Bezúhonnost je jednou z podmínek, kterou zákon vyžaduje pro vydání povolení k výkonu činnosti insolvenčního správce fyzické osobě, a je třeba, aby ji tato osoba splňovala po celou dobu platnosti tohoto povolení. V opačném případě Ministerstvo spravedlnosti zruší povolení insolvenčního správce podle § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, jenž nepřipouští správní uvážení. Není proto namístě zkoumat okolnosti, kvůli nimž pozbyl insolvenční správce bezúhonnosti – zde okolnosti úpadku právnické osoby, v níž v posledních pěti letech působil insolvenční správce jako statutární orgán [§ 7 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 6 odst. 1 písm. d) citovaného zákona].
[25] Podstatou věci je otázka zrušení povolení vykovávat činnost insolvenčního správce z důvodu ztráty bezúhonnosti. Zrušení povolení nebo zvláštního povolení pro výkon činnosti insolvenčního správce je upraveno v § 13 zákona o insolvenčních správcích, podle něhož platí:
„(1) Ministerstvo zruší
(2) Ministerstvo může zrušit povolení nebo zvláštní povolení insolvenčnímu správci, který závažným způsobem porušil nebo opakovaně porušuje povinnost stanovenou tímto zákonem, kontrolním řádem nebo insolvenčním zákonem.“
[26] Ministerstvo spravedlnosti – tedy stěžovatel – v případě žalobkyně zrušil její povolení vykonávat činnost insolvenčního správce s odkazem na § 13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích. Z logiky tohoto ustanovení je jasné, že insolvenční správce musí po dobu výkonu své funkce splňovat veškeré podmínky podle § 6 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích, na základě nichž mu bylo vydáno povolení insolvenčního správce jako fyzické osobě (pozn. podmínky podle § 8 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích se vztahují k vydání povolení insolvenčního správce veřejné obchodní společnosti a zahraniční společnosti). V opačném případě, pokud insolvenční správce přestane některou z podmínek splňovat, stěžovatel mu zruší povolení, jako se to stalo v nyní posuzovaném případě. Žalobkyně totiž podle stěžovatele přestala splňovat podmínku bezúhonnosti podle § 6 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích, jenž stanoví, že tuto podmínku „nesplňuje fyzická osoba, která byla v posledních 5 letech statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu právnické osoby, o jejímž úpadku bylo v insolvenčním řízení pravomocně rozhodnuto“.
[27] Citované ustanovení je jednou z hypotéz, jejichž negativním výčtem vlastně zákonodárce definoval splnění podmínky bezúhonnosti insolvenčního správce, což je základem sporu mezi stěžovatelem a žalobkyní. Sporné přitom není samotné naplnění této hypotézy, protože usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 5. 2018, čj. KSHK 40 INS 15713/2016-A-75, bylo ke dni 4. 6. 2018 pravomocně rozhodnuto o úpadku společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, jejímž statutárním orgánem žalobkyně byla do dne 31. 12. 2013, tedy v posledních 5 letech přede dnem vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Konkrétně Krajský soud v Hradci Králové ve výroku I. uvedeného usnesení rozhodl, že zjišťuje úpadek společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, a toto své rozhodnutí o úpadku podle § 136 odst. 1 insolvenčního zákona současně – s odkazem na § 148 odst. 1 insolvenčního zákona – spojil s prohlášením konkurzu na majetek jmenované společnosti (výrok II.). Nejvyšší správní soud proto nemá pochyb o naplnění hypotézy § 7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích; ta sice pojem pravomocného rozhodnutí o úpadku nijak blíže nevymezuje, nicméně nejedná se o tzv. neurčitý právní pojem, jehož aplikace by s sebou nesla nutnost vzít v úvahu všechna potenciálně možná rozhodnutí o insolvenčním návrhu. Z povahy věci i z dikce daného ustanovení je zcela jasné, že se jedná o „pozitivní“ rozhodnutí o úpadku – tedy, je-li zjištěno, že dlužník je v úpadku, a nic na tom nemění fakt, že o insolvenčním návrhu může být rozhodnuto i jiným způsobem, jak naznačuje žalobkyně (zastavením řízením, odmítnutím či zamítnutím návrhu nebo rozhodnutím o tom, že dlužník není v úpadku – viz § 142 a § 158 insolvenčního zákona).
[28] Podstata problému tkví v tom, zda naplnění hypotézy znamená zrušení povolení insolvenčnímu správci bez dalšího, anebo zákon o insolvenčních správcích připouští diskreční pravomoc stěžovatele, jak dovodil městský soud. Dle jeho názoru je třeba zkoumat nejen splnění hypotézy § 7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích, ale také to, za jakých okolností k tomu došlo a nakolik je vůbec úpadek společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci přičitatelný žalobkyni jako bývalému společníkovi a statutárnímu orgánu této společnosti.
[29] Nejvyšší správní soud tento právní názor nesdílí. Ustanovení § 7 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích je svoji povahou definiční právní normou, která má v mechanismu veřejnoprávní regulace velmi důležité postavení – pod písm. a) až g) totiž obsahuje pojmové (negativní) vymezení podmínky bezúhonnosti insolvenčního správce. Bez splnění této podmínky nelze vůbec vydat povolení k výkonu činnosti insolvenčního správce; srov. a contrario § 6 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích, podle něhož „[n]a návrh vydá Ministerstvo spravedlnosti (dále jen ‚ministerstvo') povolení fyzické osobě, která je bezúhonná“.
[30] Bezúhonnost je – stejně jako např. plná způsobilost k právním úkonům, vysokoškolské vzdělání, odborná praxe či vykonání zkoušky insolvenčního správce – jednou z podmínek, které je potřeba v případě fyzické osoby splňovat nejen „na počátku“, tj. při samotném vydání povolení insolvenčního správce, ale i „v průběhu“, tj. po celou dobu platnosti povolení insolvenčního správce; tato doba je ze zákona omezena na 5 let s možností prodloužení (§ 6 odst. 5 zákona o insolvenčních správcích). To znamená, že přestal-li insolvenční správce jako fyzická osoba splňovat podmínku bezúhonnosti v době platnosti svého povolení, pak mu stěžovatel toto povolení zruší. Tomu odpovídá § 13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích, jehož znění nepřipouští žádný jiný výklad, a to nejen z hlediska jazykového (gramatického). Citované ustanovení je zcela jednoznačné a nepřipouští žádné správní uvážení stěžovatele – ten povolení insolvenčnímu správci „zruší“, (tj. má povinnost jej zrušit), nesplňuje-li některou z podmínek v § 6 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích (viz výše).
[31] Jazykový výklad odpovídá i vnitřní logice a systematice zákona, která byla naznačena shora a je založena na tom, že podmínky pro vydání povolení insolvenčního správce je nutno splňovat po celou dobu platnosti tohoto povolení. Není-li tomu tak, nedochází sice bez dalšího k zániku povolení ze zákona (ex lege), ale je vedeno správní řízení, jehož předmětem je právě ověření, zda insolvenční správce podmínky pro výkon své činnosti skutečně splňuje či nikoli. Nic dalšího předmětem řízení není a ani být nemůže, jak mylně dovozuje městský soud i žalobkyně. Odkaz žalobkyně na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2018, čj. 10 As 174/2017-27, č. 3749/2018 Sb. NSS, je zcela nepřípadný, neboť v nyní souzené věci se jedná o to, že zákon užití uvážení správního orgánu vůbec nepřipouští, nikoli o situaci, kdy zákon správní uvážení předpokládá, ale nestanoví pro něho bližší kritéria, jako tomu bylo v případě, kterým se zabýval uvedený rozsudek (pozn. jednalo se o otázku aplikace správního uvážení při zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku řidiče, kdy zákon rozhodujícímu orgánu správní uvážení jednoznačně svěřoval).
[32] Městský soud svůj výklad založil mj. na odkazu na důvodovou zprávu k návrhu novely zákona o insolvenčních správcích provedené zákonem č. 64/2017 Sb.; viz sněmovní tisk č. 785/0, důvodová zpráva, II. zvláštní část, část čtvrtá, k bodu 19 a 23, 7. volební období 2013–2017, digitální repozitář, www.psp.cz.
[33] Tento historický výklad vycházející z uvedené důvodové zprávy je mylný. Zákonem č. 64/2017 Sb. byl sice s účinností od 1. 7. 2017 novelizován § 13 zákona o insolvenčních správcích, nikoli však v odst. 1, nýbrž v odst. 2, který upravuje zrušení povolení insolvenčního správce z důvodu opakovaného nebo závažného porušení jeho povinností. O to se ovšem v případě žalobkyně nejednalo. Zrušení jejího povolení nebylo důsledkem porušení povinností insolvenčního správce, nýbrž důsledkem nesplnění podmínky bezúhonnosti, u něhož daný zákon žádnou diskreci nepředpokládá. Ostatně potvrzuje to i samotný úmysl zákonodárce zcela zřetelně vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu zákona o insolvenčních správcích, jež se v dané otázce od současného znění nijak podstatně neodlišoval. Naopak, shodně vycházel z toho, že vydání povolení insolvenčního správce je konstitutivním aktem, který stěžovatel zruší, pokud insolvenční správce nesplňuje některou z podmínek podle § 6 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích – v podrobnostech srov. sněmovní tisk č. 1192/0, důvodová zpráva, B/zvláštní část, 4. volební období 2006 – 2006, digitální repozitář, www.psp.cz, podle níž „[v]ydání povolení je konstitutivní akt, kterým se zakládá oprávnění být ustanoven insolvenčním správcem podle insolvenčního zákona. Povolení nebo zvláštní povolení se vydává na návrh, který musí obsahovat některé náležitosti a podává se ministerstvu. To v dalším řízení postupuje podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. […] V případech, kdy insolvenční správce přestane splňovat některou z podmínek pro vydání povolení nebo zvláštního povolení ministerstvo takové povolení zrušit musí – prostor pro správní uvážení je nulový.“
[34] Stěžovatel v nyní souzené věci není nadán správním uvážením, v jehož rámci by mohl zohlednit subjektivní stránku jednání žalobkyně a její zavinění ve vztahu k úpadku společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci. Obdobně zde nemá místo ani materiální korektiv společenské škodlivosti či jiný institut související se správně-právní odpovědností. Za její základ je považováno protiprávní jednání, za které lze uložit sankci. Zrušení povolení insolvenčního správce podle § 13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích však žádnou sankcí není. Jde o prostý důsledek toho, že insolvenční správce přestal splňovat některou z podmínek pro vydání povolení insolvenčního správce, což Nejvyšší správní soud nevnímá jako problematické ani z hlediska teleologického výkladu.
[35] Jak již naznačila žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti, hlavním smyslem a účelem zákona o insolvenčních správcích je snaha garantovat určitou osobnostní i odbornou způsobilost osob vykonávajících činnosti insolvenčních správců. Tuto způsobilost lze jistě zpochybnit u osob, které nemají schopnost řádně hospodařit a spravovat svůj vlastní majetek či majetek třetích osob. Jednotlivé hypotézy v § 7 odst. 1 písm. b), c) a d) zákona o insolvenčních správcích proto v rámci splnění podmínky bezúhonnosti zohledňují, aby nebyl v úpadku přímo sám insolvenční správce či právnická osoba, na jejímž řízení se insolvenční správce podílel. Žalobkyně tvrdí, že takovou osobou není. Odkazuje přitom na spory s M. E., jakožto druhým společníkem a statutárním orgánem společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, pro které již není statutárním orgánem jmenované společnosti a svoji účast v ní již dávno ukončila.
[36] K tomu nelze než konstatovat, že stěžovatel stejně jako ministr spravedlnosti vyšel z toho, že žalobkyně byla jedním ze dvou společníků a současně statutárních orgánů společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci do 31. 12. 2013. V souladu se zněním § 7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích měl tedy důvodně za to, že žalobkyně podmínku bezúhonnosti nesplňuje, neboť dosud neuplynul časový test 5 let – a to nejen v době nabytí právní moci rozhodnutí insolvenčního soudu o úpadku dané společnosti (4. 6. 2018), ale ani v době vydání rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 19. 12. 2018, které nabylo právní moci tentýž den. Zkrátka skutkový i právní stav v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí byl takový, že podmínky pro zrušení povolení žalobkyně podle § 13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích splněny byly, a nic na tom nemění ani skutečnost, že žalobkyně již dlouhou dobu není statutárním orgánem společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci.
[37] Rozhodující je, že žalobkyně byla společníkem a statutárním orgánem uvedené veřejné obchodní společnosti, u níž byl zjištěn úpadek, což je logicky přičitatelné právě jí, neboť ze své pozice se podílela na jejím obchodní vedení a řízení, vč. navazování vnějších vztahů. Vnitřní spory s druhým společníkem a současně statutárním orgánem (Michalem Edlem) v tomto směru nejsou nijak relevantní; jde o spory soukromoprávní povahy a správní orgány ani správní soudy nejsou povolány k tomu, aby je řešily. Bylo na žalobkyni, jakého společníka si zvolí pro své podnikání formou veřejné obchodní společnosti, jejíž podstatou je, že každý z jejích společníků nese zprostředkovaně odpovědnost i za veškerá jednání ostatních společníků za tuto společnost, byť se na něm přímo nepodílí a nutně na něm nemusí mít žádnou bezprostřední vinu. Stejně tak bylo pouze na žalobkyni, aby v případě vnitřních sporů s druhým společníkem zvážila svoji účast ve společnosti a případně ji ukončila. Učinila-li tak žalobkyně k 31. 12. 2013, zákonem o insolvenčních správcích předpokládaný časový test trval až do 31. 12. 2018.
[38] Nejvyšší správní soud připouští, že se jedná o poměrně dlouhou dobu. Nicméně tato doba vychází z jisté setrvačnosti kroků, které při řízení obchodní společnosti s péčí řádného hospodáře žalobkyně učinila nebo učinit mohla, a jako takovou ji nelze mít za iracionální nebo nepřiměřeně přísnou. Pořád totiž platí zásada „lex dura, sed lex“ – tedy tvrdý zákon, ale zákon a Nejvyšší správní soud ho neshledává protiústavním.
[39] Jedná se o právní úpravu sice přísnou, nikoli však nevhodnou nebo nepotřebnou – takto nastavená veřejnoprávní regulace přístupu k výkonu činnosti insolvenčního správce nepochybně obstojí především z hlediska organizačně-preventivního, neboť eliminuje situace, aby povolením insolvenčního správce disponovaly osoby, u nichž jsou dány důvodné pochybnosti ohledně jejich schopnosti řádně spravovat majetek. Tím přispívá k naplňování shora zmíněného smyslu a účelu zákona o insolvenčních správcích a Nejvyšší správní soud neshledal, že by se tak dělo ve zjevném rozporu s požadavkem přiměřenosti.
[40] Postavení insolvenčního správce je velmi specifické, jde o osobu pohybující se na pomezí podnikatelského subjektu a orgánu veřejné moci – nikoli však orgánu veřejné správy rozhodujícího v intencích § 4 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2014, čj. 1 As 4/2010-115). Insolvenční správce je především specifickým procesním subjektem, jehož smyslem není správa věcí veřejných prováděná ve veřejném zájmu, ale správa cizího majetku a koordinace s tím souvisejících procesů. V tomto kontextu tedy připadá v úvahu možnost dovolávat se ústavní ochrany zejména základního práva na svobodnou volbu povolání a podnikání. Podmínka bezúhonnosti podle § 6 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích přitom podle Nejvyššího správního soudu nepředstavuje nepřípustné omezení tohoto základního práva ve smyslu čl. 26 Listiny základních práv a svobod; i zde totiž platí, že podmínky a omezení pro výkon činností insolvenčního správce může stanovit zákon (srov. nález ÚS ze dne 9. 2. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 17/15, č. 77/2016 Sb.). Ústavní soud obecně uznává širokou možnost uvážení zákonodárce při limitaci práva podnikat, vč. výběru omezujících organizačně-preventivních či kontrolních nástrojů a jejich proporcionality; např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb., podle něhož se princip proporcionality uplatňuje zejména v oblasti lidských práv a základních svobod. V oblasti práv hospodářských, sociálních a kulturních, kam spadá i právo na podnikání, je však třeba přihlédnout k čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod otevírajícímu široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení: „Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.“
[41] Ve světle shora citovaného proto Nejvyšší správní soud opakuje, že podmínka bezúhonnosti v daném případě představuje rozumný prostředek, který má vztah k činnosti insolvenčního správce a je schopen přispět k tomu, aby tuto vysoce odbornou a administrativně náročnou činnost vykonávaly osoby, o jejichž způsobilosti nepanují důvodné pochybnosti. Je pravdou, že se jedná o prostředek na první pohled přísný – a to především díky délce časového testu 5 let. Jak však již bylo naznačeno, rozhodnutí související s vedením obchodní společnosti se nemusí projevit ihned, ale až s určitým zpožděním. Navíc, a to je rovněž podstatné, tento časový test je v čase významně relativizován. Aplikovaná právní úprava totiž nepředstavuje překážku trvalé povahy a po uplynutí časového testu umožňuje znovu podat návrh na vydání povolení či zvláštního povolení insolvenčního správce. Ostatně sama žalobkyně v podání ze dne 27. 10. 2020, kterým se vyjádřila k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, uvedla, že v mezičase úspěšně vykonala zvláštní zkoušku insolvenčního správce a „na základě této skutečnosti stěžovatel vydal rozhodnutí ze dne 11. 3. 2019, na jeho základě žalobkyni dne 12. 3. 2019 opětovně zapsal do zvláštní části seznamu insolvenčních správců“; rovněž z výpisu ze seznamu insolvenčních správců vyplývá, že zvláštní povolení žalobkyně nabylo právní moci dne 12. 3. 2019.
[42] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že ohledně namítané neústavnosti je zajedno s městským soudem, avšak jinak je třeba jeho závěry týkající se interpretace a aplikace § 13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích odmítnout. Uvedené ustanovení – na základě žádné z výše použitých základních metod výkladu – nepřipouští žádnou diskreci; stěžovatel, potažmo ministr spravedlnosti tedy nepochybil, pokud ověřil, že žalobkyně nesplňuje podmínku bezúhonnosti podle § 6 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 7 odst. 1 písm. d) zákona o insolvenčních správcích, aniž se dále zabýval okolnostmi úpadku obchodní společnosti Edl a partneři, v.o.s. v likvidaci, který žalobkyně podle svého tvrzení nezapříčinila. Nutno dodat, že zkoumání úpadku primárně přísluší insolvenčnímu soudu, nikoli správnímu orgánu – stěžovateli; ten je pravomocným rozhodnutím o zjištění úpadku vázán a nemůže z něho na jedné straně vycházet a na straně druhé se současně zabývat podílem statutárního orgánu na úpadku společnosti. Otázku odpovědnosti statutárních orgánů obchodní korporace stěžovateli vůbec nepřísluší řešit; srov. právní úpravu v zákoně č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), zejm. § 66 upravující zvláštní povinnosti při úpadku obchodní korporace.