3 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „stavební zákon“), zamítnuta žádost stěžovatelů o dodatečné povolení stavby nazvané „Rekreační objekt“ na pozemku p. č. XA v k. ú. S. (dále jen „stavba“). Žalovaný a stavební úřad dospěli k závěru, že stavba je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Brna č. 2/2004, o závazných částech Územního plánu města Brna, respektive s regulativy pro uspořádání území, které jsou přílohou č. 1 uvedené obecně závazné vyhlášky (dále jen „územní plán“).

[3] Stěžovatelé disponovali opatřením ze dne 6. 11. 2008, č. j. 08/13463/US/1819/Jan, kterým stavební úřad vydal souhlas s provedením ohlášené změny stavby – stavební úpravy objektu pro rodinnou rekreaci ev. č. 102 na pozemku p. č. XB a p. č. XA v k. ú. S. (dále jen „původní stavba“). Stavební úpravy původní stavby měly spočívat ve změně zastřešení objektu, zmenšení stávajících sklepních prostor, provedení dispozičních změn v 1. NP a v 2. NP, provedení vnitřních rozvodů vody, kanalizace a elektra. Směrem do zahrady měla být vybudována zpevněná plocha sloužící k posezení, objekt měl být vytápěn ústředním topením s kotlem na elektřinu a voda odebírána z vlastní studny. Splaškové vody měly být svedeny do stávající domovní ČOV. Stěžovatelé však namísto stavebních úprav původní stavby vybudovali o 23 m dál novostavbu o půdorysu 10,35 m x 7,97 m, o jejíž dodatečné povolení žádali.

1. Vymezení věci [1] Kasační stížností se žalobci (dále jen „stěžovatelé“) domáhají zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2021, č. j. MMB/0647932/2021. [2] Žalovaný tímto rozhodnutím zamítl odvolání stěžovatelů a potvrdil rozhodnutí Odboru územního a stavebního řízení Úřadu městské části města Brno, Brno-Královo Pole (dále jen „stavební úřad“) ze dne 10. 8. 2021, č. j. BKPO/12281/16/2300/1312/Jan. Rozhodnutím stavebního úřadu byla podle § 90 písm. a) a § 129 odst. 3 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „stavební zákon“), zamítnuta žádost stěžovatelů o dodatečné povolení stavby nazvané „Rekreační objekt“ na pozemku p. č. XA v k. ú. S. (dále jen „stavba“). Žalovaný a stavební úřad dospěli k závěru, že stavba je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Brna č. 2/2004, o závazných částech Územního plánu města Brna, respektive s regulativy pro uspořádání území, které jsou přílohou č. 1 uvedené obecně závazné vyhlášky (dále jen „územní plán“). [3] Stěžovatelé disponovali opatřením ze dne 6. 11. 2008, č. j. 08/13463/US/1819/Jan, kterým stavební úřad vydal souhlas s provedením ohlášené změny stavby – stavební úpravy objektu pro rodinnou rekreaci ev. č. 102 na pozemku p. č. XB a p. č. XA v k. ú. S. (dále jen „původní stavba“). Stavební úpravy původní stavby měly spočívat ve změně zastřešení objektu, zmenšení stávajících sklepních prostor, provedení dispozičních změn v 1. NP a v 2. NP, provedení vnitřních rozvodů vody, kanalizace a elektra. Směrem do zahrady měla být vybudována zpevněná plocha sloužící k posezení, objekt měl být vytápěn ústředním topením s kotlem na elektřinu a voda odebírána z vlastní studny. Splaškové vody měly být svedeny do stávající domovní ČOV. Stěžovatelé však namísto stavebních úprav původní stavby vybudovali o 23 m dál novostavbu o půdorysu 10,35 m x 7,97 m, o jejíž dodatečné povolení žádali.

2. Rozhodnutí krajského soudu [4] Proti rozhodnutí žalovaného podali stěžovatelé žalobu, kterou krajský soud v souladu s § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl. [5] Krajský soud nejprve dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Dále s odkazem na judikaturu Ústavního soudu vyloučil, že by správní orgány postupovaly neústavně, když neposuzovaly dopady případného nepovolení stavby a s tím spojeného následku jejího odstranění do vlastnických práv žalobce. [6] Krajský soud se dále zabýval klíčovou námitkou stěžovatelů, a to otázkou souladnosti stavby s územním plánem. Dle územního plánu platí, že v daném území mohou být realizovány stavby se zastavěnou plochou do 25 m². Zároveň územní plán neformuluje požadavek na eliminaci původních staveb v rozsahu překračujícím toto vymezení, naopak umožňuje jejich rekonstrukce. Stěžovatelé byli proto toho názoru, že by pojmy „stávající objekty“ a „jejich rekonstrukce“ obsažené v územním plánu měly být interpretovány šířeji, neboť hranice mezi pojetím stavebních úprav jako novostavby bývá nejasná. Stavba stěžovatelů umístěná o 23 m dál od původní stavby by tak měla být považována za rekonstrukci jejich původní stavby a omezení zastavěné plochy, jak je specifikováno výše, se na ně nemělo vztahovat. Pouze takový výklad není diskriminační, v opačném případě jsou znevýhodněni vlastníci objektů realizovaných před rokem 2004, pro které je rekonstrukce v užším slova smyslu zbytečně nákladná a řešením je realizace nového objektu. Krajský soud tento jejich argument nesdílel. Opřel se přitom o definici pojmu stavební úpravy obsaženou v § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona, dle které se rozumí stavební úpravou změna již dokončené stavby. Doplnil, že změnou již dokončené stavby je rekonstrukce i při jejím běžném, laickém chápání. Výstavba zcela nového objektu na jiném místě tuto definici nesplňuje, a to ani při sebeširším chápání. Dále krajský soud v této souvislosti zdůraznil, že nelze považovat za diskriminaci skutečnost, jsou-li plynutím času zpřísněny podmínky pro výstavbu, jimiž však nejsou dříve postavené nemovitosti dotčeny. V opačném případě by bylo téměř nemožné do budoucna klást na výstavbu nové požadavky. [7] Krajský soud uvedl, že stavba stěžovatelů disponuje zastavěnou plochou 82,8 m², pohybuje se tedy zcela mimo maximální možnou zastavěnou plochu ve výši 25 m² stanovenou územním plánem. Uvedená maximální plocha zastavěnosti se vztahuje na všechny „nové“ stavebníky, tedy stavebníky, kteří realizují v daném místě stavby po roce 2004. Skutečnost, že se v okolí mohou nacházet i jiné stavby (překračující daný limit), je dáno buď tím, že jde o stavby dřívější či stavby realizované rovněž v rozporu s územním plánem. Uvedené však nemůže mít vliv na posouzení nynější věci. Krajský soud proto uzavřel, že nebyl důvod provádět v tomto ohledu další dokazování. [8] Stejně tak není relevantní, že správní orgány neodůvodnily svá rozhodnutí veřejným zájmem. Ve smyslu § 129 odst. 3 písm. c) stavebního zákona je to právě stavebník či vlastník, kdo má tvrdit, že stavba není v rozporu s veřejným zájmem. Zároveň však krajský soud zdůraznil, že posuzování správních orgánů nemuselo zacházet až tak daleko, protože stěžovatelé neprokázali dodržení už první podmínky definované v § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona.

2. Rozhodnutí krajského soudu [4] Proti rozhodnutí žalovaného podali stěžovatelé žalobu, kterou krajský soud v souladu s § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl. [5] Krajský soud nejprve dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Dále s odkazem na judikaturu Ústavního soudu vyloučil, že by správní orgány postupovaly neústavně, když neposuzovaly dopady případného nepovolení stavby a s tím spojeného následku jejího odstranění do vlastnických práv žalobce. [6] Krajský soud se dále zabýval klíčovou námitkou stěžovatelů, a to otázkou souladnosti stavby s územním plánem. Dle územního plánu platí, že v daném území mohou být realizovány stavby se zastavěnou plochou do 25 m². Zároveň územní plán neformuluje požadavek na eliminaci původních staveb v rozsahu překračujícím toto vymezení, naopak umožňuje jejich rekonstrukce. Stěžovatelé byli proto toho názoru, že by pojmy „stávající objekty“ a „jejich rekonstrukce“ obsažené v územním plánu měly být interpretovány šířeji, neboť hranice mezi pojetím stavebních úprav jako novostavby bývá nejasná. Stavba stěžovatelů umístěná o 23 m dál od původní stavby by tak měla být považována za rekonstrukci jejich původní stavby a omezení zastavěné plochy, jak je specifikováno výše, se na ně nemělo vztahovat. Pouze takový výklad není diskriminační, v opačném případě jsou znevýhodněni vlastníci objektů realizovaných před rokem 2004, pro které je rekonstrukce v užším slova smyslu zbytečně nákladná a řešením je realizace nového objektu. Krajský soud tento jejich argument nesdílel. Opřel se přitom o definici pojmu stavební úpravy obsaženou v § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona, dle které se rozumí stavební úpravou změna již dokončené stavby. Doplnil, že změnou již dokončené stavby je rekonstrukce i při jejím běžném, laickém chápání. Výstavba zcela nového objektu na jiném místě tuto definici nesplňuje, a to ani při sebeširším chápání. Dále krajský soud v této souvislosti zdůraznil, že nelze považovat za diskriminaci skutečnost, jsou-li plynutím času zpřísněny podmínky pro výstavbu, jimiž však nejsou dříve postavené nemovitosti dotčeny. V opačném případě by bylo téměř nemožné do budoucna klást na výstavbu nové požadavky. [7] Krajský soud uvedl, že stavba stěžovatelů disponuje zastavěnou plochou 82,8 m², pohybuje se tedy zcela mimo maximální možnou zastavěnou plochu ve výši 25 m² stanovenou územním plánem. Uvedená maximální plocha zastavěnosti se vztahuje na všechny „nové“ stavebníky, tedy stavebníky, kteří realizují v daném místě stavby po roce 2004. Skutečnost, že se v okolí mohou nacházet i jiné stavby (překračující daný limit), je dáno buď tím, že jde o stavby dřívější či stavby realizované rovněž v rozporu s územním plánem. Uvedené však nemůže mít vliv na posouzení nynější věci. Krajský soud proto uzavřel, že nebyl důvod provádět v tomto ohledu další dokazování. [8] Stejně tak není relevantní, že správní orgány neodůvodnily svá rozhodnutí veřejným zájmem. Ve smyslu § 129 odst. 3 písm. c) stavebního zákona je to právě stavebník či vlastník, kdo má tvrdit, že stavba není v rozporu s veřejným zájmem. Zároveň však krajský soud zdůraznil, že posuzování správních orgánů nemuselo zacházet až tak daleko, protože stěžovatelé neprokázali dodržení už první podmínky definované v § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona.

3. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [9] Stěžovatelé proti rozsudku krajského soudu podali kasační stížnost, v níž navrhují, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil spolu s rozhodnutími žalovaného a stavebního úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. [10] Předně uvedli, že nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že nahrazení původního objektu novým objektem na jiném místě nesplňuje definici rekonstrukce, ke kterému dospěl krajský soud na základě definic pojmů ze stavebního zákona a interpretací obvyklého chápání pojmu rekonstrukce. Územní plán dovoluje vystavět v lokalitě S. novostavby pro individuální rekreaci nepřekračující zastavěnou plochu 25 m², avšak stavby přesahující tento regulativ vystavěné před nabytím účinnosti specifikované obecně závazné vyhlášky (územního plánu) jsou považovány za přípustné. Územní plán by měl být dle názoru stěžovatelů vykládán v souladu se svým účelem tak, že pojmy „stávající objekty“ a „jejich rekonstrukce“ by měly být vykládány šířeji (omezení vlastnického práva by mělo být vykládáno restriktivně). Výklad, který zaujaly správní orgány v posuzované věci, nutí vlastníky existujících a nevyhovujících budov tyto nákladně udržovat, byť by bylo bezpečnější, ekonomičtější a ekologičtější takové stavby nahradit novostavbami z moderních materiálů. Vlastníci zničených objektů by pak měli znehodnocený i svůj pozemek, původně zastavěný rozsáhleji a nově zastavitelný pouze do 25 m². [11] Stěžovatelé v této souvislosti dále uvedli, že hranice mezi pojetím stavebních úprav a novostavby bývá v praxi velmi nejasná (za novostavby bývají považovány i takové změny stavby, kde dojde k výměně podstatné části konstrukcí). Orgán územního plánování nemůže při vydání závazného stanoviska k souladu záměru s územním plánem posuzovat, zda jde o tak podstatnou změnu stavby, která již je považována za novostavbu, neboť v tomto ohledu může být rozhodné, jaké stavební postupy budou zvoleny. Takové posouzení proto spadá výhradně do kompetence stavebních úřadů. Pojem „rekonstrukce“ musí být z pohledu územního plánování vykládán tak, že musí zahrnovat veškeré možné stavební postupy, které vedou k výslednému stavu, kterým je nová podoba a účel užití stavby na pozemku, kde již existovala původní stavba. Jinými slovy, pokud územní plán připouští původní výstavbu a její rekonstrukce, měl by být vykládán tak, že připouští též nahrazení původních objektů. Pojem „rekonstrukce“ je možno přeložit jako znovuvytvoření či opětovné vybudování. Podstatné je to, že na pozemku stěžovatelů stál původní objekt, který stavebníci byli nuceni nahradit novým, odpovídajícím původní stavbě a rozhodnutí o změně stavby. Rozhodující nemůže být ani to, že objekt byl v rámci pozemku stěžovatelů posunut. K posunutí objektu nadto došlo z důvodu potřeby ochrany zdraví stěžovatelů – pod původní stavbou byly obsaženy akumulátory, ze kterých mohly unikat škodlivé látky. [12] Výklad správních orgánů a krajského soudu zasahuje rovněž do práv stěžovatelů na příznivé životní prostředí ve smyslu čl. 35 Listiny základních práv a svobod. Vlastníci nemovitostí jsou s ohledem na stávající výklad územního plánu nuceni opravovat staré a nebezpečné budovy oproti výstavbě nových, které životní prostředí neohrožují a nejsou postaveny z materiálů, které mohou způsobit vážné zdravotní potíže. Územní plán by měl být vykládán s ohledem na ochranu základních lidských práv a svobod. [13] V další kasační námitce stěžovatelé vyjádřili nesouhlas s tím, že správní orgány i krajský soud uzavřely, že není nutné při aplikaci § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona posuzovat souladnost stavby s veřejným zájmem, protože stavba není v souladu s územním plánem. Tento závěr je chybný a vede k nesprávnému právnímu posouzení celé věci. Stěžovatelé dále zdůraznili, že nejednali úmyslně a nechtěli při výstavbě nového objektu porušit zákon. V průběhu provádění stavebních úprav učinili chybné rozhodnutí, kdy svůj záměr posunout stavbu o několik metrů dál nekonzultovali se stavebním úřadem. Domnívali se, že povolení, které získali, je pro jejich stavební záměr dostačující. [14] Žalovaný pouze ve stručnosti odkázal na odůvodnění rozsudku krajského soudu, se kterým se plně ztotožnil. Navrhl kasační stížnost zamítnout.

3. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [9] Stěžovatelé proti rozsudku krajského soudu podali kasační stížnost, v níž navrhují, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil spolu s rozhodnutími žalovaného a stavebního úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. [10] Předně uvedli, že nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že nahrazení původního objektu novým objektem na jiném místě nesplňuje definici rekonstrukce, ke kterému dospěl krajský soud na základě definic pojmů ze stavebního zákona a interpretací obvyklého chápání pojmu rekonstrukce. Územní plán dovoluje vystavět v lokalitě S. novostavby pro individuální rekreaci nepřekračující zastavěnou plochu 25 m², avšak stavby přesahující tento regulativ vystavěné před nabytím účinnosti specifikované obecně závazné vyhlášky (územního plánu) jsou považovány za přípustné. Územní plán by měl být dle názoru stěžovatelů vykládán v souladu se svým účelem tak, že pojmy „stávající objekty“ a „jejich rekonstrukce“ by měly být vykládány šířeji (omezení vlastnického práva by mělo být vykládáno restriktivně). Výklad, který zaujaly správní orgány v posuzované věci, nutí vlastníky existujících a nevyhovujících budov tyto nákladně udržovat, byť by bylo bezpečnější, ekonomičtější a ekologičtější takové stavby nahradit novostavbami z moderních materiálů. Vlastníci zničených objektů by pak měli znehodnocený i svůj pozemek, původně zastavěný rozsáhleji a nově zastavitelný pouze do 25 m². [11] Stěžovatelé v této souvislosti dále uvedli, že hranice mezi pojetím stavebních úprav a novostavby bývá v praxi velmi nejasná (za novostavby bývají považovány i takové změny stavby, kde dojde k výměně podstatné části konstrukcí). Orgán územního plánování nemůže při vydání závazného stanoviska k souladu záměru s územním plánem posuzovat, zda jde o tak podstatnou změnu stavby, která již je považována za novostavbu, neboť v tomto ohledu může být rozhodné, jaké stavební postupy budou zvoleny. Takové posouzení proto spadá výhradně do kompetence stavebních úřadů. Pojem „rekonstrukce“ musí být z pohledu územního plánování vykládán tak, že musí zahrnovat veškeré možné stavební postupy, které vedou k výslednému stavu, kterým je nová podoba a účel užití stavby na pozemku, kde již existovala původní stavba. Jinými slovy, pokud územní plán připouští původní výstavbu a její rekonstrukce, měl by být vykládán tak, že připouští též nahrazení původních objektů. Pojem „rekonstrukce“ je možno přeložit jako znovuvytvoření či opětovné vybudování. Podstatné je to, že na pozemku stěžovatelů stál původní objekt, který stavebníci byli nuceni nahradit novým, odpovídajícím původní stavbě a rozhodnutí o změně stavby. Rozhodující nemůže být ani to, že objekt byl v rámci pozemku stěžovatelů posunut. K posunutí objektu nadto došlo z důvodu potřeby ochrany zdraví stěžovatelů – pod původní stavbou byly obsaženy akumulátory, ze kterých mohly unikat škodlivé látky. [12] Výklad správních orgánů a krajského soudu zasahuje rovněž do práv stěžovatelů na příznivé životní prostředí ve smyslu čl. 35 Listiny základních práv a svobod. Vlastníci nemovitostí jsou s ohledem na stávající výklad územního plánu nuceni opravovat staré a nebezpečné budovy oproti výstavbě nových, které životní prostředí neohrožují a nejsou postaveny z materiálů, které mohou způsobit vážné zdravotní potíže. Územní plán by měl být vykládán s ohledem na ochranu základních lidských práv a svobod. [13] V další kasační námitce stěžovatelé vyjádřili nesouhlas s tím, že správní orgány i krajský soud uzavřely, že není nutné při aplikaci § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona posuzovat souladnost stavby s veřejným zájmem, protože stavba není v souladu s územním plánem. Tento závěr je chybný a vede k nesprávnému právnímu posouzení celé věci. Stěžovatelé dále zdůraznili, že nejednali úmyslně a nechtěli při výstavbě nového objektu porušit zákon. V průběhu provádění stavebních úprav učinili chybné rozhodnutí, kdy svůj záměr posunout stavbu o několik metrů dál nekonzultovali se stavebním úřadem. Domnívali se, že povolení, které získali, je pro jejich stavební záměr dostačující. [14] Žalovaný pouze ve stručnosti odkázal na odůvodnění rozsudku krajského soudu, se kterým se plně ztotožnil. Navrhl kasační stížnost zamítnout.

4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [15] Nejvyšší správní soud (NSS) nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatelé jsou řádně zastoupeni advokátem. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru. [16] Kasační stížnost není důvodná. [17] Zásadním argumentem stěžovatelů je, že na jimi vybudovanou novostavbu, která nahrazuje stavbu původní a která je posunuta o pár desítek metrů dál od místa umístění původní stavby, by mělo být v kontextu územního plánu nahlíženo jako na „rekonstrukci stávající stavby“. V takovém případě by se totiž na novou stavbu neměla vztahovat regulace maximální zastavěné plochy do 25 m², neboť tato se na stavby realizované před nabytím účinnosti územního plánu v roce 2004 logicky nevztahuje. Nová stavba nahrazuje, tedy „rekonstruuje“ stavbu původní. [18] Stavební úřad a následně i žalovaný byli při posuzování žádosti o dodatečné povolení stavby povinni s odkazem na § 129 odst. 2 stavebního zákona posuzovat mimo jiné splnění kritérií v § 129 odst. 3 stavebního zákona. Stavbu, o jejíž dodatečné povolení stěžovatelé žádali, lze ve smyslu § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území. [19] Územně plánovací dokumentací, se kterou musí být stavba v souladu, je obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 2/2004 o závazných částech Územního plánu města Brna. Pozemek p. č. XA v k. ú. S. je dle tohoto územního plánu součástí plochy stabilizované nestavební – volné, s podrobnějším využití plochy s objekty pro individuální rekreaci na zemědělském půdním fondu, které slouží pro soustředěnou individuální rekreaci v objektech pro individuální rekreaci na ZPF (zemědělský půdní fond), PUPFL (pozemky určené pro plnění funkcí lesa), případně ostatních plochách. Z regulativů územního plánu pro uspořádání území (Příloha č. 1 územního plánu) vyplývají podmínky využití území (dále jsou specifikovány pouze ty, vztahující se k nyní projednávané věci). Přípustné jsou: Stávající objekty pro individuální rekreaci, jejich rekonstrukce a dostavby do velikostí stanovených pro novostavby objektů pro individuální rekreaci s tím, že na PUPFL nelze zvětšovat zastavěnou plochu objektu. Podmíněně přípustné jsou: Novostavby objektů pro individuální rekreaci – mimo vyhlášené rekreační oblasti pouze na základě schválené územně plánovací dokumentace zóny nebo územně plánovacího podkladu lokality. Objekty zde mohou mít zastavěnou plochu včetně verand, vstupů a teras max 25 m². Mohou být podsklepené a mít jedno nadzemní podlaží a podkroví. Obestavěný prostor části stavby nad upraveným terénem nesmí překročit 110 m³. [20] V nyní posuzované věci nebyla novostavba stěžovatelů dodatečně povolena, neboť značně přesahuje maximální možnou zastavěnou plochu stanovenou pro novostavby. Proto se ostatně stěžovatelé snaží tvrdit, že nejde o novostavbu, ale „rekonstrukci“, respektive znovuvybudování původní stavby. Jejich argumentaci však Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud, nesdílí. [21] Pro účely výkladu územního plánu mohou být některé jeho pojmy definovány přímo samotným územním plánem. Zpravidla však půjde o pojmy neurčité a specificky související s územím nebo jeho částí, pro které je územní plán pořizován. V opačném případě je na místě pojmy použité v územním plánu vykládat v souladu s definicemi těchto pojmů uvedenými ve stavebním zákoně, který je následně v konkrétních situacích aplikován. Krajský soud se proto zabýval tím, jak vyložit pojem „rekonstrukce“ a zda je možné jej vztáhnout na situaci stěžovatelů, tedy situaci, kdy došlo k výstavbě zcela nového objektu a nikoli úpravě objektu stávajícího. Krajský soud správně vyšel z definice pojmu „stavební úpravy“ v § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona. Tímto je zamýšlena rekonstrukce stávajícího, existujícího objektu. Konkrétně je stavební úprava změnou dokončené stavby, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby; za stavební úpravu se považuje též zateplení pláště stavby. Krajský soud poznamenal, že i z běžného, laického vnímání pojmu „rekonstrukce“ je zřejmé, že jde o změnu stávajícího objektu a nikoli výstavbu objektu zcela nového. S těmito jeho závěry se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. [22] Zároveň je možné dodat, že stavebními úpravami, tedy „rekonstrukcí“ a odlišením tohoto pojmu od zcela nové výstavby – pro účely stavebního zákona, respektive vydávání odpovídajících přivolení stavebními úřady - se opakovaně zabývala i judikatura správních soudů. To vše však vždy na podkladu situace, kdy šlo o stále stejně umístěný objekt. Jen v takovém případě totiž může dojít ke sporu o to, zda na něm byly prováděny stavební úpravy, či došlo de facto k vybudování zcela nové stavby (rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2024, č. j. 6 As 120/2013-41, rozsudek NSS ze dne 19. 4. 2013, č. j. 8 As 31/2007-165). Uvedená judikatura je souladná se závěry Nejvyššího soudu. Ten setrvale judikuje, že není-li již patrné dispoziční řešení prvního nadzemního podlaží (typicky při úplné destrukci jeho obvodových zdí), je nepochybné, že původní stavba zanikla (srov. rozsudek ze dne 28. 5. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2088/2001, nebo rozsudek ze dne 28. 2. 2001, sp. zn. 20 Cdo 931/99). [23] V nyní posuzované věci však došlo k vybudování zcela nového objektu, umístěného jinde, než byl objekt původní. Na tuto stavbu se tak jednoznačně a bez dalšího vztahují regulativy dané územním plánem z roku 2004, mj. tedy maximální zastavěná plocha stavby do 25 m². Územní plán, jak je uvedeno shora, explicitně rozlišuje rekonstrukci stávajících staveb a vybudování staveb nových. V obou případech je však nutné respektovat maximální zastavěnou plochu do 25 m², leda že by šlo o stavby realizované před nabytím účinnosti územního plánu. Na ty se retroaktivně přijatá regulace vztahovat nemůže. Avšak i při rekonstrukci stávajících objektů je dána stavebníkům povinnost, pokud má dojít k jejich rozšíření, dodržet maximálně stanovenou zastavěnou plochu. Uvedená regulace není protiústavní, ani nezasahuje nepřiměřeně do vlastnických práv stěžovatelů. Je pouze na stavebnících, respektive vlastnících staveb (zde stěžovatelích), zda zvolí rekonstrukci stávajících objektů či se rozhodnou pro vybudování staveb nových, podléhajících regulativům stanoveným územním plánem. Jak správně poznamenal krajský soud v bodě 24 svého rozsudku, nelze považovat za diskriminaci skutečnost, jsou-li plynutím času zpřísněny podmínky pro výstavbu, jimiž však nejsou dříve postavené nemovitosti dotčeny. [24] Dále se jeví poměrně nejasnou kasační argumentace stěžovatelů mířící na to, že orgán územního pánování nemůže při vydání závazného stanoviska k souladu záměru s územním plánem posuzovat, zda jde o tak podstatnou změnu stavby, kterou by již bylo možné považovat za novostavbu. Stěžovatelé v kasační stížnosti zdůrazňují, že takové posouzení spadá výhradně do kompetence stavebních úřadů. [25] Stěžovatelé v této souvislosti míří na problematiku závazného stanoviska orgánu územního plánování, které vydává v souladu s § 96b stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018 dotčený orgán územního plánování. Předmětem takového stanoviska je posouzení souladnosti záměru s územně plánovací dokumentací. Stěžovatelé z nepochopitelných důvodů odkazují na právní úpravu, která nabyla účinnosti později, než bylo zahájeno řízení v jejich věci (to bylo zahájeno podáním žádosti dne 10. 8. 2016) a která se na ně nevztahuje a nebyla na ně aplikována. Nyní přezkoumávané řízení o dodatečném povolení stavby proběhlo dle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2017, kdy soulad záměru s územně plánovací dokumentací posuzoval sám stavební úřad (k tomu srov. § 129 odst. 2 ve spojení s § 90 stavebního zákona v rozhodném znění). Právní úprava závazného stanoviska orgánu územního plánování vydávaného podle § 96b stavebního zákona se do jeho právní úpravy dostává novelizací stavebního zákona provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. Spíše pro zajímavost Nejvyšší správní soud poznamenává, že nynější stavební zákon, tedy zákon č. 283/2021 Sb., se v tomto opětovně vrací k právní úpravě stavebního zákona účinné do 31. 12. 2017 [k tomu srov. § 193 odst. 1 písm. a) zákona č. 283/2021 Sb.]. Uvedená kasační námitka je tedy bez dalšího nedůvodná. [26] Námitku, že výklad pojmu „rekonstrukce stávající stavby“ v kontextu územního plánu učiněný správními orgány a krajským soudem zasahuje do práva na příznivé životní prostředí ve smyslu čl. 35 Listiny základních práv a svobod, stěžovatelé uplatnili až v kasační stížnosti, a proto je ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná. [27] Nedůvodnou je rovněž námitka stěžovatelů, ve které nesouhlasili se závěrem krajského soudu, že za dané skutkové situace již nebylo nutné zkoumat další podmínky § 129 odst. 3 stavebního zákona. Stěžovatelé tak namítali, že se správní orgány chybně nezabývaly otázkou souladnosti stavby s veřejným zájmem. Uvedená kasační námitka je rovněž nedůvodná. [28] Stavbu provedenou nebo prováděnou bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu nebo v rozporu s nimi lze dodatečně povolit, pokud stavebník (v případě rozestavěné stavby) nebo její vlastník (v případě stavby, která je již dokončena) prokáže, že jsou splněny současně hmotněprávní podmínky, které lze rozdělit v souladu se systematikou § 129 odst. 3 stavebního zákona do tří základních skupin: 1. stavba není umístěna v rozporu s: a) cíli a úkoly územního plánování (§ 18 a 1§ 9 stavebního zákona), b) politikou územního rozvoje (§ 31 až § 35 stavebního zákona), c) územně plánovací dokumentací [§ 2 odst. 1 písm. n) stavebního zákona], d) územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území (§ 97 až § 100 stavebního zákona) a e) předchozími rozhodnutími o území (především územní souhlas a územní rozhodnutí - § 96 a § 92 stavebního zákona); 2. stavba není prováděna (resp. již provedena) na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje; 3. stavba není v rozporu s: a) obecnými požadavky na výstavbu [§ 2 odst. 2 písm. e) stavebního zákona] a b) veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem (zde se uplatňují zejména závazná stanoviska dotčených orgánů). [29] Uvedené podmínky musejí být splněny současně, proto pokud správní orgány (a poté i krajský soud) shledaly rozpor již s první podmínkou (soulad dodatečně povolované stavby s územním plánem), nebylo zapotřebí zabývat se zkoumáním splnění podmínek dalších. [30] Stejně tak v případě tzv. černých, respektive nepovolených staveb, není z pohledu jejich dalšího posuzování (v rámci řízení o dodatečném povolení stavby či v rámci řízení o jejím odstranění) relevantní, zda stavebník jednal úmyslně či nikoli (k tomu srov. dikci § 129 stavebního zákona). Úmyslné porušení stavební kázně není vyžadováno ani ve skutkových podstatách přestupků dopadajících na takové jednání (k tomu srov. § 178 stavebního zákona).

4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [15] Nejvyšší správní soud (NSS) nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatelé jsou řádně zastoupeni advokátem. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru. [16] Kasační stížnost není důvodná. [17] Zásadním argumentem stěžovatelů je, že na jimi vybudovanou novostavbu, která nahrazuje stavbu původní a která je posunuta o pár desítek metrů dál od místa umístění původní stavby, by mělo být v kontextu územního plánu nahlíženo jako na „rekonstrukci stávající stavby“. V takovém případě by se totiž na novou stavbu neměla vztahovat regulace maximální zastavěné plochy do 25 m², neboť tato se na stavby realizované před nabytím účinnosti územního plánu v roce 2004 logicky nevztahuje. Nová stavba nahrazuje, tedy „rekonstruuje“ stavbu původní. [18] Stavební úřad a následně i žalovaný byli při posuzování žádosti o dodatečné povolení stavby povinni s odkazem na § 129 odst. 2 stavebního zákona posuzovat mimo jiné splnění kritérií v § 129 odst. 3 stavebního zákona. Stavbu, o jejíž dodatečné povolení stěžovatelé žádali, lze ve smyslu § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území. [19] Územně plánovací dokumentací, se kterou musí být stavba v souladu, je obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 2/2004 o závazných částech Územního plánu města Brna. Pozemek p. č. XA v k. ú. S. je dle tohoto územního plánu součástí plochy stabilizované nestavební – volné, s podrobnějším využití plochy s objekty pro individuální rekreaci na zemědělském půdním fondu, které slouží pro soustředěnou individuální rekreaci v objektech pro individuální rekreaci na ZPF (zemědělský půdní fond), PUPFL (pozemky určené pro plnění funkcí lesa), případně ostatních plochách. Z regulativů územního plánu pro uspořádání území (Příloha č. 1 územního plánu) vyplývají podmínky využití území (dále jsou specifikovány pouze ty, vztahující se k nyní projednávané věci). Přípustné jsou: Stávající objekty pro individuální rekreaci, jejich rekonstrukce a dostavby do velikostí stanovených pro novostavby objektů pro individuální rekreaci s tím, že na PUPFL nelze zvětšovat zastavěnou plochu objektu. Podmíněně přípustné jsou: Novostavby objektů pro individuální rekreaci – mimo vyhlášené rekreační oblasti pouze na základě schválené územně plánovací dokumentace zóny nebo územně plánovacího podkladu lokality. Objekty zde mohou mít zastavěnou plochu včetně verand, vstupů a teras max 25 m². Mohou být podsklepené a mít jedno nadzemní podlaží a podkroví. Obestavěný prostor části stavby nad upraveným terénem nesmí překročit 110 m³. [20] V nyní posuzované věci nebyla novostavba stěžovatelů dodatečně povolena, neboť značně přesahuje maximální možnou zastavěnou plochu stanovenou pro novostavby. Proto se ostatně stěžovatelé snaží tvrdit, že nejde o novostavbu, ale „rekonstrukci“, respektive znovuvybudování původní stavby. Jejich argumentaci však Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud, nesdílí. [21] Pro účely výkladu územního plánu mohou být některé jeho pojmy definovány přímo samotným územním plánem. Zpravidla však půjde o pojmy neurčité a specificky související s územím nebo jeho částí, pro které je územní plán pořizován. V opačném případě je na místě pojmy použité v územním plánu vykládat v souladu s definicemi těchto pojmů uvedenými ve stavebním zákoně, který je následně v konkrétních situacích aplikován. Krajský soud se proto zabýval tím, jak vyložit pojem „rekonstrukce“ a zda je možné jej vztáhnout na situaci stěžovatelů, tedy situaci, kdy došlo k výstavbě zcela nového objektu a nikoli úpravě objektu stávajícího. Krajský soud správně vyšel z definice pojmu „stavební úpravy“ v § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona. Tímto je zamýšlena rekonstrukce stávajícího, existujícího objektu. Konkrétně je stavební úprava změnou dokončené stavby, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby; za stavební úpravu se považuje též zateplení pláště stavby. Krajský soud poznamenal, že i z běžného, laického vnímání pojmu „rekonstrukce“ je zřejmé, že jde o změnu stávajícího objektu a nikoli výstavbu objektu zcela nového. S těmito jeho závěry se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. [22] Zároveň je možné dodat, že stavebními úpravami, tedy „rekonstrukcí“ a odlišením tohoto pojmu od zcela nové výstavby – pro účely stavebního zákona, respektive vydávání odpovídajících přivolení stavebními úřady - se opakovaně zabývala i judikatura správních soudů. To vše však vždy na podkladu situace, kdy šlo o stále stejně umístěný objekt. Jen v takovém případě totiž může dojít ke sporu o to, zda na něm byly prováděny stavební úpravy, či došlo de facto k vybudování zcela nové stavby (rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2024, č. j. 6 As 120/2013-41, rozsudek NSS ze dne 19. 4. 2013, č. j. 8 As 31/2007-165). Uvedená judikatura je souladná se závěry Nejvyššího soudu. Ten setrvale judikuje, že není-li již patrné dispoziční řešení prvního nadzemního podlaží (typicky při úplné destrukci jeho obvodových zdí), je nepochybné, že původní stavba zanikla (srov. rozsudek ze dne 28. 5. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2088/2001, nebo rozsudek ze dne 28. 2. 2001, sp. zn. 20 Cdo 931/99). [23] V nyní posuzované věci však došlo k vybudování zcela nového objektu, umístěného jinde, než byl objekt původní. Na tuto stavbu se tak jednoznačně a bez dalšího vztahují regulativy dané územním plánem z roku 2004, mj. tedy maximální zastavěná plocha stavby do 25 m². Územní plán, jak je uvedeno shora, explicitně rozlišuje rekonstrukci stávajících staveb a vybudování staveb nových. V obou případech je však nutné respektovat maximální zastavěnou plochu do 25 m², leda že by šlo o stavby realizované před nabytím účinnosti územního plánu. Na ty se retroaktivně přijatá regulace vztahovat nemůže. Avšak i při rekonstrukci stávajících objektů je dána stavebníkům povinnost, pokud má dojít k jejich rozšíření, dodržet maximálně stanovenou zastavěnou plochu. Uvedená regulace není protiústavní, ani nezasahuje nepřiměřeně do vlastnických práv stěžovatelů. Je pouze na stavebnících, respektive vlastnících staveb (zde stěžovatelích), zda zvolí rekonstrukci stávajících objektů či se rozhodnou pro vybudování staveb nových, podléhajících regulativům stanoveným územním plánem. Jak správně poznamenal krajský soud v bodě 24 svého rozsudku, nelze považovat za diskriminaci skutečnost, jsou-li plynutím času zpřísněny podmínky pro výstavbu, jimiž však nejsou dříve postavené nemovitosti dotčeny. [24] Dále se jeví poměrně nejasnou kasační argumentace stěžovatelů mířící na to, že orgán územního pánování nemůže při vydání závazného stanoviska k souladu záměru s územním plánem posuzovat, zda jde o tak podstatnou změnu stavby, kterou by již bylo možné považovat za novostavbu. Stěžovatelé v kasační stížnosti zdůrazňují, že takové posouzení spadá výhradně do kompetence stavebních úřadů. [25] Stěžovatelé v této souvislosti míří na problematiku závazného stanoviska orgánu územního plánování, které vydává v souladu s § 96b stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018 dotčený orgán územního plánování. Předmětem takového stanoviska je posouzení souladnosti záměru s územně plánovací dokumentací. Stěžovatelé z nepochopitelných důvodů odkazují na právní úpravu, která nabyla účinnosti později, než bylo zahájeno řízení v jejich věci (to bylo zahájeno podáním žádosti dne 10. 8. 2016) a která se na ně nevztahuje a nebyla na ně aplikována. Nyní přezkoumávané řízení o dodatečném povolení stavby proběhlo dle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2017, kdy soulad záměru s územně plánovací dokumentací posuzoval sám stavební úřad (k tomu srov. § 129 odst. 2 ve spojení s § 90 stavebního zákona v rozhodném znění). Právní úprava závazného stanoviska orgánu územního plánování vydávaného podle § 96b stavebního zákona se do jeho právní úpravy dostává novelizací stavebního zákona provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. Spíše pro zajímavost Nejvyšší správní soud poznamenává, že nynější stavební zákon, tedy zákon č. 283/2021 Sb., se v tomto opětovně vrací k právní úpravě stavebního zákona účinné do 31. 12. 2017 [k tomu srov. § 193 odst. 1 písm. a) zákona č. 283/2021 Sb.]. Uvedená kasační námitka je tedy bez dalšího nedůvodná. [26] Námitku, že výklad pojmu „rekonstrukce stávající stavby“ v kontextu územního plánu učiněný správními orgány a krajským soudem zasahuje do práva na příznivé životní prostředí ve smyslu čl. 35 Listiny základních práv a svobod, stěžovatelé uplatnili až v kasační stížnosti, a proto je ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná. [27] Nedůvodnou je rovněž námitka stěžovatelů, ve které nesouhlasili se závěrem krajského soudu, že za dané skutkové situace již nebylo nutné zkoumat další podmínky § 129 odst. 3 stavebního zákona. Stěžovatelé tak namítali, že se správní orgány chybně nezabývaly otázkou souladnosti stavby s veřejným zájmem. Uvedená kasační námitka je rovněž nedůvodná. [28] Stavbu provedenou nebo prováděnou bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu nebo v rozporu s nimi lze dodatečně povolit, pokud stavebník (v případě rozestavěné stavby) nebo její vlastník (v případě stavby, která je již dokončena) prokáže, že jsou splněny současně hmotněprávní podmínky, které lze rozdělit v souladu se systematikou § 129 odst. 3 stavebního zákona do tří základních skupin: 1. stavba není umístěna v rozporu s: a) cíli a úkoly územního plánování (§ 18 a 1§ 9 stavebního zákona), b) politikou územního rozvoje (§ 31 až § 35 stavebního zákona), c) územně plánovací dokumentací [§ 2 odst. 1 písm. n) stavebního zákona], d) územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území (§ 97 až § 100 stavebního zákona) a e) předchozími rozhodnutími o území (především územní souhlas a územní rozhodnutí - § 96 a § 92 stavebního zákona); 2. stavba není prováděna (resp. již provedena) na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje; 3. stavba není v rozporu s: a) obecnými požadavky na výstavbu [§ 2 odst. 2 písm. e) stavebního zákona] a b) veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem (zde se uplatňují zejména závazná stanoviska dotčených orgánů). [29] Uvedené podmínky musejí být splněny současně, proto pokud správní orgány (a poté i krajský soud) shledaly rozpor již s první podmínkou (soulad dodatečně povolované stavby s územním plánem), nebylo zapotřebí zabývat se zkoumáním splnění podmínek dalších. [30] Stejně tak v případě tzv. černých, respektive nepovolených staveb, není z pohledu jejich dalšího posuzování (v rámci řízení o dodatečném povolení stavby či v rámci řízení o jejím odstranění) relevantní, zda stavebník jednal úmyslně či nikoli (k tomu srov. dikci § 129 stavebního zákona). Úmyslné porušení stavební kázně není vyžadováno ani ve skutkových podstatách přestupků dopadajících na takové jednání (k tomu srov. § 178 stavebního zákona).

5. Závěr a náklady řízení [31] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl. [32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelé nebyli úspěšní, a nemají tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému by dle pravidla úspěchu ve věci náhrada nákladů řízení náležela; žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti však nevynaložil. Proto mu soud náhradu nákladů v řízení o kasační stížnosti nepřiznal.

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.). V Brně dne 17. ledna 2025

JUDr. Viktor Kučera

předseda senátu