Zajištění vozidla Policií České republiky podle § 124c odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, je ve vztahu k jeho vlastníkovi nebo provozovateli zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., který počíná okamžikem, kdy je vozidlo zajištěno použitím technického prostředku nebo odtaženo, a trvá až do jeho uvolnění. Nelze rozlišit provedení zajištění vozidla a jeho následné zadržování jako dva relativně samostatné zásahy, neboť jde o jeden trvající zásah.
[20] Posouzení věci se odvíjí od řešení právní otázky, zda stěžovatel v žalobě vymezil žalobní návrh způsobem, který umožňoval její věcné projednání. Z výše uvedeného shrnutí řízení před krajským soudem vyplývá, že stěžovatel se původně domáhal vyslovení nezákonnosti zásahu žalovaného, který měl spočívat v „pokynu k odtažení vozidla žalobce tak, jak je uveden v Potvrzení o zajištění vozidla ze dne 12. 6. 2023 “. Nejvyšší správní soud zastává názor, že tento žalobní návrh se týkal zajištění vozidla podle § 124c odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu, které stěžovatel považoval za trvající zásah. Tomu odpovídaly návrhy, aby krajský soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování práva stěžovatele a přikázal mu obnovit stav před zásahem. Pro případ, že by se takto vymezený zásah stal nezákonným teprve okamžikem, kdy odpadl důvod zajištění, stěžovatel navrhl, aby byla nezákonnost zásahu žalovaného „spočívající v zadržování vozidla žalobce “ vyslovena od tohoto okamžiku.
[21] Podle § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[22] Je-li zásahová žaloba důvodná, krajský soud podle § 87 odst. 2 věty první s. ř. s. rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem.
[23] K výkladu tohoto ustanovení se podrobně vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS. Obecně platí, že „výroky rozsudků ve věcech zásahových žalob se obecně liší v závislosti na tom, co přesně žalobce žaluje a požaduje. Je-li to určovací (čistě deklaratorní) zásahová žaloba, soud toliko určí, že nějaký blíže vymezený zásah, který se odehrál v minulosti, byl nezákonný. Hrozí-li opakování v minulosti ukončeného zásahu, zakáže správnímu orgánu též jeho opakování. Trvá-li však zásah či jeho důsledky, zakáže soud navíc správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval. Je-li to možné, může též přikázat obnovení stavu před zásahem “ (bod 107 cit. rozsudku).
[24] Dále z uvedeného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyplývá, že „jakýkoli dogmatismus při požadavcích na formulaci výroku rozsudku, kterým soud vyhověl zásahové žalobě, není namístě. Při formulaci výroku je klíčová jeho srozumitelnost a vykonatelnost. Též u výroků reagujících na trvající zásah proto může být pro přehlednost vhodné určit, že zásah je nezákonný a teprve pak (třebas i v dalším výroku) zakázat správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval “ (bod 108 cit. rozsudku).
[24] Dále z uvedeného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyplývá, že „jakýkoli dogmatismus při požadavcích na formulaci výroku rozsudku, kterým soud vyhověl zásahové žalobě, není namístě. Při formulaci výroku je klíčová jeho srozumitelnost a vykonatelnost. Též u výroků reagujících na trvající zásah proto může být pro přehlednost vhodné určit, že zásah je nezákonný a teprve pak (třebas i v dalším výroku) zakázat správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval “ (bod 108 cit. rozsudku).
[25] To ale „neznamená, že by žalobce měl (nezávisle na tom, proti čemu se žalobou brání) možnost volby, zda užít žalobu čistě deklaratorní, či naopak zápůrčí (zdržovací). Brání-li se žalobce před trvajícím zásahem, nemůže volit žalobu deklaratorní (a tím obejít příkaz zákona uplatnit nejprve jiné právní prostředky ochrany ve smyslu § 85 s. ř. s. […]). Soud si proto ve sporných případech musí nejprve ujasnit, a to ve spolupráci se žalobcem (§ 36 odst. 1 věta druhá s. ř. s.), zda projednávaná žaloba je ‚zápůrčí‘, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo ‚určovací‘, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí “ (bod 109 cit. rozsudku).
[26] Krajský soud neshledal stěžovatelem uplatněný žalobní návrh za způsobilý věcného projednání. Na základě výzvy k odstranění vad, v níž krajský soud seznámil stěžovatele se svým právním názorem rozlišujícím „zajištění“ a „zadržování“ vozidla jako dva relativně samostatné návrhy, stěžovatel žalobu upřesnil v tom smyslu, že uplatňuje dva žalobní návrhy – návrh na určení nezákonnosti jednorázového zásahu spočívajícího v „zajištění“ vozidla dne 12. 6. 2023 (v této části mělo jít o deklaratorní zásahovou žalobu) a návrh, aby krajský soud zakázal žalovanému pokračovat v „zadržování“ vozidla a přikázal mu vrátit toto vozidlo na místo, z něhož bylo při zajištění odtaženo (v této části mělo jít o zápůrčí zásahovou žalobu). Nejvyšší správní soud se v této souvislosti zabýval tím, zda takovéto rozlišení připouští rozhodná zákonná úprava.
[27] Podle § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu policista je při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích oprávněn vybrat kauci v rozmezí od 3 500 Kč do 50 000 Kč od řidiče, který je podezřelý ze spáchání přestupku podle tohoto zákona, je-li důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné.
[28] Podle § 124c odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu, je-li policista oprávněn vybrat kauci a řidič kauci na výzvu nesloží, přikáže policista řidiči jízdu na nejbližší místo z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích vhodné k odstavení vozidla a zajistí vozidlo použitím technického prostředku nebo jeho odtažením.
[28] Podle § 124c odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu, je-li policista oprávněn vybrat kauci a řidič kauci na výzvu nesloží, přikáže policista řidiči jízdu na nejbližší místo z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích vhodné k odstavení vozidla a zajistí vozidlo použitím technického prostředku nebo jeho odtažením.
[29] Podle § 124c odst. 4 zákona o silničním provozu ve znění účinném do 31. 12. 2023 (nyní § 124c odst. 5 zákona o silničním provozu) policie neprodleně vrátí zadržené tabulky registrační značky vozidla nebo uvolní zajištěné vozidlo řidiči nebo jeho provozovateli, jestliže a) byla složena kauce, b) řidič nebyl v řízení o přestupku shledán vinným z jeho spáchání, c) byla zaplacena pokuta a náklady řízení uložené v řízení o přestupku, nebo d) zanikla odpovědnost za přestupek.
[30] Ze shrnuté zákonné úpravy vyplývá, že § 124c zákona o silničním provozu používá pojem „zajištění“ vozidla, nikoli však pojem „zadržování“ vozidla. Zajistí-li policie vozidlo, pak toto vozidlo zůstává zajištěno do okamžiku, než je policie uvolní, a jeho zajištění tak trvá po celou dobu jeho „zadržování“. Krajský soud ale pojem „zajištění“ nepoužil ve smyslu vyjádření stavu, kdy je vlastník nebo provozovatel zajištěného vozidla omezen ve výkonu svých práv k němu, nýbrž v užším smyslu jako faktický úkon, kterým zajištění vzniká, ať už je spojeno s použitím technického prostředku nebo odtažením. Jinak řečeno, krajský soud při přezkumu „zajištění“ vozidla posuzoval to, zda k němu byly splněny podmínky v době, kdy k němu policie přistoupila, zatímco v „zadržování“ vozidla spatřoval stav, kdy toto zajištění dále trvá.
[31] Krajský soud toto rozlišení učinil s poukazem na právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1568/18, podle něhož v případě vybrání kauce podle § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu je nutné rozlišovat „zásah spočívající v samotném vybrání kauce a zásah spočívající v jejím následném zadržování. V prvním případě jde o zásah jednorázový; ve druhém případě jde o zásah trvající, spočívající v udržování tvrzeného protiprávního stavu “ (bod 15 cit. nálezu). Toto rozlišení pro účely posouzení běhu lhůty pak převzal také Nejvyšší správní soud v navazujícím rozsudku čj. 10 As 355/2017-101, který dodal, že vybrání kauce je jednorázovým zásahem policie, zatímco její zadržování je trvajícím zásahem správního orgánu, který je příslušný k vedení řízení o přestupku. Byly to dva zásahy, z nichž původcem každého z nich byl jiný správní orgán. Správní orgán příslušný k vedení řízení o přestupku nebyl tím, kdo provedl vybrání kauce, a sám nebyl ani oprávněn posuzovat, zda při jejím vybrání policie postupovala zákonným způsobem.
[31] Krajský soud toto rozlišení učinil s poukazem na právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1568/18, podle něhož v případě vybrání kauce podle § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu je nutné rozlišovat „zásah spočívající v samotném vybrání kauce a zásah spočívající v jejím následném zadržování. V prvním případě jde o zásah jednorázový; ve druhém případě jde o zásah trvající, spočívající v udržování tvrzeného protiprávního stavu “ (bod 15 cit. nálezu). Toto rozlišení pro účely posouzení běhu lhůty pak převzal také Nejvyšší správní soud v navazujícím rozsudku čj. 10 As 355/2017-101, který dodal, že vybrání kauce je jednorázovým zásahem policie, zatímco její zadržování je trvajícím zásahem správního orgánu, který je příslušný k vedení řízení o přestupku. Byly to dva zásahy, z nichž původcem každého z nich byl jiný správní orgán. Správní orgán příslušný k vedení řízení o přestupku nebyl tím, kdo provedl vybrání kauce, a sám nebyl ani oprávněn posuzovat, zda při jejím vybrání policie postupovala zákonným způsobem.
[32] Podle krajského soudu je třeba stejným způsobem rozlišovat zásahy označené jako „zajištění“ a „zadržování“ vozidla, jde-li o zajištění vozidla ve smyslu § 124c zákona o silničním provozu. Nejvyšší správní soud tento názor nicméně nesdílí. Takovéto rozlišení totiž nemá základ v rozhodné zákonné úpravě. Zajištění vozidla policií podle § 124c odst. 1 písm. a) uvedeného zákona je ve vztahu k jeho vlastníkovi nebo provozovateli zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., který počíná okamžikem, kdy je vozidlo zajištěno použitím technického prostředku nebo odtaženo, a trvá až do jeho uvolnění. Nelze rozlišit provedení zajištění vozidla a jeho následné zadržování jako dva relativně samostatné zásahy, neboť jde o jeden trvající zásah. Po celou dobu zajištění vozidla musí být splněny podmínky stanovené v § 124c odst. 1 písm. a) ve spojení s § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu a zároveň nesmí být dán žádný z důvodů pro uvolnění zajištěného vozidla podle § 124c odst. 5 tohoto zákona.
[33] Na rozdíl od výběru a zadržování kauce nemá „zajištění“ a „zadržování“ vozidla odlišného původce. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem musí vždy směřovat vůči tomu správnímu orgánu, který je původcem zásahu (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2024, čj. 9 Azs 42/2024-46, č. 4643/2024 Sb. NSS, bod 29), při „zajištění“ vozidla a jeho následném „zadržování“ je ale původcem stejný správní orgán, a tudíž ani z tohoto hlediska není takovéto rozlišení zásahů nezbytné.
[33] Na rozdíl od výběru a zadržování kauce nemá „zajištění“ a „zadržování“ vozidla odlišného původce. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem musí vždy směřovat vůči tomu správnímu orgánu, který je původcem zásahu (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2024, čj. 9 Azs 42/2024-46, č. 4643/2024 Sb. NSS, bod 29), při „zajištění“ vozidla a jeho následném „zadržování“ je ale původcem stejný správní orgán, a tudíž ani z tohoto hlediska není takovéto rozlišení zásahů nezbytné.
[34] Za této situace nebyl důvod k tomu, aby krajský soud po stěžovateli požadoval upřesnění žalobního návrhu způsobem, jak to učinil ve své výzvě. Stěžovatel se původní žalobou zjevně domáhal ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím v zajištění vozidla, které trvalo ode dne 12. 6. 2023. Tím, že krajský soud rozlišil „zajištění“ a „zadržování“ vozidla jako dva relativně samostatné zásahy, stěžovatele určitým způsobem zmátl. V rozporu s požadavky na vymezení žalobního návrhu, které nepřímo vyplývají z § 87 odst. 2 věty první s. ř. s., požadoval, aby se stěžovatel domáhal ochrany před jedním tvrzeným nezákonným zásahem současně deklaratorní i zápůrčí zásahovou žalobou. Před zajištěním vozidla jako trvajícím zásahem se však mohl domáhat ochrany jen zápůrčí zásahovou žalobou.
[35] Jelikož výzva krajského soudu byla založena na nesprávném právním názoru o dvou relativně samostatných zásazích žalovaného, Nejvyšší správní soud přisvědčil tvrzení stěžovatele o její nezákonnosti. Z tohoto důvodu krajský soud neměl k upřesnění žalobního návrhu provedenému na základě jeho výzvy přihlížet (srov. rozsudek NSS ze dne 6. 9. 2021, čj. 5 As 462/2019-35, č. 4257/2021 Sb. NSS, bod 41). Odmítl-li výrokem I napadeného rozsudku jako opožděnou žalobu v části, v níž se stěžovatel – po zmíněném upřesnění žalobního návrhu domáhal určení nezákonnosti „zajištění“ vozidla dne 12. 6. 2023, rozhodl tak o deklaratorní zásahové žalobě, která vůbec nebyla předmětem jeho řízení. Nemohl tak být dán ani důvod pro její odmítnutí podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako návrhu podaného opožděně. Tím je opodstatněn závěr o nezákonnosti uvedeného výroku napadeného rozsudku.
[36] Stěžovatel se žalobou domáhal výlučně ochrany proti tvrzenému trvajícímu nezákonnému zásahu žalovaného, který spočíval v zajištění vozidla. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s námitkou stěžovatele, že krajský soud se při rozhodování o jeho žalobě měl zabývat i námitkami zpochybňujícími splnění podmínek podle § 124c odst. 1 písm. a) ve spojení s § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu, včetně toho, zda žalovaný mohl po řidiči požadovat zaplacení kauce v určené výši. Tím, že tak neučinil, je napadený rozsudek nezákonným i ve výroku II, kterým krajský soud zamítl zápůrčí zásahovou žalobu stěžovatele. Tento výrok, kterým byla žaloba zamítnuta v části týkající se „zadržování“ vozidla, je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Nadto vycházel z upřesnění žaloby, k němuž krajský soud neměl přihlížet.