znění zákona č. 80/2006 Sb. Ve věci uložení sankce za porušení $ 42a odst. 1 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, přísluší přezkoumávat toliko skutečnost, zda se žalob- ce dopustil jemu přičítaného jednání, tedy, zda se dopustil omezení obecného uží- vání cesty vedoucí přes jeho pozemek; přitom je nutno postavit najisto otázku, zda tato cesta je účelovou komunikací. Pouze za předpokladu naplnění obou podmínek lze dospět k závěru, že žalobce mohl naplnit skutkovou podstatu přestupku.
znění zákona č. 80/2006 Sb. Ve věci uložení sankce za porušení $ 42a odst. 1 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, přísluší přezkoumávat toliko skutečnost, zda se žalob- ce dopustil jemu přičítaného jednání, tedy, zda se dopustil omezení obecného uží- vání cesty vedoucí přes jeho pozemek; přitom je nutno postavit najisto otázku, zda tato cesta je účelovou komunikací. Pouze za předpokladu naplnění obou podmínek lze dospět k závěru, že žalobce mohl naplnit skutkovou podstatu přestupku.
C.) K samotnému „vzniku“ veřejně pří- stupné účelové komunikace není třeba správ- ního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v $ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k uži- tí silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí ne- bo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospo- dařování zemědělských a lesních pozemků. Omezit vlastnické právo lze pouze se sou- hlasem vlastníka. Další podmínkou veřejné- ho užívání soukromého pozemku vedle ne- zbytného souhlasu vlastníka je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Jak vyplývá z dosavadní judikatury (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, a rozhodnu- tí Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. IL ÚS 268/06), zákon o pozemních komuni- kacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně přístupná účelová komunikace mů- že vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku pouze za poskytnutí kompenzace (náhrady). Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, kte- ré nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyš- šího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v mi- nulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelo- vá komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikova- ný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Po- kud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku - účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Ve- řejnou cestou se tedy pozemek stává jeho vě- nováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo kon- kludentním strpěním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta uží- vána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Novodobá judikatura v tomto ohledu navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu - „Pozemek, který je v soukromém vlastnic- tví, lze uznali za veřejnou cestu jen tehdy, Jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlast- níka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k ty- valému uspokojení nutné komunikační po- třeby.“ (č. 10017/1932 Boh. A). Není proto v této souvislosti rozhodné, jak byl pozemek V pozemkových knihách popř. v ostatních lis- tinách označován. Druhou podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku, jak bylo předesláno, je existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních 279 2012 "L 7 L práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně ře- čeno, existujíli jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omeze- ní vlastnického práva, je třeba dát před ome- zením vlastnického práva přednost těmto ji- ným způsobům. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že „zákon o zřizování cest ne- zbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a ni- koliv extenzivně.“ (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251). Vedle nezbytné ko- munikační potřeby stanovily v judikatuře též podmínku dlouhodobého užívání pozemku, jakožto veřejné komunikace C, Veřejnost tako- výchto cest podmíněna jest věnováním vlast- níka pozemku, které však může se státi ne- jen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice lak, že vlastník obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá bo dobu nepamětnou.“, srov. č. 10130/1932 Boh. A). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila propor- cionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost, že pěší- na je pro část obce nejkratším spojením, neo- spravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou.“ (č. 10130/32 Boh. A). Úřad městské části města Brno-Bystrc uložil žalobci pokutu za svévolné uzavření ve- řejné komunikace. Takto učinil na základě místního šetření, kdy shledal, že veřejně pří- stupná účelová komunikace umožňující jedi- ný přístup k pozemkům v horní části byla za- hrazena železnou branou. Místním šetřením nebyla zjištěna in eventum žádná jiná přístu- pová cesta, která by umožnila přístup jiným majitelům ke svým pozemkům. Na základě svědeckých výpovědí správní úřad zjistil, že přístupová cesta zde vedla od roku 1956. Jiná přístupová cesta byla v létech 1987 a 1989 na- tolik poškozena, že se již neopravila a dále ne- používala. V současné době není ani průcho- zí z důvodu velkých terénních nerovností 280 a přerostlé vegetace. Byla potvrzena faktická existence nyní zahrazené cesty již za před- chozích majitelů a její veřejné využívání. Žalobce své odvolání proti rozhodnutí o přestupku svým obsahem zaměřil pouze na jeho spory s Městskou částí města Brno-Bys- tre stran změny charakteru parcely č. 1614, vytýká zde nečinnost ÚMČ po dobu 9 let a po- pisuje průběh vedeného řízení a z uvedeného dovozuje, že nemůže v důsledku nečinnosti správního orgánu nést odpovědnost za pře- stupek. V odvolání konstatuje žalobce, že i přes podvod v zápise v katastru nikomu ne- bránil na požádání v průjezdu a průchodu po své parcele a byl vstřícný, nicméně po zcizení většího množství stavebního materiálu byl nucen postupovat tak, aby ochránil svůj maje- tek, tedy pozemek zabezpečit. Konkludentní souhlas předchozích vlastníků a nemožnost ji- né alternativní cesty žalobce v podaném odvolání nijak nerozporoval, stejně tak ne- uváděl alternativní komunikační přístupy k nemovitostem chatařů a zahrádkářů. Odvo- lací orgán - Magistrát města Brna, odbor do- pravy - rozhodnutí I. stupně změnil, když opravil chyby ve výroku, rozhodnutí in meri- tum však potvrdil a odvolání zamítl. Uvedl přitom výslovně, že neexistuje žádná jiná pří- stupová cesta k ostatním nemovitostem, uve- dl rovněž, že vlastník pozemku (žalobce) ne- požádal příslušný silniční správní úřad o omezení přístupu na účelovou komunikaci vedoucí po parcele č. 1614. Výši pokuty odů- vodnil silniční správní úřad s přihlédnutím ke způsobu spáchání přestupku a k zřejmé- mu omezení práv jiných občanů a nemožnos- ti užívání svých pozemků, neboť v současné době zde nevede žádná jiná cesta, škoda na majetku nebyla způsobena. Proti rozhodnutí stěžovatele podal žalob- ce žalobu, ve které již namítá (a to poprvé), že sám dal výslovný nesouhlas s veřejným užívá- ním jeho soukromého pozemku, a že ani sou- hlasy předchozích vlastníků nebyly dány; dá- le rozporuje i splnění druhé podmínky, a to že není dána ani jedinečnost a nenahraditel nost komunikační potřeby, přitom uvádí čty- ři alternativní přístupy. Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsu- dek krajského soudu, jakož i žalobou napade- né rozhodnutí a pro závěry, které krajský soud stran nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nevypořádání se s námitkami žalobce učinil, neshledal oporu ve spisovém materiálu. Krajský soud ve svém rozsudku na str. 8 uvádí, že: „žalobce své námitky uplatnil i v odvolacím řízení, kde však neuspěl, proto tyto námitky uplatnili v žalobě“. Není však možné, jak tvrdí krajský soud, že by se žalovaný nezabýval základními ná- mitkami žalobce, v nichž by uváděl, že nedal souhlas s veřejným užíváním svých pozemků a že vlastníci ostatních nemovitostí mají alternativní možnosti přístupu a příjezdu ke svým nemovitostem, když tyto námitky žalob- ce uvádí poprvé v žalobě, tedy až po vydání napadených správních rozhodnutí. Z tohoto důvodu nelze souhlasit s tím, že krajský soud na základě výše uvedené skutečnosti rozhod- nutí žalovaného shledal nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů; naopak je to krajský soud, který svým odůvodněním zatěžuje své rozhodnutí vadou způsobující nepřezkouma- telnost jeho rozhodnutí. Nejvyšší správní soud nesdílí rovněž ná- zor krajského soudu, že správní orgány ne- mají jasno o charakteru komunikace, když ze správního spisu i z rozhodnutí správních or- gánů vyplývá, že komunikace byla posouzena zcela důvodně jako veřejně přístupná účelo- vá komunikace. Nadto i sám žalobce považu- je cestu za účelovou komunikaci, tvrdí-lí sám, že požádal již v roce 1997 o omezení přístupu na veřejnou komunikaci ve smyslu $ 7 zákona o pozemních komunikacích, věc však dosud není vyřízena. Sám tedy přisoudil cestě cha- rakter cesty veřejné, sám rovněž v různých podáních ve spise obsažených připouští, že po určitou dobu průchod přes svůj pozemek toleroval, tedy strpěl, teprve poté, kdy došlo opakovaně ke krádeži materiálu, byl nucen pozemek ohradit. V této souvislosti nutno konstatovat, že přípis, kterého se žalobce do- volává a který dne 11. 8. 2007 adresoval staro- stovi ÚMČ Brno-Bystrc, nelze ani podle ob- sahu, bez ohledu na nepříslušného adresáta cPÍBKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2010 podání, kvalifikovat jako žádost o zahájení ří- zení dle $ 7 odst. 1 zákona o pozemních ko- munikacích. Žalobce zde pouze sděluje, že z důvodu opakovaného zcizení materiálu z je- ho pozemku ke dni 30. 8. 2007 ohradil svůj po- zemek a žádá, aby byla učiněna opatření k prů- chodu po parcelách patřících městu Brnu. Nejvyšší správní soud považuje za nutné uvést, že zde nelze směšovat dvě různá řízení, a to řízení o omezení práva přístupu na poze- mek žalobce ve smyslu $ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a řízení, které je- diné je předmětem stávajícího přezkumu, tj. řízení o spáchaném přestupku, jehož se ža- lobce dopustil dle $ 42a odst. 1 písm. a) záko- na o pozemních komunikacích. Ve věci nyní přezkoumávané je tedy rozhodné pouze zhodnotit, zda se žalobce dopustil jemu přičí- tanému jednání, tedy, zda se dopustil omeze- ní obecného užívání cesty vedoucí přes jeho pozemek; přitom je nutno postavit najisto otázku, zda tato cesta je účelovou komunika- cí. Pouze za předpokladu naplnění obou pod- mínek lze dospět k závěru, že žalobce mohl naplnit skutkovou podstatu přestupku ve smyslu $ 42a odst. 1 písm. a) zákona o pozem- ních komunikacích, tj. omezil přístup na úče- lovou komunikaci a dopustil se přestupku. Podle výše citovaného ustanovení se fy- zická osoba dopustí přestupku tím, že „v roz- poru s S 24 uzavře dálnici, silnici, místní ko- munikací nebo veřejně přístupnou účelovou komunikaci nebo zřídí objížďku nebo neo- značí uzavírku nebo objížďku podle roz- hodnutí o uzavírce nebo nedodrží podmín- ky stanovené tímto rozhodnutím“ Podle odstavce 7 citovaného ustanovení lze za přestupek dle $ 424 odst. 1 písm. a) zá- kona o pozemních komunikacích uložit po- kutu do 500 000 Kč. Není zde mezi účastníky sporu o tom, že žalobce technickým opatřením zamezil prů- chod (průjezd) přes svůj pozemek, tj. umístil zde kovovou bránu s řetězem a visacím zám- kem, nicméně k jejímu uzavírání docházelo pouze na noc, aby bylo zabráněno dalšímu odcizování majetku. 281 2012 Spornou se tak může jevit pouze otázka, zda se jednalo o účelovou komunikaci, a zda se tedy žalobce mohl dopustit jemu přičíta- nému protiprávnímu jednání. Krajský soud konstatoval, že žalovaný ne- postavil najisto otázku stran posouzení cha- rakteru komunikace, uvedl dále, že nebyli vy- slechnuti předchozí majitelé dotčeného pozemku ohledně jejich předchozího souhla- su k veřejnému používání komunikace. Ža- lobce tvrdí, že předchozí vlastnící s užíváním parcely jako účelové komunikace nesouhlasi- li. Dle krajského soudu správní orgány toto tvrzení žalobce neřešily, a tudíž nedostateč- ným způsobem byla tato stránka dokumento- vána, proto je pro zjištění nezbytných skuteč- ností dle krajského soudu nutno vyslechnout předchozí vlastníky. Nejvyšší správní soud však věc posoudil odlišně, přitom dospěl k závěru, že zjištění konkludentního souhlasu předchozích vlast- níků, popř. jiných soudem navrhovaných osob, které by se mohly vyjádřit k tomu, zda dříve byl dán souhlas s přechodem či přejez- dem přes a v době, kdy ji vlastnil Roman Š,, tzn. subjektivní tvrzení těchto osob, když je prokázáno, že nikdy nebyl učiněn ani před- chozím vlastníkem ani žalobcem kvalifikovaný úkon k omezení průchodnosti této komuni- kace a jak vyplynulo ze svědeckých výpovědí, tato byla od nepaměti užívána, nemůže niče- ho zvrátit na skutkovém stavu, tj. na faktické existenci účelové komunikace. Pro posouze- ní konkludentního souhlasu je podstatná ob- jektivní skutečnost, tedy již samotná existen- ce užívané cesty „od nepaměti“ a nikoliv subjektivní sdělení předchozích vlastníků. Existence konkludentního souhlasu před- chozích vlastníků byla správním orgánem do- statečně zjištěna, vyplynula z dosavadního uží- vání cesty a nelze ji zvrátit ani nyní učiněnou výpovědí o tom, zda předchozí vlastníci s uží- váním cesty „subjektivně“ souhlasili či nikoli. Výpověď soudem navrhovaných osob ne- může mít ani žádnou relevanci pro závěr o tom, zda žalobce svým chováním spáchal přestupek či nikoli. Ze spisového materiálu, jak již bylo výše podáno, jednoznačně vyply- 282 nulo, že se jednalo o účelovou komunikaci, což žalobce sám připouští, žalobce však ne- souhlasí s jejím veřejným užíváním. Tato otáz- ka však může být řešena toliko v řízení vede- ném dle $ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nikoli v tomto řízení o spá- chaném přestupku. Rovněž v řízení o omeze- ní obecného užívání je relevantní posoudit dostupnost komunikačního spojení jinými cestami. V řízení o přestupku byl však žalobce po- stižen za své chování, tj. protiprávní jednání, kterého se prokazatelně dopustil. Byť tedy užívání veřejně přístupné účelo- vé komunikace může být za určitých podmí- nek omezeno, je třeba v obecné rovině sou- hlasit se stěžovatelem, že se tak nemůže dít svémocně, ale jedině způsobem předvída- ným v $ 7 odst. 1 zákona o pozemních komu- nikacích, tedy rozhodnutím silničního správ- ního úřadu na návrh vlastníka účelové komunikace, pokud je to nezbytné k ochraně jeho oprávněných zájmů. V takovém řízení o návrhu na omezení přístupu na veřejně pří- stupnou účelovou komunikaci musí silniční správní úřad samozřejmě přihlížet rovněž k oprávněným zájmům dosavadních uživatelů dané komunikace, zvláště pak těch, kteří ji vy- užívají pro přístup ke svým nemovitostem či pro něž možnost užívání dané komunikace podmiňuje způsob využití jejich pozemků. Po- kud však není o návrhu rozhodnuto a jsou spi něny všechny nutné podmínky, nelze veřejně přístupnou účelovou komunikaci uzavřít. Krajský soud tím, že shledal napadené rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, když dle něj správní orgán se nezabýval základními námitkami ža- lobce, avšak žalobce použil tyto námitky až v podané žalobě, zatížil své rozhodnutí va- dou, která má za následek nezákonné rozhod- nutí ve věci samé. Na rozdíl od krajského sou- du shledal Nejvyšší správní soud rozhodnutí žalovaného přezkoumatelným, proto rozsu- dek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomu- to soudu k věcnému projednání, v němž se bude krajský soud zabývat rozhodnutím o vi- ně i trestu, který žalovaný uložil.
Dieter H. G. proti Magistrátu města Brna, odboru dopravy, o uložení pokuty, o kasační
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud přitom vycházel z následujících skutečností:
K samotnému „vzniku“ veřejně přístupné účelové komunikace není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
Omezit vlastnické právo lze pouze se souhlasem vlastníka. Další podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku vedle nezbytného souhlasu vlastníka je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby.
Jak vyplývá z dosavadní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, a rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně přístupná účelová komunikace může vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku pouze za poskytnutí kompenzace (náhrady). Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku - účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Novodobá judikatura v tomto ohledu navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu – „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby.“ (Boh A 10017/32). Není proto v této souvislosti rozhodné, jak byl pozemek v pozemkových knihách popř. v ostatních listinách označován.
Druhou podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku, jak bylo předesláno, je existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně..." (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251). Vedle nezbytné komunikační potřeby stanovily v judikatuře též podmínku dlouhodobého užívání pozemku, jakožto veřejné komunikace („Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou.", srov. Boh. A 10130/32). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost, že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou." (Boh. A 10130/32).
Úřad městské části města Brno - Bystrc uložil žalobci pokutu za svévolné uzavření veřejné komunikace. Takto učinil na základě místního šetření, kdy shledal, že veřejně přístupná účelová komunikace umožňující jediný přístup k pozemkům v horní části byla zahrazena železnou branou. Místním šetřením nebyla zjištěna in eventum žádná jiná přístupová cesta, která by umožnila přístup jiným majitelům ke svým pozemkům. Na základě svědeckých výpovědí správní úřad zjistil, že přístupová cesta zde vedla od roku 1956. Jiná přístupová cesta byla v létech 1987 a 1989 natolik poškozena, že se již neopravila a dále nepoužívala. V současné době není ani průchozí z důvodu velkých terénních nerovností a přerostlé vegetace. Byla potvrzena faktická existence nyní zahrazené cesty již za předchozích majitelů a její veřejné využívání.
Žalobce své odvolání proti rozhodnutí o přestupku svým obsahem zaměřil pouze na jeho spory s Městskou částí města Brno - Bystrc stran změny charakteru p. č. 1614, vytýká zde nečinnost ÚMČ po dobu 9 let a popisuje průběh vedeného řízení a z uvedeného dovozuje, že nemůže v důsledku nečinnosti správního orgánu nést odpovědnost za přestupek. V odvolání konstatuje žalobce, že i přes podvod v zápise v katastru nikomu nebránil na požádání v průjezdu a průchodu po své parcele a byl vstřícný, nicméně po zcizení většího množství stavebního materiálu byl nucen postupovat tak, aby ochránil svůj majetek, tedy pozemek zabezpečit. Konkludentní souhlas předchozích vlastníků a nemožnost jiné alternativní cesty žalobce v podaném odvolání nijak nerozporoval, stejně tak neuváděl alternativní komunikační přístupy k nemovitostem chatařů a zahrádkářů. Odvolací orgán – Magistrát města Brna, odbor dopravy – rozhodnutí I. stupně změnil, když opravil chyby ve výroku, rozhodnutí in meritum však potvrdil a odvolání zamítl. Uvedl přitom výslovně, že neexistuje žádná jiná přístupová cesta k ostatním nemovitostem, uvedl rovněž, že vlastník pozemku (žalobce) nepožádal příslušný silniční správní úřad o omezení přístupu na účelovou komunikaci vedoucí po parcele č. 1614. Výši pokuty odůvodnil silniční správní úřad s přihlédnutím ke způsobu spáchání přestupku a k zřejmému omezení práv jiných občanů a nemožnosti užívání svých pozemků, neboť v současné době zde nevede žádná jiná cesta, škoda na majetku nebyla způsobena.
Proti rozhodnutí stěžovatele podal žalobce žalobu, ve které již namítá (a to poprvé), že sám dal výslovný nesouhlas s veřejným užíváním jeho soukromého pozemku, a že ani souhlasy předchozích vlastníků nebyly dány; dále rozporuje i splnění druhé podmínky, a to že není dána ani jedinečnost a nenahraditelnost komunikační potřeby, přitom uvádí čtyři alternativní přístupy.
Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek krajského soudu, jakož i žalobou napadené rozhodnutí a pro závěry, které krajský soud stran nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nevypořádání se s námitkami žalobce učinil, neshledal oporu ve spisovém materiálu.
ozemku, a že ani souhlasy předchozích vlastníků nebyly dány; dále rozporuje i splnění druhé podmínky, a to že není dána ani jedinečnost a nenahraditelnost komunikační potřeby, přitom uvádí čtyři alternativní přístupy.
Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek krajského soudu, jakož i žalobou napadené rozhodnutí a pro závěry, které krajský soud stran nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nevypořádání se s námitkami žalobce učinil, neshledal oporu ve spisovém materiálu.
Krajský soud ve svém rozsudku na str. 8 uvádí, že : „žalobce své námitky uplatnil i v odvolacím řízení, kde však neuspěl, proto tyto námitky uplatnil i v žalobě.“
ční potřeby, přitom uvádí čtyři alternativní přístupy.
Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek krajského soudu, jakož i žalobou napadené rozhodnutí a pro závěry, které krajský soud stran nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nevypořádání se s námitkami žalobce učinil, neshledal oporu ve spisovém materiálu.
Krajský soud ve svém rozsudku na str. 8 uvádí, že : „žalobce své námitky uplatnil i v odvolacím řízení, kde však neuspěl, proto tyto námitky uplatnil i v žalobě.“
Není však možné, jak tvrdí krajský soud, že by se žalovaný nezabýval základními námitkami žalobce, v nichž by uváděl, že nedal souhlas s veřejným užíváním svých pozemků a že vlastníci ostatních nemovitostí mají alternativní možnosti přístupu a příjezdu ke svým nemovitostem, když tyto námitky žalobce uvádí poprvé v žalobě, tedy až po vydání napadených správních rozhodnutí. Z tohoto důvodu nelze souhlasit s tím, že krajský soud na základě výše uvedené skutečnosti rozhodnutí žalovaného shledal nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů; naopak je to krajský soud, který svým odůvodněním zatěžuje své rozhodnutí vadou způsobující nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud nesdílí rovněž názor krajského soudu, že správní orgány nemají jasno o charakteru komunikace, když ze správního spisu i z rozhodnutí správních orgánů vyplývá, že komunikace byla posouzena zcela důvodně jako veřejně přístupná účelová komunikace. Nadto i sám žalobce považuje cestu za účelovou komunikaci, tvrdí-li sám, že požádal již v roce 1997 o omezení přístupu na veřejnou komunikaci ve smyslu ust. § 7 zákona o pozemních komunikacích, věc však dosud není vyřízena. Sám tedy přisoudil cestě charakter cesty veřejné, sám rovněž v různých podáních ve spise obsažených připouští, že po určitou dobu průchod přes svůj pozemek toleroval, tedy strpěl, teprve poté, kdy došlo opakovaně ke krádeži materiálu, byl nucen pozemek ohradit. V této souvislosti nutno konstatovat, že přípis, kterého se žalobce dovolává, a který dne 11. 8. 2007 adresoval starostovi ÚMČ Brno - Bystrc, nelze ani podle obsahu, bez ohledu na nepříslušného adresáta podání, kvalifikovat jako žádost o zahájení řízení dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Žalobce zde pouze sděluje, že z důvodu opakovaného zcizení materiálu z jeho pozemku ke dni 30. 8. 2007 ohradil svůj pozemek a žádá, aby byla učiněna opatření k průchodu po parcelách patřících městu Brnu.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné uvést, že nelze zde směšovat dvě různá řízení, a to řízení o omezení práva přístupu na pozemek žalobce ve smyslu ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a řízení, které jediné je předmětem stávajícího přezkumu, tj. řízení o spáchaném přestupku, jehož se žalobce dopustil dle ust. § 42a odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích. Ve věci nyní přezkoumávané je tedy rozhodné pouze zhodnotit, zda se žalobce dopustil jemu přičítanému jednání, tedy, zda se dopustil omezení obecného užívání cesty vedoucí přes jeho pozemek, přitom je nutno postavit najisto otázku, zda tato cesta je účelovou komunikací. Pouze za předpokladu naplnění obou podmínek lze dospět k závěru, že žalobce mohl naplnit skutkovou podstatu přestupku ve smyslu ust. § 42a odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, tj. omezil přístup na účelovou komunikaci a dopustil se přestupku.
Podle výše citovaného ustanovení se fyzická osoba dopustí přestupku tím, že „v rozporu s § 24 uzavře dálnici, silnici, místní komunikaci nebo veřejně přístupnou účelovou komunikaci nebo zřídí objížďku nebo neoznačí uzavírku nebo objížďku podle rozhodnutí o uzavírce nebo nedodrží podmínky stanovené tímto rozhodnutím“.
Podle odst. 7 cit. ustanovení lze za přestupek dle § 42a odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích uložit pokutu do 500 000 Kč.
Není zde mezi účastníky sporu o tom, že žalobce technickým opatřením zamezil průchod (průjezd) přes svůj pozemek, tj. umístil zde kovovou bránu s řetězem a visacím zámkem, nicméně k jejímu uzavírání docházelo pouze na noc, aby bylo zabráněno dalšímu odcizování majetku.
Spornou se tak může jevit pouze otázka, zda se jednalo o účelovou komunikaci a zda se tedy žalobce mohl dopustit jemu přičítanému protiprávnímu jednání.
Krajský soud konstatoval, že žalovaný nepostavil najisto otázku stran posouzení charakteru komunikace, uvedl dále, že nebyli vyslechnuti předchozí majitelé dotčeného pozemku ohledně jejich předchozího souhlasu k veřejnému používání komunikace. Žalobce tvrdí, že předchozí vlastnící s užíváním parcely jako účelové komunikace nesouhlasili. Dle krajského soudu správní orgány toto tvrzení žalobce neřešily a tudíž nedostatečným způsobem byla tato stránka dokumentována, proto je pro zjištění nezbytných skutečností dle krajského soudu nutno vyslechnout předchozí vlastníky.
Nejvyšší správní soud však věc posoudil odlišně, přitom dospěl k závěru, že zjištění konkludentního souhlasu předchozích vlastníků, popř. jiných soudem navrhovaných osob, které by se mohly vyjádřit k tomu, zda dříve byl dán souhlas s přechodem či přejezdem přes a v době, kdy ji vlastnil R. Š., tzn. subjektivní tvrzení těchto osob, když je prokázáno, že nikdy nebyl učiněn ani předchozím vlastníkem ani žalobcem kvalifikovaný úkon k omezení průchodnosti této komunikace a jak vyplynulo ze svědeckých výpovědí, tato byla od nepaměti užívána, nemůže ničeho zvrátit na skutkovém stavu, tj. na faktické existenci účelové komunikace. Pro posouzení konkludentního souhlasu je podstatná objektivní skutečnost, tedy již samotná existence užívané cesty „od nepaměti“ a nikoliv subjektivní sdělení předchozích vlastníků. Existence konkludentního souhlasu předchozích vlastníků byla správním orgánem dostatečně zjištěna, vyplynula z dosavadního užívání cesty a nelze ji zvrátit ani nyní učiněnou výpovědí o tom, zda předchozí vlastníci s užíváním cesty „subjektivně“souhlasili či nikoli.
Výpověď soudem navrhovaných osob nemůže mít ani žádnou relevanci pro závěr o tom, zda žalobce svým chováním spáchal přestupek či nikoli. Ze spisového materiálu, jak již bylo výše podáno, jednoznačně vyplynulo, že se jednalo o účelovou komunikaci, což žalobce sám připouští, žalobce však nesouhlasí s jejím veřejným užíváním. Tato otázka však může být řešena toliko v řízení vedeném dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nikoli v tomto řízení o spáchaném přestupku. Rovněž v řízení o omezení obecného užívání je relevantní posoudit dostupnost komunikačního spojení jinými cestami.
V řízení o přestupku byl však žalobce postižen za své chování, tj. protiprávní jednání, kterého se prokazatelně dopustil.
Byť tedy užívání veřejně přístupné účelové komunikace může být za určitých podmínek omezeno, je třeba v obecné rovině souhlasit se stěžovatelem, že se tak nemůže dít svémocně, ale jedině způsobem předvídaným v ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy rozhodnutím silničního správního úřadu na návrh vlastníka účelové komunikace, pokud je to nezbytné k ochraně jeho oprávněných zájmů. V takovém řízení o návrhu na omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci musí silniční správní úřad samozřejmě přihlížet rovněž k oprávněným zájmům dosavadních uživatelů dané komunikace, zvláště pak těch, kteří ji využívají pro přístup ke svým nemovitostem či pro něž možnost užívání dané komunikace podmiňuje způsob využití jejich pozemků. Pokud však není o návrhu rozhodnuto a jsou splněny všechny nutné podmínky, nelze veřejně přístupnou účelovou komunikaci uzavřít.
Krajský soud tím, že shledal napadené rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, když dle něj správní orgán se nezabýval základními námitkami žalobce, avšak žalobce použil tyto námitky až v podané žalobě, zatížil své rozhodnutí vadou, která má za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Na rozdíl od krajského soudu shledal Nejvyšší správní soud rozhodnutí žalovaného přezkoumatelným, proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k věcnému projednání, v němž se bude krajský soud zabývat rozhodnutím o vině i trestu, který žalovaný uložil.
Krajský soud v Brně je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (ustanovení § 110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém rozhodnutí (ustanovení § 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné (ustanovení § 53 odst. 3, ustanovení § 120 s. ř. s.).
V Brně dne 30. září 2009
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu