5 Azs 244/2025

5 Azs 244/2025- 20 - text

5 Azs 244/2025 - 24

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: D. K., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad štolou 936/3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2025, č. j. 18 A 105/2025-29,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

[1] Žalobkyně, státní příslušnice Ukrajiny, podala žádost o dočasnou ochranu, kterou ji žalovaný (dále jen „stěžovatel“) vrátil dne 10. 9. 2025 jako nepřijatelnou dle § 5 odst. 1 písm. f) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále jen „lex Ukrajina“). Stěžovatel vyhodnotil žádost jako nepřijatelnou, protože v minulosti získala dočasnou ochranu v Bulharsku; to stěžovatel zjistil z Platformy pro výměnu informací o žadatelích a držitelích dočasné ochrany, v níž je u žalobkyně v rubrice „Type of protection“ uveden znak „tp“, který se používá tehdy, získal-li cizinec v členském státě povolení k pobytu z titulu dočasné ochrany a dosud je jeho držitelem.

[2] Žalobkyně se domáhala zásahovou žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) určení, že tento zásah stěžovatele je nezákonný a požadovala obnovení stavu před vrácením žádosti jako nepřijatelné. Namítala, že stěžovatel jí nemohl odepřít právo na projednání její žádosti o dočasnou ochranu, nadto pokud se v srpnu 2025 vzdala dočasné ochrany v Bulharsku a poté přicestovala do České republiky za účelem jazykového kurzu a studia na vysoké škole. Dle žalobkyně nemohl stěžovatel shledat její žádost nepřijatelnou na základě nového důvodu dle § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina, který stejně tak jako dosavadní důvody vedené pod písm. c) a d) téhož zákona, odporuje právu Evropské unie. Závěry judikatury stran důvodů dle písm. c) a d) neovlivnilo nově učiněné prohlášení ČR podle § 3 odst. 3 lex Ukrajina o riziku vyčerpání kapacit pro zvládání následků plynoucích z hromadného přílivu vysídlených osob a potřebě přijetí opatření k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob.

[3] Městský soud žalobě vyhověl a shledal nezákonný zásah stěžovatele spočívající v tom, že žalobkyni dne 10. 9. 2025 vrátil její žádost o dočasnou ochranu, evidovanou pod č. j. OAM

415666/DO-2025 (dále jen „žádost o dočasnou ochranu“), jako nepřijatelnou. Zároveň mu městský soud přikázal, aby obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu.

[4] Městský soud se především zabýval tím, zda lze aplikovat § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina, nebo je toto ustanovení v rozporu s unijním právem. Městský soud konstatoval, že na § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina je třeba nahlížet ve světle dosavadní judikatury k § 5 odst. 1 písm. c) a d) téhož zákona. Odkázal na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 27. 2. 2025, Krasiliva, C

753/23, ECLI:EU:C:2025:133, na nějž navázala četná judikatura Nejvyššího správního soudu. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina podle městského soudu propojuje původní samostatné důvody podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina a nově k nim připojuje kumulativní podmínku, a sice předchozí oznámení o riziku vyčerpání kapacit podle § 3 odst. 3 lex Ukrajina.

[4] Městský soud se především zabýval tím, zda lze aplikovat § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina, nebo je toto ustanovení v rozporu s unijním právem. Městský soud konstatoval, že na § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina je třeba nahlížet ve světle dosavadní judikatury k § 5 odst. 1 písm. c) a d) téhož zákona. Odkázal na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 27. 2. 2025, Krasiliva, C

753/23, ECLI:EU:C:2025:133, na nějž navázala četná judikatura Nejvyššího správního soudu. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina podle městského soudu propojuje původní samostatné důvody podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina a nově k nim připojuje kumulativní podmínku, a sice předchozí oznámení o riziku vyčerpání kapacit podle § 3 odst. 3 lex Ukrajina.

[5] K první podmínce městský soud uvedl, že žadateli vzniká nárok na „přiznání dočasné ochrany“ již na základě čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“), pokud splňuje podmínky čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (dále jen „prováděcí rozhodnutí Rady z roku 2022“). Městský soud shrnul, že žadateli vzniká nárok na to, aby si zvolil hostitelský stát a v důsledku vyloučení čl. 11 směrnice o dočasné ochraně i na to, aby se přemístil do státu jiného. Dále soud rekapituloval postup, jak má stěžovatel s žádostmi osob uvedených v informačním systému Temporary Protection Platform (TPD) nakládat. Podle městského soudu na uvedeném nic nemění ani prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2025/1460 ze dne 15. července 2025 o prodloužení dočasné ochrany zavedené prováděcím rozhodnutím (EU) 2022/382 (dále jen „prováděcí rozhodnutí Rady z roku 2025“). Ani z něj totiž neplyne, že by stát mohl vrátit žádost jako nepřijatelnou bez věcného posouzení.

[6] Ke druhé podmínce městský soud upozornil, že ji aktivuje sám stěžovatel tím, že Evropské komisi doručí oznámení o riziku vyčerpání kapacit pro zvládání následků plynoucích z hromadného přílivu vysídlených osob a potřebě přijetí opatření k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob. Toto oznámení se svou povahou blíží žádosti o postup dle čl. 25 odst. 3 směrnice o dočasné ochraně. Posledně jmenovaný institut je přitom politickým, nikoli právním aktem, z něhož nelze dovozovat ztrátu práv držitelů dočasné ochrany. Městský soud podotkl, že oznámení podle § 3 odst. 3 lex Ukrajina je navíc pouze oznámením o riziku překročení kapacit, nikoli oznámením o překročení kapacit. Nemohou z něj tedy vyplynout závažnější důsledky, než jaké předpokládá směrnice o dočasné ochraně v čl. 25 odst. 3. Městský soud zdůraznil, že směrnice o dočasné ochraně neumožňuje členskému státu, aby jednostranně omezil práva, která žadatelům plynou ze směrnice a prováděcích rozhodnutí. Připomněl, že směrnice o dočasné ochraně stanoví minimální požadavky, žalovaný tedy nemohl použít § 5 odst. 1 písm. f) ve spojení s § 3 odst. 3 lex Ukrajina. Závěrem městský soud poukázal na to, že § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina arbitrárně rozlišuje mezi žadateli, kteří žádají o dočasnou ochranu poprvé, a těmi, kteří se dožadují práva druhotného pohybu.

[7] V kasační stížnosti stěžovatel namítá kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V úvodu žádá Nejvyšší správní soud o zvážení předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Namítá, že pokud by mělo existovat právo sekundárního pohybu, muselo by plynout přímo z textu směrnice o dočasné ochraně. Přímý účinek směrnice však vyžaduje, aby bylo jasně, přesně a bezpodmínečně formulováno právo, které je jednotlivci garantováno. Takové ustanovení však ve směrnici chybí. Ani normativní text prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2022 právo sekundárního pohybu neobsahuje. Naopak, prováděcí rozhodnutí Rady z roku 2025 potvrzuje, že předchozí výklad nebyl správný. Stěžovatel zdůrazňuje, že nejde „o prchání z válečného konfliktu“, ale o pouhé stěhování.

[8] Ve vztahu k bodům 4 a 6 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2025 stěžovatel upozorňuje, že žádný z těchto bodů ani rozsudek Soudního dvora ve věci Krasiliva nepožadují asistenci orgánů členského státu ve vztahu k držiteli dočasné ochrany při „zrušení jeho dočasné ochrany“ v jiném členském státě. Podle stěžovatele výkladové pravidlo bodu 6 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2025 poskytuje rovněž výklad bodu 5, který se týká vyloučení čl. 11 směrnice o dočasné ochraně. Rada tím podle něj (1) dala najevo, že žádosti osob, které jsou oprávněny k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státu, by měly být bez dalšího zamítnuty, a (2) upřesnila význam dohody o neaplikování čl. 11 směrnice o dočasné ochraně. Stěžovatel je přesvědčen, že je stěžejní, jaký význam přikládají dohodě její účastníci (obzvlášť tehdy, byla

li schválena jednomyslně).

[9] Stěžovatel má za to, že právo přestěhování se v rámci Evropské unie náleží pouze občanům EU, nikoli příslušníkům třetích zemí oprávněně pobývajícím na území některého ze členských států. Rada nemůže prováděcím rozhodnutím rozšířit rozsah práv, která jsou osobám požívajícím dočasnou ochranu přiznána. Pokud tedy právo sekundárního pohybu neplyne přímo ze směrnice o dočasné ochraně, nelze je dovozovat z prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2022. V rozsudku ze dne 19. 12. 2024, Kaduna, C

244/24 a C

290/24, ECLI:EU:C:2024:1038, Soudní dvůr upozornil, že toto prováděcí rozhodnutí nemůže být v rozporu s uvedenou směrnicí ani ji měnit. Jeho smyslem je pouze vyjasnit obsah ustanovení směrnice a určit způsoby jejich provádění.

[10] Podle stěžovatele je sporný výklad Nejvyššího správního soudu, že pokud Česká republika jednou učinila spolu s ostatními státy prohlášení, je jím navždy vázána, ledaže by se s každým členským státem individuálně dohodla jinak. Čl. 11 směrnice o dočasné ochraně je navíc podle stěžovatele irelevantní, protože druhotné pohyby neřeší. Stěžovatel odkazuje rovněž na společné prohlášení Německa a České republiky, které podle něj interpretaci prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2022 dále osvětluje. Stěžovatel proto nesouhlasí se závěrem městského soudu, dle něhož nové body odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2025 na závěrech judikatury nic nemění.

[11] Stěžovatel opakuje, že v případě druhotného pohybu již nejde o situaci, kdy daná osoba prchá z válečného konfliktu. Pro stěhování Česká republika počítá s využitím standardních migračních kanálů, tedy s podáním žádosti o pobytové oprávnění přes Generální konzulát České republiky ve Lvově (a to i vzdáleně). Doplňuje statistické údaje, z nichž má vyplývat, že většině takových žádostí v roce 2024 a v lednu až září 2025 bylo vyhověno. Podle informací generálního konzulátu údajně 85 % těchto žádostí podávají osoby, které pobývají v režimu dočasné ochrany na území jiného členského státu. Neudělením dočasné ochrany tedy dotyčná osoba není vystavena povinnosti vrátit se na Ukrajinu a má reálnou možnost získat pobytové oprávnění stěžovatelem preferovaným způsobem.

[12] Závěrem stěžovatel odkazuje na legislativní proces v souvislosti se změnou zákona, v jejímž rámci došlo k přijetí § 3 odst. 3 a § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina. Nejprve stěžovatel cituje zápis z 55. schůze Výboru pro bezpečnost Poslanecké sněmovny PČR, která se konala dne 27. 5. 2025, následně části stenozáznamu z druhého a třetího čtení sněmovního tisku č. 931 (9. volební období, 2021–2025, digitální repozitář Poslanecké sněmovny PČR). Z těchto materiálů je podle stěžovatele zřejmé, že Poslanecká sněmovna PČR se pozměňovacím návrhem řádně a vědomě zabývala a že byl podpořen napříč politickým spektrem. Stěžovatel uvádí, že „v posledním období se situace dramaticky zhoršuje“ a že eviduje zhruba 100% nárůst počtu žádostí (z jím uváděných dat vyplývá, že má pravděpodobně na mysli nárůst mezi 35. týdnem tohoto roku, kdy bylo evidováno 1 615 žádostí, a 37. týdnem, kdy bylo evidováno 3 319 žádostí). Podle stěžovatele jde o nejvyšší počty od konce první vlny žádostí v roce 2022.

[13] Stěžovatel je přesvědčen, že § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina není rozporný s unijním právem a je součástí českého právního řádu. Proto podle něj postupoval. Ve směrnici o dočasné ochraně jakožto minimálním standardu žádné mezery nejsou, v neřešených otázkách mají členské státy prostor pro vlastní úvahu. Proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.

[14] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.

[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí městského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a jedná za něj k tomu pověřená zaměstnankyně s odpovídajícím právnickým vzděláním (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

[16] Poté Nejvyšší správní soud přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

[17] Podle § 5 odst. 1 lex Ukrajina, ve znění účinném od 3. 9. 2025, „[ž]ádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže

[…]

c) je podána cizincem, který o dočasnou nebo mezinárodní ochranu požádal v jiném členském státě Evropské unie,

d) je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie,

[…]

f) je podána cizincem, který je nebo byl držitelem dočasné ochrany v jiném členském státě Evropské unie nebo státě uplatňujícím Schengenský hraniční kodex v plném rozsahu, poté, co Ministerstvo vnitra Evropské komisi zaslalo oznámení podle § 3 odst. 3.“.

[18] Podle § 3 odst. 3 lex Ukrajina, ve znění účinném od 3. 9. 2025, „Ministerstvo vnitra zašle Evropské komisi oznámení o riziku vyčerpání kapacit pro zvládání následků plynoucích z hromadného přílivu vysídlených osob a potřebě přijetí opatření k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob. Oznámení podle věty první zveřejní Ministerstvo vnitra na svých internetových stránkách.“.

[19] Nejvyšší správní soud v prvé řadě podotýká, že lex Ukrajina i nadále používá nepřesnou terminologii, která může vést k chybnému pochopení problematiky. Nejvyšší správní soud proto odkazuje na bod 19 svého rozsudku ze dne 1. 4. 2025, č. j. 5 Azs 273/2023

27, publ. pod č. 4638/2024 Sb. NSS (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí správních soudů jsou dostupná též na www.nssoud.cz), kde s odkazy na oba zmiňované rozsudky Soudního dvora k dočasné ochraně (Kaduna a Krasiliva) vysvětlil, že oprávněným vysídleným osobám (spadajícím do „obligatorních kategorií“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2022) dočasnou ochranu udělila Rada právě prováděcím rozhodnutím z roku 2022 a členské státy pouze deklaratorně potvrzují tento status tím, že jim přiznávají jednotlivá práva s dočasnou ochranou spojená, především právo pobytu.

[19] Nejvyšší správní soud v prvé řadě podotýká, že lex Ukrajina i nadále používá nepřesnou terminologii, která může vést k chybnému pochopení problematiky. Nejvyšší správní soud proto odkazuje na bod 19 svého rozsudku ze dne 1. 4. 2025, č. j. 5 Azs 273/2023

27, publ. pod č. 4638/2024 Sb. NSS (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí správních soudů jsou dostupná též na www.nssoud.cz), kde s odkazy na oba zmiňované rozsudky Soudního dvora k dočasné ochraně (Kaduna a Krasiliva) vysvětlil, že oprávněným vysídleným osobám (spadajícím do „obligatorních kategorií“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2022) dočasnou ochranu udělila Rada právě prováděcím rozhodnutím z roku 2022 a členské státy pouze deklaratorně potvrzují tento status tím, že jim přiznávají jednotlivá práva s dočasnou ochranou spojená, především právo pobytu.

[20] Nejvyšší správní soud připomíná, že kasační stížnost je mimořádný opravný prostředek směřující proti rozhodnutí krajského (městského) soudu, argumentace v kasační stížnosti tudíž musí směřovat právě k tomuto rozhodnutí. Stěžovatelova obsáhlá kasační argumentace však není postavena na adresných námitkách proti odůvodnění napadeného rozsudku, ale jde spíše o polemiku s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, s níž stěžovatel nesouhlasí. Je zřejmé, jak konstatoval i městský soud, že stěžovatel stále nehodlá, též dle svých veřejných vyjádření, tuto ustálenou judikaturu, z níž vycházel i městský soud, akceptovat. Kasační stížnost je tak na samé hranici projednatelnosti.

[21] Kasačními námitkami, podle nichž směrnice o dočasné ochraně nezaručuje právo sekundárního pohybu, se Nevyšší správní soud již opakovaně zabýval. Přímý účinek pravidla, dle něhož členské státy nemohou stanovit osobám požívajícím dočasné ochrany podmínky méně příznivé než ty vymezené ve směrnici o dočasné ochraně, zdejší soud podrobně odůvodnil již v rozsudku ze dne 5. 9. 2024, č. j. 2 Azs 111/2024

29 (body 42 až 45). Otázkou nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina se následně zdejší soud po vydání rozsudku Soudního dvora ve věci Krasiliva již opakovaně zabýval, počínaje rozsudkem ze dne 1. 4. 2025, č. j. 5 Azs 273/2023

27. Existence práva oprávněné vysídlené osoby (držitele dočasné ochrany) na druhotnou volbu státu pobytu je podrobně popsána v prvé řadě v bodech 53 až 70 rozsudku ze dne 3. 4. 2025, č. j. 1 Azs 174/2024

42, publ. pod č. 4682/2025 Sb. NSS, a ve všech dalších rozsudcích na tyto dva judikáty navazujících a zamítajících první sérii kasačních stížností stěžovatele. Námitkami týkajícími se bodů 4 a 6 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2025 se pak tento soud zabýval v rozsudku ze dne 11. 9. 2025, č. j. 1 Azs 126/2025

28 (body 13 a 14) a v navazujících rozsudcích zamítajících druhou sérii kasačních stížností stěžovatele až do okamžiku, kdy stěžovatel vzal zbylé kasační stížnosti zpět. V posledně jmenovaném rozsudku tento soud rovněž vypořádal námitku, dle níž prováděcí rozhodnutí nemůže rozšířit rozsah práv, která jsou držitelům dočasné ochrany přiznána, jakož i argumentaci týkající se jednostranných prohlášení České republiky a Německa (bod 15). Vzhledem k tomu, že stěžovatel svou argumentaci pouze opakuje, aniž by reflektoval její vypořádání, Nejvyšší správní soud pouze odkazuje na příslušné pasáže uvedených rozsudků, které jsou stěžovateli známy a není třeba mu je nyní opakovat.

[21] Kasačními námitkami, podle nichž směrnice o dočasné ochraně nezaručuje právo sekundárního pohybu, se Nevyšší správní soud již opakovaně zabýval. Přímý účinek pravidla, dle něhož členské státy nemohou stanovit osobám požívajícím dočasné ochrany podmínky méně příznivé než ty vymezené ve směrnici o dočasné ochraně, zdejší soud podrobně odůvodnil již v rozsudku ze dne 5. 9. 2024, č. j. 2 Azs 111/2024

29 (body 42 až 45). Otázkou nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina se následně zdejší soud po vydání rozsudku Soudního dvora ve věci Krasiliva již opakovaně zabýval, počínaje rozsudkem ze dne 1. 4. 2025, č. j. 5 Azs 273/2023

27. Existence práva oprávněné vysídlené osoby (držitele dočasné ochrany) na druhotnou volbu státu pobytu je podrobně popsána v prvé řadě v bodech 53 až 70 rozsudku ze dne 3. 4. 2025, č. j. 1 Azs 174/2024

42, publ. pod č. 4682/2025 Sb. NSS, a ve všech dalších rozsudcích na tyto dva judikáty navazujících a zamítajících první sérii kasačních stížností stěžovatele. Námitkami týkajícími se bodů 4 a 6 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2025 se pak tento soud zabýval v rozsudku ze dne 11. 9. 2025, č. j. 1 Azs 126/2025

28 (body 13 a 14) a v navazujících rozsudcích zamítajících druhou sérii kasačních stížností stěžovatele až do okamžiku, kdy stěžovatel vzal zbylé kasační stížnosti zpět. V posledně jmenovaném rozsudku tento soud rovněž vypořádal námitku, dle níž prováděcí rozhodnutí nemůže rozšířit rozsah práv, která jsou držitelům dočasné ochrany přiznána, jakož i argumentaci týkající se jednostranných prohlášení České republiky a Německa (bod 15). Vzhledem k tomu, že stěžovatel svou argumentaci pouze opakuje, aniž by reflektoval její vypořádání, Nejvyšší správní soud pouze odkazuje na příslušné pasáže uvedených rozsudků, které jsou stěžovateli známy a není třeba mu je nyní opakovat.

[22] V souvislosti se stěžovatelovou argumentací však lze nad rámec výše uvedeného poznamenat, že výkladem ex post nelze popřít skutečný obsah rozhodnutí členských států, který je zřejmý z jejich společného prohlášení: „S cílem podpořit členské státy, které jsou hlavními vstupními místy hromadného přílivu vysídlených osob prchajících před válkou z Ukrajiny, na něž se vztahuje prováděcí rozhodnutí Rady ze dne 4. března 2022, a s cílem prosazovat rovnováhu mezi úsilím všech členských států se členské státy dohodly, že nebudou uplatňovat článek 11 směrnice 2001/55/ES na osoby, které požívají dočasné ochrany v daném členském státě v souladu s uvedeným prováděcím rozhodnutím Rady a které se přesouvají bez povolení na území jiného členského státu, pokud se členské státy na dvoustranném základě nedohodnou jinak.“ Již z textu prohlášení jednoznačně vyplývá, že se od něj nelze jednostranně odchýlit. Zároveň je zřejmé, že státy tímto prohlášením aktivovaly napříč celou EU možnost, s níž výslovně počítá poslední věta čl. 11 směrnice o dočasné ochraně: „Na základě dvoustranné dohody členské státy mohou rozhodnout, že tento článek nebudou používat.“ Není přitom podstatné, že se jedná o dohodu mnohostrannou, neboť i na ni lze nahlížet jako na sérii dvoustranných dohod. To potvrzuje rovněž prováděcí rozhodnutí Rady z roku 2022 (bod 15 jeho odůvodnění). Skutečnost, že na vyloučení čl. 11 se nic nezměnilo, pak plyne i z prováděcího rozhodnutí Rady z roku 2025 (bod 5 odůvodnění), přičemž normativním obsahem tohoto prováděcího rozhodnutí (stejně jako všech předchozích, která následovala po prováděcím rozhodnutí Rady z roku 2022) je, „pouhé“ prodloužení trvání dočasné ochrany o další rok. Výklad dále obsažený v bodu 6 odůvodnění tohoto prováděcího rozhodnutí pouze upřesňuje, že práva v souvislosti s dočasnou ochranou nemají být čerpána ve dvou státech zároveň. Nevyvrací však možnost jejich čerpání postupně, tedy možnost druhotné volby státu pobytu, jak již Nejvyšší správní soud ve výše zmiňované judikatuře opakovaně konstatoval.

[23] Ani námitka, dle níž Česká republika „počítá s využitím standardních imigračních kanálů“ (myšlena možnost požádat o pobytové oprávnění u Generálního konzulátu České republiky ve Lvově), vůbec nesměřuje proti napadenému rozsudku městského soudu. Městský soud netvrdil, že by žalobkyně neměla žádnou jinou možnost, jak by mohla získat v České republice pobytové oprávnění. Městský soud se zabýval stěžovatelovým postupem při vyřizování žádosti o povolení k pobytu žalobkyně za účelem dočasné ochrany. Argumentace, dle níž měla žalobkyně i jiné možnosti, je tedy ve vztahu k zákonnosti napadeného rozsudku [uplatněnému důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ] naprosto irelevantní.

[24] Pouze nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud poznamenává, že pokud právní řád dává jednotlivcům různé možnosti, není na správních orgánech, aby za ně vybíraly, která je podle nich vhodnější. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Naopak státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 2 Listiny). Pobytová oprávnění v režimu zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), navíc vyžadují určitý účel pobytu (zaměstnání, studium, sloučení rodiny), jak ostatně plyne i ze statistických údajů, které uvádí stěžovatel v kasační stížnosti. Dočasná ochrana má však primárně funkci ochrany před válečným konfliktem, který i v současnosti na Ukrajině v důsledku agrese vedené Ruskou federací stále probíhá. Dočasná ochrana tedy nesleduje určitý účel ve vztahu ke členským státům, ale naopak ochranu vysídlených osob před ohrožením života, tělesné integrity a jinou újmou spojenou s válkou. Ostatně rovněž institut zvláštního dlouhodobého pobytu dle § 7o a násl. lex Ukrajina, ve znění účinném od 11. 2. 2025, je prozatím zákonodárcem pojat velmi restriktivně a nenabízí držitelům dočasné ochrany plošně možnost přechodu do běžného pobytového režimu.

[25] Vzhledem k délce válečného konfliktu je pochopitelné, že některé vysídlené osoby mohou mít legitimní zájem přesunout se do jiného státu, než kde původně požádaly o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v domnění, že půjde o situaci toliko přechodnou. Nelze bez dalšího dovozovat, že jejich motivací pro pobyt na území České republiky není primárně útěk před ozbrojeným konfliktem a až sekundárně výběr státu, kde chtějí práva spojená s dočasnou ochranou čerpat. Konstatování, že vysídlená osoba, jejíž vlast (pokud jde o ukrajinské občany) sužuje bezprecedentní válečný konflikt, se pouze „stěhuje“, představuje nepřípustné (a vlastně cynické) zlehčování skutečnosti.

[26] Nejvyšší správní soud dále podotýká, že v důsledku odkazu na možnost získání jiných pobytových oprávnění působí argumentace stěžovatele vnitřně rozporně. Stěžovatel na jedné straně tvrdí, že v případě žádostí o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany nepostačují kapacity veřejných služeb. V argumentaci týkající se možnosti požádat o pobytové oprávnění na generálním konzulátu však na straně druhé vyvolává dojem, že většině těchto žádostí bude vyhověno; nevysvětluje však, proč vysídlené osoby s dočasnou ochranou veřejné služby zatěžují, zatímco držitelé jiných pobytových oprávnění dle zákona o pobytu cizinců nikoli.

[27] K argumentaci legislativním procesem lze poznamenat, že ani projednání v příslušných výborech Poslanecké sněmovny a souhlas napříč politickým spektrem nemůže nikterak zvrátit skutečnost, že přijatá změna je v rozporu s unijním právem. Česká republika nemůže jednostranně ustoupit od svých závazků, které jí z unijního práva plynou, ať již bylo zákonodárcům řečeno cokoli.

[28] Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatel sice navrhl opětovné předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, nevysvětlil však, jak by taková nová předběžná otázka měla znít. Opakuje pouze své přesvědčení, že odpověď Soudního dvora ve věci Krasiliva na předchozí předběžnou otázku je vykládána chybně. Stěžovatel neuvádí ani to, že by zodpovězení nějaké předběžné otázky bylo potřebné k posouzení souladu § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina s unijním právem. Nikterak nenapadá ani závěr městského soudu, že jde de facto o spojení dvou dosavadních důvodů nepřijatelnosti, doplněné o další podmínku, která je plně v moci stěžovatele. Proti úvahám městského soudu ohledně oné nové podmínky (tedy oznámení podle § 3 odst. 3 lex Ukrajina) stěžovatel vůbec neargumentuje a nevyvrací ani závěr městského soudu, že i tato podmínka je v rozporu s unijním právem (resp. nemůže mít na unijní právo, které garantuje dočasnou ochranu, vliv).

[29] Stěžovatel dokonce ani neuvádí, kdy a jakým způsobem za účinnosti § 3 odst. 3 lex Ukrajina takové oznámení zaslal či na jaké webové adrese bylo zveřejněno. Dopis měl být zaslán v srpnu roku 2025. Z veřejně dostupných zdrojů (např. zpráv stěžovatele o situaci v oblasti migrace), přitom na první pohled neplyne, že by se situace v měsících před odesláním dopisu nějak skokově „zhoršila“. Jak již však upozornil městský soud, případný náhlý hromadný příliv vysídlených osob by představoval důvod pro aplikaci čl. 25 odst. 3 směrnice o dočasné ochraně a koordinované řešení ze strany orgánů EU. I kdyby tedy k takovému náhlému nárůstu došlo, nemohlo by to ospravedlnit vracení jednotlivých žádostí o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany jako nepřijatelných, tedy bez věcného posouzení, podle § 5 odst. 1 písm. f) lex Ukrajina, neboť takový postup směrnice o dočasné ochraně neumožňuje.

[30] Nejvyšší správní soud ve shodě s hodnocením městského soudu uzavírá, že vrácením žádosti o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany jako nepřijatelné se stěžovatel dopustil nezákonného zásahu. V souladu s výše zmiňovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2025, č. j. 5 Azs 273/2023

27, je tedy stěžovatel i v této věci povinen, přestože dle záznamu v informačním systému TPD bylo žalobkyni uděleno povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany nejprve v jiném členském státě, konkrétně v Bulharsku, pozdější žádost žalobkyně o udělení tohoto povolení k pobytu v České republice přijmout, vést o ní řádné správní řízení dle zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů a v jeho rámci poučit žalobkyni o jejích právech a v návaznosti na její případná tvrzení, důkazní návrhy či jiné procesní kroky ověřit nejen to, zda povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany bylo žalobkyni v Bulharsku skutečně uděleno (což žalobkyně nepopírá), ale zejména, zda dosud, ke dni rozhodování stěžovatele, trvá (v této souvislosti žalobkyně v žalobě tvrdila, že se pobytového oprávnění v Bulharsku vzdala). Pokud stěžovatel i přes uvedené skutečnosti postaví trvání pobytového oprávnění v Bulharsku najisto, bude dále povinen postupovat podle zmiňovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2025, č. j. 1 Azs 174/2024

42, tedy především ověří, zda vydáním povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v České republice její předchozí obdobné pobytové oprávnění v Bulharsku zanikne, a pokud tomu tak nebude, poskytne žalobkyni přiměřenou lhůtu k tomu, aby učinila potřebné kroky k ukončení tohoto jí v Bulharsku uděleného povolení a aby tuto skutečnost stěžovateli doložila.

[31] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

[32] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobkyně měla ve věci úspěch, náleželo by jí tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v řízení důvodně vynaložila. Ze spisu však nevyplývá, že by žalobkyni v souvislosti s řízením o kasační stížnosti jakékoli náklady vznikly, proto jí soud náhradu nákladů nepřiznal.

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 6. února 2026

JUDr. Lenka Matyášová

předsedkyně senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí