5 As 6/2021

I. Právnická osoba, která má sídlo v jiném členském státě Evropské unie, je oprávněna požádat o vydání základního povolení k provozování konkrétního druhu hazardní hry; pokud tak neučiní a po nabytí účinnosti zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, na území České republiky nadále provozuje bez povolení internetovou technickou hru, dopustí se správního deliktu (přestupku) podle § 123 odst. 1 písm. b) citovaného zákona, za což jí lze uložit pokutu. II. Při určení výše pokuty podle 123 odst. 7 písm. a) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, není možné přehlížet roli internetu jako zvláštního „kanálu“ k nabízení hazardních her, který zvyšuje jejich společenská rizika. Naopak z hlediska výše pokuty nemá význam, je-li pachatelem právnická osoba usazená a licencovaná v jiném členském státě Evropské unie. Podstatné je, že tato osoba provozovala online hazard bez povolení – tudíž bez dostatečně efektivního dohledu a dodržení záruk z hlediska ochrany spotřebitelů a veřejného pořádku v České republice.

[20] Podstata věci tkví v posouzení zákonnosti pokuty (30 000 000 Kč), která byla stěžovatelce uložena za spáchání správních deliktů spočívajících v tom, že bez povolení provozovala internetovou hazardní hru; konkrétně se jednalo o technickou hru podle § 3 odst. 2 písm. e) zákona o hazardních hrách. Skutečnost, že stěžovatelka povolení k provozování tohoto druhu hazardní hry neměla, není sporná. Stěžovatelka ovšem tvrdí, že žádné povolení mít nemusela, neboť aplikovaná právní úprava je diskriminační, navíc získání povolení v rozhodné době ani nebylo možné.

IV. i) K diskriminaci a (ne)možnosti získat povolení k provozování internetové hazardní hry

[21] Nejvyšší správní soud s argumentací stěžovatelky nesouhlasí a pro její vyvrácení považuje za nutné nejprve předestřít specifický kontext celé věci, který je významně ovlivněn přijetím nové komplexní právní úpravy hazardu v České republice.

[22] Původní zákon o loteriích (do 31. 12. 2016) vylučoval – až na jednu výjimku, kterou byly sázkové hry v kasinu – provozování loterií a jiných hazardních her zahraničními subjekty. Povolení mohlo být vydáno pouze právnické osobě, která má sídlo na území České republiky, současně ho ovšem nebylo možno vydat tuzemské právnické osobě se zahraniční majetkovou účastí ani právnické osobě, ve které má tato společnost majetkovou účast (srov. § 4 odst. 4 zákona o loteriích). Zákon o hazardních hrách, který zrušil zákon o loteriích, nově (od 1. 1. 2017) rozšířil možnost účasti zahraničních subjektů, když připustil, že provozovatelem hazardní hry může být právnická osoba, která má sídlo v České republice, jiném členském státě Evropské unie nebo ve státě, který je smluvní stranou Dohody o Evropském hospodářském prostoru [§ 6 odst. 1 písm. b) bod 1. zákona o hazardních hrách]. Důvodová zpráva k návrhu zákona o hazardních hrách tento posun vysvětluje odkazem na svobodu usazování a volného pohybu služeb na vnitřním trhu Evropské unie (sněmovní tisk č. 578/0, důvodová zpráva, II. zvláštní část, k § 6, 7. volební období 2013–2017)

[23] K tomu je nutno doplnit, že z pohledu evropského práva je oblast hazardních her považována za druh služeb, který je vyloučen z působnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu; tato výluka je odůvodněna ohledem ke zvláštní povaze těchto činností, která vyžaduje, aby členské státy prováděly politiky v oblasti veřejného pořádku a ochrany spotřebitele (bod 25 preambule). Jednotlivé členské státy tak mohou v této neharmonizované oblasti podle vlastního žebříčku hodnot stanovit cíle své politiky a vymezit požadovanou úroveň a prostředky ochrany za předpokladu, že jsou tyto prostředky v souladu s primárním právem EU. V případě přeshraničního provozování hazardních her je ve hře zejména čl. 56 SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě Unie, než se nachází příjemce služeb.

[24] Ustanovení čl. 56 SFEU není absolutní a svoboda volného pohybu služeb není neomezitelná. Naopak, uvedenou svobodu je možné omezit, lze-li toto omezení ospravedlnit některým z důvodů uvedených v čl. 52 SFEU, tj. z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví. V daném případě je relevantním důvodem především ochrana veřejného pořádku spočívající v předcházení patologických jevů spjatých s hazardním hráčstvím, jak správně poznamenal městský soud. Právě ochrana veřejného pořádku a snaha přispět k ochraně spotřebitelů, a to především s ohledem na vysoký a častý výskyt patologického hráčství a nezastavitelný technologický vývoj (zejména rostoucí využívání internetu), byla hlavním cílem přijetí zákona o hazardních hrách (sněmovní tisk č. 578/0, důvodová zpráva, I. obecná část, bod 1. 5. anebo II. zvláštní část, k § 1, 7. volební období 2013–2017).

[25] S ohledem na zmíněná společenská rizika, která jsou s hazardem spjata, členské státy EU přistupují k tomu, že provozování hazardních her podmiňují získáním koncese nebo povolení. Koncesní nebo povolovací systém přitom z povahy věci vždy omezuje volný pohyb služeb. V rozhodovací praxi Soudního dvora, kterou lze vnímat jako jakousi negativní harmonizaci (upřesňující členským státům meze, které musí brát v úvahu při regulaci hazardu), ovšem tento typ omezení volného pohybu služeb bývá akceptován, pokud není svévolný, nepřiměřený a vyhovuje zásadě rovného zacházení a z ní vyplývající povinnosti transparentnosti; viz rozsudek Soudního dvora ze dne 3. 6. 2010, Sporting Exchange Ltd, C-203/08, bod 50: „Z ustálené judikatury vyplývá, že aby byl režim předchozího správního povolení přípustný, přestože se od základní svobody odchyluje, musí se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby byla použita svévolně (rozsudky ze dne 17. července 2008, Komise v. Francie, C-389/05, Sb. rozh. s. I-5397, bod 94, a ze dne 10. března 2009, Hartlauer, C-169/07, Sb. rozh. s. I-1721, bod 64). […]“

[26] Zákon o hazardních hrách v základu stojí právě na povolovacím systému. To znamená, že Česká republika podmiňuje provozování většiny hazardních her ve své jurisdikci získáním povolení – a to včetně jejich provozování online v prostředí internetu, na které rovněž dopadá čl. 56 SFEU. Podstata a druh hazardní hry provozované přes internet jsou totiž stále stejné; k tomu srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 6. 2011, Zeturf Ltd, C-212/08, či rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 8. 9. 2010, Carmen Media Group Ltd, C-46/08, v němž byl internet sám o sobě výslovně kvalifikován jen jako „určitý kanál“, kterým mohou být hazardní hry nabízeny (bod 100).

[27] Předchozí právní úprava – tedy zákon o loteriích – možnost online provozování loterií a jiných podobných her dostatečně nereflektoval. V praxi bylo využití internetu velmi limitované a nebylo realizováno vyjma dvou kategorií her, a sice kurzových sázek a karetních her (blíže viz Rajchl, J., Kramář, K., Malíř, J. Právní aspekty hazardních her. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, kap. 7. 1, s. 71). Ve zbytku se online hazard pohyboval v pomyslné šedé zóně (nebyl zákonem nijak systémově upraven, ale ani nebyl vysloveně nezákonný), což se zcela zásadně změnilo přijetím zákona o hazardních hrách. Došlo k otevření českého trhu s hazardními hrami – a to nejen z hlediska zahraničních provozovatelů, jako již bylo předestřeno shora – ale také pokud jde o provozování hazardních her prostřednictvím internetu.

[28] Zákon o hazardních hrách svoji působnost vymezuje tak, že se vztahuje na provozování hazardních her na území České republiky (§ 2 odst. 1), přičemž u hazardních her provozovaných dálkovým přístupem prostřednictvím internetu je rozhodujícím faktorem to, je-li hra i jen z části zaměřena nebo cílena mimo jiné na osoby, které mají bydliště na území České republiky (§ 2 odst. 2). Podle § 73 odst. 1 zákona o hazardních hrách je možné prostřednictvím internetu provozovat všechny druhy hazardních her upravené v § 3 odst. 2 písm. a) až f) téhož zákona, nevylučuje-li to povaha těchto her, u nichž musí být splněny všechny zákonné podmínky.

[29] V případě internetového provozování technické hry podle § 3 odst. 2 písm. e) zákona o hazardních hrách tedy bylo třeba mít povolení, protože jde o jeden z druhů hazardních her, které povolení podléhají – viz § 85 písm. e) téhož zákona. Zákon o hazardních hrách (§ 86 odst. 1 a 2) vyžaduje v tomto směru tzv. základní povolení, kterým je rozhodnutí o udělení oprávnění k provozování konkrétního druhu hazardní hry. O vydání základního povolení rozhoduje Ministerstvo financí (žalovaný) na základě žádosti.

[30] Žádost o vydání základního povolení musí obsahovat, vyjma obecných náležitostí stanovených správním řádem, požadovaný druh hazardní hry a žadatel musí připojit i další dokumenty, z nichž lze ověřit zákonné podmínky, jako je: bezdlužnost, bezúhonnost, kauce atd.; při jejich splnění ministerstvo financí vydá základní povolení nejdéle na dobu 6 let. Uvedené podmínky pro vydání základního povolení podle § 87 zákona o hazardních hrách lze rozumně propojit s ochranou spotřebitelů a veřejného pořádku a prima facie nejsou formulovány tak, že by měly mít za následek diskriminaci. Zákon staví stěžovatelku jako zahraničního provozovatele v podstatě naroveň domácím provozovatelům, resp. žadatelům o vydání základního povolení; nijak mezi nimi nediferencuje, jak uvedl už městský soud. A rozporuje-li stěžovatelka jeho rozsudek s tím, že i přesto je právní úprava v zákoně o hazardních hrách diskriminační, nelze než zopakovat výše uvedené.

[31] Stávající česká právní úprava v zákoně o hazardních hrách s účinností od 1. 1. 2017 nevylučuje z možnosti podnikat v oblasti hazardu zahraniční subjekty usazené v jiných členských státech EU. Stěžovatelka jako subjekt usazený a licencovaný na Maltě tak po uvedeném datu nemohla na území ČR nadále provozovat internetovou technickou hru bez povolení s odvoláním na čl. 56 SFEU a volný pohyb služeb v rámci EU. Tuto skutečnost považuje Nejvyšší správní soud za zcela zásadní, stejně jako to, že zákonná úprava není nastavena zjevně diskriminačně, a to nejen ve vztahu k novým provozovatelům, resp. žadatelům o základní povolení, ale i provozovatelům původním.

[32] Všichni noví žadatelé – slovy stěžovatelky tzv. prvožadatelé – mají v zákoně o hazardních hrách nastavené stejné nebo podobné podmínky, u nichž na podkladě nyní posuzovaného případu není důvodu domnívat se, že by mohly být přímo nebo nepřímo diskriminační. U původních provozovatelů podle zákona o loteriích je pak situace odvislá od toho, že domácí provozovatelé už určitá povolení měli – mnohdy s mnohaletou platností – a zákonodárce shledal jako adekvátní, zaniknou-li tato povolení nejpozději 6 let ode dne nabytí účinnosti zákona – viz § 136 odst. 9 zákona o hazardních hrách; podle důvodové zprávy byla koncepce tohoto přechodného ustanovení motivována snahou po „zajištění rovných podmínek pro všechny subjekty provozující hazardní hry. Vzhledem k tomu, že zákon zavádí celou řadu nových povinností, mohla by nastat situace, kdy provozovatelé disponující povolením podle zákona č. 202/1990 Sb. budou oproti nově příchozím provozovatelům ve značné výhodě. S ohledem na proporcionalitu a právní jistotu provozovatelů byla shledána lhůta 6 let jako adekvátní, navíc také koresponduje s běžnou lhůtou doby trvání právních účinků základního povolení vydaného podle nové právní úpravy“ (sněmovní tisk č. 578/0, důvodová zpráva, II. zvláštní část, k § 135, 7. volební období 2013–2017).

[33] Z citovaného je zjevná snaha zákonodárce sladit na straně jedné zájem na jednotnosti právní úpravy a rychlému přizpůsobení se stávajících provozovatelů novým podmínkám a na straně druhé požadavek přiměřenosti a ochrany práv nabytých v dobré víře, jakožto jeden ze základních projevů principu právní jistoty. Nejvyšší správní soud nehodnotí, nakolik je z tohoto pohledu právní úprava opravdu vyvážená či optimální. Podstatné je, že nyní právní úprava umožňuje získat základní povolení i zahraničním právnickým osobám [§ 6 odst. 1 písm. b) bod 1. zákona o hazardních hrách]; tyto osoby tedy základní povolení mít musejí, chtějí-li na území České republiky provozovat hazardní hry, což platí i pro stěžovatelku.

[34] Stěžovatelkou opakovaně vzpomínané předchozí provozování internetového hazardu bez vnitrostátního povolení byl svým způsobem benefit daný primárním právem EU (čl. 56 SFEU) ve spojení se shora popsanými nedostatky zákona o loteriích; ty odstranil nyní platný a účinný zákon o hazardních hrách a je nezbytné, aby stěžovatelka tento zákon respektovala a své podnikatelské aktivity na území České republiky mu přizpůsobila. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu se nejedná o žádnou diskriminaci, nýbrž jakousi formu dorovnání zahraničních provozovatelů původně podnikajících na základě primárního evropského práva. Výše popsaná nerovnost mezi domácími a zahraničními provozovateli v důsledku přijetí zákona o hazardních hrách zmizela a namítá-li stěžovatelka, že na rozdíl od domácích provozovatelů nemohla kontinuálně pokračovat ve své činnosti, nutno podotknout, že stěžovatelka coby zahraniční provozovatel rozhodně nebyla ve srovnatelném postavení.

[35] Obecně platí, že odlišnost v zacházení je diskriminační a v rozporu s ústavním pořádkem (principem rovnosti), jestliže jí schází objektivní a rozumné ospravedlnění. Jednoduše řečeno, nemělo by docházet k rozdílnému zacházení, jde-li o stejné nebo srovnatelné situace. Úsudek o tom, co je stejné, resp. co je s čím srovnatelné, nebývá snadný a je formován především účelem, pro který se srovnává, a množinou vlastností, které jsou přitom brány v potaz [srov. Bobek, M. Boučková, P., Kühn, Z. (eds) Rovnost a diskriminace. 1. Vydání. Praha : C. H. Beck, 2007, kap. I. 3.1.1., s. 12.]. Převedeno na nyní souzenou věc se proto jako podstatná jeví způsobilost provozovatele hazardních her poskytnout záruky z hlediska ochrany spotřebitelů a veřejného pořádku v České republice; tato způsobilost je jistě vyšší u domácích provozovatelů, kteří již úspěšně povolovacím řízením prošli. K tomu totiž museli splnit podmínky podle zákona o loteriích, zatímco stěžovatelku nic takového netížilo a v České republice dosud žádným povolovacím řízením neprošla. Logicky se proto nemůže úspěšně dovolávat své diskriminace oproti dosavadním domácím provozovatelům, kterým zákon o hazardních hrách umožnil plynule pokračovat v jejich činnosti, aniž museli mít ihned od počátku jeho účinnosti základní povolení.

[36] Na uvedeném nic nemění ani poukaz stěžovatelky na judikaturu Soudního dvora – ta s ohledem na povahu a škodlivé následky hazardních her přiznává členským státům EU hlavní slovo v regulaci hazardu na jejich území a poskytuje vcelku velký prostor pro omezování volného pohybu služeb. Uvedené potvrdil Soudní dvůr mimo jiné i ve věci Gambelli a další, C-243/01, v níž se jednalo o slučitelnost trestního stíhání vedeného proti vedoucím italských agentur jisté britské sázkové společnosti s unijním právem. Soudní dvůr konstatoval, že „zvláštnosti morální, náboženské nebo kulturní povahy, jakož i morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost, které souvisejí s hrami a sázkami, mohou odůvodnit existenci dostatečné posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků, které zahrnuje ochrana spotřebitele a společenského pořádku“ (bod 63). Současně dodal (bod 71): „Předkládající soud bude muset posoudit, zda jsou podmínky účasti v nabídkových řízeních na udělení koncese k provozování sázek na sportovní události stanoveny tak, že je v praxi mohou italské subjekty splnit snadněji než subjekty zahraniční. Pokud by tomu tak bylo, tyto podmínky by nesplňovaly kritérium zákazu diskriminace.“

[37] Nejvyšší správní soud v této souvislosti opakuje, že v zákoně o hazardních hrách jsou pro české i zahraniční žadatele o základní povolení nastaveny v zásadě stejné podmínky a nelze dovozovat, že by je v praxi mohly české subjekty splnit snadněji než subjekty zahraniční. V případě stěžovatelky vůbec nejde o otázku snadnějšího splnění podmínek pro vydání povolení k provozování hazardu tak, jako v případě Gambelli a další, ale o otázku již zmíněného dorovnání zahraničních subjektů, které je nutným důsledkem dřívějšího stavu věcí, kdy zahraniční subjekty svoji činnost v ČR provozovaly bez povolení v přímé návaznosti na svobodu volného pohybu služeb (čl. 56 SFEU).

[38] Poukaz stěžovatelky na rozsudek Soudního dvora ve věci Gambelli a další, C-243/01, je proto nepřípadný, podobně jako její poukaz na rozsudek Soudního dvora ze dne 22. 6. 2017, Unibet International Ltd, C-49/16. V ní se jednalo – podobně jako v případě stěžovatelky – o společnost se sídlem na Maltě, která provozovala internetové hazardní hry bez povolení, přičemž Soudní dvůr s odkazem na posuzovanou maďarskou právní úpravu rozhodl takto: „Článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, která zavádí režim koncesí a povolení k provozování internetových hazardních her, pokud obsahuje diskriminační pravidla vůči subjektům usazeným v jiných členských státech nebo v případě, že stanoví nediskriminační pravidla, která se však uplatňují netransparentně nebo se provádí způsobem, který brání nebo ztěžuje podání nabídky určitým zájemcům usazeným v jiných členských státech.“

[39] Citované závěry na současnou českou právní úpravu nedopadají, neboť zákon o hazardních hrách z hlediska pravidel, resp. podmínek pro vydání základního povolení není diskriminační; nijak nerozlišuje mezi domácími žadateli a zahraničními žadateli usazenými v jiných členských státech. Stěžovatelka jako právnická osoba se sídlem v jiném členském státě EU mohla a měla o vydání základního povolení požádat, pokud chtěla nadále pokračovat v provozování (internetové) hazardní hry na území České republiky. To, že o vydání základního povolení stěžovatelka nepožádala, jde na její vrub a rozhodně nemůže vést k tomu, že by stěžovatelka neodpovídala za spáchání správního deliktu podle § 123 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách.

[40] Základním znakem skutkové podstaty tohoto správního deliktu je provozování hazardní hry v rozporu s § 7 odst. 2 zákona o hazardních hrách, kde je soustředěn výčet zakázaných jednání a jedním z nich [pod písm. b)] je právě provozování hazardní hry, ke které nebylo uděleno povolení. Toto jednání bylo stěžovatelce jednoznačně prokázáno – stěžovatelka nejenže základní povolení neměla, ale o jeho vydání vůbec nepožádala. A zpochybňuje-li ex post tuto možnost, pak se skutečně jedná o argumentaci do značné míry hypotetickou, jak poznamenal městský soud v napadeném rozsudku.

[41] Nejvyšší správní soud s odůvodněním městského soudu v tomto směru souhlasí – byť připouští, že změny, které s sebou přinesl zákon o hazardních hrách, byly poměrně výrazné a přechod na novou právní úpravu v praxi nemusel být úplně hladký. I když to pro stěžovatelku mohlo být subjektivně obtížné, důležité je, že získání povolení pro online provozování technické hry bylo objektivně možné.

[42] Více než půlroční legisvakanční lhůtu, sloužící k tomu, aby se stěžovatelka mohla s novou právní úpravou seznámit a přizpůsobit se jí, považuje Nejvyšší správní soud za přiměřenou. A pro úplnost připomíná, že zákon o hazardních hrách nabyl účinnosti dnem 1. 1. 2017, s výjimkou některých vybraných ustanovení (např. § 86 až § 89 a dalších), která nabyla účinnosti již dnem jeho vyhlášení (15. 6. 2016) – a to právě z toho důvodu, aby bylo možné podávat žádosti o vydání základního povolení a byl zajištěn plynulý přechod na novou právní úpravu. Stěžovatelka by tedy nemusela nedobrovolně přerušit svoji činnost, jak tvrdí v kasační stížnosti, kdyby si požádala o vydání základního povolení. Je pravdou, že sekundární legislativa ve formě vyhlášek (vydaných na základě zmocnění v § 133 zákona o hazardních hrách) nebyla připravena včas, na což lze hledět významně kriticky. Nicméně z pohledu právní jistoty adresátů nové právní úpravy hazardu je zásadní, že Ministerstvo financí vydalo dokument – technický standard, v němž transparentně stanovilo všechny požadavky a podle něhož také v praxi postupovalo (v podrobnostech viz odůvodnění rozhodnutí ministryně financí, s. 26) Stěžovatelka tak stejně jako jiní potenciální uchazeči měla možnost seznámit se s bližšími podmínkami pro získání základního povolení a požádat o jeho vydání. Tomu nebránila ani nutnost doložit k žádosti dokument o odborném posouzení a provozuschopnosti; seznam osob pověřených k vydání tohoto dokumentu byl zveřejněn ještě v roce 2016 a nebylo zpochybněno, že by tyto osoby svoji činnost vykonávaly.

[43] I přes některé průvodní potíže, které s sebou nesla změna právní úpravy v oblasti hazardu, nelze vycházet z toho, že by bylo stěžovatelce bráněno nebo ztěžováno podání žádosti o vydání základního povolení a že by stěžovatelka nutně musela pokračovat ve své další činnosti bez tohoto povolení. Skutečnost, že stěžovatelka provozovala internetovou hazardní hru bez povolení i po 1. 1. 2017, jí nepochybně vyhovovala, avšak nevyhovovala v té době novému zákonu o hazardních hrách, jemuž byla povinna se přizpůsobit. Pokud tak neučinila, nese za to následky v podobě uložené pokuty.

IV. ii) K uložené pokutě a její výši

[43] I přes některé průvodní potíže, které s sebou nesla změna právní úpravy v oblasti hazardu, nelze vycházet z toho, že by bylo stěžovatelce bráněno nebo ztěžováno podání žádosti o vydání základního povolení a že by stěžovatelka nutně musela pokračovat ve své další činnosti bez tohoto povolení. Skutečnost, že stěžovatelka provozovala internetovou hazardní hru bez povolení i po 1. 1. 2017, jí nepochybně vyhovovala, avšak nevyhovovala v té době novému zákonu o hazardních hrách, jemuž byla povinna se přizpůsobit. Pokud tak neučinila, nese za to následky v podobě uložené pokuty.

IV. ii) K uložené pokutě a její výši

[44] Podle názoru Nejvyššího správního soudu uložená pokuta respektuje zásadu zákonnosti, neboť byla uložena na základě zákona o hazardních hrách – a to jako krajní prostředek sloužící k ochraně zájmů a hodnot, na nichž tento zákon stojí; těmi jsou především ochrana veřejného pořádku a omezení vzniku a dopadu společenských rizik vyplývajících z provozování hazardních her, které právě proto podléhá přísné regulaci ze strany státu, jenž zavedl povolovací systém. Stěžovatelka však tomuto systému nedostála. I po 1. 1. 2017 provozovala bez základního povolení internetovou technickou hru, což je obecně posuzováno jako spáchání velmi závažného správního deliktu, o čemž svědčí jeho typová závažnost, kterou zákonodárce vyjádřil především maximální výší pokuty; podle § 123 odst. 7 písm. a) zákona o hazardních hrách je sazba pokuty 0 Kč až 50 000 000 Kč.

[45] V tomto rozmezí se žalovaný pohyboval, meze správního uvážení tedy nepřekročil, ani správní uvážení nezneužil. Uložil stěžovatelce pokutu 30 000 000 Kč, tj. v horní polovině maximální možné sazby (60 %), a jakkoli se tato částka může zdát velmi vysoká, v zásadě odpovídá povaze a závažnosti jejího protiprávního jednání.

[46] Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje se závěry městského soudu, podle něhož správní orgány dostály všem svým povinnostem plynoucím ze zásady individualizace trestu; standardně zohlednily povahu a závažnost obou správních deliktů, zejména pak způsob jejich spáchání, jejich následky i okolnosti, za nichž byly správní delikty spáchány – srov. § 129 odst. 2 zákona o hazardních hrách. Toto ustanovení sice bylo s účinností od 1. 7. 2017 zrušeno a v souvislosti s reformou správního trestání nahrazeno § 37 a násl. zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, nicméně výčet kritérií, které je nutno zohlednit, zde není nijak významně jiný. Ostatně stěžovatelka proti jednotlivým kritériím, která byla použita při určení výše pokuty, žádné konkrétní kasační námitky nevznesla. Nejvyšší správní soud proto nepovažuje za účelné reprodukovat odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů potažmo městského soudu, která má za přesvědčivá a vyčerpávající.

[47] Zpochybňuje-li stěžovatelka poukaz na nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 28/16, č. 95/2017 Sb., je třeba připustit, že v něm nešlo o konkrétní případ typově podobný případu stěžovatelky, ale o abstraktní kontrolu norem – konkrétních ustanovení zákona o hazardních hrách, jejichž zrušení navrhla skupina senátorů, kteří vnímali institut blokace nepovolených hazardních her provozovaných na internetu jako ústavně nepřípustnou cenzuru prováděnou bez odpovídajících zákonných mantinelů. Na druhé straně však nelze nevidět, že institut blokace nepovolených internetových her je jedním z opatření proti nelegálnímu hazardu, o který jde právě ve věci stěžovatelky. Využití odkazu na odůvodnění uvedeného nálezu Ústavního soudu tedy nebylo „od věci“, naopak pěkně vystihuje zvýšené riziko provozování hazardních her na internetu, které je „(obecně) podstatně hůře kontrolovatelné i nebezpečnější, a to již tím, že se k internetovým hrám při absenci účinné regulace lze připojit v podstatě odkudkoli, mohou se jich účastnit snadno i děti nebo patologičtí hráči, hry probíhají rychleji a jde v nich o vyšší částky. Nelegální hazardní hry na internetu často unikají jakémukoli zdanění, a to jak v cílové zemi, kde jsou nabízeny, tak i v zemi, odkud jsou provozovány. Tím, že nepodléhají regulaci ani zdanění, nabízejí výhodnější kurzy (výhry), pro hráče jsou atraktivní a navíc je neomezují co do věku, limitů sázek apod. - tomu mají zabránit napadená ustanovení“ (bod 25).

[48] Roli internetu jako zvláštního „kanálu“ nabízení hazardních her, který může podstatně zvyšovat společenskou nebezpečnost, resp. škodlivost těchto her, nelze přehlížet, což plyne nejen z judikatury Ústavního soudu, ale i Soudního dvora – srov. např. rozsudek velkého senátu ze dne 8. 9. 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International Ltd, C-42/07, nebo na něho navazující již výše uvedený rozsudek ve věci Carmen Media Group Ltd, C-46/08, v němž Soudní dvůr poznamenal, „že jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům […]“ (bod 102). Současně uvedl, „že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou“ (bod 103).

[49] K námitce stěžovatelky stran zhodnocení společenské škodlivosti jejího jednání lze tedy konstatovat, že toto zhodnocení s poukazem na nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 28/16, nebylo ani nepřípadné, ani příliš obecné, nýbrž odpovídalo individuálním okolnostem věci, zejm. závažnosti správních deliktů spáchaných stěžovatelkou právě v prostředí internetu.

[50] Nutno ovšem poznamenat, že individuální závažnost věci nebyla dána pouze tím, že se jednalo o online hazard. Důležité bylo také to, že se stěžovatelka svého jednání dopustila zcela vědomě – internetové stránky jackpotcitycasino.com a jackpotcity.org provozovala v českém jazyce se zaměřením na hráče z ČR a v tomto jednání pokračovala i přes výzvu žalovaného, aby ukončila provozování anebo zajistila, aby nebylo cíleno na osoby s bydlištěm na území ČR; teprve až v období po doručení příkazu ze dne 31. 5. 2017 stěžovatelka přistoupila k zamezení registrace a přihlášení do uživatelských kont osobám s bydlištěm v ČR. V tomto kontextu bylo se stěžovatelkou také zahájeno řízení o zápisu údajů dle § 84 odst. 2 zákona o hazardních hrách na seznam nepovolených internetových her, což dobře dokresluje okolnosti spáchání správních deliktů, které rozhodně stěžovatelce nesvědčí – bez ohledu na to, zda nakonec byla nebo nebyla jí vlastněná doména zapsána na daný seznam. Stejně tak stěžovatelce nesvědčí délka doby, po kterou její protiprávní jednání trvalo a generovalo neoprávněný zisk.

[51] Všem těmto individuálním okolnostem věci odpovídá pokuta, která byla stěžovatelce uložena za spáchání správních deliktů, jejichž závažnost nijak nesnižuje ani skutečnost, že stěžovatelka je společností licencovanou na Maltě a poskytuje služby v různých jurisdikcích. Jak již bylo uvedeno, oblast hazardu není v rámci EU harmonizována a z pohledu české jurisdikce je proto rozhodující, že stěžovatelka provozovala internetovou hazardní hru bez základního povolení. Provozovala tak svoji podnikatelskou činnost bez dostatečně efektivního dohledu a dodržení záruk z hlediska ochrany spotřebitelů a veřejného pořádku v České republice. V tomto směru se její postavení nijak neliší od jiných nelegálních provozovatelů majících sídlo mimo členské státy EU – např. v Asii, jak namítá stěžovatelka.

[52] Na rozdíl od těchto zahraničních provozovatelů, stěžovatelka měla možnost požádat o vydání základního povolení k provozování hazardních her v České republice, což neučinila. Nese proto odpovědnost za správní delikty, za které jí byla uložena pokuta. Její konkrétní výše odpovídá zákonné sazbě a je výsledkem správního uvážení založeného na individuálním hodnocení protiprávního jednání stěžovatelky, do něhož Nejvyšší správní soud neshledal důvod jakkoli zasahovat.

Právní věta

Plný text rozhodnutí