5 As 82/2008- 107 - text
č. j. 5 As 82/2008 - 107
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce: K. A., zast. advokátkou Mgr. Hanou Sklenářovou, se sídlem AK Malá Stránka 318, Velké Meziříčí, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, Těšnov 17, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2008, č. j. 5 Ca 263/2005 - 82,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2008, č. j. 5 Ca 263/2005 - 82 s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení
Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení výše označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 9. 2005, č. j. 23665/2005-16310 ve věci schválení „Manipulačního řádu pro vodní dílo Dalešice na řece Jihlavě – 4. revize“. Tento manipulační řád byl schválen Krajským úřadem kraje Vysočina, odbor lesního a vodního hospodářství a zemědělství, jako věcně a místně příslušným vodoprávním úřadem podle § 29 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a § 107 písm. v) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách dne 29. 4. 2005.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že rozhodnutí krajského soudu je v rozporu s ustanovením § 8 odst. 12 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách. Stěžovatel má ve smyslu tohoto ustanovení oprávnění nakládat s vodami podle platného povolení, na jehož základě je oprávněn provozovat svou činnost. Výkon jeho povolené činnosti (provoz společné malé vodní elektrárny GISELA) je mu však znemožňován a jeho chráněné zájmy jsou „Manipulačním řádem pro vodní dílo Dalešice na řece Jihlavě – 4. revize“ trvale poškozovány. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem soudu uvedeným na str. 5 rozsudku, že v podané žalobě nenamítá, že by schválený manipulační řád byl v rozporu s rozhodnutími, jimiž bylo povoleno nakládání s vodami. Z bodu I. ve spojení s bodem II žaloby na tento rozpor stěžovatel poukazuje. Toto tvrzení pak stěžovatel uvádí v bodu IV žaloby a toto tvrzení, že manipulační řád je ve skutečnosti v zásadním a přímém rozporu s vydaným povolením o nakládání s povrchovými vodami vodního díla Dalešice, soud uvádí i na str. 6 ve svém odůvodnění rozsudku.
Stěžovatel konstatuje, že soud uvádí, že na základě povolení k nakládání s vodami nevzniká vodoprávnímu orgánu, správci vodního toku nebo vlastníku vodního díla právní povinnost náhrady oprávněným za nemožnost nakládat s vodami v maximálním povoleném množství a s určitými vlastnostmi, což odpovídá citaci § 11 odst. 2 vodního zákona. Stěžovateli však nejde o nakládání s vodami v maximální povoleném množství, avšak o nakládání s vodami, jež umožňuje jeho činnost, tedy chod jeho malé vodní elektrárny.
Tvrzení stěžovatele, že jakákoli manipulace s vodami musí být nutně postavena na prokazatelných hydrometeorologických údajích, nikoli na tom, jaký objem vody fakticky přiteče, je odůvodněno již samotnou podstatou fungování vodního díla, kdy fakticky může či nemusí, v závislosti na chování správce vodního díla, možné množství vody podle prokazatelných hydrometeorologických údajů z vodního díla vypouštět. Stěžovatel předložil k tomuto krajskému soudu i průměrné měsíční průtoky řeky Jihlavy od vodní nádrže Mohelno 2007 podle oficiálních zveřejněných měření. Z uvedeného vyplývá, že malá vodní elektrárna stěžovatele měla regulací znemožněn provoz šest měsíců v roce (leden, květen, červen, červenec, srpen, září). Dále z důvodu procesní opatrnosti předložil stěžovatel soudu i svoji korespondenci s krajským úřadem z roku 2006, jež by měla být obsahem správního spisu, ve které upozorňuje na bezdůvodné nedodržování manipulačního řádu 4. revize pro VD Dalešice. S těmito předloženými důkazy se soud ve svém rozhodnutí nevypořádal.
Stěžovatel taktéž nesouhlasí se závěrem soudu, že s námitkou týkající se hydrologických údajů se správní orgán vypořádal (námitka uvedená na str. A11-A.3 – Hydrologické údaje), což podle něj vyplývá z obsahu spisu.
Krajský soud v odůvodnění uvedl, že „rozhodnutím správního orgánu byl schválen manipulační řád vodního díla Dalešice v kompromisním znění“, bez bližšího odůvodnění, jak k tomuto závěru dospěl a v čem, podle něj, kompromisní znění spočívá. Podle názoru stěžovatele k žádnému kompromisnímu řešení v tomto ohledu nedošlo.
ámitkou týkající se hydrologických údajů se správní orgán vypořádal (námitka uvedená na str. A11-A.3 – Hydrologické údaje), což podle něj vyplývá z obsahu spisu.
Krajský soud v odůvodnění uvedl, že „rozhodnutím správního orgánu byl schválen manipulační řád vodního díla Dalešice v kompromisním znění“, bez bližšího odůvodnění, jak k tomuto závěru dospěl a v čem, podle něj, kompromisní znění spočívá. Podle názoru stěžovatele k žádnému kompromisnímu řešení v tomto ohledu nedošlo.
Žalovaný v písemném vyjádření odkázal na vyjádření k žalobě ze dne 3. 2. 2006.
1. identifikaci vlastníka nebo uživatele, popřípadě stavebníka vodního díla,
2. identifikaci osoby odpovědné za manipulaci s vodou,
3. identifikaci správce vodního toku,
4. vodohospodářském dispečinku správce povodí,
5. vodoprávním úřadu příslušným ke schválení manipulačního řádu,
6. identifikaci pověřené odborně způsobilé osoby pro provádění technicko-bezpečnostního dohledu,
7. příslušných povodňových orgánech,
b) technické údaje o vodním díle a údaje s ním související, kterými jsou
1. název, umístění a stručný popis vodního díla, popis funkce vodního díla a těch jeho částí, které slouží k manipulaci s vodou a ke kontrole manipulací s vodou,
2. stavební povolení k vodnímu dílu a rozhodnutí o jeho kolaudaci,
3. účel vodního díla; slouží-li vodní dílo více účelům, uvedou se v pořadí podle důležitosti,
4. povolení k nakládání s povrchovými nebo podzemními vodami vztahující se k vodnímu dílu a jejich rozsah,
5. kategorie vodního díla podle zvláštního právního předpisu,
6. zabezpečenost požadovaných nároků na využití vody u vodního díla, které akumuluje nebo vzdouvá vodu,
7. možnosti snížení povodňových průtoků u vodního díla, které akumuluje nebo vzdouvá vodu,
8. základní hydrologické údaje vodního toku, na kterém je vodní dílo umístěno, popřípadě další hydrologické údaje nebo podklady související s vodním dílem nebo se způsobem hospodaření s vodou ve vodní nádrži,
9. seznam technických a právních předpisů souvisejících s vodním dílem a použitých pro vypracování manipulačního řádu,
c) pokyny pro manipulaci s vodou za situací a podmínek, které lze v provozu vodního díla očekávat,
d) základní požadavky, zásady a pokyny pro manipulaci s vodou na vodním díle, začleněném do soustavy vodních nádrží, vyplývající z komplexního manipulačního řádu, pokud je pro soustavu vodních nádrží zpracován,
e) pokyny pro manipulace s vodou při mimořádných událostech a provádění bezpečnostních opatření, zejména se zřetelem na
1. ochranu před povodněmi překračujícími návrhové parametry vodního díla,
2. situace při ohrožení bezpečnosti, stability a mechanické pevnosti vodního díla,
3. situace při poškození objektů a zařízení vodního díla,
4. situace při kritickém nedostatku vody ve vodním toku,
5. situace při havárii na vodním díle nebo na vodním toku nad a pod vodním dílem,
6. situace při takovém zhoršení jakosti povrchové vody, že vodní dílo nemůže sloužit svému účelu,
f) požadavky na druh, způsob, rozsah a četnost měření a pozorování na vodním díle potřebných pro manipulaci s vodou,
g) seznamy důležitých adres a komunikačních spojení, zejména příslušný vodoprávní úřad, územní hygienik, Hasičský záchranný sbor České republiky, Policie České republiky, zdravotnická záchranná služba, složky integrovaného záchranného systému a orgány povodňového a krizového řízení,
h) zásady spolupráce mezi vlastníky nebo uživateli souvisejících vodních děl, popřípadě společné zásady manipulačních řádů těchto vodních děl,
i) závěrečná ustanovení, která obsahují
1. způsob a četnost provádění kontrolních měření na výpustných a odběrných zařízeních v rozsahu a lhůtách pro ověření kapacity a měrných křivek,
1. způsob a četnost provádění kontrolních měření na výpustných a odběrných zařízeních v rozsahu a lhůtách pro ověření kapacity a měrných křivek,
2. určení období pro provádění revizí a oprav na jednotlivých objektech a zařízeních vodního díla, vhodného z hlediska hydrologického i z hlediska zajištění účelu vodního díla,
3. pravidla pro vedení záznamů o provádění manipulací s vodou a vyhodnocení mimořádných manipulací s vodou,
j) přílohy manipulačního řádu, které obsahují
1. pomůcky k řízení manipulace s vodou, které poskytují informace potřebné pro rozhodování o manipulacích s vodou podle písmen c) a e) a pro vyhodnocení měření a pozorování podle písmene f),
2. výkresovou část projektové dokumentace vodního díla v rozsahu potřebném pro manipulaci s vodou,
3. právní a jinou dokumentaci důležitou pro řízení manipulace na vodním díle nebo pro posouzení docílených výsledků, například povolení k vodnímu dílu a s vodním dílem související, povodňový plán území pod vodním dílem a řád plavební bezpečnosti,
4. doklady o provedené aktualizaci manipulačního řádu,
4. doklady o provedené aktualizaci manipulačního řádu,
5. protokol o seznámení obsluhy vodního díla s manipulačním řádem.
Podle ust. § 115 vodního zákona postupují vodoprávní úřady při řízení o věcech upravených vodním zákonem podle správního řádu, popřípadě podle stavebního zákona, jde-li o rozhodování týkající se vodních děl. Soudům ve správním soudnictví tak přísluší přezkoumat, zda v řízení byla zachována především procesní práva účastníků řízení, zejména zda byly řádně vypořádány připomínky osob, jejichž práva mohou být příslušným manipulačním řádem dotčena a dále, zda rozhodnutí vydané v řízení splňuje z hlediska jeho náležitostí požadavky zákonem stanovené. V tomto směru Nejvyšší správní soud pochybení správních orgánů, narozdíl od městského soudu, shledal.
Předně je nutno konstatovat, že stěžovatel výslovně namítal v žalobě nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného [bod IV b) žaloby]. Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného bylo vydáno zcela v souladu s příslušnými ustanoveními správního řádu. Takový závěr však Nejvyšší správní soud nesdílí.
Městský soud konstatoval, že správní orgán I. stupně se vypořádal s námitkami stěžovatele, tento v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně uvedl zcela totožné důvody jako námitky uplatněné již při projednávání manipulačního řádu u správního orgánu I. stupně, neuvedl žádné nové skutečnosti ani neoznačil nové důkazy. Dále se v odůvodnění konstatuje, že žalovaný ověřil, zda všechny námitky účastníků řízení byly vypořádány a zda správní uvážení o těchto námitkách bylo provedeno řádně; skutečnosti, které byly podkladem rozhodnutí a úvahy při vypořádání námitek, jsou uvedeny v prvostupňovém správním rozhodnutí, s nimiž se žalovaný v odvolacím řízení ztotožnil.
Pro tyto závěry, které městský soud učinil, neshledal však Nejvyšší správní soud dostatečnou oporu ve spisovém materiálu.
Není pochyb o tom, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně i odvolacího orgánu tvoří jeden celek. Odvolací orgán nepochybně i může v odůvodnění svého rozhodnutí odkázat na odůvodnění prvostupňového orgánu, dospěje-li v řízení k závěru, že toto odůvodnění je úplné, přesvědčivé a vyčerpávající, a že se s ním beze zbytku ztotožňuje, přitom tuto úvahu musí rovněž uvést. Pro takový postup však v daném případě nebyly naplněny podmínky, neboť již prvostupňové rozhodnutí vodoprávního orgánu vykazuje deficit odůvodnění, odkazuje-li na str. 10 (odůvodnění námitek, jimž nebylo v případě stěžovatele vyhověno) bez dalšího pouze na stanovisko navrhovatele (ČEZ, a. s.) ze dne 23. 2. 2005; správní orgán dále např. uvádí, že se přiklání k návrhu kompromisního řešení, které navrhovatel uvedl, aniž by však sám odůvodnil, v čem toto řešení spočívá i to, na základě jaké úvahy k tomuto závěru dospěl. Zcela neurčité je potom odůvodnění „...pokud bude mít ČHMÚ údaje k dispozici, bude zajištěna jejich aktualizace...“. O schválení manipulačního řádu rozhoduje ve smyslu ust. § 107 písm. v) vodního zákona příslušný vodoprávní úřad – zde KÚ kraje Vysočina, nikoli vlastník a provozovatel vodního díla, který je povinen návrh předložit, tj. ČEZ, a. s. Správní orgán byl tak povinen v odůvodnění uvést konkrétně, které závěry navrhovatele převzal, jakož i úvahu, proč tak učinil, nelze však vlastní úvahu a odůvodnění vlastního rozhodnutí nahradit bez dalšího stanoviskem subjektu, který není nadán kompetencí ve věci rozhodovat. Správní orgán tak zatížil již své rozhodnutí ve vztahu k stěžovateli vadou spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku odůvodnění. Odkázal-li žalovaný ve svém rozhodnutí na odůvodnění prvostupňového orgánu, přitom konstatoval, že se s ním ztotožňuje, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti rovněž i své rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné uvést, že není nepřípustné rozhodovat jedním rozhodnutím o odvoláních několika účastníků, týkají-li se tato odvolání stejné věci – zde schváleného manipulačního řádu. Správní orgán však, zvolí-li takový postup, musí rovněž dbát na to, aby se v rozhodnutí vypořádal se všemi vznesenými námitkami, zejména pak, aby tak učinil způsobem umožňujícím přezkoumatelnost rozhodnutí. Z rozhodnutí odvolacího orgánu musí být proto seznatelné, která námitka ve vztahu ke kterému účastníkovi řízení byla přezkoumána a z jakých právních úvah při posuzování té které námitky odvolací orgán vycházel. Tomuto požadavku rozhodnutí žalovaného nedostálo; žalovaný se omezil pouze obecně na konstatování určitého stavu – tj. že manipulační řád splňuje předepsané náležitosti dle § 2 vyhlášky č. 195/2002 Sb. Jakkoli v dalším žalovaný uvádí, že překontroloval, zda všechny námitky byly vypořádány a zda správní uvážení o těchto námitkách bylo provedeno řádně a správně, není zřejmé jaké právní uvážení správního orgánu přezkoumal, když rozhodnutí prvostupňového orgánu bez dalšího odkazuje na stanovisko navrhovatele a vlastní úvahy postrádá. Žalovaný rovněž konstatuje, že souhlasí s úsudkem krajského úřadu, že v řízení o schválení manipulačního řádu nelze řešit majetkoprávní problémy z nevyřešených vlastnických vztahů – v případě stěžovatele však se toto konstatování zcela míjí se stěžovatelem uplatněnými důvody odvolání (tato námitka byla uplatněna účastníkem LCL, spol. s r. o. – viz str. 8 - 9 prvostupňového rozhodnutí).
Rozhodnutí žalovaného je z důvodů výše uvedených nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů odůvodnění. Nic na tom nemění skutečnost, že žalovaný ve vyjádření k žalobě se zabýval námitkami stěžovatele podrobněji.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud pochybil, shledal-li rozhodnutí žalovaného, přes vady, které vykazovalo, přezkoumatelným a v souladu se zákonem; proto napadený rozsudek městského soudu dle ust. § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. července 2009
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu